–

Asociación Española de Productores de Vacuno de Carne – Asoprovac, edustajinaan J. Marcén Castán ja J. C. Martín Aranda, abogados, sekä J. M. Rico Maesso, procurador,

–

Espanjan hallitus, asiamiehenään L. Aguilera Ruiz,

–

Euroopan komissio, asiamiehinään A. C. Becker, C. Calvo Langdon ja E. Sanfrutos Cano,

1

Ennakkoratkaisupyyntö koskee yhteisen maatalouspolitiikan tukijärjestelmissä viljelijöille myönnettäviä suoria tukia koskevista säännöistä ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 637/2008 ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 73/2009 kumoamisesta 17.12.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1307/2013 (EUVL 2013, L 347, s. 608) 4 artiklan ja 32 artiklan 2 kohdan sekä yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta, hallinnoinnista ja seurannasta ja neuvoston asetusten (ETY) N:o 352/78, (EY) N:o 165/94, (EY) N:o 2799/98, (EY) N:o 814/2000, (EY) N:o 1290/2005 ja (EY) N:o 485/2008 kumoamisesta 17.12.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1306/2013 (EUVL 2013, L 347, s. 549) 60 artiklan tulkintaa.

2

Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa vastakkain ovat Asociación Española de Productores de Vacuno de Carne – Asoprovac (Espanjan lihakarjankasvattajien yhdistys) (jäljempänä Asoprovac) ja Administración General del Estado (Espanjan valtionhallinto) ja jossa on kyse sellaisen kansallisen asetuksen laillisuudesta, jossa edellytetään, että yhteiskäytössä olevilla julkisomisteisilla pysyvillä nurmilla on laidunnettava suorien pinta-alatukien järjestelmässä taloudellista tukea hakeneen viljelijän oman tilan eläimet.

3

Asetuksen N:o 1306/2013, joka on kumottu yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta, hallinnoinnista ja seurannasta sekä asetuksen (EU) N:o 1306/2013 kumoamisesta 2.12.2021 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) 2021/2116 (EUVL 2021, L 435, s. 187), mutta jota sovelletaan ajallisesti pääasiaan, 58 artiklan, jonka otsikko oli ”Unionin taloudellisten etujen suojaaminen”, 1 kohdassa säädettiin seuraavaa:

”Jäsenvaltioiden on annettava yhteisen maatalouspolitiikan yhteydessä kaikki tarvittavat lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset sekä toteutettava muut tarvittavat toimenpiteet unionin taloudellisten etujen tehokkaan suojan varmistamiseksi, erityisesti

4

Kyseisen asetuksen 60 artiklassa, jonka otsikko oli ”Säännösten kiertämistä koskeva lauseke”, säädettiin seuraavaa:

”Alakohtaisen maatalouslainsäädännön nojalla säädettyjä etuuksia ei myönnetä luonnollisille henkilöille tai oikeushenkilöille, joiden osalta on osoitettu, että kyseisten etuuksien saamiseen vaaditut edellytykset on luotu keinotekoisesti ja kyseisen lainsäädännön tavoitteiden vastaisesti, sanotun kuitenkaan rajoittamatta erityissäännösten soveltamista.”

5

Asetuksen N:o 1307/2013, joka on kumottu jäsenvaltioiden yhteisen maatalouspolitiikan nojalla laadittavien, Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) rahoitettavien strategiasuunnitelmien (YMP:n strategiasuunnitelmat) tukea koskevista säännöistä 2.12.2021 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) 2021/2115 (EUVL 2021, L 435, s. 1), mutta jota sovelletaan ajallisesti pääasiaan, 4 artiklassa, jonka otsikko oli ”Määritelmät ja niihin liittyvät säännökset”, säädettiin seuraavaa:

”1.   Tässä asetuksessa tarkoitetaan:

– –

– –

– –

2.   Jäsenvaltioiden on:

– –

3.   Oikeusvarmuuden varmistamiseksi siirretään komissiolle valta antaa delegoituja säädöksiä 70 artiklan mukaisesti

– –”

6

Kyseisen asetuksen 32 artiklan, jonka otsikko on ”Tukioikeuksien aktivoiminen”, 1–2 kohdassa säädettiin seuraavaa:

”1.   Viljelijälle myönnetään perustukijärjestelmässä tukea 33 artiklan 1 kohdan mukaisella ilmoituksella, kun tukikelpoisiin hehtaareihin liittyvät tukioikeudet on aktivoitu tukioikeudet myöntäneessä jäsenvaltiossa. – –

2.   Tässä osastossa ’tukikelpoisella hehtaarilla’ tarkoitetaan

– –”

7

Yhteisen maatalouspolitiikan tukijärjestelmissä viljelijöille myönnettäviä suoria tukia koskevista säännöistä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1307/2013 täydentämisestä ja mainitun asetuksen liitteen X muuttamisesta 11.3.2014 annetun komission delegoidun asetuksen (EU) N:o 639/2014 (EUVL 2014, L 181, s. 1), joka on kumottu 17.10.2022 annetulla komission delegoidulla asetuksella (EU) (EUVL 2022, L 328, s. 74), mutta jota sovelletaan ajallisesti pääasiaan, johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa todettiin seuraavaa:

”Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti on aiheellista täsmentää, että silloin kun jäsenvaltiot toteuttavat toimenpiteitä unionin lainsäädännön täytäntöönpanemiseksi, niiden on käytettävä harkintavaltaansa tiettyjen periaatteiden mukaisesti, mukaan lukien erityisesti syrjimättömyysperiaate.”

8

Kyseisen delegoidun asetuksen 4 artiklassa, jonka otsikko oli ”Puitteet edellytyksille, jotka liittyvät maatalousmaan säilyttämiseen laitumeksi tai viljelyyn soveltuvassa kunnossa”, säädettiin seuraavaa:

”1.   Jäsenvaltioiden on asetuksen (EU) N:o 1307/2013 4 artiklan 1 kohdan c alakohdan ii alakohdan soveltamiseksi vahvistettava edellytykset, jotka viljelijän on täytettävä, jotta hänen katsottaisiin noudattaneen velvoitetta pitää maatalousmaa laitumeksi tai viljelyyn soveltuvassa kunnossa ilman, että sitä pitäisi valmistella muutoin kuin tavanomaisilla maatalousmenetelmillä ja ‑koneilla, jommalla kummalla tai molemmilla seuraavista tavoista:

2.   Jäsenvaltio voi 1 kohdassa tarkoitettuja edellytyksiä vahvistaessaan tehdä eron eri tyyppisten maatalousmaiden välillä.”

9

Maanviljelyyn ja karjanhoitoon myönnettävien suorien maksujen soveltamisesta ja muista tukijärjestelmistä vuodesta 2015 lähtien sekä suorien maksujen ja maaseudun kehitykseen kohdennettujen maksujen hallinnoinnista ja valvonnasta 19.12.2014 annetun asetuksen 1075/2014 (Real Decreto 1075/2014, sobre la aplicación a partir de 2015 de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería y otros regímenes de ayuda, así como sobre la gestión y control de los pagos directos y de los pagos al desarrollo rural), sellaisena kuin se on muutettuna erityissäännösten vahvistamisesta 19.12.2014 annettujen asetusten (Real Decreto) 1075/2014, 1076/2014, 1077/2014 ja 1078/2014 soveltamisesta vuosina 2021 ja 2022 yhteisen maatalouspolitiikan soveltamiseksi Espanjassa 26.1.2021 annetulla asetuksella 41/2021 (Real Decreto 41/2021, por el que se establecen las disposiciones específicas para la aplicación en los años 2021 y 2022 de los Reales Decretos 1075/2014, 1076/2014, 1077/2014 y 1078/2014, todos ellos de 19 de diciembre, dictados para la aplicación en España de la Política Agrícola Común) (BOE nro 23, 27.1.2021, s. 7955) 11 §:n 2 ja 3 momentissa säädettiin seuraavaa:

”2.   Hakijan on kunkin lohkon tai palstan osalta ilmoitettava tukihakemuksessaan, minkä tyyppiseen viljelyyn tai hyödyntämiseen lohko tai palsta on tarkoitettu tai ilmoitettava tarvittaessa, jos palstalla tehdään kunnossapitotöitä. Hakemuksessa on nimenomaisesti täsmennettävä, onko nurmialueet tarkoitettu laiduntamiseen perustuvaan tuotantoon vai, kun on kyse laitumista, laiduntamiseen tai niittämiseen perustuvaan tuotantoon vai ainoastaan liitteessä IV tarkoitettuihin toimintoihin perustuvaan säilyttämiseen.

Yhteiskäytössä olevien julkisomisteisten pysyvien nurmien tapauksessa sallitaan laiduntamiseen perustuva tuotanto vain hakijan omalta tilalta peräisin olevilla eläimillä; poikkeuksen muodostavat eläimet, jotka ovat kyseiset nurmet omistavien hallintoyksiköiden eläimiä, markkinoilla välittäjinä toimivien tahojen elämiä ja sellaisten karjankasvattajien eläimiä, jotka eivät ole vahvistaneet käyttäneensä nurmea, tapauksen mukaan, niiden edellytysten mukaisesti, jotka kyseisen nurmen käyttäjille on asetettu yhteiskäyttöä varten, tai niiden edellytysten mukaisesti, jotka kyseisen nurmen käytölle yksityisenä tai julkisena omaisuutena on luotettavasti osoitettu merkityksellisessä asiakirjassa. Joissakin tapauksissa itsehallintoalueiden toimivaltaiset viranomaiset voivat myös sallia yhteiskäytössä olevien julkisomisteisten laidunten niittämiseen perustuvan tuotannon edellyttäen, että on osoitettu, että niittäminen tukea hakeneen tilanomistajan käyttöä varten kuuluu tämän tilanomistajan tosiasiallisesti harjoittamaan maataloustoimintaan. Liitteessä IV lueteltuja säilyttämistoimia ei missään tapauksessa ole sallittu.

3.   Hakijan on ilmoitettava hakemuksessaan nimenomaisesti ja täsmällisesti, että ilmoitetut viljelykasvit, käyttötarkoitukset ja säilyttämistoimenpiteet kuvastavat tarkasti ja todenmukaisesti hänen maataloustoimintaansa. Jos toimivaltaisen viranomaisen paikan päällä tekemän hallinnollisen tarkastuksen tai seurannan perusteella todetaan, että viljelykasveja taikka alueiden käyttöön tai kunnossapitoon liittyviä toimintoja ei ole toteutettu ja että ilmoitukset ovat virheellisiä, epätarkkoja tai huolimattomasti tehtyjä ja että lisäksi tämä sääntöjenvastaisuus on vaikuttanut maataloustoimintaa kyseisillä aloilla koskevien vaatimusten noudattamiseen, toimivaltainen viranomainen voi katsoa, että kyseisessä tapauksessa on luotu tuen saamista varten keinotekoisia edellytyksiä, ja tähän viimeksi mainittuun sovelletaan 102 §:ssä säädettyä seuraamusjärjestelmää.”

10

Asoprovac on tehnyt Tribunal Supremossa (ylin tuomioistuin, Espanja) hallintovalituksen, jossa se vaati kumottavaksi kansallisen asetuksen 41/2021 ensimmäisen loppusäännöksen viidennen momentin, jolla on muutettu kansallisen asetuksen 1075/2014 11 §:n 2 ja 3 momenttia.

11

Kyseinen yhdistys vetosi valituksensa tueksi muun muassa siihen, että edellytys, jonka mukaan yhteiskäytössä olevilla julkisomisteisilla pysyvillä nurmilla laiduntavien eläinten on oltava peräisin tuenhakijan tilalta, on uusi ja sillä rikotaan asetuta N:o 1307/2013 ja asetusta N:o 1306/2013.

12

Ensinnäkin kansallisen asetuksen 1075/2014, sellaisena kuin se on muutettuna kansallisella asetuksella 41/2021, 11 §:n 2 ja 3 momentilla rikotaan asetuksen N:o 1307/2013 4 ja 32 artiklaa sekä delegoidun asetuksen N:o 639/2014 4 artiklaa, koska Espanjan valtio on asettanut suorien pinta-alatukien myöntämiselle ylimääräisiä edellytyksiä unionin säännöstössä säädettyjen edellytysten lisäksi.

13

Toiseksi kyseisellä kansallisella säännöstöllä rikotaan asetuksen N:o 1306/2013 60 artiklaa sekä tukien saamisen edellytysten keinotekoista luomista koskevaa unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä, koska siinä otetaan käyttöön kumoamaton olettama petoksesta ja suljetaan näiden tukien ulkopuolelle nautakarjan tehokasvatusta harjoittavat karjankasvattajat.

14

Kolmanneksi kyseisellä kansallisella lainsäädännöllä otetaan käyttöön nautakarjan tehokasvatusta harjoittavien karjankasvattajien syrjivä kohtelu kahdella tavalla. Yhtäältä syrjintää esiintyy ensinnäkin espanjalaisten kasvattajien ja muiden unionin jäsenvaltioiden kasvattajien välillä. Toisaalta syrjintää esiintyy myös espanjalaisten kasvattajien kesken sen mukaan, laiduntavatko näiden eläimet yhteiskäytössä olevilla julkisomisteisilla pysyvillä nurmilla vai yksityisomisteisilla nurmilla.

15

Tribunal Supremo päätti näin ollen lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

16

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään lähinnä, onko asetuksen N:o 1307/2013 4 artiklaa ja 32 artiklan 2 kohtaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa sen välttämiseksi, että tuen saamiseen vaadittavia edellytyksiä luodaan keinotekoisesti silloin, kun yhteiskäytössä oleviin julkisomisteisiin pysyviin nurmiin myönnetään käyttöoikeuksia viljelijöille, jotka eivät käytä niitä, edellytetään, että näillä nurmilla laiduntamista harjoitetaan tukea hakevan viljelijän oman tilan eläimillä.

17

Asetuksen (EU) N:o 1307/2013 32 artiklan 1 kohdan mukaisesti viljelijälle myönnetään perustukijärjestelmässä tukea tämän asetuksen 33 artiklan 1 kohdan mukaisella ilmoituksella, kun tukikelpoisiin hehtaareihin liittyvät tukioikeudet on aktivoitu tukioikeudet myöntäneessä jäsenvaltiossa.

18

Kyseisen asetuksen 32 artiklan 2 kohdassa määritelty käsite ”tukikelpoinen hehtaari” kattaa pääasiallisesti tilan maatalousmaan, jota käytetään maataloustoimintaan. Tästä seuraa, että jotta hehtaari voidaan esittää unionin oikeudessa säädetyn suorien tukien järjestelmän mukaista taloudellista tukea koskevan hakemuksen tueksi, sen on täytettävä kolme edellytystä eli se on oltava maatalousmaa, jolla harjoitetaan tilaan kuuluvaa maataloustoimintaa.

19

Tältä osin on aluksi todettava, että maatalousmaan käsite määritellään saman asetuksen 4 artiklan 1 kohdan e alakohdassa siten, että sillä tarkoitetaan pellon, pysyvien nurmien ja pysyvien laidunten tai pysyvien viljelykasvien pinta-alaa.

20

Tämän jälkeen on todettava, että asetuksen N:o 1307/2013 4 artiklan 1 kohdan c alakohdassa määritellään maataloustoiminnan käsite siten, että se kattaa pääasiassa kolmenlaista toimintaa, nimittäin ensinnäkin maataloustuotteiden tuottamisen, kasvatuksen tai viljelyn sadonkorjuu, lypsäminen sekä tuotantoeläinten kasvatus ja pito mukaan luettuina, toiseksi maatalousmaan säilyttämisen sellaisessa kunnossa, että se soveltuu laitumeksi tai viljelyyn ilman, että sitä pitäisi valmistella muutoin kuin tavanomaisilla maatalousmenetelmillä jäsenvaltioiden määrittämien vaatimusten mukaisesti, ja kolmanneksi vähimmäistoimien toteuttamista maatalousmaalla, joka luontaisesti pysyy laitumeksi tai viljelyyn soveltuvassa kunnossa.

21

Näin ollen silloin, kun viljelijä ei harjoita ilmoitetulla maatalousmaalla yhtäkään asetuksen N:o 1307/2013 4 artiklan 1 kohdan c alakohdassa mainituista kolmesta toiminnasta tai kun hän harjoittaa sillä vain vähäistä toimintaa, hänen ei voida katsoa harjoittavan siellä maataloustoimintaa.

22

Tässä säännöksessä ei kuitenkaan mainita mitään siitä, onko tukea hakevan viljelijän itse harjoitettava tätä maataloustoimintaa vai voiko tätä toimintaa harjoittaa kolmas osapuoli yhteiskäytössä olevan julkisomisteisen pysyvän nurmen muun kuin yksinomaisen laiduntamisoikeuden luovuttamisen puitteissa.

23

Tilan käsite määritellään asetuksen N:o 1307/2013 4 artiklan 1 kohdan b alakohdassa siten, että sillä tarkoitetaan kaikkia kaikkia viljelijän hoitamia, saman jäsenvaltion alueella sijaitsevia maataloustoimintaan käytettäviä yksiköitä.

24

Unionin tuomioistuin on siten katsonut, että viljelijän johtamiin tuotantoyksiköihin kuuluvat maatalousalojen lisäksi myös eläimet, joita käytetään laiduntamiseen, kun kyseisellä viljelijällä on riittävä valta määrätä näistä eläimistä maataloustoimintaansa harjoittaakseen, mitä kansallisen tuomioistuimen on arvioitava kaikki asiaan vaikuttavat olosuhteet huomioon ottaen (ks. vastaavasti tuomio 7.4.2022, Avio Lucos,C‑176/20, EU:C:2022:274, 36 kohta).

25

Johtamisen käsite ei tarkoita, että viljelijällä on rajoittamaton valta hallita kyseistä alaa tai kyseessä olevia eläimiä, kun niitä käytetään maataloustoimintaan, vaan se edellyttää, että kyseinen viljelijä voi toimia riittävän itsenäisesti maataloustoimintaansa harjoittaakseen (ks. vastaavasti tuomio 14.10.2010, Landkreis Bad Dürkheim,C‑61/09, EU:C:2010:606, 61 ja 62 kohta ja tuomio 7.4.2022, Avio Lucos,C‑116/20, EU:C:2022:273, 49 kohta).

26

Viljelijän on siis voitava käyttää tiettyä päätösvaltaa kyseisen alan käytössä, jotta hän voi harjoittaa maataloustoimintaansa tällä alalla (tuomio 7.4.2022, Avio Lucos,C‑116/20, EU:C:2022:273, 50 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

27

Näin ollen jotta maatalousmaa olisi tukikelpoinen asetuksen N:o 1307/2013 32 artiklassa säädettyyn suoraan tukeen, on tärkeää, että viljelijä käyttää hakemuksensa tueksi ilmoittamalla maatalousmaalla tiettyä päätösvaltaa kyseisen alan käytössä, jotta hän voi harjoittaa maataloustoimintaansa. Tässä yhteydessä sitä, että yhteiskäytössä olevien julkisomisteisten pysyvien nurmien muu kuin yksinomainen laiduntamisoikeus pelkästään luovutetaan kolmannelle kasvattajalle ilman, että tukea hakeva viljelijä säilyttää minkäänlaista päätösvaltaa toimintaan, jota näillä nurmilla harjoitetaan kolmannen kasvattajan eläimillä, ei sellaisenaan voida pitää tämän asetuksen 4 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitettuna maataloustoimintana.

28

Käsiteltävässä asiassa kansallisen asetuksen 1075/2014 11 §:n 2 momentin 1 kohdasta ilmenee, että tukea hakevan viljelijän on ilmoitettava tukihakemuksessaan, mihin tarkoitukseen hän aikoo käyttää ilmoitettua lohkoa tai palstaa eli tarkemmin sanottuna nurmien osalta, aikooko hän käyttää niitä laiduntamiseen. Kyseisen säännöksen toisessa alakohdassa säädetään lähinnä, että yhteiskäytössä olevien julkisomisteisten pysyvien nurmien tapauksessa lähtökohtaisesti sallitaan vain sellainen tuotanto, joka perustuu laiduntamiseen hakijan oman tilan eläimillä.

29

Edellyttäessään, että laiduntamista harjoitetaan hakijan oman tilan eläimillä, Espanjan viranomaiset eivät vaikuta vahvistaneen tukien myöntämiselle ylimääräisiä edellytyksiä asetuksen N:o 1307/2013 32 artiklan 2 kohdassa säädettyihin edellytyksiin nähden, sellaisina kuin ne on esitetty tämän tuomion 18 kohdassa. Päinvastoin tämä vaatimus vaikuttaa kuuluvan tilan määritelmään, koska kyseisessä kansallisessa lainsäädännössä vain muistutetaan siitä, että hakijalla on oltava riittävästi määräysvaltaa näihin eläimiin maataloustoimintansa harjoittamiseksi, mutta siinä ei kuitenkaan edellytetä, että hänellä on oltava omistusoikeus näihin eläimiin.

30

On kuitenkin todettava, kun otetaan huomioon yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskeva jäsenvaltioilla oleva harkintavalta, että jäsenvaltioiden on – kuten unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee – tätä harkintavaltaa käyttäessään noudatettava unionin säännöstön tavoitteita ja unionin oikeuden yleisiä periaatteita ja etenkin suhteellisuusperiaatetta, joka edellyttää, että säännöksen tavoitteet ovat toteutettavissa siinä säädettyjen keinojen avulla ja että näillä keinoilla ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen näiden tavoitteiden saavuttamiseksi (ks. vastaavasti tuomio 7.4.2022, Avio Lucos,C‑176/20, EU:C:2022:274, 40 ja 42 kohta).

31

Vaikka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on tarkistaa, onko tätä periaatetta noudatettu pääasiassa kyseessä olevan kansallisen lainsäädännön yhteydessä, on todettava, että – kuten sekä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen antamista tiedoista että Espanjan hallituksen ja komission huomautuksista ilmenee – tämä vaatimus on asetettu yhtäältä väärinkäytösten ja petosten torjumiseksi ja toisaalta maatalousväestön kohtuullisen elintason turvaamiseksi. Kun nimittäin otetaan huomioon kyseisten nurmien luonne eli se, että ne ovat usein vuoristoalueita, joilla voi laiduntaa eri tiloille kuuluvia eläimiä, jotka voivat vapaasti liikkua näillä alueilla, olisi erityisen vaikeaa varmistua paitsi laiduntamisen tehokkuudesta myös ennen kaikkea sen selvittämisestä, ketkä maanviljelijät todella harjoittavat maataloustoimintaa näillä yhteiskäytössä olevilla julkisomisteisilla pysyvillä nurmilla.

32

Käsiteltävässä asiassa nämä kaksi tavoitetta vastaavat unionin säännöstön tavoitteita. Yhtäältä SEUT 39 artiklan 1 kohdan b alakohdassa nimittäin määrätään, että yhteisen maatalouspolitiikan mukaisissa tukijärjestelmissä annetaan suoraa tilatukea, jonka tarkoituksena on taata maatalousväestölle kohtuullinen elintaso erityisesti lisäämällä maataloudessa työskentelevien henkeä kohti laskettuja tuloja.

33

Toisaalta on niin, kuten Espanjan hallitus ja komissio ovat kirjallisissa huomautuksissaan todenneet, että kyseinen kansallinen säännöstö on annettu asetuksen N:o 1306/2013 58 artiklan 1 kohdan, jonka mukaan jäsenvaltiot voivat antaa tarvittavat lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset unionin taloudellisten etujen tehokkaan suojan varmistamiseksi ja erityisesti unionin rahastojen rahoittamien toimien laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden varmistamiseksi sekä petosten tehokkaan torjunnan varmistamiseksi erityisesti riskialttiimmilla alueilla, täytäntöön panemiseksi.

34

Pääasiassa kyseessä olevan kansallisen säännöstön soveltuvuudesta tällaisten tavoitteiden saavuttamiseen on riittävää todeta – jollei tarkistuksista, jotka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on suoritettava, muuta johdu –, että kyseinen säännöstö vaikuttaa sopivalta niiden toteuttamiseen, koska sen tarkoituksena on – kuten tämän tuomion 31 kohdasta ilmenee – varmistua siitä, että näillä yhteiskäytössä olevilla julkisomisteisilla pysyvillä nurmilla tosiasiallisesti harjoitetaan maataloutta.

35

Tämän tuomion 29 kohdassa tarkoitettu vaatimus ei myöskään näytä ylittävän sitä, mikä on tarpeen kyseisten tavoitteiden saavuttamiseksi, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava, koska siinä vaaditaan ainoastaan, että näillä yhteiskäytössä olevilla julkisomisteisilla pysyvillä nurmilla käytetään laiduntamiseen liittyvään maataloustoimintaan hakijan oman tilan eläimiä, mutta siinä ei kuitenkaan edellytetä, että hakijalla on oltava omistusoikeus näihin eläimiin.

36

Edellä esitettyjen perustelujen valossa ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että asetuksen N:o 1307/2013 4 artiklaa ja 32 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa sen välttämiseksi, että tuen saamiseen vaadittavia edellytyksiä luodaan keinotekoisesti silloin, kun yhteiskäytössä oleviin julkisomisteisiin pysyviin nurmiin myönnetään käyttöoikeuksia viljelijöille, jotka eivät käytä niitä, edellytetään, että näillä nurmilla laiduntamista harjoitetaan tukea hakevan viljelijän oman tilan eläimillä.

37

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee toisella kysymyksellään lähinnä, onko asetuksen N:o 1306/2013 60 artiklaa tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa sen välttämiseksi, että tuen saamiseen vaadittavat edellytykset luodaan keinotekoisesti silloin, kun yhteiskäytössä oleviin julkisomisteisiin pysyviin nurmiin myönnetään käyttöoikeuksia viljelijöille, jotka eivät käytä niitä, edellytetään, että näillä nurmilla laiduntamista harjoitetaan tukea hakevan viljelijän oman tilan eläimillä.

38

Kyseisen asetuksen 60 artiklan mukaan alakohtaisen maatalouslainsäädännön nojalla säädettyjä etuuksia ei myönnetä luonnollisille henkilöille tai oikeushenkilöille, joiden osalta on osoitettu, että kyseisten etuuksien saamiseen vaaditut edellytykset on luotu keinotekoisesti ja kyseisen lainsäädännön tavoitteiden vastaisesti, sanotun kuitenkaan rajoittamatta erityissäännösten soveltamista.

39

Tämän sanamuodon perusteella mainitun asetuksen 60 artiklassa toistetaan olennaisilta osin aikaisempien säännösten sanamuoto ja kodifioidaan vakiintunut oikeuskäytäntö, jonka mukaan yksityiset eivät saa vedota unionin oikeussääntöihin vilpillisesti tai käyttää niitä väärin (ks. vastaavasti tuomio 7.4.2022, Avio Lucos,C‑176/20, EU:C:2022:274, 68 kohta ja tuomio 9.2.2023, Druvnieks, C‑668/21, ei julkaistu, EU:C:2023:82, 31 kohta).

40

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin asetusten soveltamisala ei nimittäin saa olla niin laaja, että se kattaisi talouden toimijoiden väärinkäytösluonteisia menettelyjä (tuomio 7.4.2022, Avio Lucos,C‑176/20, EU:C:2022:274, 69 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

41

Unionin tuomioistuin on katsonut, että tuen mahdollisen saajan väärinkäytösluonteisen menettelyn toteennäyttäminen edellyttää yhtäältä sellaista objektiivisten olosuhteiden kokonaisuutta, josta ilmenee, että vaikka merkityksellisessä säännöstössä vahvistettuja edellytyksiä on muodollisesti noudatettu, säännöstöllä tavoiteltua päämäärää ei ole saavutettu, ja toisaalta subjektiivista osatekijää eli tahtoa saada unionin säännöstöstä johtuva etuus luomalla keinotekoisesti sen saamiseen vaaditut edellytykset (tuomio 7.4.2022, Avio Lucos,C‑176/20, EU:C:2022:274, 70 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

42

Unionin tuomioistuin on myös täsmentänyt, että kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on todeta näiden kahden osatekijän olemassaolo, josta todisteet on esitettävä kansallisten oikeussääntöjen mukaisesti, kuitenkin siten, että unionin oikeuden tehokasta vaikutusta ei heikennetä (tuomio 7.4.2022, Avio Lucos,C‑176/20, EU:C:2022:274, 71 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

43

Tästä seuraa, että sellainen kansallinen säännöstö olisi ristiriidassa asetuksen N:o 1306/2013 60 artiklan kanssa, jossa vahvistetaan yleisesti ja ilman mitään konkreettisten olosuhteiden arviointia olettama tuen saamisen edellytysten keinotekoisesta luomisesta siinä tapauksessa, että yhteiskäytössä olevilla julkisomisteisilla pysyvillä nurmilla harjoitetaan laiduntamiseen liittyvää maataloustoimintaa eläimillä, jotka eivät kuulu tuen hakijan omaan tilaan.

44

Jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen selvityksistä muuta johdu, pääasiassa kyseessä olevassa kansallisessa säännöstössä ei kuitenkaan aseteta olettamaa siitä, että kyseisessä 60 artiklassa tarkoitetun tuen saamiselle luotaisiin keinotekoisesti edellytyksiä.

45

Kuten ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, kansallisen asetuksen 1075/2014, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 41/2021, 11 §:n 2 momentin ensimmäisessä alakohdassa säädetään nimittäin lähinnä, että hakijan on tukihakemuksessaan ilmoitettava tarkoitus, johon hän aikoo käyttää ilmoitettua lohkoa tai palstaa eli tarkemmin sanottuna nurmien osalta laiduntamiskäyttöön. Kyseisen kansallisen asetuksen 11 §:n 2 momentin toisessa alakohdassa säädetään lähinnä, että kun on kyse yhteiskäytössä olevista julkisomisteisista nurmista, lähtökohtaisesti sallitaan ainoastaan tuotanto, joka perustuu laiduntamiseen hakijan omalta tilalta peräisin olevilla eläimillä. Saman 11 §:n 3 momentissa jätetään toimivaltaisen hallintoviranomaisen tehtäväksi arvioida konkreettisissa olosuhteissa, onko ilmoitus virheellinen, epätarkka tai huolimattomasti tehty ja onko tämä sääntöjenvastaisuus vaikuttanut maataloustoimintaa kyseisillä aloilla koskevien vaatimusten noudattamiseen siten, että se voi katsoa, että kyseisessä tapauksessa on luotu tuen saamista varten keinotekoisia edellytyksiä.

46

Kuten tämän tuomion 33 kohdassa muistutetaan, tämä lainsäädäntö on annettu kyseisen asetuksen sen 58 artiklan 1 kohdan täytäntöönpanon yhteydessä, jossa sallitaan jäsenvaltioille, että ne voivat antaa YMP:n yhteydessä lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä, jotka ovat tarpeen unionin taloudellisten etujen tehokkaan suojan varmistamiseksi ja erityisesti rahastoista rahoitettavien toimien laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden varmistamiseksi sekä petosten tehokkaan ehkäisemisen varmistamiseksi muun muassa riskialttiimmilla alueilla.

47

Edellä esitettyjen perustelujen valossa toiseen kysymykseen on vastattava, että asetuksen N:o 1306/2013 60 artiklaa on tulkittava siten, että se ei ole esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa sen välttämiseksi, että tuen saamiseen vaadittavat edellytykset luodaan keinotekoisesti silloin, kun yhteiskäytössä oleviin julkisomisteisiin pysyviin nurmiin myönnetään käyttöoikeuksia viljelijöille, jotka eivät käytä niitä, edellytetään, että näillä nurmilla laiduntamista harjoitetaan tukea hakevan viljelijän oman tilan eläimillä.

48

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kolmannella kysymyksellään lähinnä, onko asetuksen N:o 1307/2013 4 artiklan 1 kohdan c alakohtaa tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa suljetaan pois se, että laiduntaminen yhteiskäytössä olevalla julkisomisteisella pysyvällä nurmella voidaan luokitella toiminnaksi, jolla nämä maat säilytetään laitumeksi soveltuvassa kunnossa.

49

Tältä osin on todettava, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii kyseisen säännöksen ii alakohtaa, jossa säädetään lähinnä, että maataloustoiminnan käsite kattaa maatalousmaan säilyttämisen sellaisessa kunnossa, että se soveltuu laitumeksi ilman, että sitä pitäisi valmistella muutoin kuin tavanomaisilla maatalousmenetelmillä jäsenvaltioiden komission vahvistamien puitteiden perusteella määrittämien vaatimusten mukaisesti.

50

Asetuksen N:o 1307/2013 4 artiklan 1 kohdan c alakohdan ii alakohtaa on luettava yhdessä saman asetuksen 4 artiklan 2 kohdan a alakohdan kanssa, jossa säädetään, että jäsenvaltioiden on vahvistettava perusteet, jotka viljelijän on täytettävä, jotta hänen katsottaisiin noudattaneen velvollisuutta pitää maatalousmaa laitumeksi tai viljelyyn soveltuvassa kunnossa.

51

Koska kunnossapitotoimintaa ei ole määritelty näissä säännöksissä eikä yhdessäkään muussa kyseisen asetuksen säännöksessä, jäsenvaltioilla on harkintavaltaa niiden perusteiden vahvistamisessa, jotka koskevat maatalousmaan pitämistä laitumeksi soveltuvassa kunnossa.

52

Siitä, sisältääkö tämä harkintavalta jäsenvaltiolle mahdollisuuden sulkea kansallisessa lainsäädännössään pois maatalousmaan laiduntamisen toimintana, jolla nämä maat pidetään laitumeksi soveltuvassa kunnossa, on vielä todettava, että asetuksen N:o 1307/2013 4 artiklan 3 kohdan a alakohdassa säädetään, että komissiolla on oikeusvarmuuden varmistamiseksi toimivalta hyväksyä delegoituja säädöksiä niiden puitteiden vahvistamiseksi, joissa jäsenvaltioiden on vahvistettava perusteet, jotka viljelijän on täytettävä, jotta hänen katsottaisiin noudattaneen velvollisuutta pitää maatalousmaa laitumeksi soveltuvassa kunnossa.

53

Tätä varten annetun delegoidun asetuksen N:o 639/2014 johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa todetaan, että silloin kun jäsenvaltiot toteuttavat toimenpiteitä unionin lainsäädännön täytäntöönpanemiseksi, niiden on käytettävä harkintavaltaansa noudattaen muun muassa syrjimättömyysperiaatetta, mutta sen 4 artiklan 1 kohdassa säädetään ainoastaan, että jäsenvaltioiden on vahvistettava perusteet, jotka viljelijän on täytettävä, jotta hänen katsottaisiin noudattaneen velvollisuutta pitää maatalousmaa laitumeksi tai viljelyyn soveltuvassa kunnossa ilman, että sitä pitäisi valmistella muutoin kuin tavanomaisilla maatalousmenetelmillä ja ‑koneilla, joko vaatimalla, että viljelijä toteuttaa vähintään yhden vuotuisen toimen ja/tai vahvistamalla piirteet, jotka maatalousmaalla on oltava, jotta voidaan katsoa, että se on säilytetty laitumeksi tai viljelyyn soveltuvassa kunnossa. Kyseisen artiklan 2 kohdassa säädetään, että jäsenvaltio voi näitä edellytyksiä vahvistaessaan tehdä eron eri tyyppisten maatalousmaiden välillä.

54

Tästä seuraa, että vaikka viljelijän on lähtökohtaisesti harjoitettava kunnossapitotoimintaa tietyllä maatalousmaalla vähintään kerran vuodessa, delegoidun asetuksen N:o 639/2014 4 artiklassa ei kielletä jäsenvaltiota sulkemasta pois sitä, että laiduntaminen yhteiskäytössä olevalla julkisomisteisella pysyvällä nurmella voidaan luokitella toiminnoksi, jolla nämä maat säilytetään laitumeksi soveltuvassa kunnossa.

55

Tämä tulkinta on yhdenmukainen tämän tuomion 33 kohdassa mainitun sen tavoitteen kanssa, joka on unionin taloudellisten etujen suojaaminen torjumalla sääntöjenvastaisuuksia ja petoksia. Kun nimittäin otetaan huomioon tämän tuomion 31 kohdassa mainittu kyseisten nurmien luonne eli se, että ne ovat usein vuoristoalueita, joilla voi laiduntaa eri tiloille kuuluvia eläimiä, jotka voivat vapaasti liikkua näillä alueilla, olisi erityisen vaikeaa, ellei mahdotonta, tarkistaa samalla yhteiskäytössä olevalla julkisomisteisella pysyvällä nurmella, ketkä viljelijät tosiasiallisesti harjoittavat laiduntamiseen perustuvaa tuotantoa ja ketkä harjoittavat näiden maiden kunnossapitotoimintaa, jolla nämä maat säilytetään laitumeksi soveltuvassa kunnossa silloin kun nämä kaksi toimintaa ovat olennaisilta osin samoja.

56

Edellä esitetyn perusteella asetuksen N:o 1307/2013 4 artiklan 1 kohdan c alakohdan ii alakohtaa on tulkittava siten, että se ei ole esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa suljetaan pois se, että laiduntaminen yhteiskäytössä olevalla julkisomisteisella pysyvällä nurmella voidaan luokitella toiminnaksi, jolla nämä maat säilytetään laitumeksi soveltuvassa kunnossa.

57

Neljännellä ja viidennellä kysymyksellään, jotka on käsiteltävä yhdessä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko asetuksen N:o 1307/2013 4 artiklan 1 kohdan b ja c alakohtaa tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan henkilö, jolla on vain oikeus mutta ei yksinomaista oikeutta laiduntamiseen yhteiskäytössä olevilla julkisomisteisilla pysyvillä nurmilla ja joka luovuttaa tämän oikeuden kolmannelle kasvattajalle, jotta tämä harjoittaa laiduntamista omilla eläimillään, ei harjoita maataloustoimintaa kyseisen asetuksen 4 artiklan 1 kohdan c alakohdan i alakohdassa tarkoitetulla tavalla eikä hänen voida katsoa hoitavan näitä nurmia harjoittaakseen toimintaa, jolla kyseiset maat pidetään laitumeksi soveltuvassa kunnossa kyseisen asetuksen 4 artiklan 1 kohdan c alakohdan ii alakohdassa tarkoitetulla tavalla.

58

Ensinnäkin asetuksen N:o 1307/2013 4 artiklan 1 kohdan c alakohdan i alakohdan sanamuodon mukaan maataloustoiminnan käsite kattaa maataloustuotteiden tuottamista, kasvatusta tai viljelyä lypsäminen sekä tuotantoeläinten kasvatus ja pito maataloustarkoituksiin mukaan luettuina.

59

Tästä seuraa, että kyseisessä säännöksessä ei nimenomaisesti suljeta maataloustoiminnan käsitteen ulkopuolelle muun kuin yksinomaisen laiduntamisoikeuden luovuttamista kolmannelle kasvattajalle, joka koskee laiduntamista yhteiskäytössä olevilla julkisomisteisilla pysyvillä nurmilla, jotta tämä viimeksi mainittu harjoittaisi laiduntamista omilla eläimillään.

60

Kuten tämän tuomion 27 kohdassa on muistutettu, jotta maatalousmaa olisi tukikelpoinen suoraan tukeen, josta säädetään asetuksen N:o 1307/2013 32 artiklassa, on tärkeää, että viljelijä käyttää hakemuksensa tueksi ilmoittamallaan maatalousmaalla tiettyä päätösvaltaa kyseisen alan käytössä harjoittaakseen maataloustoimintaansa, mikä merkitsee, että hänellä on oltava riittävä määräysvalta ja että hän voi toimia maataloustoimintansa harjoittamisessa riittävän itsenäisesti.

61

Näin ollen sitä, että yhteiskäytössä olevien julkisomisteisten pysyvien nurmien muu kuin yksinomainen laiduntamisoikeus luovutetaan kolmannelle kasvattajalle ilman, että tukea hakeva viljelijä säilyttää minkäänlaista päätösvaltaa toimintaan, jota kyseisillä nurmilla harjoitetaan kolmannen kasvattajan eläimillä, ei voida pitää kyseisen asetuksen 4 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitettuna maataloustoimintana.

62

Toiseksi asetuksen N:o 1307/2013 4 artiklan 1 kohdan c alakohdan ii alakohdasta ilmenee, että maataloustoiminnan käsite kattaa toiminnan, jolla maatalousmaa pidetään laitumeksi soveltuvassa kunnossa jäsenvaltioiden komission vahvistamien puitteiden perusteella määrittämien vaatimusten mukaisesti.

63

Kyseisessä säännöksessä ei kuitenkaan nimenomaisesti suljeta maataloustoiminnan käsitteen ulkopuolelle sellaisen muun kuin yksinomaisen laiduntamisoikeuden luovuttamista kolmannelle kasvattajalle, joka koskee laiduntamista yhteiskäytössä olevilla julkisomisteisilla pysyvillä nurmilla, jotta tämä viimeksi mainittu harjoittaisi laiduntamista omilla eläimillään.

64

Kuten tämän tuomion 18 kohdassa on todettu, tätä toimintaa on kuitenkin harjoitettava maatilan puitteissa, mikä merkitsee sitä, että luovutuksenantajana olevalla viljelijällä on oltava riittävä määräysvalta eläimiin maataloustoimintaansa harjoittaakseen.

65

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämistä tiedoista ei kuitenkaan ilmene, että näitä nurmia koskevan muun kuin yksinomaisen laiduntamisoikeuden luovuttamiseen liittyy säännöksiä, joilla säilytetään luovutuksenantajana olevan viljelijän riittävä määräysvalta laiduntamiseen ja kolmannen kasvattajan eläimiin, jotta voitaisiin arvioida, harjoittaako tämä viljelijä toimintaa, jolla maatalousmaa pidetään laitumeksi soveltuvassa kunnossa.

66

Edellä esitetyn perusteella neljänteen ja viidenteen kysymykseen on vastattava, että asetuksen N:o 1307/2013 4 artiklan 1 kohdan b ja c alakohtaa on tulkittava siten, että se ei ole esteenä kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan henkilö, jolla on vain oikeus mutta ei yksinomaista oikeutta laiduntamiseen yhteiskäytössä olevilla julkisomisteisilla pysyvillä nurmilla ja joka luovuttaa tämän oikeuden kolmannelle kasvattajalle, jotta tämä harjoittaa laiduntamista omilla eläimillään, ei harjoita maataloustoimintaa kyseisen asetuksen 4 artiklan 1 kohdan c alakohdan i alakohdassa tarkoitetulla tavalla eikä hänen voida katsoa hoitavan näitä nurmia harjoittaakseen toimintaa, jolla kyseiset maat pidetään laitumeksi soveltuvassa kunnossa kyseisen asetuksen 4 artiklan 1 kohdan c alakohdan ii alakohdassa tarkoitetulla tavalla.

67

Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kahdeksas jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti: