–

IB, edustajanaan L. Zanuttigh, avvocata,

–

Regione Lombardia, edustajinaan A. Forloni ja L. Tamborino, avvocati,

–

Provincia di Pavia, edustajanaan G. Roccioletti, avvocato,

–

Kreikan hallitus, asiamiehinään E. Leftheriotou, M. Tassopoulou ja A.‑E. Vasilopoulou,

–

Euroopan komissio, asiamiehinään P. Rossi ja A. Sauka,

1

Ennakkoratkaisupyyntö koskee maatalouden metsitystoimenpiteitä koskevasta yhteisön tukijärjestelmästä 30.6.1992 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2080/92 (EYVL 1992, L 215, s. 96) ja Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta 18.12.1995 annetun neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 2988/95 (EYVL 1995, L 312, s. 1) tulkintaa.

2

Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat yhtäältä IB ja toisaalta Regione Lombardia (Lombardian alue, Italia) ja Provincia di Pavia (Pavian maakunta, Italia) ja joka koskee sellaisen päätöksen, jolla maatalousmaan metsittämiseen tarkoitetut tuet lakkautetaan täysimääräisesti ja määrätään maksettavaksi takaisin kokonaan, lainmukaisuutta.

3

Asetus N:o 2080/92 kumottiin 2.7.1999 alkavin vaikutuksin Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tuesta maaseudun kehittämiseen ja tiettyjen asetusten muuttamisesta ja kumoamisesta 17.5.1999 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 1257/1999 (EYVL 1999, L 160, s. 80). Kun otetaan kuitenkin huomioon viimeksi mainitun asetuksen 55 artiklan 3 kohta, asetusta N:o 2080/92 sovelletaan edelleen toimiin, jotka Euroopan komissio on sen nojalla hyväksynyt ennen 1.1.2000, joten pääasiaan sovelletaan edelleen kyseisen asetuksen säännöksiä.

4

Asetuksen N:o 2080/92 johdanto-osan ensimmäisestä kolmanteen ja viidennessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

”maatalousmaan metsityksellä on erityisen tärkeä merkitys maankäytön ja ympäristön kannalta, ja se vähentää metsätaloustuotteiden puutetta yhteisössä ja täydentää yhteisön politiikkaa, jonka tavoitteena on maataloustuotannon ohjaaminen,

maanviljelijöiden kokemukset maatalousmaan metsityksestä osoittavat, että olemassa olevat tukijärjestelmät, joiden tarkoituksena on edistää metsitystä, ovat riittämättömiä ja että viime vuosina maataloustuotannosta poistetun maatalousmaan metsitys ei ole osoittautunut kovin tyydyttäväksi,

olisi siis suotavaa korvata 15 päivänä heinäkuuta 1991 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2328/91 [(EYVL 1991, L 218, s. 1)] VIII osastossa tarkoitetut maatalouden rakenteiden tehokkuuden parantamistoimenpiteet sellaisilla toimenpiteillä, jotka paremmin edistäisivät maatalousmaan metsityksen tehostamista,

– –

viidelle ensimmäiselle vuodelle vahvistettu aleneva palkkio, jonka on tarkoitus korvata osa uusien metsien hoitokustannuksista, voi merkittävästi edistää metsitystä”.

5

Kyseisen asetuksen 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Tukijärjestelmän tavoite”, säädetään seuraavaa:

”Perustetaan yhteisön tukijärjestelmä, jonka rahoittamiseen Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosasto osallistuu seuraavista syistä:

Mainitun yhteisön tukijärjestelmän tavoitteena on edistää:

6

Kyseisen asetuksen 2 artiklan, jonka otsikko on ”Tukijärjestelmä”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Tukijärjestelmään voi sisältyä:

– –”

7

Kyseisen asetuksen 3 artiklan, jonka otsikko on ”Tukien määrät”, ensimmäisen kohdan a–c alakohdassa säädetään seuraavaa:

”Edellä 2 artiklassa tarkoitettujen tukien hyvitettävät enimmäismäärät vahvistetaan seuraavasti:

8

Asetuksen N:o 2080/92 4 artiklan, jonka otsikko on ”Tukiohjelma”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Jäsenvaltiot toteuttavat 2 artiklassa tarkoitetun tukijärjestelmän monivuotisten kansallisten tai alueellisten 1 artiklassa tarkoitettuihin tavoitteisiin tähtäävien ohjelmien avulla; ohjelmissa määritetään erityisesti:

9

Tiettyjä yhteisön tukijärjestelmiä koskevan yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 23.12.1992 annettu komission asetus (ETY) N:o 3887/92 (EYVL 1992, L 391, s. 36) kumottiin tiettyjä yhteisön tukijärjestelmiä koskevasta yhdennetystä hallinto- ja valvontajärjestelmästä annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 3508/92 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 11.12.2001 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 2419/2001 (EYVL 2001, L 327, s. 11) 13.12.2001 alkavin vaikutuksin. Kun otetaan huomioon asetuksen N:o 2419/2001 53 artiklan 1 kohta, asetusta N:o 3887/92 on kuitenkin edelleen sovellettava pääasiassa kyseessä olevan kaltaisiin tukihakemuksiin, jotka liittyvät ennen 1.1.2002 päättyviin markkinointivuosiin tai palkkiokausiin.

10

Kyseisen asetuksen 9 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Jos todetaan, että pinta-alatukea koskevassa hakemuksessa ilmoitettu pinta-ala on suurempi kuin määritetty pinta-ala, tuen määrä lasketaan tarkastuksessa tosiasiallisesti määritetyn pinta-alan perusteella. Ylivoimaista estettä lukuun ottamatta, tosiasiallisesti määritetystä pinta-alasta vähennetään kuitenkin:

Jos todettu ylitys on enemmän kuin 20 prosenttia määritetystä pinta-alasta, pinta-ala perusteista tukea ei myönnetä.

– –”

11

Asetuksen N:o 2988/95 johdanto-osan kolmannessa ja kymmenennessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

”tätä hajautettua hoitoa ja valvontajärjestelmää koskeviin sääntöihin sovelletaan erilaisia yksityiskohtaisia määräyksiä yhteisön asianomaisten toimintaperiaatteiden mukaisesti; on kuitenkin tärkeää torjua yhteisöjen taloudellisia etuja vahingoittavat toimet kaikilla aloilla,

– –

yleisen oikeudenmukaisuuden vaatimuksen ja suhteellisuusperiaatteen nojalla sekä periaatteen ’non bis in idem’ perusteella on tarpeen antaa, yhteisön säännöstöä ja tämän asetuksen voimaan tullessa voimassa olevien yhteisön erityisten säännöstöjen määräyksiä noudattaen, aiheelliset säännökset, jotta vältyttäisiin yhteisön taloudellisten seuraamusten ja kansallisten rikosoikeudellisten seuraamusten kasaantumiselta samojen seikkojen perusteella samalle henkilölle”.

12

Tämän asetuksen 1 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1.   Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamiseksi annetaan yleinen säännöstö yhteisön oikeuteen kohdistuvia väärinkäytöksiä [eli sääntöjenvastaisuuksia] [koskevista] yhtenäisistä tarkastuksista sekä hallinnollisista toimenpiteistä ja seuraamuksista.

2.   Väärinkäytösten tunnusmerkit toteuttaa jokainen yhteisön oikeuden säännöksen tai määräyksen rikkominen, joka johtuu taloudellisen toimijan teosta tai laiminlyönnistä ja jonka tuloksena on tai voisi olla vahinko yhteisöjen yleiselle talousarviolle tai yhteisöjen hoidossa oleville talousarvioille – – perusteettoman menon takia.”

13

Saman asetuksen 2 artiklan sanamuoto on seuraava:

”1.   Hallinnolliset tarkastukset, toimenpiteet ja seuraamukset otetaan käyttöön siinä määrin, kuin ne ovat tarpeellisia yhteisön oikeuden moitteettoman soveltamisen varmistamiseksi. Niiden on oltava tehokkaita, suhteellisia ja vakuuttavia, jotta varmistettaisiin yhteisöjen taloudellisten etujen asianmukainen suojaaminen.

2.   Hallinnollista seuraamusta ei voi määrätä, jos seuraamuksesta ei ole ennen väärinkäyttöä säädetty yhteisön säännöksellä. Jos yhteisön säännöstöihin sisältyviä hallinnollisia seuraamuksia koskevia säännöksiä muutetaan myöhemmin, sovelletaan lievempiä määräyksiä takautuvasti.

– –

4.   Jollei sovellettavasta yhteisön oikeudesta muuta johdu, sovelletaan tarkastusten toteuttamiseen ja yhteisön toimenpiteisiin ja seuraamuksiin liittyviin menettelytapoihin jäsenvaltioiden lainsäädäntöä.”

14

Saman asetuksen 4 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1.   Kaikista väärinkäytöksistä seuraa yleensä perusteettomasti saadun etuuden periminen takaisin siten, että

2.   Edellä 1 kohdassa tarkoitettujen toimenpiteiden soveltaminen rajoitetaan saadun etuuden takaisinperimiseen, lisättynä, jos tästä on säädetty, koroilla, jotka voidaan määritellä kiinteästi.

3.   Toimet, joiden suhteen todetaan, että niiden tarkoituksena on saada asiassa sovellettavan yhteisön oikeuden tavoitteiden vastainen etuus luomalla keinotekoisesti vaadittavat edellytykset tämän etuuden saamiseksi, johtavat tapauskohtaisesti joko tämän etuuden epäämiseen tai sen takaisinperimiseen.

4.   Tässä artiklassa säädettyjä toimenpiteitä ei pidetä seuraamuksina.”

15

Asetuksen N:o 2988/95 5 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Tahallisista tai huolimattomuudesta johtuvista väärinkäytöksistä voi seurata seuraavia hallinnollisia seuraamuksia:

– –

– –”

16

Uudelleenmetsitykseen ja metsänparannukseen myönnettävien tukien hallinnointia, maksamista, valvontaa ja lakkauttamista koskevista asetuksen (ETY) N:o 2080/92 täytäntöönpanosäännöksistä 18.12.1998 annetun ministeriön asetuksen nro 494 (decreto ministeriale n. 494 – Regolamento recante norme di attuazione del regolamento (CEE) n. 2080/92 in materia di gestione, pagamenti, controlli e decadenze dell’erogazione di contributi per l’esecuzione di rimboschimenti o miglioramenti boschivi; GURI nro 16, 21.1.1999; jäljempänä asetus nro 494/98) 13 §:ssä, jonka otsikko on ”Tukien maksamisen jälkeen toimitettujen tarkastusten tulokset”, säädetään seuraavaa:

”1.   Jos edellä 12 §:ssä tarkoitetuissa tarkastuksissa havaitaan sääntöjenvastaisuuksia, jotka johtavat tuen lakkauttamiseen, toimivaltainen alueellinen elin päättää asetuksen [N:o 2988/95] 4 artiklan mukaisesti lakkauttamisesta osittain tai täysimääräisesti ja jäljempänä 14 §:ssä tarkoitetuista seurauksista.

2.   Se, että hakemuksessa on ilmoitettu todettua pienempi pinta-ala, ei ole sääntöjenvastaisuus. Vuotuisen tuen määrän laskemiseksi otetaan kuitenkin edelleen huomioon ilmoitettu pinta-ala.”

17

Kyseisen asetuksen 14 §:ssä, jonka otsikko on ”Muut lakkauttamistapaukset”, säädetään seuraavaa:

”1.   Jos on kyse 2 ja 3 momentissa tarkoitetusta noudattamatta jättämisestä ja/tai tarvittavat ohjelmaan sitoutumisen ehdot ja edellytykset eivät enää täyty, tuki lakkautetaan täysimääräisesti.

– –

3.   Tuki lakkautetaan täysimääräisesti myös silloin, kun lopullisen tarkastuksen jälkeen todettu uudelleenmetsitetty tai parannettu pinta-ala tai metsätiekilometrit ovat 20 prosenttia pienemmät kuin ne, joiden perusteella tukea on myönnetty ja maksettu, jollei kyseessä ole edellä 8 §:ssä tarkoitettu ylivoimainen este.

4.   Edellisessä momentissa tarkoitetun raja-arvon alittavat poikkeamat johtavat tuen lakkauttamiseen osittain.”

18

Mainitun asetuksen 15 §:n, jonka otsikko on ”Lakkauttamisen vaikutukset”, 1 momentissa säädetään seuraavaa:

”Kun tuki lakkautetaan täysimääräisesti, kaikki perusteettomasti saadut tuet on palautettava ja tuki evätään kokonaan jäljellä olevilta sitoumusvuosilta.”

19

IB, joka on maatalousyrittäjä, haki 16.6.1997 Pavian maakunnalta tukea asetuksen N:o 2080/92 mukaisesta tukijärjestelmästä, jonka tarkoituksena on tukea maatalousmaan uudelleenmetsitystä. Tämän hakemuksen yhteydessä IB sitoutui metsittämään maatalousmaan, jota oli siihen asti käytetty riisin ja maissin viljelyyn ja jonka pinta-ala oli 104 hehtaaria, sekä säilyttämään koko alueen metsitettynä 20 vuoden ajanjakson ajan eli vuosina 1997–2017.

20

IB hyväksyttiin tämän järjestelmän piiriin, ja hän sai vuosina 1997–2008 yhteensä 1324246,35 euroa tukea, joka muodostui asetuksen N:o 2080/92 2 artiklan 1 kohdan mukaisesti alkuperäisestä metsityskustannusten korvaamiseen tarkoitetusta tuesta, vuotuisista palkkioista metsitettyjen alueiden hoitokustannusten kattamiseksi ja vuotuisista palkkioista tulonmenetyksen korvaamiseksi.

21

Pavian maakunta teki syyskuussa 2009 Lombardian alueen tähän valtuuttamana tarkastuksen paikan päällä, jossa todettiin, että unionin tuella metsitetyn alueen pinta-ala ei ollut 104 hehtaaria vaan 70 hehtaaria IB:n toteuttaman puiden aikaistetun hakkuun vuoksi. Pavian maakunta totesi, että metsitetyn alueen ilmoitetun pinta-alan ja todellisen pinta-alan noin 38 prosentin erotus ylitti asetuksen nro 494/98 14 §:n 3 momentissa säädetyn 20 prosentin raja-arvon, ja se lakkautti IB:lle myönnetyn tuen ja määräsi hänet maksamaan tämän tuen kokonaan takaisin kyseisen asetuksen 15 §:n 1 momentin mukaisesti sekä epäsi häneltä tuen jäljellä olevilta sitoumusvuosilta.

22

IB riitautti lakkauttamispäätöksen sekä takaisinmaksumääräyksen Tribunale di Paviassa (Pavian alioikeus, Italia), joka katsoi kanteen perustelluksi.

23

Corte d’appello di Milano (Milanon ylioikeus, Italia), johon asiasta valitettiin, muutti ensimmäisen oikeusasteen antamaa tuomiota ja katsoi pääpiirteissään, että IB:n laiminlyönnissä oli kyse vakavasta sääntöjenvastaisuudesta, mikä oli vastoin unionin tukijärjestelmällä tavoiteltuja päämääriä. Tämän sääntöjenvastaisuuden seurauksena tuensaaja, joka on saanut sekä unionin tukea että puun myynnistä saatuja tuloja, on saanut perusteetonta etua, jonka vuoksi saadut tuet on palautettava kokonaan, jollei kyseessä ole ylivoimainen este tai muut tuensaajasta riippumattomat syyt.

24

IB teki tästä tuomiosta kassaatiovalituksen Corte suprema di cassazioneen (ylin yleinen tuomioistuin, Italia) eli ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen.

25

Kyseinen tuomioistuin pohtii, ovatko asetukset N:o 2080/92 ja N:o 2988/95 esteenä asetuksen nro 494/98 14 ja 15 §:ssä säädetylle järjestelmälle, joka koskee tuen lakkauttamista täysimääräisesti.

26

Ensinnäkin kansallinen tuomioistuin epäilee erityisesti, voidaanko järjestelmää, joka koskee täysimääräistä lakkauttamista, pitää asetuksen 2988/95 4 artiklassa tarkoitettuna toimenpiteenä. Kyseisen asetuksen 4 artiklan 1 kohdassa säädetään, että kaikista väärinkäytöksistä seuraa yleensä perusteettomasti saadun etuuden periminen takaisin siten, että velvoitetaan maksamaan perusteettomasti saadut summat, mutta asetuksen nro 494/98 14 ja 15 §:ssä säädetystä täysimääräisestä lakkauttamisesta ei seuraa ainoastaan kaikkien perusteettomasti saatujen tukien palauttamista vaan myös tuen epääminen kokonaan jäljellä olevilta sitoumusvuosilta.

27

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii tämän jälkeen sitä, ylittääkö kyseinen kansallinen säännöstö asetuksen N:o 2988/95 4 artiklassa asetetut rajat siltä osin kuin kyseisessä säännöstössä vaaditaan maksettujen tukien palauttamista kokonaan, kun uudelleenmetsitetyn alueen pinta-ala on 20 prosenttia pienempi kuin tuen piiriin ilmoitettu pinta-ala.

28

Lopuksi se pohtii mainitun kansallisen säännöstön oikeasuhteisuutta siltä osin kuin siinä säädetään tukien täysimääräisen lakkauttamisen tapauksessa kaikkien saatujen tukien palauttamisesta eikä ainoastaan niiden tukien palauttamisesta, jotka liittyvät vuoteen, jolloin sääntöjenvastaisuus todettiin.

29

Tässä tilanteessa Corte suprema di cassazione on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

30

Lombardian alue väittää pääasiallisesti, että esitetyt kysymykset on jätettävä tutkimatta kahdella perusteella. Yhtäältä näillä kysymyksillä ei ole merkitystä, koska Italian säännöstöllä ainoastaan pannaan täytäntöön asetuksen N:o 3887/92 9 artikla, joka on suoraan sovellettava säännös. Toisaalta näihin kysymyksiin annettavalla vastauksella ei ole vaikutusta pääasiassa annettavaan ratkaisuun, koska IB on suorittanut hakkuun koko metsäalueella vuoden 2011 aikana, jonka vuoksi kysymyksestä, joka koskee yli 20 prosentin pinta-alan pienenemisen vaikutusta, on tullut hypoteettinen.

31

Tältä osin on vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan niin, että yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä on asian erityspiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen unionin tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta. Jos esitetyt kysymykset koskevat unionin oikeussäännön tulkintaa, unionin tuomioistuimen on siten lähtökohtaisesti ratkaistava ne (tuomio 6.10.2021, Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, 27 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

32

Tästä seuraa, että unionin oikeutta koskevilla kysymyksillä oletetaan olevan merkitystä asian ratkaisemisen kannalta. Unionin tuomioistuin voi kieltäytyä ratkaisemasta kansallisen tuomioistuimen esittämän ennakkoratkaisukysymyksen ainoastaan silloin, jos on ilmeistä, että pyydetyllä unionin oikeuden säännösten ja määräysten tulkitsemisella ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen, jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen taikka jos unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin (tuomio 6.10.2021, Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, 28 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

33

Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että pääasian ratkaisu riippuu vastauksesta, jonka unionin tuomioistuin antaa tähän pyyntöön, koska tämän vastauksen perusteella ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voi lausua IB:n saamien metsitystukien palauttamisen laajuudesta asiayhteydessä, jossa on todettu, että uudelleenmetsitetty pinta-ala on yli 20 prosenttia pienempi kuin monivuotisen tukisitoumuksen perusteella tukikelpoiseksi hyväksytty pinta-ala.

34

Näissä olosuhteissa on niin, että koska ei ole ilmeistä, että kansallisen tuomioistuimen pyytämällä unionin oikeuden tulkinnalla ei ole yhteyttä pääsian kohteeseen, ennakkoratkaisupyyntö voidaan ottaa tutkittavaksi.

35

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee neljällä kysymyksellään, joita on tarkasteltava yhdessä, pääasiallisesti, onko asetuksen N:o 2988/95 2 ja 4 artiklaa, asetuksen N:o 2080/92 2 ja 4 artiklaa sekä suhteellisuusperiaatetta tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa säädetään tilanteessa, jossa monivuotisen sitoumuksen toteuttamisen aikana todetaan uudelleenmetsitetyn pinta-alan olevan 20 prosenttia pienempi kuin sitoumuksen perusteella tukikelpoiseksi hyväksytty pinta-ala, metsitystukien lakkauttamisesta täysimääräisesti ja näin ollen velvollisuudesta maksaa nämä tuet kokonaan takaisin sekä sellaisten tukien epäämisestä kokonaan, jotka olisivat tulleet maksuun jäljellä olevina sitoutumisvuosina.

36

Ensinnäkin on huomautettava, että – kuten asetuksen N:o 2080/92 1 artiklasta, luettuna yhdessä tämän asetuksen johdanto-osan ensimmäisen, toisen ja kolmannen perustelukappaleen kanssa, ilmenee – asetuksella on otettu käyttöön maatalousmaan metsittämistä koskeva tukijärjestelmä, jolla pyritään muun muassa edistämään metsitystä maatalousmaan vaihtoehtoisena käyttönä ja samalla mahdollistamaan metsätalouden kehittäminen maatiloilla, edistämään ympäristön tasapainon kanssa paremmin sopusoinnussa olevaa luonnontilaisten alueiden hoitoa, torjumaan kasvihuoneilmiötä, sitomaan hiilidioksidia sekä edistämään pitkällä aikavälillä metsävarojen parantumista.

37

Kyseisellä asetuksella pyritään siten saavuttamaan maatalouspolitiikan tavoitteet, jotka koskevat metsäalan tukemista, sekä ympäristönsuojelua koskeva tavoite, ja näille tavoitteille on luonteenomaista monivuotinen ulottuvuus ja ne edellyttävät maatalousmaan tehokasta ja kestävää metsitystä.

38

Seuraavaksi saman asetuksen 2 artiklan 1 kohdan a–c alakohdasta ilmenee, että asetuksella käyttöön otettuun maatalousmaan metsittämistä koskevaan tukijärjestelmään voi sisältyä metsityskustannusten korvaamiseen tarkoitettuja tukia, vuotuinen palkkio, jonka tarkoituksena on korvata metsitettyjen alueiden hoitokustannukset viiden ensimmäisen vuoden ajan, ja vuotuinen palkkio, jonka tarkoituksena on korvata maatalousmaan metsityksestä johtuvat tulonmenetykset, ja nämä palkkiot maksetaan ”metsitetyltä hehtaarilta”.

39

Lisäksi asetuksen N:o 2080/92 3 artiklan ensimmäisen kohdan a–c alakohdassa vahvistetaan tukien, jotka voidaan saada, enimmäismäärät metsitetyltä pinta-alalta (hehtaarilta) sekä enimmäisaika, jolloin näitä tukia voidaan maksaa. Tältä osin on todettava, että kyseisen kohdan b alakohdassa, luettuna yhdessä kyseisen asetuksen viidennen perustelukappaleen kanssa, säädetään, että hoitopalkkioiden maksaminen voidaan porrastaa viiden vuoden ajalle, kun taas kyseisen kohdan c alakohdassa säädetään, että tulojen menetyksestä maksettava palkkio voidaan myöntää enintään 20 vuoden ajaksi ensimmäisestä metsityksestä lukien.

40

Kyseisen asetuksen 4 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot toteuttavat tämän tukijärjestelmän monivuotisilla kansallisilla tai alueellisilla ohjelmilla, joiden yksityiskohdat ne vahvistavat. Tässä yhteydessä jäsenvaltiot määrittävät muun muassa tukien määrät ja keston metsitykseen käytettävien eri puulajien ja tyyppien todellisten metsitys- ja hoitokustannusten tai tulonmenetyksen perusteella sekä metsitystukien myöntämisen edellytykset.

41

Näistä säännöksistä yhdessä luettuina seuraa yhtäältä, että vaikka asetuksessa N:o 2080/92 ei suoraan vahvisteta eri metsitystukien maksamisen edellytyksiä, siinä sidotaan näiden tukien myöntäminen monivuotisen sitoumuksen kattamien alueiden tosiasialliseen metsittämiseen koko sitoumuksen keston ajan.

42

Toisaalta on todettava, että kyseisessä asetuksessa ei vahvisteta valvontamenettelyjä eikä seuraamusjärjestelmää, joilla pyrittäisiin varmistamaan tukien myöntämisedellytysten noudattaminen. Näihin valvontamenettelyihin ja kyseiseen seuraamusjärjestelmään sovelletaan siis edelleen jäsenvaltioiden oikeutta.

43

On silti syytä muistuttaa toiseksi, että unionin taloudellisten etujen suojaamiseksi asetuksessa N:o 2988/95 annetaan sen 1 artiklan mukaan yleinen säännöstö unionin oikeuteen kohdistuvia väärinkäytöksiä koskevista yhtenäisistä tarkastuksista sekä hallinnollisista toimenpiteistä ja seuraamuksista ja että näin tehdään, kuten mainitun asetuksen johdanto-osan kolmannesta perustelukappaleesta ilmenee, siksi, että voidaan torjua unionin taloudellisia etuja vahingoittavat toimet kaikilla aloilla (ks. vastaavasti tuomio 17.9.2014, Cruz & Companhia, C‑341/13, EU:C:2014:2230, 43 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

44

Antaessaan kyseisen asetuksen lainsäätäjän tarkoituksena on ollut vahvistaa joukko yleisiä periaatteita ja edellyttää, että kaikissa alakohtaisissa asetuksissa, kuten asetuksessa N:o 2080/92, noudatetaan näitä periaatteita (ks. vastaavasti tuomio 28.10.2010, SGS Belgium ym.,C‑367/09, EU:C:2010:648, 37 kohta ja tuomio 18.12.2014, Somvao, C‑599/13, EU:C:2014:2462, 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

45

Asetuksen N:o 2988/95 2 artiklan 1 kohdassa täsmennetään täten, että tässä säännöksessä tarkoitettujen hallinnollisten tarkastusten sekä toimenpiteiden ja seuraamusten on oltava tehokkaita, suhteellisia ja vakuuttavia.

46

Unionin tuomioistuin on tulkinnut mainitun asetuksen 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua väärinkäytöksen käsitettä siten, että se kattaa paitsi jokaisen unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen rikkomisen, joka johtuu taloudellisen toimijan teosta tai laiminlyönnistä, jonka tuloksena on tai voisi olla vahinko unionin yleiselle talousarviolle siihen kohdistuvan perusteettoman menon vuoksi, myös sellaisten kansallisen oikeuden säännösten rikkomisen, joita sovelletaan rahastosta tuettaviin toimiin, kuten sellaisten säännösten rikkomisen, joissa vahvistetaan tuen myöntämisedellytykset (ks. analogisesti tuomio 26.5.2016, Județul Neamț ja Județul Bacău, C‑260/14 ja C‑261/14, EU:C:2016:360, 36, 37 ja 43 kohta ja tuomio 1.10.2020, Elme Messer Metalurgs, C‑743/18, EU:C:2020:767, 52, 53 ja 63 kohta).

47

Asetuksen N:o 2988/95 4 artiklan 1 kohdan mukaan kaikista kyseisen asetuksen 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuista väärinkäytöksistä seuraa yleensä perusteettomasti saadun etuuden periminen takaisin siten, että velvoitetaan maksamaan takaisin perusteettomasti saadut summat.

48

Kuten ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, asetuksen nro 494/98 14 §:n 1 ja 3 momentissa säädetään sellaisten tukien, joiden osalta uudelleenmetsitetyn pinta-alan todetaan lopullisen tarkastuksen jälkeen olevan – jollei kyseessä ole ylivoimainen este – 20 prosenttia pienempi kuin pinta-alan, jolle tuki on myönnetty ja josta sitä on maksettu, sekä tukien, joiden osalta ohjelmaan liittymisen edellyttämiä vaatimuksia ja edellytyksiä ei enää noudateta, lakkauttamisesta täysimääräisesti. Lisäksi tämän asetuksen 14 §:n 4 momentin mukaan tuki, jonka osalta on todettu alle 20 prosentin ero uudelleenmetsitetyn pinta-alan ja tukikelpoisen pinta-alan välillä, lakkautetaan osittain. Lopuksi mainitun asetuksen 15 §:n 1 momentissa täsmennetään, että seurauksena tuen lakkauttamisesta täysimääräisesti kaikki perusteettomasti saadut tuet on palautettava ja tuki on evättävä kokonaan jäljellä olevilta sitoumusvuosilta.

49

Tästä seuraa, että asetuksen nro 494/98 14 §:n 1 ja 3 momentin kaltainen säännös, joka koskee metsityksen säilyttämistä vähintään 80 prosentilla monivuotiseen sitoumukseen merkitystä pinta-alasta, on kansallisen oikeuden säännös, jota sovelletaan rahastosta tuettuun toimenpiteeseen ja jonka rikkominen voi olla asetuksen N:o 2988/95 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu väärinkäytös ja johtaa näin ollen perusteettomasti saatujen summien maksamiseen takaisin kyseisen asetuksen 4 artiklan 1 kohdan mukaisesti.

50

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii kuitenkin, onko suhteellisuusperiaate esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle säännöstölle, jossa säädetään – siinä tapauksessa, että uudelleenmetsitetty pinta-ala on 20 prosenttia pienempi kuin hyväksytty pinta-ala – unionin tuen lakkauttamisesta täysimääräisesti ja sen palauttamisesta kokonaan, eikä ainoastaan sitä pinta-alaa, jonka osalta sääntöjenvastaisuus on todettu, vastaavien tukien tai pelkästään sääntöjenvastaisuuden toteamisvuoteen liittyvien määrien palauttamisesta.

51

Tältä osin suhteellisuusperiaate edellyttää, että kansallisen säännöksen tavoitteet ovat toteutettavissa siinä säädettyjen keinojen avulla ja ettei näillä keinoilla ylitetä sitä, mikä on tarpeen näiden tavoitteiden saavuttamiseksi (tuomio 7.4.2022, Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, 42 kohta).

52

Ensinnäkin on todettava, että pääasiassa kyseessä olevalla kansallisella lakkauttamisjärjestelmällä on hyväksyttävä tavoite. Sillä nimittäin pannaan täytäntöön asetuksen N:o 2988/95 2 artiklan 4 kohta ja 4 artikla, kuten asetuksen nro 494/98 13 §:n 1 momentista ilmenee, ja sen tarkoituksena on suojata unionin etuja ja erityisesti metsitystukia, joita unioni rahoittaa asetuksen N:o 2080/92 mukaisesti.

53

Toiseksi siitä, voidaanko kyseisellä kansallisella säännöstöllä saavuttaa tavoiteltu päämäärä, on todettava, että asetuksen nro 494/98 14 §:n 1 ja 3 momentissa säädetty unionin tuen lakkauttaminen täysimääräisesti soveltuu metsitystukien tehokkaaseen kohdentamiseen ja näin ollen asetuksella N:o 2080/92 tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseen tehokkaasti, sellaisina kuin ne on palautettu mieleen tämän tuomion 37 kohdassa. Kansallisen asetuksen 15 §:n 1 momentin mukainen täysimääräinen lakkauttaminen ja siihen liittyvät vaikutukset ovat nimittäin omiaan estämään unionin varojen jakamisen sellaiseen metsitystoimeen, joka ei ole tehokasta ja kestävää metsitystä koskevien unionin asetuksen tavoitteiden mukainen.

54

Lisäksi pääasiassa kyseessä olevalla kansallisella säännöstöllä, siltä osin kuin siinä liitetään tämä täysimääräinen lakkauttaminen niiden tukien, jotka olisivat tulleet maksuun jäljellä olevilta sitoumusvuosilta, epäämiseen kokonaan, voidaan myös suojata unionin taloudellisia etuja sen varoittavan vaikutuksen vuoksi.

55

Kolmanneksi asetuksen nro 494/98 14 §:n 1 ja 3 momentissa ja 15 §:n 1 momentissa tarkoitetun täysimääräisen lakkauttamisen ja siihen liittyvien vaikutusten tarpeellisuudesta ja oikeasuhteisuudesta on todettava, ettei kyseinen järjestelmä ylitä sitä, mikä on tarpeen. Siltä osin kuin jäsenvaltioiden vastuulla on, kuten tämän tuomion 40 kohdasta ilmenee, vahvistaa edellytykset, joilla metsitykseen myönnetään tukea, jäsenvaltiot voivat katsoa, että tuen saamiseen liittyvän edellytyksen, kuten metsitetyn pinta-alan 20:tä prosenttia koskevan kynnyksen, noudattamatta jättäminen voi aiheuttaa vakavaa vahinkoa asetuksella N:o 2080/92 tavoiteltujen päämäärien toteuttamiselle, ja päätellä tästä, että alkuperäinen sitoumus on siinä määrin virheellinen, että sen seurauksena on tuen lakkauttaminen täysimääräisesti.

56

Lisäksi on huomautettava, että pääasiassa kyseessä olevalle lakkauttamisjärjestelmälle on ominaista sen progressio, sillä todetun uudelleenmetsitetyn pinta-alan ja tukikelpoisen pinta-alan välinen ero, joka on alle 20 prosenttia, johtaa osittaiseen lakkauttamiseen, kun taas tätä kynnysarvoa vastaava tai sitä suurempi ero johtaa saatujen tukien täysimääräiseen lakkauttamiseen ja takaisinmaksamiseen sekä tuen epäämiseen kokonaan jäljellä olevilta sitoumusvuosilta.

57

Lisäksi on korostettava, että tämä tukien täysimääräistä lakkauttamista koskeva järjestelmä on suhteellisuusperiaatteen mukainen, koska se koskee vain rajallisia tilanteita eli tapauksia, joissa todetaan, että uudelleenmetsitetty pinta-ala on 20 prosenttia pienempi kuin tuen piiriin hyväksytty pinta-ala, ja koska siinä varataan tuensaajalle mahdollisuus vedota ylivoimaiseen esteeseen.

58

Siltä osin kuin pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa kansallisessa lainsäädännössä säädetään tapauksessa, jossa uudelleenmetsitetyn pinta-alan todetaan olevan 20 prosenttia pienempi kuin tuen piiriin hyväksytty pinta-ala, monivuotisen sitoumuksen nojalla saatujen metsitystukien palauttamisesta täysimääräisesti eikä ainoastaan niiden summien palauttamisesta, jotka liittyvät siihen vuoteen, jonka osalta sääntöjenvastaisuus todettiin, kyseinen lainsäädäntö on oikeasuhteinen. Ainoastaan näiden tukien maksaminen kokonaan takaisin on nimittäin omiaan poistamaan unionin talousarvioon kohdistuvien petosten riskin ja takaamaan maatalousmaan tehokkaan ja kestävän metsityksen.

59

Edellä esitetyt perustelut huomioon ottaen esitettyihin kysymyksiin on vastattava, että asetuksen N:o 2988/95 2 ja 4 artiklaa, asetuksen N:o 2080/92 2 ja 4 artiklaa sekä suhteellisuusperiaatetta on tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa säädetään tilanteessa, jossa monivuotisen sitoumuksen aikana todetaan uudelleenmetsitetyn pinta-alan olevan 20 prosenttia pienempi kuin sitoumuksen perusteella tukikelpoiseksi hyväksytty pinta-ala, metsitystukien lakkauttamisesta täysimääräisesti ja näin ollen velvollisuudesta maksaa nämä tuet kokonaan takaisin sekä sellaisten tukien epäämisestä kokonaan, jotka olisivat tulleet maksuun jäljellä olevina sitoumusvuosina.

60

Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kolmas jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta 18.12.1995 annetun neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 2988/95 2 ja 4 artiklaa, maatalouden metsitystoimenpiteitä koskevasta yhteisön tukijärjestelmästä 30.6.1992 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2080/92 2 ja 4 artiklaa sekä suhteellisuusperiaatetta

on tulkittava siten, että

ne eivät ole esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa säädetään tilanteessa, jossa monivuotisen sitoumuksen aikana todetaan uudelleenmetsitetyn pinta-alan olevan 20 prosenttia pienempi kuin sitoumuksen perusteella tukikelpoiseksi hyväksytty pinta-ala, metsitystukien lakkauttamisesta täysimääräisesti ja näin ollen velvollisuudesta maksaa nämä tuet kokonaan takaisin sekä sellaisten tukien epäämisestä kokonaan, jotka olisivat tulleet maksuun jäljellä olevina sitoumusvuosina.