1

Euroopan komissio vaatii kanteessaan unionin tuomioistuinta toteamaan, että

2

Direktiivin 2008/50 johdanto-osan 2, 17 ja 18 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

– –

3

Direktiivin 2008/50 1 artiklan otsikkona on ”Kohde”, ja sen 1–3 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Tässä direktiivissä säädetään toimenpiteistä, joiden tavoitteena on:

4

Kyseisen direktiivin 2 artiklan otsikkona on ”Määritelmät”, ja sen 5, 7, 8, 16, 18 ja 24 alakohdassa säädetään seuraavaa:

”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:

– –

– –

– –

– –

– –

5

Mainitun direktiivin 13 artiklan, jonka otsikko on ”Raja-arvot ja varoituskynnykset ihmisten terveyden suojelemiseksi”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että niiden alueilla ja taajamissa vallitsevat ilman rikkidioksidi-, PM10-, lyijy- ja hiilimonoksiditasot eivät ylitä liitteessä XI vahvistettuja raja-arvoja.

Liitteessä XI vahvistettuja typpidioksidin ja bentseenin raja-arvoja ei saa ylittää liitteessä vahvistetuista ajankohdista alkaen.

Näiden vaatimusten noudattamista on arvioitava liitteen III mukaisesti.

Liitteessä XI säädettyjä ylitysmarginaaleja on sovellettava 22 artiklan 3 kohdan ja 23 artiklan 1 kohdan mukaisesti.”

6

Saman direktiivin 23 artiklan otsikkona on ”Ilmanlaatusuunnitelmat”, ja sen 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Jos ilman epäpuhtaustasot ylittävät raja-arvon tai tavoitearvon sekä kyseisessä tapauksessa sallitun ylitysmarginaalin tietyllä alueella tai tietyssä taajamassa, jäsenvaltioiden on varmistettava, että kyseisille alueille tai taajamille laaditaan ilmanlaatusuunnitelmia liitteissä XI ja XIV eritellyn raja-arvon tai tavoitearvon saavuttamiseksi.

Jos ylitetään sellaiset raja-arvot, joiden saavuttamisen määräaika on jo umpeutunut, ilmanlaatusuunnitelmiin on sisällytettävä asianmukaisia toimenpiteitä, jotta ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi. Ilmanlaatusuunnitelmiin voi lisäksi sisältyä erityisiä toimenpiteitä herkkien väestöryhmien, myös lasten, suojelemiseksi.

Näihin ilmanlaatusuunnitelmiin on sisällytettävä ainakin liitteessä XV olevassa A jaksossa luetellut tiedot, ja niihin voidaan sisällyttää 24 artiklan mukaisia toimenpiteitä. Nämä suunnitelmat on annettava tiedoksi komissiolle viipymättä ja viimeistään kahden vuoden kuluttua sen vuoden päättymisestä, jolloin ylittyminen ensimmäisen kerran havaittiin.

Jos on laadittava tai pantava täytäntöön useita epäpuhtauksia koskevia ilmanlaatusuunnitelmia, jäsenvaltioiden on tarvittaessa laadittava ja pantava täytäntöön kaikki kyseessä olevat epäpuhtaudet sisältäviä yhtenäisiä ilmanlaatusuunnitelmia.”

7

Direktiivin 2008/50 27 artikla sisältää velvoitteita, joita kansallisten viranomaisten on noudatettava ilmanlaatua koskevien vuosikertomusten esittämisen osalta. Siinä säädetään, että jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle viimeistään yhdeksän kuukauden kuluttua kunkin vuoden päättymisestä tietoja ilmanlaadusta, mukaan lukien tiedot alueista ja taajamista, joissa yhden tai useamman epäpuhtauden tasot ylittävät kyseisessä direktiivissä vahvistetut raja-arvot ja mahdollisen ylitysmarginaalin.

8

Mainitun direktiivin liitteessä XI, jonka otsikko on ”Raja-arvot ihmisten terveyden suojelemiseksi”, olevassa B jaksossa vahvistetaan seuraavat NO2-raja-arvot:

”– –

– –

Typpidioksidi

– –”

9

Saman direktiivin liitteessä XV luetellaan paikallisiin, alueellisiin tai kansallisiin ilmanlaadun parantamissuunnitelmiin sisällytettävät tiedot. Kyseisessä liitteessä olevan A jakson 8 kohdan mukaan kyseisiin suunnitelmiin on sisällytettävä tiedot toimenpiteistä tai hankkeista, joilla pyritään pilaantumisen vähentämiseen, mukaan lukien luettelo ja kuvaus kaikista hankkeeseen sisältyvistä toimenpiteistä, toimenpiteiden täytäntöönpanon aikataulu ja arvio ilmanlaadun paranemisesta sekä näiden tavoitteiden toteutumisen ajankohdasta.

10

Komissio osoitti 28.5.2015 Portugalin tasavallalle virallisen huomautuksen, joka koski direktiivissä 2008/50 vahvistetun ΝΟ2-vuosiraja-arvon ylittämistä alueilla Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) ja Entre Douro e Minho (PT‑1009), joka oli aiemmin alue Braga (PT‑1001). Komissio ilmoitti virallisessa huomautuksessa, että direktiivissä 2008/50 vahvistetun vuosiraja-arvon järjestelmällinen ja jatkuva ylittäminen merkitsee kyseisen direktiivin 13 artiklan 1 kohdassa, luettuna yhdessä sen liitteessä XI olevan B jakson kanssa, asetetun velvoitteen, jonka mukaan kyseisen raja-arvon ylittäminen on kiellettyä, noudattamatta jättämistä. Lisäksi komissio ilmoitti, että Portugalin tasavalta ei myöskään ollut noudattanut mainitun direktiivin 23 artiklan 1 kohdan, luettuna erikseen ja yhdessä kyseisen direktiivin liitteessä XV olevan A jakson kanssa, mukaista velvoitettaan, jonka mukaan jäsenvaltioiden on ryhdyttävä asianmukaisiin toimenpiteisiin, jotta kyseisen epäpuhtauden osalta vahvistetun vuosiraja-arvon ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi.

11

Portugalin tasavalta vastasi mainittuun viralliseen huomautukseen 17.7.2015 ja 20.9.2017 päivätyillä kirjeillä. Kirjeissään Portugalin tasavalta esitteli joitakin toimenpiteitä, joista se oli päättänyt tai päättämässä lopettaakseen direktiivissä 2008/50 vahvistetun ilman ΝΟ2-vuosiraja-arvon ylittämisen kullakin kyseessä olevista alueista.

12

Komissio jatkoi tilanteen seuraamista ja totesi samaan viralliseen huomautukseen saamiensa eri vastausten analysoinnin sekä Portugalin tasavallan viranomaisten direktiivin 2008/50 27 artiklan mukaisesti toimittamien ilmanlaatua koskevien vuosikertomusten arvioinnin perusteella, että ylittäminen jatkui.

13

Tässä tilanteessa komissio osoitti 13.2.2020 Portugalin tasavallalle perusteltu lausunnon, joka koski sitä, ettei tämä ollut noudattanut direktiiviin 2008/50 perustuvia velvoitteitaan. Komissio totesi perustellussa lausunnossa, että Portugalin tasavalta oli rikkonut jatkuvalla ja järjestelmällisellä tavalla mainitun 13 artiklaa, luettuna yhdessä sen liitteen XI kanssa, koska se ei ollut huolehtinut siitä, että kyseisessä direktiivissä vahvistettuja ilman NO2-vuosiraja-arvoja noudatetaan kyseessä olevilla alueilla ajanjaksolla 2010–2018. Lisäksi komissio totesi, että Portugalin tasavalta ei ollut noudattanut saman direktiivin 23 artiklan 1 kohdan, luettuna erikseen ja yhdessä sen liitteessä XV olevan A jakson kanssa, mukaisia velvoitteitaan ja erityisesti velvoitetta toimia niin, että ilman NO2-vuosiraja-arvon ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi, koska se ei ollut ryhtynyt asianmukaisiin ja riittäviin toimenpiteisiin kyseiselle epäpuhtaudelle asetetun raja-arvon noudattamiseksi siten, että ylityksen kesto jää kyseessä olevilla alueilla mahdollisimman lyhyeksi.

14

Komissio asetti Portugalin tasavallalle alun perin perustellun lausunnon vastaanottamisesta alkavan kahden kuukauden määräajan sitä varten, että tämä ryhtyy tarpeellisiin toimenpiteisiin kyseisen lausunnon noudattamiseksi. Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevien menettelyjen käynnissä olevia määräaikoja pidennettiin kuitenkin COVID-19-pandemiaan liittyvien poikkeuksellisten olosuhteiden vuoksi. Niinpä mainittuun lausuntoon vastaamista varten annettua määräaikaa jatkettiin 15.6.2020 saakka.

15

Portugalin tasavalta vastasi perusteltuun lausuntoon 24.6.2020 päivätyllä kirjeellä. Se ei kirjeessään kyseenalaistanut kyseessä olevan vuosiraja-arvon noudattamatta jättämistä mutta toisti viralliseen huomautukseen antamissaan vastauksissa esittämänsä tiedot ja täydensi niitä.

16

Komissio katsoi 25.3.2022 sen jälkeen, kun se oli tutkinut kyseiset täydentävät tiedot, että Portugalin tasavalta ei ollut noudattanut direktiiviin 2008/50 perustuvia velvoitteitaan, ja nosti SEUT 258 artiklan nojalla jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen.

17

Komissio esittää ensimmäisessä väitteessään, että Portugalin tasavalta ei ole noudattanut direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä sen liitteessä XI olevan B jakson kanssa, mukaisia velvoitteitaan, koska se on 1.1.2010 alkaen ylittänyt järjestelmällisesti ja jatkuvasti kyseisessä direktiivissä vahvistetun ilman NO2-vuosiraja-arvon alueilla Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) ja Entre Douro e Minho (PT‑1009).

18

Komissio esittää aluksi, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ilman epäpuhtauksille vahvistettujen raja-arvojen ylittäminen riittää itsessään siihen, että direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan, tarkasteltuna yhdessä sen liitteen XI kanssa, rikkominen voidaan todeta. Komissio viittaa erityisesti 3.6.2021 annettuun tuomioon komissio v. Saksa (Raja-arvot – NO2) (C‑635/18, EU:C:2021:437, 78 kohta).

19

Komissio muistuttaa lisäksi, että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä arvioidaan sen perusteella, millainen jäsenvaltion tilanne oli silloin, kun perustellussa lausunnossa asetettu määräaika päättyi eli tässä tapauksessa 15.6.2020.

20

Nyt käsiteltävässä tapauksessa Portugalin tasavallan toimittamat ilmanlaatua koskevat vuosikertomukset osoittivat komission mukaan, että direktiivissä 2008/50 vahvistettu ilman NO2-vuosiraja-arvo oli ylittynyt järjestelmällisesti ja jatkuvasti vuodesta 2010 alkaen alueilla Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) ja Entre Douro e Minho (PT‑1009). Lisäksi NO2-pitoisuukset eivät komission mukaan ole olleet kyseisillä kolmella alueella johdonmukaisesti laskusuunnassa.

21

Alueella Lisboa Norte (PT‑3001) ilman vuotuiset NO2-pitoisuudet ilmaistuna muodossa μg/m3 olivat komission mukaan seuraavat: 65 vuonna 2010, 61 vuonna 2011, 58 vuonna 2012, 53 vuonna 2013, 53 vuonna 2014, 59 vuonna 2015, 57 vuonna 2016, 60 vuonna 2017, 61 vuonna 2018, 55 vuonna 2019 ja 40 vuonna 2020. Niinpä direktiivissä 2008/50 vahvistetun ilman ΝΟ2-vuosiraja-arvon ylitykset voitiin todeta vuosina 2010–2019, vieläpä niin, että ilman NO2-pitoisuudet kasvoivat vuosina 2016–2018. Vuonna 2019 saavutettu taso – 55 μg/m3 – oli 37 prosenttia vuosiraja-arvoa korkeampi. Mainitussa vuosiraja-arvossa pysyttiin vain vuonna 2020.

22

Alueella Porto Litoral (PT‑1004) vuotuiset ilman NO2-pitoisuudet ilmaistuna muodossa μg/m3 olivat komission mukaan seuraavat: 51 vuonna 2010, 48 vuonna 2011, 47 vuonna 2012, alle 40 vuonna 2013, 47 vuonna 2014, 65 vuonna 2015, 75 vuonna 2016, 54 vuonna 2017, 62 vuonna 2018, 48 vuonna 2019 ja 40 vuonna 2020. Niinpä direktiivissä 2008/50 vahvistettu ilman ΝΟ2-vuosiraja-arvo ylittyi kaikkina vuosina lukuun ottamatta vuosia 2013 ja 2020, ja ilman ΝΟ2-pitoisuudet kasvoivat huomattavasti vuodesta 2014 vuoteen 2016, laskivat vuonna 2017, nousivat uudelleen vuonna 2018 ja laskivat lopuksi hieman vuonna 2019. Vuonna 2019 saavutettu taso – 48 μg/m3 – oli 20 prosenttia vuosiraja-arvoa korkeampi.

23

Alueella Entre Douro e Minho (PT‑1009) vuotuiset ilman NO2-pitoisuudet ilmaistuna muodossa μg/m3 olivat komission mukaan seuraavat: 48 vuonna 2010, alle 40 vuonna 2011 ja vuonna 2012, 50 vuonna 2013, 44 vuonna 2014, 46 vuonna 2015, 55 vuonna 2016, 55 vuonna 2017, 50 vuonna 2018, 57 vuonna 2019 ja 32 vuonna 2020. Niinpä direktiivissä 2008/50 vahvistetun ilman ΝΟ2-vuosiraja-arvon voidaan todeta ylittyneen vuonna 2010 sekä vuosina 2013–2019. Rekisteröidyt ilman ΝΟ2-pitoisuudet laskivat lievästi vuosina 2013–2014, kasvoivat vuosina 2016–2017, laskivat uudelleen lievästi vuonna 2018 ja kasvoivat taas vuonna 2019 saavuttaen tason 57 μg/m3, joka on 42 prosenttia yli vuosiraja-arvon.

24

Vuoden 2020 tietojen osalta komissio huomauttaa, että keväällä 2020 käyttöön otetut COVID-19-pandemiaan liittyvät rajoitukset vaikuttivat niihin voimakkaasti, joten niitä on arvioitava kyseisessä erityisessä asiayhteydessä. Komissio mainitsee useita tieteellisiä tutkimuksia, jotka vahvistavat syy-yhteyssuhteen yhtäältä kyseisten rajoitusten ja niistä tieliikenteelle aiheutuneiden vaikutusten sekä toisaalta ilman NO2-pitoisuuksien tason huomattavan laskun välillä. Komissio päättelee tästä, että tällaisen laskun jatkuminen mainittujen rajoitusten poistamisen jälkeen on erittäin epätodennäköistä. Sen perusteella, että Portugalin tasavalta kertoo noudattaneensa direktiivissä 2008/50 vahvistettua NO2-vuosiraja-arvoa vuonna 2020, ei siten voida missään tapauksessa päätellä, että se olisi saanut aiemmin todetun järjestelmällisen ja jatkuvan raja-arvon ylittämisen loppumaan.

25

Alueiden Porto Litoral (PT‑1004) ja Entre Douro e Minho (PT‑1009) osalta komissio täsmentää tarkemmin, että Portugalin tasavalta ei ole esittänyt vuoden 2020 osalta mitään tietoja niistä näytteenottopaikoista, joissa oli edellisinä vuosina todettu direktiivissä 2008/50 vahvistetun ilman ΝΟ2-vuosiraja-arvon ylittyminen eli näytteenottopaikoista João Gomes Laranjo-S. Hora (PT 01030) ja Fr Bartolomeu Mártires-S. Vítor (PT 01041).

26

Komissio huomauttaa, että direktiivin 2008/50 liitteessä XI kalenterivuoden pituisen laskentajakson keskiarvona vahvistetun raja-arvon ylittymisen toteamiseksi riittää, että raja-arvoa korkeampi päästötaso mitataan yksittäisessä näytteenottopaikassa. Komissio viittaa tältä osin 24.10.2019 annettuun tuomioon komissio v. Ranska (Typpidioksidin raja-arvojen ylittyminen) (C‑636/18, EU:C:2019:900, 44 kohta). Näytteenottopaikan, jossa on edellisinä vuosina todettu raja-arvon ylittyminen, ilmanlaatua koskevien tietojen jääminen toimittamatta ilman asianmukaista perustetta synnyttää komission mukaan epäilyksen vuosiraja-arvojen noudattamisesta kyseessä olevilla kahdella alueella.

27

Komissio esittää vielä, että joka tapauksessa Portugalin tasavalta ei ole kiistänyt direktiivissä 2008/50 vahvistetun ilman ΝΟ2-vuosiraja-arvon ylittymistä kyseessä olevilla kolmella alueella, joten kyseinen jäsenvaltio on myöntänyt jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen tältä osin.

28

Portugalin tasavalta esittää vastineessaan, että alueella Lisboa Norte (PT‑3001) direktiivissä 2008/50 vahvistetun ilman ΝΟ2-vuosiraja-arvon jatkuva ylittyminen on todettu vain Avenida da Liberdadella, joka sijaitsee Lissabonin (Portugali) keskustassa tiiviisti rakennetulla alueella erään tieliikenteen pääväylän läheisyydessä, sijaitsevalla ilmanlaadun mittausasemalla.

29

Alueiden Porto Litoral (PT‑1004) ja Entre Douro e Minho (PT‑1009) osalta Portugalin tasavalta myöntää, että tilanne, jossa direktiivissä 2008/50 asetettu ilman ΝΟ2-vuosiraja-arvo ylittyy, oli jatkunut vuoteen 2019 saakka mutta täsmentää, että näytteenottopaikkoja João Gomes Laranjo-S. Hora (PT 01030) ja Fr Bartolomeu Mártires-S. Vítor (PT 01041) koskevien vuoden 2020 tietojen puuttuminen selittyy NO2-analysaattoreiden toiminnallisilla ongelmilla, joista seurasi toteutettujen toimenpiteiden mitätöityminen sekä kyseisten analysaattoreiden vaihtaminen. Ongelmia oli ollut vuodesta 2017 alkaen, mutta erityiset toimenpiteet niiden ratkaisemiseksi saatiin toteutettua vasta vuonna 2021.

30

Portugalin tasavallan mukaan on kuitenkin niin, että kun otetaan huomioon erityinen asiayhteys vuonna 2020, jolloin näytteenottoon vaikuttivat covid-19-pandemiaan liittyvät rajoitustoimenpiteet, on todennäköistä, että direktiivissä 2008/50 asetettu ilman ΝΟ2-vuosiraja-arvo ei tuolloin ylittynyt, vaikkakin kyseisen raja-arvon noudattamisesta on epävarmuutta mainittujen kahden näytteenottopaikan osalta.

31

Lisäksi Portugalin tasavalta esittää, että todetut ylitykset voivat selittyä pakokaasupäästöjen vähentämiseksi annetun Euroopan unionin lainsäädännön rajallisella tehokkuudella, joka paljastui vuonna 2015 niin sanotussa dieselgate-asiassa. Sen tehokkuuden parantamiseksi unionin tasolla toteutetut toimenpiteet eivät ole Portugalin tasavallan mukaan vielä alkaneet vaikuttaa.

32

Portugalin tasavalta esittää vielä, että myös covid-19-pandemia vaikutti kielteisesti lisäämällä yksityisautoilun määrää joukkoliikenteen kustannuksella, kun taas ennen vuotta 2020 joukkoliikenteen käyttö oli ollut kasvusuunnassa.

33

Komissio muistuttaa vastineessaan, että alueen Lisboa Norte (PT‑3001) osalta raja-arvon jatkuva ylittyminen yksittäisessä näytteenottopaikassa riittää sen toteamiseksi, että direktiivin 2008/50 liitteessä XI vahvistettuja raja-arvoja ei ole noudatettu. Vaikka ylittyminen todettiin vain yhdellä Avenida da Liberdaden mittausasemalla, tämä riittää siten sen mukaan osoittamaan, ettei kyseistä liitettä noudatettu kyseisenä vuonna Lisboa Norten alueella.

34

Komissio huomauttaa siitä, että näytteenottopaikkoja João Gomes Laranjo-S. Hora (PT 01030) ja Fr Bartolomeu Mártires-S. Vítor (PT 01041) koskevat vuoden 2020 tiedot puuttuvat, lähinnä, että jäsenvaltio ei voi vapautua velvoitteestaan kerätä ja toimittaa direktiivin 2008/50 vaatimuksia vastaavat tiedot vetoamalla puutteisiin, joista se yksin on vastuussa. Komission mukaan mikään ei tue Portugalin tasavallan väitettä, jonka mukaan luotettavien tietojen puuttumisesta huolimatta on todennäköistä, että vuosiraja-arvo ei vuonna 2020 ylittynyt kyseessä olevilla näytteenottopaikoilla.

35

Komissio muistuttaa Portugalin tasavallan väitteestä, joka koskee dieselgate-asiaan liittyvän tilanteen vaikutusta ilman NO2-tasojen alentamista koskevien tavoitteiden saavuttamisen kannalta, että unionin tuomioistuin on hylännyt vastaavanlaiset väitteet 24.10.2019 antamassaan tuomiossa komissio v. Ranska (Typpidioksidi raja-arvojen ylittäminen) (C‑636/18, EU:C:2019:900, 48 kohta) ja 10.11.2020 antamassaan tuomiossa komissio v. Italia (Raja-arvot – PM10-hiukkaset) (C‑644/18, EU:C:2020:895, 88 kohta).

36

Komissio huomauttaa vielä, että Portugalin tasavallan väitettä yksityisautoilun lisääntymisestä joukkoliikenteen kustannuksella vuonna 2020 ei ole näytetty toteen, eikä sen perusteella voida todeta, että ilman NO2-päästöt olisivat olleet vuonna 2020 epätavallisen suuret.

37

Portugalin tasavalta vastaa vastauksessaan komission väitteeseen, jonka mukaan kyseinen jäsenvaltio ei ollut kerännyt ja toimittanut näytteenottopaikkoja PT 01030 ja PT 01041 koskevia tietoja vuodelta 2020. Portugalin tasavalta täsmentää, että viallisten analysaattoreiden vaihtamisella pyrittiin nimenomaan varmistamaan direktiivissä 2008/50 säädettyjen tietojen laatua koskevien vaatimusten noudattaminen ja että tarjouskilpailu uusien analysaattoreiden hankkimiseksi voitiin taloudellisten rajoitusten vuoksi aloittaa vasta kesäkuussa 2021. Analysaattorit on sen mukaan sittemmin asennettu ja otettu operatiiviseen käyttöön.

38

Tueksi väitteelleen yksityisautoilun lisääntymisestä joukkoliikenteen käyttämisen kustannuksella vuonna 2020 Portugalin tasavalta lainaa Instituto da Mobilidade e dos Transportesin (liikkumisen ja liikenteen tutkimuslaitos, Portugali) laatimaa vaikutusarviointia. Se täsmentää, ettei se pyri väitteellään oikeuttamaan NO2-päästöjen poikkeuksellista kasvua vuonna 2020 vaan pikemminkin selittämään, että lisätoimenpiteet olivat tarpeen, jotta ennen COVID-19-pandemiaa vallinnut joukkoliikenteen käytön kasvusuuntaus voisi palautua.

39

Direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaan sen liitteessä XI ilmaistuja NO2-raja-arvoja ei saa ylittää liitteessä vahvistetuista ajankohdista alkaen.

40

Kyseisen direktiivin liitteessä XI olevassa B jaksossa säädetään, että 1.1.2010 kalenterivuoden NO2-raja-arvo oli 40 μg/m3.

41

On muistutettava, että väitettä, jonka mukaan mainitun direktiivin 13 artiklaa on rikottu, on arvioitava ottaen huomioon unionin tuomioistuimen vakiintunut oikeuskäytäntö, jonka mukaan SEUT 258 artiklassa määrätty menettely perustuu sen objektiiviseen toteamiseen, että jäsenvaltio ei ole noudattanut EUT-sopimuksen tai johdetun oikeuden mukaisia velvoitteitaan (tuomio 16.2.2023, komissio v. Kreikka (Raja-arvot – ΝΟ2), C‑633/21, EU:C:2023:112, 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

42

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan direktiivissä 2008/50 ilman epäpuhtauksille asetettujen raja-arvojen ylittäminen on sellaisenaan riittävä peruste todeta kyseisen direktiivin 13 artiklan 1 kohdan ja sen liitteen XI säännösten, kun niitä tarkastellaan yhdessä, rikkominen (tuomio 16.2.2023, komissio v. Kreikka (Raja-arvot – ΝΟ2), C‑633/21, EU:C:2023:112, 35 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

43

Kyseisten säännösten rikkomista tarkastellaan tässä yhteydessä alueiden ja taajamien tasolla, ja ylitystä on kunkin alueen tai taajaman osalta analysoitava kunkin mittausaseman toimittamien tietojen perusteella. Mainitun direktiivin liitteessä XI kalenterivuoden pituisen laskentajakson keskiarvona vahvistetun raja-arvon ylittymisen toteamiseksi riittää, että raja-arvoa korkeampi päästötaso mitataan yksittäisessä näytteenottopaikassa. Kun kyse on niiden alueiden lukumäärästä, joilla ylitys on voitu todeta, mitään vähimmäiskynnystä ei siten ole olemassa (ks. vastaavasti tuomio 3.6.2021, komissio v. Saksa (Raja-arvot – NO2), C‑635/18, EU:C:2021:437, 86 ja 87 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

44

Direktiivin 2008/50 13 artiklan, luettuna yhdessä sen liitteen XI kanssa, säännösten järjestelmällisen ja jatkuvan noudattamatta jättämisen toteamisen estämiseksi ei tässä tilanteessa riitä se, että niissä tarkoitettuja raja-arvoja ei ole ylitetty joinakin vuosina kanteessa tarkoitetun ajanjakson kuluessa. Kuten direktiivin 2008/50 2 artiklan 5 alakohdassa olevasta ”raja-arvon” määritelmästä ilmenee, raja-arvo on ihmisten terveydelle ja/tai koko ympäristölle aiheutuvien haitallisten vaikutusten välttämiseksi, ehkäisemiseksi tai vähentämiseksi saavutettava asetetussa määräajassa, eikä sitä saa enää tämän jälkeen ylittää (tuomio 10.11.2020, komissio v. Italia (Raja-arvot – PM10-hiukkaset), C‑644/18, EU:C:2020:895, 75 kohta).

45

Nyt käsiteltävässä tapauksessa komission perusteluista ilmenee, että sen ensimmäinen väite koskee 1.1.2010 alkanutta ja vuoden 2020 lopussa päättynyttä ajanjaksoa, kun taas edellä 13 kohdassa mainittu perusteltu lausunto koski vain ajanjaksoa vuodesta 2010 vuoden 2018 loppuun.

46

Tässä yhteydessä on muistutettava, että vaikka SEUT 258 artiklan nojalla nostetun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen kohde rajataan komission perustellussa lausunnossa ja kanteen on perustuttava samoihin syihin ja perusteisiin kuin perusteltu lausunto, unionin tuomioistuin on todennut, että jos tällaisella kanteella vaaditaan nyt käsiteltävän asian tavoin toteamaan direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä sen liitteen XI kanssa, säännösten järjestelmällinen ja jatkuva noudattamatta jättäminen, mahdollisuutta toimittaa sellaisia täydentäviä seikkoja, joilla pyritään unionin tuomioistuimessa käytävän menettelyn kuluessa osoittamaan väitetyn jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen kokonaisvaltaisuus ja vakiintuneisuus, ei voida lähtökohtaisesti sulkea pois. Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen kohde voi siten ulottua perustellun lausunnon jälkeisiin tosiseikkoihin siltä osin kuin ne ovat luonteeltaan samanlaisia kuin perustellussa lausunnossa tarkoitetut tosiseikat ja osa saman jäsenvaltion menettelyä (ks. vastaavasti tuomio 3.6.2021, komissio v. Saksa (Raja-arvot – NO2), C‑635/18, EU:C:2021:437, 47, 54 ja 55 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

47

Nyt käsiteltävässä asiassa väitetyn jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen osalta on todettava, että vaikka vuosia 2019 ja 2020 koskevat tiedot ovat 13.2.2020 päivätyn perustellun lausunnon jälkeisiä tosiseikkoja, ne ovat luonteeltaan samanlaisia kuin perustellussa lausunnossa tarkoitetut tosiseikat ja osa samaa jäsenvaltion menettelyä, joten kanteen kohde voi ulottua niihin (ks. analogisesti tuomio 3.6.2021, komissio v. Saksa (Raja-arvot – NO2), C‑635/18, EU:C:2021:437, 57 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

48

Tältä osin on mainittava, että edellä 20–23 kohdassa mainituista seikoista ilmenee, että ilman NO2-pitoisuudet kyseessä olevilla kolmella alueella ylittivät huomattavasti ja säännöllisesti vuosittaisen raja-arvon 40 μg/m31.1.2010 alkaneella ja vuoden 2019 lopussa päättyneellä ajanjaksolla. On muistutettava, että Portugalin viranomaiset itse toimittivat kyseiset tiedot eikä niitä siten ole kiistetty.

49

Alueen Lisboa Norte (PT‑3001) osalta direktiivissä 2008/50 vahvistettua vuosittaista ilman ΝΟ2-raja-arvoa ei noudatettu koskaan kyseisellä ajanjaksolla. Toisin sanoen vuosiraja-arvon ylitys oli pysyvä vuodesta 2010 vuoteen 2019. Alueen Porto Litoral (PT‑1004) osalta mainittu vuosiraja-arvo jäi ylittymättä mainitulla ajanjaksolla vain vuonna 2013 ja vuonna 2020. Toisin sanoen raja-arvo ylittyi vuosina 2010–2012 ja 2014–2019. Alueen Entre Douro e Minho (PT‑1009) osalta sama raja-arvo jäi mainitulla ajanjaksolla ylittymättä vain vuonna 2011 ja vuonna 2012. Toisin sanoen ylitys todettiin vuonna 2010, ja se oli keskeytyksetön vuodesta 2013 vuoteen 2019.

50

Edellä 44 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö huomioon ottaen tästä seuraa, että 1.1.2010 alkaneella ja vuoden 2019 lopussa päättyneellä ajanjaksolla todettuja ylityksiä on pidettävä jatkuvina ja järjestelmällisinä, eikä komissiolla ole velvollisuutta esittää lisänäyttöä tältä osin (ks. analogisesti tuomio 3.6.2021, komissio v. Saksa (Raja-arvot – NO2), C‑635/18, EU:C:2021:437, 82 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

51

Se, että direktiivissä 2008/50 vahvistettu ilman ΝΟ2-vuosiraja-arvo ei ylittynyt yksittäisillä alueilla vuonna 2020 ei merkitse sitä, että kyseiset jatkuvat ja järjestelmälliset ylitykset olisivat päättyneet kyseiseen vuoteen.

52

Portugalin tasavalta esittää ensinnäkin alueen Lisboa Norte (PT‑3001) osalta, että ylitys rajoittui yhteen ainoaan näytteenottopaikkaan. Kun otetaan huomioon edellä 43 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö, direktiiviin 2008/50 perustuvien velvoitteiden laiminlyönnin toteamiseen riittää, että kyseessä olevaa raja-arvoa korkeampi epäpuhtauden taso mitataan yhdessä yksittäisessä näytteenottopaikassa. Sillä ei ole vaikutusta tältä osin, että kyseinen näytteenottopaikka sijaitsee tiheästi rakennetussa paikassa ja tieliikenteen pääväylän läheisyydessä.

53

Toiseksi alueiden Porto Litoral (PT‑1004) ja Entre Douro e Minho (PT‑1009) osalta on yhtäältä mainittava, että vaikka Portugalin viranomaisten toimittamista tiedoista ei ilmene ylitystä vuonna 2020, kyse oli Portugalin tasavallan itsekin myöntämällä tavalla epätyypillisestä vuodesta, johon vaikuttivat covid-19-pandemiaan liittyvät rajoitustoimenpiteet, joten todettu ilman NO2-pitoisuuksien tason lasku oli suhdanneluonteinen, ja kun otetaan huomioon edellä 44 kohdassa mainittu unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö, direktiivin 2008/50 13 artiklan säännösten, luettuna yhdessä sen liitteen XI kanssa, järjestelmällisen ja jatkuvan noudattamatta jättämisen toteamista ei voida estää vetoamalla siihen, että niissä vahvistetut raja-arvot eivät ylittyneet tällaisena epätyypillisenä vuonna.

54

Toisaalta kyseisiin tietoihin ei vuoden 2020 osalta sisälly mitään tuloksia niistä kahdesta näytteenottopaikasta, joissa kyseisen raja-arvon oli todettu ylittyneen aikaisempina vuosina, NO2-analysaattoreihin kyseisillä alueilla vaikuttaneiden teknisten ongelmien vuoksi. Tällaisessa tilanteessa on katsottava, että koska Portugalin tasavalta on myöntänyt, että kyseiset ongelmat havaittiin jo vuonna 2017 mutta toimenpiteisiin niiden ratkaisemiseksi ei ryhdytty ajoissa, sen väitteelle, jonka mukaan oli todennäköistä, että vuosiraja-arvo ei olisi ylittynyt kyseisissä kahdessa näytteenottopaikassa vuonna 2020, ei ole mitään tukea.

55

Sen Portugalin tasavallan väitteen osalta, joka koskee pakokaasupäästöjen vähentämiseksi annetun unionin lainsäädännön väitettyä tehottomuutta, joka sen mielestä paljastui dieselgate-asian yhteydessä vuonna 2015, on muistutettava, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan moottoriajoneuvojen tyyppihyväksyntään sovellettava unionin lainsäädäntö ei voi vapauttaa jäsenvaltioita velvollisuudesta noudattaa raja-arvoja, jotka on vahvistettu direktiivillä 2008/50 tieteellisen tiedon ja jäsenvaltioiden kokemuksen perusteella siten, että heijastetaan tasoa, jonka unioni ja jäsenvaltiot ovat katsoneet asianmukaiseksi ihmisten terveydelle ja koko ympäristölle haitallisten vaikutusten välttämiseksi, ehkäisemiseksi tai vähentämiseksi (ks. mm. tuomio 12.5.2022, komissio v. Italia (Raja-arvot – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, 106 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

56

Ensimmäinen väite on näin ollen hyväksyttävä.

57

Toisessa väitteessään komissio esittää, että Portugalin tasavalta ei ole noudattanut direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan, luettuna erikseen ja yhdessä mainitun direktiivin liitteessä XV olevan A osan kanssa, mukaisia velvoitteitaan alueiden Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) ja Entre Douro e Minho (PT‑1009) osalta, eikä erityisesti sille kyseisen direktiivin 23 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan nojalla kuuluvaa velvoitetta toteuttaa asianmukaiset toimenpiteet, jotta kyseistä epäpuhtautta varten vahvistettujen raja-arvojen ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi.

58

Komissio muistuttaa, että direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on kyseisen direktiivin liitteessä XI vahvistettujen raja-arvojen ylittymisen tapauksessa laadittava ilmanlaatusuunnitelmia. Se huomauttaa myös, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan on niin, että vaikka jäsenvaltioilla on tiettyä harkintavaltaa määrittäessään toteutettavia toimenpiteitä, kyseisten toimenpiteiden on joka tapauksessa mahdollistettava se, että kyseessä olevaa epäpuhtautta varten vahvistettujen raja-arvojen ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi. Komissio viittaa tältä osin erityisesti 3.6.2021 annettuun tuomioon komissio v. Saksa (Raja-arvot – NO2) (C‑635/18, EU:C:2021:437, 142 kohta).

59

Komission mukaan Portugalin tasavallalla oli siten velvollisuus päättää tältä osin asianmukaisista toimenpiteistä ja panna ne täytäntöön viivytyksettä. Kun otetaan huomioon kyseisellä ajanjaksolla järjestelmällisesti ja jatkuvasti todetut huomattavat raja-arvojen ylitykset, kyseinen jäsenvaltio on sen mukaan selvästi jättänyt noudattamatta kyseistä velvoitetta.

60

Alueen Lisboa Norte (PT‑3001) osalta se mainitsee, että aluetta Lisboa e Vale do Tejo koskeva, helmikuussa 2019 hyväksytty ilmanlaatusuunnitelma, joka oli voimassa perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä eli 15.5.2020, ei vastannut direktiivin 2008/50 liitteessä XV olevan A jakson 8 kohdan b ja c kohdassa asetettuja vaatimuksia.

61

Komission mukaan kyseinen suunnitelma, joka sisälsi vuoteen 2020 mennessä käyttöön otettavia toimintatapoja ja toimenpiteitä, jotka kohdistuivat ennen kaikkea liikennesektoriin, perustui vuoden 2014 tietoihin ja epärealistiseen mallinnusjärjestelmään, jota ei ollut ajantasaistettu huolimatta vuoden 2014 jälkeen todetusta ilman NO2-pitoisuuksien tason noususta. Lisäksi mainittuun suunnitelmaan olisi pitänyt liittää täytäntöönpano-ohjelma, jota ei kuitenkaan ole annettu 15.6.2020 mennessä. Komissio esittää vielä, että kyseinen suunnitelma ei ole selkeä tiettyjen toimenpiteiden konkreettisen sisällön ja täytäntöönpanoaikataulun osalta.

62

Sen lisäksi, että ilmanlaatusuunnitelmassa oli puutteita alueen Lisboa e Vale do Tejo ilmanlaadun osalta sellaisenaan, komissio vetoaa siihen sisältyvien toimenpiteiden tehokasta täytäntöönpanoa koskevien velvoitteiden laiminlyönteihin. Komissio huomauttaa, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan raja-arvojen ylittymisen toteamisen pitäisi saada kyseisen jäsenvaltion mahdollisimman nopeasti paitsi päättämään asianmukaisista toimenpiteistä myös panemaan ne täytäntöön ilmanlaatusuunnitelmassa, joten kyseinen vaatimus rajoittaa asianomaisen jäsenvaltion liikkumavaraa raja-arvojen ylittymisen tapauksessa. Komissio viittaa tältä osin 10.11.2020 annettuun tuomioon komissio v. Italia (Raja-arvot – PM10-hiukkaset) (C‑644/18, EU:C:2020:895, 150 kohta).

63

Nyt käsiteltävässä tapauksessa Portugalin tasavalta ei ole komission mukaan noudattanut velvoitteitaan, koska vaikka kyseisessä suunnitelmassa asetetaan toimenpiteen toteuttamiselle tarkka määräaika, määräaikaa ei ole useissa tapauksissa noudatettu. Komissio esittää useita esimerkkejä toimenpiteistä, joita ei ole pantu täytäntöön tai jotka on pantu täytäntöön vain osittain.

64

Komissio mainitsee toimenpiteenä, jota ei ole pantu täytäntöön, muun muassa toimenpiteen E 2 (Lissabonin kaupungissa matkailutoiminnassa käytettävien ajoneuvojen käytön sääntely), jonka osalta oli asetettu 180 päivän määräaika kunnallisen täytäntöönpanoasetuksen antamista varten. Tällaista kunnallista asetusta ei ollut annettu 15.5.2020. Komissio mainitsee myös toimenpiteen E 3.5 (Bussikaistat), jonka mukaan julkisen liikenteen käyttöön osoitetaan 8 kilometriä uutta kaistaa, mitä ei ole toteutettu. Komission mukaan myöskään toimenpiteitä P 1 (Lissabonin kaupungin ympäristövyöhykkeitä koskevien vaatimusten tiukentaminen) ja E 1 (Lissabonin kaupungin ympäristövyöhykkeitä koskevan valvonnan vahvistaminen), joita Portugalin viranomaiset itsekin pitävät komission mukaan olennaisina NO2-raja-arvojen noudattamiseksi, ei ole pantu tehokkaasti täytäntöön. Osittain toimenpantuina toimenpiteinä komissio mainitsee muun muassa toimenpiteen E 3.3 (Pyörätieverkoston laajentaminen), jonka yhteydessä pyörätieverkostoa oli tarkoitus laajentaa 60–200 kilometrillä, mikä on toteutunut vain osittain (106 km vuonna 2020).

65

Alueiden Porto Litoral (PT‑1004) ja Entre Douro e Minho (PT‑1009) osalta komissio huomauttaa, että viimeinen, kesäkuussa 2014 annettu alueen Norte ilmanlaatusuunnitelma, johon liittyi syyskuussa 2015 hyväksytty täytäntöönpano-ohjelma, kattoi ajanjakson 2015–2017 eikä ollut enää voimassa vuodesta 2018 eteenpäin. Edellä mainittuja alueita varten ei siten ole olemassa lainkaan ilmanlaatusuunnitelmia. Tällainen tilanne merkitsee itsestään selvästi direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan rikkomista.

66

Lisäksi ajanjaksoa 2015–2017 koskeva ilmanlaatusuunnitelma, sellaisena kuin Portugalin viranomaiset panivat sen täytäntöön, ei vastannut komission mukaan kyseisen direktiivin 23 artiklan 1 kohdassa, luettuna yhdessä sen liitteessä XV olevan A jakson 8 kohdan kanssa, asetettuja vaatimuksia.

67

Yhtäältä suunnitelmaan sisältyneet toimenpiteet olivat nimittäin riittämättömiä, koska Portugalin viranomaisten itsensä mukaan toimenpiteiden ilman NO2-pitoisuuksien vuosikeskiarvoa pienentävä vaikutus oli vain noin 4–5 μg/m3. Kun otetaan huomioon kyseessä olevilla alueilla rekisteröidyt ylitykset, tällainen vähennys ei ole riittävä direktiivissä 2008/50 vahvistetun ilman ΝΟ2-vuosiraja-arvon noudattamiseksi. Lisäksi komissio katsoo, että useat toimenpiteet olivat yleisluonteisia eikä niiden vaikutuksia kvantifioitu asianmukaisesti. Komissio mainitsee toimenpiteen M 3 (Kimppakyydit/yhteiskäyttöautot), jonka sisältöä ei selitetty täsmällisesti ja jonka vaikutusta ei kvantifioitu. Yksi kyseisen toimenpiteen yhteydessä väitetysti toteutetuista osioista oli pelkkä väestölle tiedottaminen, jonka toteuttamistapana oli yksi ainoa julkaisu Facebookissa.

68

Toisaalta mainittuja toimenpiteitä ei komission mukaan pantu täytäntöön asianmukaisesti. Komissio nimittäin katsoo, että Portugalin tasavalta on myöntänyt kyseisten toimenpiteiden osittaisen – noin 59 prosenttisen – täytäntöönpanon. Komissio mainitsee useita toimenpiteitä, joita ei ole pantu täytäntöön tai joiden täytäntöönpano on viivästynyt huomattavasti.

69

Toimenpiteinä, joita ei ole pantu täytäntöön, komissio mainitsee muun muassa toimenpiteen M 8 (Ympäristövyöhyke), jonka piti kattaa osa alueista Matosinhos, Leça da Palmeira, Senhora da Hora ja S. Mameda De Infesta ja jota ei ollut lainkaan pantu täytäntöön 15.6.2020. Toimenpiteinä, joiden täytäntöönpano on viivästynyt huomattavasti, komissio mainitsee muun muassa toimenpiteen M 2 (Julkisen liikenteen verkoston kehittäminen), jonka osalta Portugalin tasavalta ei ole toimittanut mitään täsmennystä tavoiteltavista erityisistä päämääristä tai saavutetuista tuloksista.

70

Toissijaisesti komissio esittää analyysin muista toimenpiteistä, jotka Portugalin tasavalta on esitellyt toimenpiteinä, joilla osaltaan vähennetään ilman NO2-pitoisuuksia, vaikka ne eivät olekaan direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja ilmanlaatusuunnitelmia.

71

Komissio esittää, että mainitut toimenpiteet ovat valtakunnallisia eikä niillä ole tavoitteena vähentää erityisesti NO2-pitoisuuksia tässä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa kanteessa tarkoitetuilla alueilla.

72

Komissio väittää, että Estratégia Nacional do Ar 2020 (kansallinen ilmastrategia 2020, jäljempänä ilmastrategia) on yleisluonteinen luettelo toimenpiteistä, joita ei voida toteuttaa suoraan ja joiden täytäntöönpanolle ei sitä paitsi ole asetettu määräaikaa. Ilmastrategiaa ei myöskään ole tarkistettu sen jälkeen, kun se hyväksyttiin vuonna 2016, ja vaikka se johtaisi kyseessä olevia alueita koskevien kunnianhimoisempien ilmanlaatusuunnitelmien laatimiseen, tämä tapahtuisi joka tapauksessa liian myöhään, kun otetaan huomioon direktiivissä 2008/50 vahvistetun ilman NO2-vuosiraja-arvon ylitykset, joita on todettu jatkuvasti vuodesta 2010 lähtien.

73

Komissio huomauttaa vielä Fundo Ambientalista (ympäristörahasto, Portugali) rahoitettavista ohjelmista, joihin kuuluvat julkisen liikenteen hintojen alentamista koskeva tukiohjelma, vähäpäästöisten ajoneuvojen hankintakannustinohjelma ja ohjelma, jolla tuetaan sähköistä liikkumista julkishallinnossa, että kyseisten ohjelmien laajuutta ei ole kvantifioitu eivätkä ne ole tukitoimenpiteitä. Sama koskee komission mukaan kesäkuussa 2020 hyväksyttyä taloudellista ja sosiaalista vakauttamisohjelmaa, jolla pyritään – sen vaikutuksia kvantifioimatta – edistämään etätyötä, ja kansallista kampanjaa ”Por um pais com bom ar” (Maa, jossa ilma on hyvää), jolla pyritään lisäämään kansalaisten ja yritysten tietoisuutta hyvistä ympäristökäytännöistä.

74

Portugalin tasavalta riitauttaa vastauksessaan direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdassa säädetyn velvoitteen noudattamatta jättämisen. Se väittää muun muassa, että erilaisia toimenpiteitä on toteutettu sekä kyseessä olevien alueiden tasolla että kansallisella tasolla. Se täsmentää vielä, että väitetyt jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämiset koskevat erittäin tiiviisti asuttuja alueita, joiden NO2-päästöt liittyvät tieliikenteeseen ja liikkumistapoihin.

75

Portugalin tasavalta esittää alueesta Lisboa Norte (PT‑3001), että aluetta Lisboa e Vale do Tejo koskevaan ilmanlaatusuunnitelmaan sisältyy erilaisia toimenpiteitä, jotka on ryhmitelty kahdeksaksi toimintasuunnitelmaksi, jotka puolestaan on järjestetty kahden skenaarion mukaan siten, että ensimmäinen on ”perusskenaario”, johon sisältyy vuoteen 2023 saakka toteutettavia toimenpiteitä, ja toinen ”suunniteltu skenaario”, joka sisältää perusskenaarion toimenpiteitä täydentäviä toimenpiteitä, joita ei ole vielä hyväksytty.

76

Portugalin tasavallan mukaan toimenpiteiden täytäntöönpano-ohjelman hyväksymättä jättäminen ei ole estänyt sitä, että joitakin niistä jo sovelletaan.

77

Tässä yhteydessä Portugalin tasavalta huomauttaa, että perusskenaarion toimenpiteet voisivat johtaa ilman NO2-päästöjen vähenemiseen 19 prosentilla koko Lissabonin kaupungissa. Lisäämällä niihin suunnitellun skenaarion mukaiset toimenpiteet kyseisiä päästöjä on mahdollista vähentää noin 23 prosentilla koko kaupungissa. Merkittävin toimenpide liittyy julkista liikennettä harjoittavan yrityksen Carrisin kaluston uusimiseen. Portugalin tasavalta katsoo, että jos kaikki kyseiset toimenpiteet pantaisiin täytäntöön, direktiivissä 2008/50 vuodelle 2023 vahvistettu ilman NO2-vuosiraja-arvo olisi mahdollista saavuttaa.

78

Portugalin tasavalta myöntää alueiden Porto Litoral (PT‑1004) ja Entre Douro e Minho (PT‑1009) osalta, ettei niille tällä hetkellä ole olemassa uutta ilmanlaatusuunnitelmaa. Se myöntää myös, että vuosia 2015–2017 koskevalla ilmanlaatusuunnitelmalla ei ole ollut odotettua ilman NO2-pitoisuuksia alentavaa vaikutusta.

79

Portugalin tasavalta väittää kuitenkin, että alueelliset viranomaiset pyrkivät löytämään lisätoimenpiteitä, joilla päästöjen vähentämistä voitaisiin edesauttaa, sekä koordinoimaan toimintaansa Porton, Matosinhosin ja Bragan paikallisviranomaisten kanssa arvioidakseen niiden kykyä toteuttaa tällaisia toimenpiteitä. Portugalin tasavallan mukaan on vielä otettava huomioon, että covid-19-pandemia viivästytti ponnisteluja todettujen ylitysten vähentämiseksi.

80

Komissio esittää vastauskirjelmässään yleisesti, ettei Portugalin tasavalta vetoa uusiin seikkoihin kantansa tueksi.

81

Komissio väittää alueen Lisboa Norte (PT‑3001) osalta, että kun otetaan huomioon muun muassa se, etteivät asianomaiset viranomaiset ole vieläkään hyväksyneet vuonna 2019 hyväksytyn ilmanlaatusuunnitelman täytäntöönpano-ohjelmaa, ja tähän mennessä todettu erittäin hidas täytäntöönpanovauhti, Portugalin tasavallan päättämillä ja toteuttamilla toimenpiteillä ei voida varmistaa, että kyseiselle epäpuhtaudelle vahvistettujen raja-arvojen ylityksen kesto jäisi mahdollisimman lyhyeksi, joten direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan noudattamatta jättäminen on näytetty toteen.

82

Komissio toteaa, ettei kyseiseen säännökseen perustuvia velvoitteita ei ole noudatettu myöskään alueiden Porto Litoral (PT‑1004) ja Entre Douro e Minho (PT‑1009) osalta, kun otetaan huomioon ilmanlaatusuunnitelmien puuttuminen ja tähän mennessä todettu erittäin hidas täytäntöönpanovauhti.

83

Komissio huomauttaa vielä, että Portugalin tasavallan sen varmistamiseksi, että kyseiselle epäpuhtaudelle vahvistettujen raja-arvojen ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi, vuodesta 2010 lähtien päättämien ja täytäntöön panemien toimenpiteiden riittämättömyyttä ei voida perustella vuonna 2020 vaikuttaneella pandemialla.

84

Portugalin tasavalta toistaa vastauksessaan alueen Lisboa Norte (PT‑3001) osalta väitteensä, jonka mukaan ilmanlaatusuunnitelman täytäntöönpano-ohjelman muodollisen hyväksynnän puuttuminen ei ole estänyt perusskenaarion mukaisten toimenpiteiden toteuttamista. Osa kyseisistä toimenpiteistä on sen mukaan toteutettu ympäristörahaston tai paikallisten julkisyhteisöjen rahoitusohjelmien kautta.

85

Tämä koskee muun muassa julkista liikennettä harjoittavan yrityksen Carrisin bussikaluston uusimista koskevaa toimenpidettä, joka voi auttaa vähentämään ilman NO2-päästöjä Lissabonin kaupungissa noin kahdeksalla prosentilla vuoteen 2023 mennessä. Mainittuja toimenpiteitä, joita on jo pantu täytäntöön, on tarkoitus täydentää lisätoimenpiteellä, jossa tarjotaan maksuttomia julkisen liikenteen matkalippuja alle 23-vuotiaille ja yli 65-vuotiaille.

86

Lopuksi Portugalin tasavalta viittaa ilmastrategian puitteissa ja ympäristörahaston rahoituksella kansallisella tasolla tehtyihin aloitteisiin, kuten vähäpäästöisten ajoneuvojen hankintaan kannustavaan ohjelmaan ja julkishallinnon sähköisen liikkumisen tukemiseen. Kyseiset vuodelta 2017 peräisin olevat aloitteet hyödyttävät sen mukaan muun muassa alueita Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) ja Entre Douro e Minho (PT‑1009).

87

Direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä, toisessa ja kolmannessa alakohdassa säädetään, että jos ilman epäpuhtaustasot ylittävät raja-arvot tietyllä alueella, jäsenvaltioiden on varmistettava, että kyseiselle alueelle laaditaan ilmanlaatusuunnitelmia kyseisen direktiivin liitteessä XI eritellyn raja-arvon saavuttamiseksi. Jos ylitetään sellaiset raja-arvot, joiden saavuttamisen määräaika on jo umpeutunut, ilmanlaatusuunnitelmiin on sisällytettävä asianmukaisia toimenpiteitä, jotta ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi.

88

Ilmanlaatusuunnitelmiin on sisällytettävä ainakin mainitun direktiivin liitteessä XV olevassa A jaksossa luetellut tiedot. Kyseisessä liitteessä olevan A jakson 8 kohdan mukaan ilmanlaatusuunnitelmiin on sisällytettävä tiedot toimenpiteistä, joilla pyritään pilaantumisen vähentämiseen, mukaan lukien luettelo ja kuvaus kaikista hankkeeseen sisältyvistä toimenpiteistä, toimenpiteiden täytäntöönpanon aikataulu ja arvio ilmanlaadun paranemisesta sekä näiden tavoitteiden toteutumisen ajankohdasta.

89

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan soveltamisala on yleinen, koska sitä sovelletaan ilman ajallisia rajoituksia kaikkien kyseisessä direktiivissä vahvistettujen epäpuhtauksien raja-arvojen ylityksiin niiden soveltamiselle asetetun määräajan päätyttyä, vahvistettiinpa ne mainitulla direktiivillä tai vahvistipa komissio ne sen 22 artiklan perusteella (tuomio 12.5.2022, komissio v. Italia (Raja-arvot – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, 152 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

90

On myös mainittava, että direktiivin 2008/50 23 artiklassa luodaan suora yhteys yhtäältä direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdassa, tarkasteltuna yhdessä sen liitteen XI kanssa, säädettyjen NO2-raja-arvojen ylittämisen ja toisaalta ilmanlaatusuunnitelmien laatimisen välille (tuomio 12.5.2022, komissio v. Italia (Raja-arvot – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, 153 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

91

Ilmanlaatusuunnitelmia voidaan laatia yksinomaan sellaisen tasapainon perusteella, joka vallitsee pilaantumisriskin vähentämisen tavoitteen ja olemassa olevien erilaisten julkisten ja yksityisten intressien välillä (tuomio 12.5.2022, komissio v. Italia (Raja-arvot – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, 154 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

92

Näin ollen se, että jäsenvaltio ylittää säädetyt NO2-raja-arvot, ei yksinään riitä siihen, että kyseisen jäsenvaltion katsottaisiin jättäneen noudattamatta direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaisia velvoitteitaan (tuomio 12.5.2022, komissio v. Italia (Raja-arvot – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, 155 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

93

Direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan toisesta alakohdasta ilmenee kuitenkin, että vaikka jäsenvaltioilla on tiettyä harkintavaltaa toteutettavien toimenpiteiden määrittämisessä, kyseisten toimenpiteiden on joka tapauksessa mahdollistettava se, että kyseiselle epäpuhtaudelle vahvistettujen raja-arvojen ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi (tuomio 12.5.2022, komissio v. Italia (Raja-arvot – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, 156 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

94

Näin ollen on selvitettävä tapauskohtaisen arvioinnin perusteella, ovatko asianomaisen jäsenvaltion laatimat suunnitelmat direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaisia (tuomio 12.5.2022, komissio v. Italia (Raja-arvot – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, 157 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

95

Tällaisessa tapauskohtaisessa arvioinnissa on tarkasteltava myös sitä, onko päätetyt toimenpiteet pantu täytäntöön. Oikeuskäytännön mukaan on nimittäin niin, että jos raja-arvojen ylittyminen todetaan, tällaisen tilanteen olisi johdettava mahdollisimman nopeasti siihen, että asianomainen jäsenvaltio sekä päättää ilmanlaatusuunnitelmaan sisältyvistä asianmukaisista toimenpiteistä että panee ne täytäntöön, joten jäsenvaltiolla kyseisten raja-arvojen ylittyessä käytettävissä olevaa harkintavaltaa on siten rajoitettu tässä yhteydessä kyseisellä vaatimuksella (ks. vastaavasti tuomio 10.11.2020, komissio v. Italia (Raja-arvot – PM10‑hiukkaset), C‑644/18, EU:C:2020:895, 150 kohta).

96

Nyt käsiteltävässä asiassa alueen Lisboa Norte (PT‑3001) osalta vaikuttaa siltä, että 15.6.2020 voimassa ollut ilmanlaatusuunnitelma oli puutteellinen, koska se perustui vuodelta 2014 peräisin oleviin ajantasaistamattomiin tietoihin ja koska siinä oli tiettyjen toimenpiteiden konkreettista sisältöä sekä täytäntöönpanoaikataulua koskevia puutteita.

97

Lisäksi ilmanlaatusuunnitelmaan olisi pitänyt liittää täytäntöönpano-ohjelma, jota ei ole virallisesti hyväksytty 15.6.2020 mennessä. Vaikka hyväksynnän puuttuminen ei estänyt useiden toimenpiteiden toteuttamista, kuten Portugalin tasavalta väittää, komission toimittamista tiedoista, joita Portugalin tasavalta ei ole kiistänyt, ilmenee, että kyseiset toimenpiteet on pantu täytäntöön myöhässä ja vain osittain. Portugalin tasavallan antamista tiedoista ilmenee lisäksi, että kaikkien suunniteltujen toimenpiteiden toteuttaminen ja täytäntöönpano voisi johtaa siihen, että direktiivissä 2008/50 vahvistettua ilman ΝΟ2-vuosiraja-arvoa noudatetaan, mutta aikaisintaan vuonna 2023.

98

Koska direktiivissä 2008/50 vahvistetun ilman ΝΟ2-vuosiraja-arvon ylittyminen jatkui vuodesta 2010 vuoteen 2020, on joka tapauksessa todettava, että Portugalin viranomaisten päättämillä ja toteuttamilla toimenpiteillä ei selvästikään voitu varmistaa, että kyseiselle epäpuhtaudelle vahvistettujen raja-arvojen ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi, joten kyseisen direktiivin 23 artiklan 1 kohdan, luettuna erikseen ja yhdessä sen liitteessä XV olevan A jakson kanssa, noudattamatta jättäminen on näytetty toteen.

99

Alueiden Porto Litoral (PT‑1004) ja Entre Douro e Minho (PT‑1009) osalta on todettava, että Portugalin tasavalta myöntää, ettei vuodesta 2017 lähtien ole ollut olemassa mitään ilmanlaatusuunnitelmia. Kuten komissio on perustellusti todennut, tällainen tilanne merkitsee sellaisenaan direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan noudattamatta jättämistä, kun otetaan huomioon kyseisillä alueilla todetut ylitykset.

100

Vuosia 2015–2017 koskevasta ilmanlaatusuunnitelmasta on todettava, että toteutetut toimenpiteet olivat selkeästi riittämättömiä, kun otetaan huomioon Portugalin viranomaisten itsensä esittämät arviot. Lisäksi komission toimittamien tietojen, joita Portugalin tasavalta ei ole kiistänyt, mukaan niiden täytäntöönpano on viivästynyt ja jäänyt osittaiseksi. Portugalin tasavalta myöntää itse, ettei ilmanlaatusuunnitelmalla ollut odotettua ilman ΝΟ2-raja-arvoa alentavaa vaikutusta ja että tästä toteamuksesta huolimatta vuoden 2017 jälkeen ei ole hyväksytty uutta suunnitelmaa.

101

Tältä osin Portugalin tasavallan väite, joka perustuu siihen, että covid-19-pandemia vaikutti asianmukaisista toimenpiteistä päättämiseen ja niiden täytäntöönpanoon, ei voi menestyä. Kuten komissio on todennut, niiden toimenpiteiden, joista olisi pitänyt päättää ja jotka olisi pitänyt panna täytäntöön vuodesta 2010 lähtien sen varmistamiseksi, että kyseiselle epäpuhtaudelle vahvistettujen raja-arvojen ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi, riittämättömyyttä ei voida perustella vuonna 2020 vaikuttaneella pandemialla.

102

Kansallisella tasolla tehdyillä aloitteilla, joilla voidaan välillisesti parantaa ilmanlaatua kyseisillä alueilla, ei voida korjata kyseisiä alueita koskevien ilmanlaatusuunnitelmien puutteita eikä varsinkaan niiden puuttumista. Direktiivin 2008/50 23 artiklasta ja liitteestä XV ilmenee nimittäin selvästi, että asianomaisen jäsenvaltion on laadittava kullekin kyseessä olevalle alueelle ilmanlaatusuunnitelma, joka sisältää asianmukaiset toimenpiteet. Näin ollen Portugalin tasavallan väite ilmastrategian ja ympäristörahaston puitteissa tehdyistä aloitteista ja niiden vaikutuksesta ilman ΝΟ2-pitoisuuksiin mainituilla alueilla ei voi menestyä.

103

Direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan ja liitteen XV vaatimusten noudattamatta jättäminen on siis näytetty toteen myös alueiden Porto Litoral (PT‑1004) ja Entre Douro e Minho (PT‑1009) osalta.

104

Tämän vuoksi toinen väite on hyväksyttävä.

105

Kaikkien edellä esitettyjen toteamusten perusteella on todettava, että Portugalin tasavalta

106

Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut Portugalin tasavallan velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja koska tämä on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kuudes jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti: