EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52011DC0455
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS European Agenda for the Integration of Third-Country Nationals
KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE SEKÄ ALUEIDEN KOMITEALLE Eurooppalainen toimintasuunnitelma kolmansien maiden kansalaisten kotouttamista varten
KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE SEKÄ ALUEIDEN KOMITEALLE Eurooppalainen toimintasuunnitelma kolmansien maiden kansalaisten kotouttamista varten
/* KOM/2011/0455 lopullinen */
KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE SEKÄ ALUEIDEN KOMITEALLE Eurooppalainen toimintasuunnitelma kolmansien maiden kansalaisten kotouttamista varten /* KOM/2011/0455 lopullinen */
SISÄLLYSLUETTELO 1........... KOTOUTTAMINEN KEINONA HYÖDYNTÄÄ
MAAHANMUUTON MAHDOLLISUUDET 2 2........... KOTOUTTAMINEN ON YHTEINEN
TEHTÄVÄ.................................................. 4 A........... KOTOUTUMINEN OSALLISTUMALLA................................................................... 4 B........... PAIKALLISEN TASON TOIMIEN
LISÄÄMINEN.................................................... 9 C........... ALKUPERÄMAIDEN OSALLISTUMINEN............................................................. 11 3........... TULEVAT TOIMET................................................................................................. 12
1.
KOTOUTTAMINEN KEINONA HYÖDYNTÄÄ MAAHANMUUTON
MAHDOLLISUUDET
Maahanmuutto on viime vuosikymmeninä
lisääntynyt useimmissa EU:n jäsenvaltioissa. EU:n väestöstä noin neljä
prosenttia on muuttanut tänne kolmansista maista[1].
Niinpä EU:n väestön koostumus muuttuu, ja eurooppalaiset yhteiskunnat
moninaistuvat. Tämä johtaa myös sosiaalisen yhteenkuuluvuuden edellytysten
muuttumiseen ja vaikuttaa siihen, miten hallitukset vastaavat kansalaisten
huolenaiheisiin. Eurooppaan vaikuttavat voimakkaasti myös väestönmuutokset,
joihin kuuluvat väestön ikääntyminen, elinajanodotteen kasvaminen ja työikäisen
väestön vähentyminen[2].
Laillinen maahanmuutto voi auttaa näiden ongelmien ratkaisemisessa, edistää
EU:ssa jo olemassa olevan työvoiman ja osaamisen käytön maksimointia sekä
lisätä EU:n talouden tuottavuutta. Väestönkehityksen suuntaukset vaihtelevat
alueittain, joten ongelmiin tarvitaan eri tilanteisiin räätälöityjä ratkaisuja.
Jotta maahanmuuton edut saataisiin hyödynnettyä täysimääräisesti, Euroopan on
löydettävä keinoja selviytyä paremmin haasteista, joita moninaisuuden ja
monikulttuurisuuden leimaamat yhteiskunnat asettavat, kotouttamalla
maahanmuuttajia nykyistä tehokkaammin. Eurooppa 2020 -strategiassa[3] ja Tukholman ohjelmassa[4] tunnustetaan kaikilta osin maahanmuuton
mahdollisuudet kilpailukykyisen ja kestävän talouden rakentamisessa, ja niissä
asetetaan selkeäksi poliittiseksi tavoitteeksi laillisten maahanmuuttajien
tehokas kotouttaminen, jonka taustalla on ihmisoikeuksien kunnioittaminen ja
edistäminen[5]. Jäsenvaltiot ovat vahvistaneet olevansa
sitoutuneita siihen, että perusajatusta kotouttamisesta talouskehityksen ja
sosiaalisen yhteenkuuluvuuden liikkeellepanevana voimana kehitetään edelleen,
jotta maahanmuuttajien panosta talouskasvuun ja kulttuuriseen rikkauteen
voidaan lisätä[6].
EU-yhteistyölle kotouttamisen alalla on jo olemassa puitteet, neuvoston vuonna
2004 sopimat maahanmuuttajien kotouttamispolitiikan yhteiset perusperiaatteet
Euroopan unionissa[7].
Näissä periaatteissa korostetaan, että kotouttaminen on dynaaminen
kaksisuuntainen mukautumisprosessi, joka koskee sekä maahanmuuttajia että
heidät vastaanottavia yhteiskuntia. Kaikki EU:n toimet, joita komissio esitti
vuonna 2005 tiedonannossa ”Yhteinen toimintasuunnitelma kotouttamiselle”[8] on saatu päätökseen.
Yhteiskunnallinen, taloudellinen ja poliittinen tilanne on kuitenkin muuttunut,
eikä kaikilla kotouttamistoimenpiteillä ole onnistuttu saavuttamaan
tavoitteita. Kotouttamispolitiikat edellyttävät myös maahanmuuttajilta halua ja
sitoutumista tulla osaksi heidät vastaanottavaa yhteiskuntaa. Perussopimukseen otettu uusi määräys
(SEUT-sopimuksen 79 artiklan 4 kohta) EU:n tuesta laillisesti unionin alueella
oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten[9]
kotouttamiselle mahdollistaa yhteisen toiminnan lisäämisen, mutta sulkee pois
yhdenmukaistamisen. Tällaisen toiminnan yhteydessä on otettava huomioon se,
että väestötilanne ja yhteiskunnallinen, taloudellinen ja poliittinen tilanne
ovat muuttuneet. Luvuista[10]
käy ilmi, että akuuteimpia haasteita ovat esimerkiksi seuraavat: · maahanmuuttajien, erityisesti maahanmuuttajanaisten, alhaisena
pysyttelevä työllisyysaste · lisääntyvä työttömyys ja ”ylipätevyyden” yleisyys · kasvavat sosiaalisen syrjäytymisen riskit · erot koulutustasossa · maahanmuuttajien kotoutumattomuuteen liittyvät suuren yleisön huolet. Uudistettu eurooppalainen toimintasuunnitelma
kolmansien maiden kansalaisten kotouttamista varten on kannanotto keskusteluun
siitä, mitä kotouttaminen on ja miten sitä voidaan tukea nykyistä paremmin.
Tarvitaan erilaisia lähestymistapoja, sen mukaan, millaisia haasteita eri
maahanmuuttajaryhmien, kuten vähän tai korkeasti koulutettujen tai
kansainvälistä suojelua saavien maahanmuuttajien, kotouttamiseen liittyy.
Euroopassa tarvitaan erilaisten kulttuurien ja perinteiden molemminpuoliseen
kunnioittamiseen perustuvaa myönteistä suhtautumista erilaisuuteen ja vahvat
takeet perusoikeuksien ja yhtäläisen kohtelun toteutumiselle. Lisäksi tarvitaan
erityisesti vähäosaisiin maahanmuuttajaryhmiin kohdistuvia toimia. Tässä tiedonannossa käsitellään yhteisiä
eurooppalaisia kotouttamishaasteita eri puolilla EU:ta saatujen kokemusten
perusteella. Haasteisiin vastaamiseksi tiedonannossa ehdotetaan suosituksia ja
osa-alueita, joilla toimia voitaisiin toteuttaa. Tiedonannossa ja siihen liittyvässä
komission valmisteluasiakirjassa esitetään katsaus EU:n aloitteisiin, joilla
kolmansien maiden kansalaisten kotouttamista tuetaan. EU voi vaikuttaa
jäsenvaltioiden toimien suuntaamiseen ja ohjaamiseen erilaisin välinein.
Eurooppalaista toimintasuunnitelmaa kotouttamista varten ei voida kuitenkaan
toteuttaa yksistään EU:n välinein. Kotouttaminen on dynaaminen pitkäaikainen
prosessi, joka vaatii työtä monilta eri toimijoilta monilla tasoilla ja
politiikan aloilla. Tästä syystä tähän
tiedonantoon sisältyvät suositukset osoitetaan kaikille kotouttamisprosessissa
mukana oleville toimijoille.
2.
KOTOUTTAMINEN ON YHTEINEN TEHTÄVÄ
Edellä esitetyn perusteella on selvää, että
kotouttamispolitiikoilla olisi luotava suotuisat olosuhteet maahanmuuttajien
taloudelliselle, yhteiskunnalliselle, kulttuuriselle ja poliittiselle
osallistumiselle, jotta maahanmuuton mahdollisuudet saataisiin hyödynnettyä.
Kotouttamishaasteisiin on löydettävä tehokkaita ratkaisuja kussakin
kansallisessa ja paikallisessa tilanteessa. Haasteet ovat kuitenkin monille
jäsenvaltioille yhteisiä, joten kokemuksia voidaan myös jakaa. Vaikka
kotouttamisstrategioiden laatiminen ei kuulukaan EU:lle, se voi antaa puitteet
seurannalle, esikuva-analyysille ja hyvien käytäntöjen vaihdolle sekä luoda kannustimia
eurooppalaisten rahoitusvälineiden avulla. Esimerkkejä hyvistä käytännöistä ja
tietojenvaihdosta esitetään tähän tiedonantoon liittyvässä komission
valmisteluasiakirjassa. Kotouttamiseen liittyy EU:n tasolla
määriteltyä ja koordinoitua lainsäädäntöä ja politiikkaa[11]. Lainsäädäntö, jolla
varmistetaan yhtäläinen kohtelu ja kaikkien maahanmuuttajien asianmukainen
oikeuksien taso, on osa EU:n toimia kotouttamisen tukemiseksi. Kotouttamisen
ensisijaiset tavoitteet olisi otettava kaikilta osin huomioon kaikilla
merkityksellisillä osa-alueilla, jotta kotouttamisen haasteisiin vastaamista ja
muiden poliittisten painopisteiden saavuttamista voidaan edistää
johdonmukaisella tavalla. Kotouttaminen on jatkuva prosessi, joka
edellyttää tarkkaa seurantaa, jatkuvaa ponnistelua, innovatiivisia
lähestymistapoja ja rohkeita ideoita. Ongelmien ratkaiseminen ei ole helppoa,
mutta maahanmuuttajien kotouttamisen onnistuminen EU:ssa edistäisi
merkittävästi niiden tavoitteiden saavuttamista, jotka EU on Eurooppa 2020 -strategiassa
asettanut. Tavoitteena on nostaa työllisyysaste 75 prosenttiin vuoteen 2020
mennessä, alentaa koulupudokkaiden osuudet alle 10 prosenttiin, kasvattaa
korkea-asteen koulutuksen suorittaneen väestön osuutta sekä vähentää
köyhyydestä tai sosiaalisesta syrjäytymisestä kärsivien määrää 20 miljoonalla[12]. Tässä tiedonannossa ehdotetut toimet
keskitetään seuraaviin toimintalohkoihin: A. Kotoutuminen osallistumalla B. Paikallisen tason toimien lisääminen C. Alkuperämaiden osallistuminen A. KOTOUTUMINEN OSALLISTUMALLA Kotouttaminen on prosessi, jonka on lähdettävä
ruohonjuuritasolta, ja kotouttamisen toimintalinjat olisi kehitettävä aidosti
”alhaalta ylös”, lähellä paikallistasoa. Tällaisia toimintalinjoja ovat muun
muassa kielen oppimisen, perehdyttämistoimenpiteiden, työmarkkinoille ja
koulutukseen pääsyn sekä syrjinnän torjumisen tukeminen. Niillä kaikilla
pyritään parantamaan maahanmuuttajien osallistumista yhteiskunnan toimintaan. Kotouttaminen edellyttää vastaanottavalta
yhteiskunnalta sitoutumista maahanmuuttajien vastaanottamiseen, heidän
oikeuksiensa ja kulttuuriensa kunnioittamista ja heidän velvollisuuksistaan
tiedottamista. Samalla kuitenkin maahanmuuttajien on osoitettava halukkuutta
kotoutua ja kunnioittaa sen yhteiskunnan sääntöjä ja arvoja, jossa he elävät. 1. Maahanmuuttajien
sosioekonominen panos 1.1. Kielitaidon
hankkiminen Yleisesti ollaan yhtä mieltä siitä, että
kielitaidon hankkiminen on kotoutumisen kannalta ratkaisevan tärkeää.
Kielitaidon parantuminen parantaa työllistymismahdollisuuksia, lisää
maahanmuuttajien riippumattomuutta ja edistää maahanmuuttajanaisten
osallistumista työmarkkinoille. Kielenopetukseen ja perehdyttämisohjelmiin
osallistumisen on oltava taloudellisesti ja maantieteellisesti mahdollista. On
tärkeää tarjota eri tasoisia kielikursseja, joissa otetaan huomioon
osanottajien tiedot ja oppimisedellytykset. Kielitaitotasojen määrittämisessä
voidaan käyttää yhteistä eurooppalaista kieliviitekehystä (CEFR), jonka
Euroopan neuvosto on kehittänyt kielitaidon osoittamista varten[13]. 1.2. Osallistuminen
työmarkkinoille Kolmansien maiden kansalaisten ja EU:n
kansalaisten työllisyysasteessa on monissa jäsenvaltioissa suuri ero. Vuonna
2010 20–64-vuotiaiden kolmansien maiden kansalaisten työllisyysaste oli EU:ssa
10 prosenttiyksikköä alhaisempi kuin kokonaisväestön työllisyysaste samassa
ikäryhmässä[14].
Erityisesti maahanmuuttajanaisten työllisyysaste on huomattavasti sekä
keskimääräistä työllisyysastetta että maahanmuuttajamiesten työllisyysastetta
alhaisempi[15].
Koska työmarkkinoille osallistuminen on yksi parhaista ja konkreettisimmista
keinoista kotoutua yhteiskuntaan, näitä eroja on kavennettava kohdistamalla
toimia sekä työmuuttajiin että niihin, jotka tulevat EU:hun perheen
yhdistämistilanteessa tai joille myönnetään kansainvälinen suojeluasema. Kolmansien maiden kansalaisten, etenkin
naisten,[16]
ylipätevyys suhteessa heidän tekemäänsä työhön on huomattavaa kaikissa
jäsenvaltioissa, joista tietoa on saatavilla. Työttömät maahanmuuttajat ja
maahanmuuttajat, jotka ovat työhönsä ylikoulutettuja, ovat vajaakäytetty
resurssi, ja voidaan puhua inhimillisen pääoman haaskauksesta. Lisäksi tilanne
saattaa maahanmuuttajista tuntua nöyryyttävältä. Jotta maahanmuuttajien olisi helpompi saada osaamistaan vastaavaa työtä,
olisi kehitettävä palveluita, joilla tähdätään alkuperämaassa suoritettujen
tutkintojen ja pätevyyden tunnustamiseen. Ensimmäisenä
olisi tehostettava välineitä, joilla voidaan kartoittaa koulutustausta, aiempi
työkokemus sekä tutkintojen ja pätevyyden vastaavuus ja määrittää mahdolliset
koulutustarpeet. Toiseksi on tärkeää tiedottaa tarjolla
olevista työpaikoista selkeästi ja tukea julkista työnvälitystä. Työnantajilla
ja työmarkkinaosapuolilla on tärkeä tehtävä moninaisuuden edistämisessä ja
syrjinnän torjumisessa. Myös maahanmuuttajien tärkeää roolia yrittäjinä samoin
kuin heidän luovuuttaan ja innovointivalmiuksiaan olisi vahvistettava[17]. Viranomaisten olisi
tarjottava tietoa yrityksen perustamisen edellytyksistä. Kolmanneksi olisi tuettava hiljattain
saapuneiden maahanmuuttajien pääsyä työmarkkinoille ja muille merkittäville
vastaanottavan yhteiskunnan osa-alueille järjestämällä perehdyttämisohjelmia. Perehdyttämistoimenpiteistä voidaan tehdä sopimus,
johon kirjataan molempien osapuolien oikeudet ja velvollisuudet ja jolla
sitoutuminen varmistetaan. 1.3. Koulutusjärjestelmän
toimet Maahanmuuttajataustaisten oppilaiden osuus
kasvaa useimmissa EU-maissa[18].
Koulujärjestelmien on sopeuduttava yhä moninaisempaan oppilasainekseen, jotta
kaikille voidaan antaa korkealaatuinen koulutus ja hyödyntää moninaisuuden
mahdollisuudet. Varhaislapsuudessa esikouluiästä alkaen toteutettavilla
toimenpiteillä voidaan helpottaa menestyksekästä kielen oppimista. Kolmansien maiden kansalaisten keskimääräinen
koulutustaso on alhaisempi kuin EU:n kansalaisilla[19]. Maahanmuuttajataustaisilla
nuorilla on suurempi riski lopettaa koulunkäynti ennen toisen asteen
koulutuksen suorittamista. Tarvitaan lisätoimia maahanmuuttajanuorten
koulunkäynnin keskeyttämisen ehkäisemiseksi[20]. Opettajien ja muun henkilöstön olisi saatava
koulutusta monikulttuurisuuskysymyksissä. Palkkaamalla maahanmuuttajia
opettajiksi ja lastenhoitohenkilöstöksi voidaan myös edistää oppimista
luokissa, joihin on keskittynyt maahanmuuttajia, ja avata kansallisia
koulutusjärjestelmiä muille eurooppalaisille ja ei-eurooppalaisille
kulttuureille. Vanhempien kielikurssit lasten opinto-ohjauksen yhteydessä sekä
mentorointi ja tutorointi ovat tästä hyviä esimerkkejä. Erityisen
huono-osaisten alueiden kouluissa, joihin on keskittynyt runsaasti
maahanmuuttajanuoria, voitaisiin luoda erityisohjelmia sekä erityisiä
mentorointijärjestelmiä ja kouluttautumismahdollisuuksia, jotta näiden alueiden
koulut voivat kilpailla muiden koulujen kanssa. 1.4. Elinolojen
parantaminen Maahanmuuttajille suunnatuilla sosiaalista osallisuutta
edistävillä toimilla olisi pyrittävä poistamaan mahdolliset sosiaali- ja
terveyspalvelujen saannin esteet ja torjumaan kaikkein vähäosaisimpien
köyhyyttä ja syrjäytymistä[21].
Kansainvälistä suojelua saavien kotouttamiseen olisi kiinnitettävä erityistä
huomiota. Heillä on usein ollut traumaattisia kokemuksia, jotka edellyttävät
erityisiä sosiaalisia ja psykologisia tukitoimia. Toimintalinjat olisi siksi
suunniteltava niin, että kansainvälistä suojelua saavien eristyminen ja heidän
oikeuksiensa rajoittaminen on mahdollisimman vähäistä ja että huolehditaan
tehokkaasta kielikoulutuksesta, asunnon saamisesta ja terveydenhuollon
järjestämisestä kotoutumista edistävissä terveydenhuoltojärjestelmissä ja
kulttuurisesti mukautetuissa terveydenedistämisohjelmissa. Toimien olisi
kohdistuttava myös ammatilliseen koulutukseen pääsyyn ja työnhaussa
avustamiseen. Myös sellaisten EU:ssa laillisesti
oleskelevien romanien tilanne, jotka ovat kolmansien maiden kansalaisia,
ansaitsee erityishuomiota. 1.5. EU-rahoituksen
parempi käyttö Nykyisiä EU:n välineitä olisi näin ollen
käytettävä tehokkaammin tukemaan maahanmuuttajien osallistumista ja alhaalta
ylöspäin suuntautuvien kotouttamispolitiikkojen toteuttamista. Euroopan
kotouttamisrahastosta ja Euroopan pakolaisrahastosta tuetaan esimerkiksi
vastaanotto- ja perehdyttämisohjelmia, osallistumista sosiaaliseen ja
yhteiskuntaelämään ja palvelujen yhtäläistä saatavuutta. Näitä toimenpiteitä
täydennetään Euroopan sosiaalirahastosta rahoitettavilla toimenpiteillä, joilla
helpotetaan pääsyä ja sopeutumista työmarkkinoille. Myös Euroopan
aluekehitysrahastosta voidaan tukea monenlaisia aluekehitykseen liittyviä
kotouttamistoimenpiteitä. Suositukset Jäsenvaltioiden
vastuulla olisi oltava ·
tarjota kielikursseja, jotka on suunniteltu
kotoutumisen eri vaiheissa olevien maahanmuuttajien erilaisiin tarpeisiin ·
järjestää vasta tulleille maahanmuuttajille
perehdyttämisohjelmia, joihin kuuluu myös kielikursseja ja
kansalaistaitokursseja. Ohjelmissa olisi otettava huomioon maahanmuuttajanaisten
erityistarpeet, jotta voidaan edistää heidän osallistumistaan työmarkkinoille
ja lisätä heidän taloudellista riippumattomuuttaan. ·
toteuttaa toimenpiteitä yksilön tarpeiden
kartoittamiseksi ja arvioimiseksi ja hänen pätevyytensä ja työkokemuksensa
validoimiseksi ·
lisätä maahanmuuttajien työmarkkinoille
osallistumista aktiivisella työmarkkinapolitiikalla ·
toteuttaa koulutusjärjestelmän piirissä toimia,
joilla annetaan opettajille ja koulujen johdolle valmiuksia moninaisuuden
hallintaan, sekä huolehtia maahanmuuttajataustaisten opettajien palkkaamisesta
ja maahanmuuttajalasten osallistumisesta varhaiskasvatukseen sekä ·
kohdistaa erityistä huomiota vähäosaisten
maahanmuuttajaryhmien erityistarpeisiin. Komission
olisi tuettava ·
käytäntöjen vaihtoa ja politiikkojen
koordinointia työllisyyden, koulutuksen ja sosiaalipolitiikan osa-alueilla ja ·
EU:n nykyisten rahoitusvälineiden parempaa
hyödyntämistä maahanmuuttajien osallistumisen edistämiseksi. 2. Oikeudet ja velvollisuudet – yhdenvertaisen kohtelun ja
joukkoon kuulumisen tunteen saavuttaminen Yleismaailmallisten arvojen ja ihmisten
perusoikeuksien kunnioittaminen on kirjattu perussopimukseen. Syrjinnän
torjuntaa olisi vahvistettava ja tarjottava maahanmuuttajille entistä
tehokkaammalla tavalla välineitä, joiden avulla he voivat oppia tuntemaan EU:n
ja sen jäsenvaltioiden perusarvot. Maahanmuuttajien osallistuminen
demokratiaprosessiin on tärkeää heidän kotoutumisensa kannalta.
Maahanmuuttajien poliittisen osallistumisen lainsäädännölliset ja
rakenteelliset esteet on poistettava mahdollisimman kattavasti.
Maahanmuuttajien edustajien, myös naisten, osallistumista kotouttamispolitiikan
ja -ohjelmien laatimiseen ja toteuttamiseen olisi lisättävä. Etsivän kenttätyön ohjelmat ja työharjoittelut
voivat auttaa luomaan valmiuksia maahanmuuttajajärjestöissä sekä edistää ja
tukea näiden järjestöjen osallistumista paikallistasolla, esimerkiksi koulujen
hallintoelinten, asukasyhdistysten ym., toimintaan. Demokraattisen osallistumisen
lisäämistoimenpiteisiin voisi kuulua koulutusta ja mentorointia,
maahanmuuttajien äänioikeus paikallisvaaleissa, paikallisten, alueellisten ja
valtakunnallisten neuvoa-antavien elimien perustaminen sekä yrittäjyyteen,
luovuuteen ja innovointiin kannustaminen[22]. Suositukset Jäsenvaltioiden
vastuulla olisi oltava ·
toteuttaa toimenpiteitä, joilla pannaan
käytännössä täytäntöön yhtäläisen kohtelun periaate ja ehkäistään
institutionaalista syrjintää sekä jokapäiväistä syrjintää ja ·
pyrkiä poistamaan maahanmuuttajien poliittisen
osallistumisen esteet. Maahanmuuttajien edustajien osallistumista
kotouttamistoimien ja -ohjelmien laatimiseen ja toteuttamiseen olisi edelleen
lisättävä. Komission
vastuulla olisi oltava ·
varmistaa, että syrjimättömyyttä ja laillista
maahanmuuttoa koskevat voimassa olevat direktiivit pannaan kaikilta osin
asianmukaisesti täytäntöön. B. PAIKALLISEN TASON TOIMIEN LISÄÄMINEN Paikallisviranomaisten on oltava aktiivisesti
mukana kotouttamispolitiikan laatimisessa ja toteuttamisessa.
Paikallisviranomaiset vastaavat monista palveluista ja toiminnoista, ja niillä
on tärkeä tehtävä maahanmuuttajien ja vastaanottavan yhteiskunnan
vuorovaikutuksen muovaajina. 1. Toimet
erityisen huono-osaisilla kaupunkialueilla Monet
maahanmuuttajat asettuvat kaupunkeihin, ja kohtaavat siellä erityisiä
kotoutumishaasteita. Kotouttamispolitiikalla on vastattava erityisesti
huono-osaisten alueiden haasteisiin, jotta nämä kaupunkialueet voisivat edistää
taloudellista ja kulttuuritoimintaa sekä myötävaikuttaa sosiaaliseen
yhteenkuuluvuuteen. Monissa jäsenvaltioissa on onnistuneesti
tehty sopimuksia kansallisten, alueellisten ja paikallisten viranomaisten
välillä kaupunkikehityksen tukemiseksi. On erittäin tärkeää, että paikallisten
järjestöjen ja asukkaiden edustajia on mukana tällaisissa sopimuksissa. Tehokas
kotouttaminen edellyttää myös tukitoimenpiteitä, joilla huolehditaan
sosiaalisista infrastruktuureista ja kaupunkialueiden elvyttämisestä yhtenäisen
lähestymistavan pohjalta, jotta vältetään yhteisöjen eriytyminen. 2. Eri
tasojen välisen yhteistyön parantaminen Vaikka
kotouttamistoimenpiteet ovatkin pääasiassa paikallisviranomaisten vastuulla,
hallinnon eri tasojen läheinen yhteistyö on tärkeää palvelujen tarjonnan,
rahoituksen ja arvioinnin koordinoimiseksi. Tehokas kotouttaminen edellyttää
aina kaikkien sidosryhmien, kuten EU:n toimielinten, jäsenvaltioiden ja
kansallisten, alueellisten ja paikallisten toimijoiden, yhteistyötä. EU voi
tarjota puitteet seurannalle, esikuva-analyysille ja hyvien käytäntöjen
vaihdolle hallinnon eri tasojen välillä sekä luoda kannustimia, joilla
edistetään hyviä paikallisia ja alueellisia malleja. Eri tasojen sidosryhmien välisissä
”alueellisissa sopimuksissa” olisi annettava osallistujille tarvittavaa
joustavuutta niiden keinojen suhteen, joilla tietyt tavoitteet saavutetaan, ja
samalla annettava mahdollisuus virtaviivaistaa toimintavälineitä,
rahoituskanavia ja menettelyjä. Alueiden komitea voisi osallistua tähän
toimintaan. Esimerkkejä: INTI-Cities-hanke perustettiin paikallisten kotouttamistoimien, käytäntöjen ja
hallintojärjestelyjen arvioimiseksi esikuva-analyysin perusteella. Sitä on
testattu menestyksekkäästi Helsingissä, Rotterdamissa, Malmössä,
Düsseldorfissa, Genovassa ja Lyonissa. DIVE-hanke taas perustettiin sen
arvioimiseksi, miten kunnat soveltavat moninaisuuden ja yhdenvertaisuuden
periaatteita työnantajina, tavaroiden ja palvelujen ostajina,
politiikantekijöinä ja palveluntarjoajina. DIVE-esikuva-analyysiä on sovellettu
käytännössä Amsterdamissa, Leedsissä, Berliinissä ja Roomassa. DIVE-hankkeeseen
osallistuvat kaupungit ovat sitoutuneet Integrating Cities
-periaatteisiin[23]. Valencian alueella on luotu lainsäädäntökehys, jolla
tuetaan eri toimijoiden välistä aktiivista yhteistyötä uusien maahanmuuttajien
kotouttamisessa. Lisäksi aluehallinnon, ammattiliittojen ja työnantajajärjestön
välillä on tehty ”maahanmuuttosopimus”, jonka tarkoituksena on ottaa huomioon
moninaisuus työpaikoilla ja kannustaa maahanmuuttajatyöntekijöitä aktiiviseen
osallistumiseen. ”Paikallisella kotouttamissopimuksella” puolestaan tehostetaan
paikallis- ja aluetason viranomaisten yhteistyötä ja huolehditaan eri alueilla
kotouttamisen tukemiseksi toteutettavien toimien keskinäisestä
johdonmukaisuudesta. 3. EU:n
rahoitustuki paikallisille toimille Eurooppalainen rahasto kolmansien maiden
kansalaisten kotouttamista varten on osoittautunut arvokkaaksi välineeksi
tuettaessa jäsenvaltioiden toimia, joilla autetaan kolmansien maiden
kansalaisia täyttämään oleskelun edellytykset ja helpotetaan heidän
kotoutumistaan[24].
Komissio ehdottaa, että seuraavassa monivuotisessa rahoituskehyksessä
rahoitusvälineiden rakennetta yksinkertaistetaan keskittämällä ohjelmat kahteen
pilariin, joihin kuuluu myös maahanmuutto- ja turvapaikkarahasto[25]. Yhtenä osa-alueena ovat
toimet kolmansien maiden kansalaisten kotouttamisen tukemiseksi. Rahoituksella
on jatkossa myös ulkoinen ulottuvuus, joka kattaa toimet sekä EU:ssa että
kolmansissa maissa. Tulevassa kotouttamiseen suunnatussa
EU-rahoituksessa olisi painotettava paikallista, kohdennetumpaa
lähestymistapaa, jolla tuetaan kotoutumisen edistämiseen paikallisella tasolla
erityisesti suunniteltuja johdonmukaisia strategioita. Näiden strategioiden
toteuttajina olisivat pääasiassa paikalliset tai alueelliset viranomaiset sekä
valtiosta riippumattomat toimijat, ja niiden toteuttamisessa otettaisiin
huomioon kulloisenkin tilanteen asettamat vaatimukset. Tuloksia mitattaisiin
tarkastelemalla, miten strategiat vaikuttavat lisääntyneen osallistumisen
tavoitteeseen, käyttäen mittareina 1) työllisyysasteen nousua; 2) koulutustason
nousua; 3) sosiaalisen osallisuuden lisääntymistä ja 4) aktiivista
kansalaisuutta. Suositukset Jäsenvaltioiden
vastuulla olisi oltava ·
kattavat kotouttamisstrategiat, joiden
suunnittelussa ja toteutuksessa ovat tehokkaasti mukana kaikki paikalliset ja
alueelliset sidosryhmät alhaalta ylöspäin suuntautuvan lähestymistavan
pohjalta. Kaikkien
hallintotasojen toimijoiden olisi tuettava ·
”alueellisten sopimusten” laatimista
kotouttamistoimien suunnittelua ja toteuttamista varten kehykseksi eri tasojen
sidosryhmien väliselle yhteistyölle. Komission
olisi tuettava ·
paikallisten ja alueellisten toimijoiden
osallistumista kotouttamispolitiikkojen suunnitteluun EU:n ohjelmien yhteydessä
luomalla strategisia kumppanuuksia alueiden komitean ja kaupunkien ja alueiden
eurooppalaisten verkostojen kanssa ja ·
EU:n nykyisten rahoitusvälineiden
koordinoidumpaa ohjelmasuunnittelua varojen kohdentamiseksi paikallisiin
toimiin. Tämä olisi toteutettava käyttämällä kolmansien maiden kansalaisten
kotouttamista koskevaa eurooppalaista rahastoa, Euroopan pakolaisrahastoa,
Euroopan sosiaalirahastoa ja Euroopan aluekehitysrahastoa. C. ALKUPERÄMAIDEN
OSALLISTUMINEN Alkuperämaat voivat tukea kotouttamisprosessia
kolmella tavalla: 1) ne voivat pohjustaa kotoutumista jo ennen muuttajien
lähtöä; 2) ne voivat tukea muuttajia, kun he ovat EU:ssa, esim.
suurlähetystöjen avulla; 3) ne voivat pohjustaa sitä, että muuttajat palaavat
väliaikaisesti tai lopullisesti mukanaan se kokemus ja tieto, jonka he ovat
saaneet. 1. Lähtöä
edeltävät, kotoutumista tukevat toimenpiteet Alkuperämaat voisivat auttaa muuttajia
antamalla ennen lähtöä tietoa esimerkiksi tarvittavista viisumeista ja
työluvista mutta myös järjestämällä kielenopetusta tai tarjoamalla ammatillista
koulutusta osaamisen vahvistamiseksi. Tätä varten kolmansille maille olisi
annettava tukea lähtöä edeltäviin toimenpiteisiin ja myös maahanmuuttajien
tutkintojen ja osaamisen tunnustamista koskevien menetelmien parantamiseen. Komissio avaa myöhemmin tänä vuonna
maahanmuuttoportaalin, josta ihmiset, jotka haluavat muuttaa EU:hun, saavat
tietoa hakemusmenettelyistä. 2. Alkuperämaansa
ulkopuolella elävien yhteisöjen ja alkuperämaiden väliset hyödylliset kontaktit Rahalähetykset sekä osaamisen, innovoinnin ja
tiedon siirtyminen voi edistää kestäviä investointeja ja alkuperämaiden
kehitystä. Ylikansallisen yrittäjyyden edistäminen
dynaamisemmalla strategialla suosii yrittäjiä, jotka toimivat sekä EU:n
jäsenvaltioissa että kumppanimaissa. Tällaiset yritykset voivat luoda
työpaikkoja alkuperämaihin ja niistä voi olla etua sekä maahanmuuttajien
kotoutumisen kannalta että maiden välisen kaupan lisääntyessä. 3. Kiertomuutto
ja alkuperämaiden kehitys Tilapäisten maahanmuuttajien ja
kiertomuuttajien tukena olisi oltava oikeuksiin perustuva kehys, jolla
varmistetaan selkeä oikeudellinen asema ja helpotetaan liikkuvuutta.
Liikkuvuuskumppanuudet kumppanimaiden kanssa voisivat olla sopiva väline
edistää EU:n jäsenvaltioissa kotouttamisaloitteita, joista on hyötyä myös
alkuperämaille. Myönteiset poliittiset viestit kummaltakin puolelta voisivat
auttaa luomaan suotuisamman ympäristön paitsi kotouttamiselle myös
väliaikaiselle ja kiertomuutolle. Suositukset Jäsenvaltioiden
ja alkuperämaiden vastuulla olisi oltava ·
tehdä ennen lähtöä muuttajille tarjottavasta
kotoutumista helpottavasta tuesta osa EU:n ja kumppanimaiden vuoropuhelu- ja
yhteistyörakenteita. Keskeistä tässä on parantaa menetelmiä, joilla
maahanmuuttajien koulutus ja osaaminen tunnustetaan.
3.
TULEVAT TOIMET
Kotouttamisen hallinta on ratkaisevassa
asemassa, jotta maahanmuuton kaikki mahdollisuudet voivat toteutua sekä
maahanmuuttajien että EU:n kannalta. Tehokas kotouttamispolitiikka on
keskeisellä sijalla, kun talouskasvu ja sosiaalinen yhteenkuuluvuus sovitetaan
yhteen yhä moninaisemmissa eurooppalaisissa yhteiskunnissa. Tämä prosessi edellyttää jäsenneltyä ja tietoon
perustuvaa keskustelua. Tarvitaan johdonmukaisia strategioita, jotta
maahanmuuttajat saadaan paremmin osallistumaan yhteiskuntaan, jossa he elävät.
3.1.
Enemmän yhteistyötä, kuulemista ja koordinointia
Kotouttamishaasteisiin
on vastattava kansallisten hallitusten sekä alueellisten ja paikallisten
viranomaisten yhteistyöllä. Vuoropuhelusta kaikkien hallintotasojen
sidosryhmien kanssa on huolehdittava. Tarvitaan myös tehokkaampaa yhteistyötä
alkuperämaiden kanssa. Lisäksi voitaisiin lujittaa lähestymistapaa, joka
perustuu kolmisuuntaiseen prosessiin maahanmuuttajien, vastaanottavien ja
lähettävien yhteiskuntien välillä. EU:n olisi tarjottava tälle prosessille
tarvittava tuki. Komission tärkeänä tehtävänä on saattaa
toimijoita yhteen käymään vuoropuhelua kotouttamisen keskeisistä haasteista.
Tiedon ja hyvien käytäntöjen vaihto jäsenvaltioiden välillä tapahtuu
kotouttamisasioiden kansallisten yhteyspisteiden verkostossa. Sitä voitaisiin
edelleen kehittää kohdennetuilla kokouksilla ja esikuva-analyyseilla.
Koordinoimalla ja seuraamalla politiikan kehittymistä nykyisissä
toimintapuitteissa EU:n toimielimissä ja läheisessä yhteistyössä
jäsenvaltioiden kanssa voidaan osaltaan saada aikaan tehokkaampaa ja
vaikuttavampaa kotouttamispolitiikkaa. Kansalaisyhteiskunnan
edustajat jäsenvaltioista ja EU:n tasolta kohtaavat Euroopan
kotouttamisfoorumilla, jonka komissio on perustanut yhteistyössä Euroopan
talous- ja sosiaalikomitean kanssa. Kuulemista olisi edelleen vahvistettava
strategisin kokouksin esimerkiksi alueiden komitean ja kaupunkien järjestöjen
kanssa. Tämän foorumin tukena voisi toimia kansallisia, alueellisia tai
paikallisia foorumeita. Euroopan kotouttamisasioiden verkkosivustolle kerätään
tärkeää tietoa eri sidosryhmiltä. Se on interaktiivinen työkalu tiedonvaihtoon,
ja sitä voidaan kehittää edelleen verkkoprofiilien avulla.
3.2.
Joustavan eurooppalaisen välineistön kehittäminen
Koordinoinnin ja
tietojenvaihdon tehostamiseksi ollaan kehittämässä joustavaa eurooppalaista
välineistöä, joka antaa jäsenvaltioiden viranomaisille mahdollisuuden valita
toimenpiteet, jotka todennäköisimmin toimivat. Parhaillaan
suunnitellaan ns. eurooppalaisia moduuleja, joiden avulla on tarkoitus tukea
toimintalinjoja ja käytäntöjä. Moduulit perustuvat jäsenvaltioiden ja muiden
toimijoiden kokemuksiin, ja niitä voidaan mukauttaa yksittäisten
jäsenvaltioiden, alueiden ja kaupunkien tarpeisiin[26]. Moduulit toimisivat
eurooppalaisena viitekehyksenä kotouttamiskäytäntöjen suunnittelussa ja
toteutuksessa jäsenvaltioissa. Niitä kehitetään kolmella osa-alueella: 1)
perehdyttämis- ja kielikurssit; 2) vastaanottavan yhteiskunnan vahva
sitoutuminen; ja 3) maahanmuuttajien aktiivinen osallistuminen
yhteiskuntaelämän kaikilla osa-alueilla.
3.3.
Tulosten seuranta
Maahanmuutto- ja kotouttamispolitiikan
muotoilu ja seuranta tukeutuu voimakkaasti korkealaatuiseen tilastointiin. EU:n
toimielinten ja jäsenvaltioiden olisi yhdessä kehitettävä kehys
muuttoliiketilastojen virtaviivaistamiseksi ja parannettava valmiuksia kerätä
ja julkaista tilastoja maahanmuuttajista ja heidän sosioekonomisesta
tilanteestaan. Neljällä kotouttamisen kannalta
merkityksellisellä osa-alueella on määritetty yhteisiä eurooppalaisia
indikaattoreita. Nämä osa-alueet ovat työllisyys, koulutus, sosiaalinen
osallisuus ja aktiivinen kansalaisuus[27].
Näitä indikaattoreita aiotaan käyttää kotouttamispolitiikan tulosten
seuraamiseen, ja niiden avulla pyritään lisäämään vertailtavuutta ja
vahvistamaan eurooppalaista oppimisprosessia. Yhteisillä indikaattoreilla on
mahdollista arvioida kotouttamista tukevia toimia suhteessa eurooppalaisiin
tavoitteisiin työllisyyden, koulutuksen ja sosiaalisen osallisuuden
osa-alueilla ja näin parantaa kansallisen ja EU:n politiikan
yhteensovittamista. Komissio seuraa kehitystä ja laatii suosituksia vuoropuhelussa
jäsenvaltioiden kanssa. Suositukset Komission
olisi tuettava ·
eurooppalaisten kuulemiseen ja tiedonvaihtoon
tarkoitettujen välineiden (esim. kotouttamisasioiden kansalliset yhteyspisteet,
Euroopan kotouttamisfoorumi ja Euroopan kotouttamisasioiden verkkosivusto)
käytön lisäämistä ja keskinäistä koordinaatiota, jotta niiden panosta
poliittiseen päätöksentekoon sekä politiikan seurantaan ja koordinointiin
voidaan lisätä ·
kansallisten ja paikallisten toimintalinjojen ja
käytäntöjen tueksi tarkoitetun joustavan välineistön, muun muassa ns.
eurooppalaisten moduulien, kehittämistä edelleen. Täytäntöönpanijoina tässä
ovat kansalliset, alueelliset ja paikalliset viranomaiset sekä
kansalaisyhteiskunta strategisessa yhteistyössä alueiden komitean kanssa. ·
työllisyyttä, koulutusta, sosiaalista
osallisuutta ja aktiivista kansalaisuutta koskevia yhteisiä eurooppalaisia
indikaattoreita, jotka auttavat seuraamaan kotouttamispolitiikan tuloksia ja
muodostavat järjestelmällisten jatkotoimien perustan. [1] EU:n väestön jakautuminen kansalaisuuden perusteella
osoittaa, että vuonna 2010 EU27-jäsenvaltioiden alueella asui 32,4 miljoonaa
ulkomaalaista (6,5 prosenttia kokonaisväestöstä). Heistä 12,3 miljoonaa oli
EU27-kansalaisia, jotka asuivat toisessa jäsenvaltiossa, ja 20,1 miljoonaa oli
muiden kuin EU27-maiden kansalaisia (4 prosenttia kokonaisväestöstä), http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/population/introduction.
[2] EU:n kokonaisväestön kasvu on viime vuosina ollut
pääasiassa nettomaahanmuuton ansiota. Toisaalta unioniin muuttavien määrä on
viime vuosina vähentynyt. Eurostat, Statistics in focus, 1/2011,
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-SF-11-001/EN/KS-SF-11-001-EN.PDF [3] Eurooppa-neuvoston päätelmät, 25. ja 26. maaliskuuta
2010, EUCO 7/10, CO EUR 4, CONCL 1. [4] Tukholman ohjelma – Avoin ja turvallinen Eurooppa
kansalaisia ja heidän suojeluaan varten (EUVL C 115, 2010, s. 1). [5] Vuoden 2011 kasvuselvitykseen on koottu erilaisia
toimia, joita tarvitaan, jotta EU voi edetä kohti Eurooppa 2020 -tavoitteitaan.
Siinä osoitetaan, että tarvitaan pikaisia uudistustoimia, joilla edistetään
sekä maiden omien kansalaisten että maahanmuuttajaväestön osaamista ja
kannustetaan työntekoon (KOM(2011) 11 lopullinen, Liite 2, Makrotaloudellinen
kertomus). [6] Neuvoston ja jäsenvaltioiden hallitusten edustajien
päätelmät kotouttamisesta kehityksen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden
liikkeellepanevana voimana, neuvoston asiakirja 9248/10. [7] Neuvoston asiakirja 14615/04, 19.11.2004. [8] KOM(2005) 389 lopullinen; SEC (2010) 357 lopullinen. [9] Kolmansien maiden kansalaisilla tarkoitetaan EU:n
ulkopuolisista maista tulevia maahanmuuttajia, joilla ei ole minkään EU-maan
kansalaisuutta. Tähän ryhmään kuuluviksi luetaan sekä EU:n ulkopuolella
syntyneet että EU:ssa syntyneet, joilla ei ole minkään jäsenvaltion
kansalaisuutta. [10] Ks. tähän tiedonantoon liittyvä komission yksiköiden
valmisteluasiakirja. [11] Tähän tiedonantoon liittyvässä komission yksiköiden
valmisteluasiakirjassa esitetään katsaus EU:n viimeaikaisiin aloitteisiin,
joilla kolmansien maiden kansalaisten kotouttamista tuetaan. [12] Eurooppa-neuvoston päätelmät, 25. ja 26. maaliskuuta 2010,
EUCO 7/10, CO EUR 4, CONCL 1. [13] Ks. CEFR, http://www.coe.int/t/dg4/linguistic/cadre_en.asp.
[14] Vuonna 2010 kaikkien 20–64-vuotiaiden keskimääräinen
työllisyysaste oli 68,6 prosenttia (69,1 prosenttia vuonna 2009) ja saman ikäisten
kolmansien maiden kansalaisten 58,5 prosenttia (59,1 prosenttia vuonna 2009). [15] Naispuolisten parhaassa työiässä olevien 25–54-vuotiaiden
kolmansien maiden kansalaisten työllisyysaste oli vuonna 2010 lähes 20
prosenttiyksikköä alhaisempi kuin kaikkien naisten keskimääräinen
työllisyysaste samassa ikäryhmässä. Eurostat, EU Labour Force Survey,
neljännesvuosittaiset tiedot työllisyysasteesta sukupuolen, ikäryhmän ja
kansalaisuuden mukaan – työllisyysasteiden vertailu oman maan kansalaisten ja
muiden kuin EU-27-maiden kansalaisten välillä: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/employment_unemployment_lfs/data/database.
[16] Ethnic minority and Roma women in Europe: A case for
gender equality? Euroopan komission teettämä
yhteenveto, 2009. [17] Lombardian alueen kauppakamarin tuoreiden tilastojen
mukaan 60 prosenttia alueen uusista yrityksistä on maahanmuuttajien perustamia,
www.lom.camcom.it. [18] Progress Report, SEC(2011) 526. Koko EU:ssa
6–17-vuotiaista 5,7 prosenttia ja 18–24-vuotiaista 7,9 prosenttia ei ole
asuinmaansa kansalaisia. Saksassa ja Itävallassa yli 9 prosenttia, Espanjassa
ja Irlannissa yli 11 prosenttia ja Luxemburgissa jopa yli 45 prosenttia
6–17-vuotiaista ei ole maan kansalaisia. [19] EU:n työvoimatutkimus osoittaa, että maahanmuuttajilla on
huomattava aliedustus keskitason koulutuksen saaneiden ryhmässä ja vielä
huomattavampi yliedustus alimman tason koulutuksen saaneiden ryhmässä. Samalla
kolmansien maiden kansalaisten ylipätevyysaste vuonna 2009 oli 45 prosenttia,
kun se EU:n kansalaisilla oli 29 prosenttia, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/employment_unemployment_lfs/data/database.
[20] KOM(2010) 296; KOM(2011) 18. [21] KOM(2010) 758. [22] Euroopan kotouttamisfoorumin neljännen kokouksen
yhteenveto, 6. ja 7. joulukuuta 2010, http://ec.europa.eu/ewsi/UDRW/images/items/static_38_812142537.pdf. [23] Ks. Integrating Cities -verkkosivut: http://www.integratingcities.eu. [24] Neuvoston päätös, tehty 25 päivänä kesäkuuta 2007,
eurooppalaisen rahaston perustamisesta vuosiksi 2007–2013 kolmansien maiden
kansalaisten kotouttamista varten osana yhteisvastuuta ja maahanmuuttovirtojen
hallintaa koskevaa yleisohjelmaa (2007/435/EY). Koko kaudeksi on käytettävissä
825 miljoonaa euroa. [25] KOM(2011) 500 lopullinen. [26] Moduulit ovat luonnollinen seuraus päättäjille ja
käytännön toimijoille tarkoitetusta kotouttamiskäsikirjasta (käsikirjan
3. laitos on saatavilla Euroopan kotouttamisasioiden verkkosivustolla http://ec.europa.eu/ewsi/en/resources/detail.cfm?ID_ITEMS=12892.). [27] Oikeus- ja sisäasioiden neuvoston 3. ja 4. kesäkuuta 2010 pidetyn
kokouksen päätelmät, neuvoston asiakirja 9248/10. Eurostat
Methodologies and Working Papers, Indicators of Immigrant Integration - A Pilot
Study,
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/product_details/publication?p_product_code=KS-SF-11-030.