4.9.2009   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 210/1

1.

Euroopan keskuspankki (EKP; ”pankki”) ja EU:n jäsenvaltioiden kansalliset keskuspankit muodostavat yhdessä Euroopan keskuspankkijärjestelmän (EKPJ). EKPJ:n ensisijaisena tavoitteena on pitää hintataso vakaana (1). Tässä tarkoituksessa EKP hoitaa perussäännössä (2) määritellyt tehtävät ja vastaa toimintansa hallinnoinnista ja varainhoidosta. Euroopan keskuspankin hallinnon tehokkuutta koskeva tilintarkastustuomioistuimen tarkastus perustuu Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopan keskuspankin perussäännön (3) 27 artiklan 2 kohtaan. Tilikauden 2006 osalta tarkastuskohteena oli EKP:n talousarviohallinto. Tarkastuksessa otettiin huomioon kaudella 2006–2008 tapahtuneet keskeiset muutokset. Tilintarkastustuomioistuin toimittaa myös muita EKP:n hallinnon tehokkuuteen liittyviä tekijöitä koskevia tarkastuksia, joiden tulokset saatetaan niin ikään julkaista vuonna 2009.

2.

EKP:n talousarviomenot olivat 326 miljoonaa euroa tilikaudella 2006 ja 355 miljoonaa euroa tilikaudella 2007 (ks. taulukko 1). Talousarvioviranomaisena toimii EKP:n neuvosto. Neuvosto hyväksyy johtokunnan esitykseen perustuvan EKP:n vuotuisen talousarvion (4). Johtokunnalla on kokonaisvastuu kaikkien pankin resurssien hallinnoinnista. Tulosyksiköiden johtajat (5) ovat siirtäneet tulosyksiköidensä operatiivisen hallintovastuun muille tahoille pankin sääntöjen ja menettelyjen mukaisesti. Henkilöstöstä, talousarviosta ja organisaatiosta vastaavan pääosaston sisällä toimivalla talousarvio- ja hankeosastolla on valvonnassa keskeinen rooli. Osasto neuvoo ja tukee tulosyksiköitä, jotta ne voisivat suunnitella ja valvoa resurssejaan vaikuttavalla ja tehokkaalla tavalla. Kaaviossa 1 esitetään yleiskatsaus talousarvioprosessin keskeisistä toimijoista.

Kaavio 1 –   Talousarvioprosessin keskeisten toimijoiden vastuualueet EKP:ssä

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

3.

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen päätavoitteena oli arvioida EKP:n talousarviohallinnon tehokkuutta seuraavien kolmen kysymyksen avulla:

4.

Tarkastuksen yhteydessä arvioitiin EKP:n talousarvioprosessin eri vaiheissa sovellettavat EKP:n säännöt ja menettelyt ja tarkastettiin, miten niitä oli sovellettu tilikausina 2006 ja 2007. Lisäksi arvioitiin EKP:n talousarviokäytännössä vuoden 2008 ensimmäisen puoliskon aikana tapahtuneet muutokset. EKP:n talousarvioennusteiden arvioinnin yhteydessä toimitettiin lisäksi toistuvien menojen ja hankemenojen osalta talousarvioiden toteuttamista tilikausina 2006 ja 2007 koskeva tarkastus.

5.

Tilintarkastustuomioistuin arvioi sääntöjen ja menettelyjen soveltamisen asianmukaisuutta tarkastamalla yli sadan (6) tulosyksikön perusjoukosta valitut 10 edustavaa tulosyksikköä, jotka kattoivat viisi toiminta-alaa 17:stä. Talousarvioprosessin osa-alueista tarkastuskohteina olivat suunnittelu, määrärahasiirrot ja raportointi.

6.

Talousarvion toteuttamisaste on talousarvioprosessin asianmukaisuutta kuvastava indikaattori. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti talousarvion toteuttamisasteen tilikausina 2006 ja 2007 (7) sekä analysoi, miksi huomattava osa varoista jäi käyttämättä. Tarkoituksena oli arvioida, olivatko talousarvioennusteet olleet realistisia. Tarkistetun talousarvion varoista oli tilikausina 2006 ja 2007 käytetty kaikkiaan 92 prosenttia (ks. taulukko 1). Toiminta-alojen toistuvien menojen osalta voidaan todeta, että ”pankin toimintaa” koskevassa talousarvion osassa esitetyt talousarvioennusteet olivat aika realistisia. Talousarviovarojen käyttöaste oli kuitenkin ”hankkeiden” osalta vain 65 prosenttia ja ”pankin muuttamisen ja kehittämisen” osalta vain 82 prosenttia. Talousarviovaroja jäi käyttämättä pääasiassa siitä syystä, että hankkeiden toteuttaminen viivästyi. Viipeet olivat huomattavia 43 prosentissa 14:stä vuonna 2006 päätetystä suurhankkeesta ja 40 prosentissa 15:stä vuonna 2007 päätetystä suurhankkeesta. Kuten tilintarkastustuomioistuin on jo aiemmin todennut tilikausia 2000 (8) ja 2003 (9) koskevissa kertomuksissaan, viipeet haittaavat yhä suhteellisen suurta määrää hankkeita, mikä johtuu siitä, että alkuperäiset hankesuunnitelmat ovat osoittautuneet epärealistisiksi.

Taulukko 1 –   EKP:n talousarvion toteuttaminen tilikausina 2006 ja 2007

Lähde: Euroopan keskuspankki ja Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

2006

2007

7.

Tilintarkastustuomioistuin arvioi EKP:n talousarviohallintoa koskevien sääntöjen ja menettelyjen asianmukaisuutta tarkastamalla, ovatko talousarviota koskevat pankin säännöt ja menettelyt suunnittelun, valvonnan ja raportoinnin osalta kattavia ja selkeitä. Tilintarkastustuomioistuin suositti tilikautta 2002 koskevassa kertomuksessaan (10), että EKP jatkaa talousarvion hallinto- ja valvontamenettelyjen yhdistämistä yhdeksi ajan tasalla olevaksi asiakirjaksi; tarkoituksena on saada se valmiiksi vuoden 2007 puoliväliin mennessä. Tästä huolimatta talousarviosääntöjä ja -menettelyitä esitettiin yhä erilaisissa hallinnollisissa kiertokirjeissä ja tiedotteissa. Tämä lisäsi epäyhtenäisyyden riskiä. Vuonna 2007 osa näistä sääntöjä ja periaatteita koskevista kiertokirjeistä ja tiedotteista koottiin käsikirjaksi (Business Practice Handbook (BPH) (11)). Johtokunta hyväksyi käsikirjan heinäkuussa 2007.

8.

Henkilöstöstä, talousarviosta ja organisaatiosta vastaava pääosasto julkaisi samanaikaisesti asiakirjan ”EKP:n talousarviosykli: suunnittelua, valvontaa ja ennusteita koskevat periaatteet ja menettelyt” (12). Hallinnollisten kiertokirjeiden ja tiedotteiden yhdistäminen kahdeksi keskeiseksi asiakirjaksi oli myönteinen kehitysaskel. Tämän pohjalta laadittiin EKP:n talousarviohallintoa koskevat säännöt ja menettelyt, joissa EKP:n talousarviopäätöksiä tekevien osapuolten, talousarvio- ja hankeosaston sekä tulosyksiköiden johtajien vastuualueet erotetaan selkeästi toisistaan. Niissä esitetään EKP:n talousarviomenettelyt selkeällä tavalla ja selitetään, mitä kussakin talousarviosyklin vaiheessa on tehtävä. Edistymisestä huolimatta epäjohdonmukaisuuden (13) riski on edelleen olemassa, koska sääntöjä ja menettelyjä ei ole vielä saatavilla yhtenä kattavana asiakirjana.

9.

Kesäkuussa 2006 päätettiin, että pankissa kehitetty talousarviota ja suunnittelua koskeva tietotekniikkajärjestelmä korvataan uudella toiminnanohjausjärjestelmällä. Uusi järjestelmä asennettiin syyskuussa 2006, ja sen tarkoituksena oli tuottaa kussakin talousarviosyklin vaiheessa tarvittavat tiedot. Palveluntarjoaja jätti kuitenkin toimittamatta osan sovituista toiminnoista, ja vaikka se oli sitoutunut toimittamaan ne mahdollisimman pian, asia ei ollut edistynyt merkittävästi vuoden 2008 puoliväliin mennessä.

10.

Tämän seurauksena tilikausina 2007 ja 2008 esiintyi tapauksia, joissa ei ollut mahdollista soveltaa kaikkia pankin talousarviosääntöjä ja -menettelyitä, eritoten niitä, jotka liittyivät tietojenkäsittelyyn (14), valvontaan ja raportointiin. Talousarviotoimintoja koskevilla keskeisillä ongelmilla oli niin ikään merkittävä vaikutus talousarvio- ja hankeosaston työmäärään, koska järjestelmäpuutteiden lieventäminen teetti ylimääräistä työtä. Sovitun toimintopaketin toimittamatta jättämisestä seurasi näin ollen hallinnollista tehottomuutta (15).

11.

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamilla alueilla (ks. kohta 5) talousarviosääntöjä noudatettiin tarkoitetulla tavalla sekä keskushallinnossa (talousarvio- ja hankeosasto) että operatiivisella tasolla (tulosyksiköt). Ainoastaan yksi tarkastetuista kymmenestä tulosyksiköstä ei soveltanut talousarvion seurantaa ja valvontaa koskevia sääntöjä asianmukaisesti. Tästä seurasi, että kyseisen tulosyksikön osalta tapauksia, joissa varat oli kohdistettu vääriin talousarviokohtiin, ei havaittu.

12.

Talousarviota suunniteltaessa tulosyksiköiden johtajat toimittavat määrärahapyynnöt talousarvio- ja hankeosaston arvioitaviksi. Tilikausina 2006 ja 2007 keskusbudjettia leikattiin kaikkien tulosyksiköiden tiettyjen menoerien osalta. Talousarviota leikattiin kautta linjan, joten leikkauksissa ei otettu huomioon, millaisia toimia liiketoiminta-alat olivat valinneet toteutettaviksi tai millaisia tavoitteita ne olivat asettaneet.

13.

Tulosyksiköiden johtajien olisi kuukausittain varmistettava, että millekään toimelle myönnettyä talousarviota ei ylitetä. Jos varoja tarvitaan enemmän, voidaan tehdä määrärahasiirtoja. Näiden siirtojen tarkoituksena on joko:

14.

Määrärahasiirtopyyntöjen hallinnollinen hyväksyntätaso riippuu siirron luonteesta ja määrästä. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti tilikausilta 2006 ja 2007 yhteensä 30 määrärahasiirtoa (16). Kolmen määrärahasiirtopyynnön kohdalla hyväksyntää ei ollut annettu asianmukaisella tasolla, joten niiltä puuttui vaadittu hyväksyntä. Yhdessä näistä kolmesta tapauksesta määrärahasiirtopyynnön oli hyväksynyt johtokunnan sijasta hankkeen ohjauskomitea.

15.

Talousarvio- ja hankeosasto laatii tulosyksiköitä varten kuukausittain taulukkomuotoisen raportin. Taulukossa esitetään yhteenveto liiketoiminta-alojen edellisen kuukauden tärkeimmistä talousarvio- ja henkilöstökysymyksistä. Kuukausittain toimitettavassa kertomuksessa esitettyjen tietojen laatu arvioitiin yleisesti ottaen tyydyttäväksi. Tilintarkastustuomioistuin pani kuitenkin merkille, että tiedot toimitettiin tulosyksiköille sellaisella viipeellä, että johdolla ei ollut käytettävissä ajan tasalla olevaa tietoa oikea-aikaisesti.

16.

Talousarvio- ja hankeosaston vastuulla on toimittaa talousarviota koskevat tiedot myös neuvostolle ja johtokunnalle. Vuodessa annetaan kolme keskeistä kertomusta (17) sekä pyynnöstä väliaikaistietoja talousarviosta. Kaudella 2006–2008 järjestelmä pysyi yleisesti ottaen samana, mutta talousarviota koskevia tietoja annettiin huomattavasti aiempaa enemmän ja niiden laatu parani merkittävästi.

17.

EKP arvioi liiketoiminta-alojen budjetointitarpeet toistuvien menojen osalta kohtuullisen realistisesti, ja talousarvion toteuttamisaste oli tilikausina 2006 ja 2007 melko korkea. ”Hankkeita” ja ”pankin muuttamista/kehittämistä” koskevien toimintojen osalta talousarvioennusteet osoittautuivat kuitenkin epärealistisiksi, koska hankkeiden toteutus viivästyi vuonna 2006 huomattavasti ja edelleen vuonna 2007 mutta vähäisemmässä määrin.

18.

EKP:n talousarviohallintoa koskevat säännöt ja menettelyt oli yleisesti ottaen suunniteltu asianmukaisesti. Niissä vahvistettiin pankin talousarviohallintoa koskeva menettelykehys ja määriteltiin selkeästi tehtävät, vastuualueet ja odotetut tuotokset prosessin kussakin vaiheessa. Myönteistä oli se, että hallinnolliset kiertokirjeet ja tiedotteet yhdistettiin vuonna 2007 kahdeksi keskeiseksi asiakirjaksi. Kahden asiakirjan käyttäminen saattaa kuitenkin johtaa epäjohdonmukaiseen toimintaan.

19.

Palveluntarjoaja toimitti vain osan sovitusta toimintopaketista, mistä seurasi, että talousarvioprosessin apuna käytettävän toiminnanohjausjärjestelmän täytäntöönpano viivästyi huomattavasti ja että järjestelmässä esiintyi huomattavia puutteita. Tämä johti hallinnolliseen tehottomuuteen, koska toimintojen puuttumisesta johtuvien ongelmien lieventäminen teetti huomattavasti ylimääräistä työtä.

20.

Talousarviosääntöjä ja -menettelyjä sovellettiin yleisesti ottaen tyydyttävällä tavalla, mutta määrärahasiirtojen kohdalla havaittiin hyväksyntätasoon liittyviä virhetapauksia. Talousarviosuunnitteluun ja -raportointiin liittyvät menettelyt olivat asianmukaisia. EKP:n talousarviota koskevien kertomusten sisältämien tietojen laatu parani huomattavasti kaudella 2006–2008.

21.

Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että EKP: