1.

Useat talouden toimijat riitauttavat tämän ennakkoratkaisupyynnön taustalla olevassa riita-asiassa linja-autoilla suoritettavia julkisia henkilöliikennepalveluja koskevan sopimuksen tekemiseksi järjestetyn avoimen tarjouskilpailun tarjouspyyntöasiakirjat. Niiden mielestä tarjouspyyntöasiakirjoissa ei suojella niitä asianmukaisesti tiettyjen kustannusten (polttoaineet, palkat ja sosiaaliturvamaksut) mahdolliselta nousulta sopimuksen 10 vuoden keston aikana.

2.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, sallitaanko asetuksessa (EY) N:o 1370/2007 ( 2 )”korvausjärjestely”, jonka nojalla toimivaltaisen viranomaisen ei edellytetä tekevän säännöllisesti sopimushintaan indeksikorotusta, jossa otettaisiin huomioon nousut kustannuksissa, jotka liittyvät palvelun suorittamiseen ja joihin palveluntarjoaja ei kykene vaikuttamaan.

3.

Unionin tuomioistuin on antanut ratkaisun julkisen palvelun velvoitteita vastaavasta korvauksesta liikenteen alalla ( 3 ) mutta ei ole käsitellyt nimenomaisesti kysymystä, joka sille nyt esitetään.

4.

Asian kannalta merkityksellisiä ovat johdanto-osan 27 ja 34 perustelukappale.

5.

Asetuksen 1 artiklan (”Tarkoitus ja soveltamisala”) 1 kohdan sanamuoto on seuraava:

”1. Tämän asetuksen tarkoituksena on määritellä, miten toimivaltaiset viranomaiset voivat yhteisön oikeuden sääntöjä noudattaen toimia julkisen henkilöliikenteen alalla varmistaakseen sellaisten yleishyödyllisten palvelujen tarjoamisen, jotka ovat muun muassa monilukuisempia, luotettavampia, korkealaatuisempia tai edullisempia kuin palvelut, joita voitaisiin tarjota pelkästään markkinoiden ehdoilla.

Tätä varten asetuksessa vahvistetaan ehdot, joiden mukaisesti toimivaltaiset viranomaiset julkisen palvelun velvoitteita määrätessään tai niitä koskevia sopimuksia tehdessään korvaavat julkisen liikenteen harjoittajille aiheutuvat kustannukset ja/tai myöntävät yksinoikeuksia vastineena julkisen palvelun velvoitteiden hoitamisesta.”

6.

Asetuksen 2 a artiklan (”Julkisen palvelun velvoitteiden erittely”) 2 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Julkisen palvelun velvoitteiden eritelmillä ja niihin liittyvällä julkisen palvelun velvoitteiden taloudellisten nettovaikutusten korvaamisella

7.

Asetuksen 3 artiklan (”Julkisia palveluhankintoja koskevat sopimukset ja yleiset säännöt”) 1 kohdan sanamuoto on seuraava:

”Kun toimivaltainen viranomainen päättää myöntää valitsemalleen liikenteenharjoittajalle minkä tahansa luonteisen yksinoikeuden ja/tai korvauksen julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä, tämän viranomaisen on myönnettävä se julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen puitteissa”.

8.

Asetuksen 4 artiklan (”Julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten ja yleisten sääntöjen pakollinen sisältö”) 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Julkisia palveluhankintoja koskevissa sopimuksissa ja yleisissä säännöissä on

– –”

9.

Asetuksen 6 artiklan (”Julkisista palveluista maksettavat korvaukset”) 1 kohdan sanamuoto on seuraava:

”Kaikkien yleiseen sääntöön tai julkisia palveluhankintoja koskevaan sopimukseen liittyvien korvausten on oltava 4 artiklan mukaisia – –”.

10.

Nyt käsiteltävään asiaan sovelletaan julkisen liikenteen palveluista annetun lain ( 4 ) 10 §:n 1 ja 3 momenttia ja 11 §:n 1 momenttia sekä menettelystä julkisten liikennepalvelujen suorittamiseen liittyvien tappioiden sekä kustannusten korvaamiseksi ja näiden palvelujen hintojen määrittämiseksi 28.7.2015 tehdyn ministerineuvoston päätöksen nro 435 2 §:n 1 momenttia ja 56 §:ää. ( 5 )

11.

Valsts SIA Autotransporta direkcija (jäljempänä hankintaviranomainen) aloitti avoimen tarjouskilpailun, ”jonka perusteella annetaan oikeus tarjota julkisia linja-autoliikennepalveluja alueellisesti merkittävien reittien verkostossa”. Kutsussa ilmoitettiin julkisen hankintaa koskevan sopimuksen tekemisestä 10 vuodeksi julkisen liikenteen palvelujen tarjoajien kanssa. ( 6 )

12.

SIA Dobeles autobusu parks (jäljempänä Dobeles) ja muut talouden toimijat ( 7 ) riitauttivat tarjouspyyntöasiakirjat, koska ne katsoivat, että niillä otettiin käyttöön lainsäädännön vastainen julkisten liikennepalvelujen korvausmekanismi. ( 8 ) Ne väittivät konkreettisesti, että

13.

Iepirkumu uzraudzības biroja Iesniegumu izskatīšanas komisija (Julkisten hankintojen valvonnasta vastaavan viraston valituksia käsittelevä yksikkö, Latvia) hylkäsi kantajien valituksen 11.11.2019.

14.

Kaikki kantajat tekivät hallintovalituksen Administratīvā rajona tiesaan (alueellinen hallintotuomioistuin, Latvia), joka hylkäsi ne 29.5.2019 antamallaan tuomiolla. Tämän tuomioistuimen mielestä valtio ei ole asetuksen N:o 1370/2007 ja sen tulkintaa koskevien komission suuntaviivojen ( 9 ) perusteella velvollinen kattamaan täysimääräisesti kaikkia julkisten liikennepalvelujen suorittajien kustannuksia.

15.

Jotkin kantajista valittivat alimmassa oikeusasteessa annetusta tuomiosta Augstākā tiesaan (Senāts) (ylin tuomioistuin, Latvia), joka esittää olennaisilta osin samat perustelut kuin ne, joita on esitetty aikaisemmissa hallinnollisissa ja oikeudellisissa menettelyissä.

16.

Tämä tuomioistuin esittää riidan osapuolten väitteiden perusteella unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:

”Sallitaanko – – asetuksen (EY) N:o 1370/2007 – – 1 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa, 2 a artiklan 2 kohdassa ja 3 artiklan 2 kohdassa korvausjärjestely, jossa ei aseteta toimivaltaiselle viranomaiselle velvoitetta korvata julkisen liikennepalvelun tarjoajalle täysimääräisesti kaikkia kustannusten, jotka liittyvät palvelun suorittamiseen ja joihin palveluntarjoaja ei kykene vaikuttamaan, lisäyksiä tekemällä sopimushintaan (korvauksen määrään) säännöllisesti indeksikorotus, jolloin ei siis poisteta täysin sitä riskiä, että sille aiheutuu tappioita, joita ei voida korvata?”

17.

Ennakkoratkaisupyyntö kirjattiin saapuneeksi unionin tuomioistuimeen 22.6.2022.

18.

Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet kantajat, Kyproksen ja Latvian hallitukset sekä Euroopan komissio.

19.

Asiassa pidettiin 8.6.2023 istunto, johon osallistuivat Dobeles, hankintaviranomainen, Kyproksen ja Latvian hallitukset sekä komissio.

20.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että pääasiaan on sovellettava asetusta N:o 1370/2007, ja pyytää sen kolmen säännöksen tulkintaa:

21.

Asetuksen N:o 1370/2007 soveltaminen riippuu kuitenkin sen sopimuksen ominaisuuksista, johon liittyvät tarjouspyyntöasiakirjat ovat riidan kohteena. Tässä asetuksessa

22.

Asetuksen N:o 1370/2007 5 artiklan 1 kohdan nojalla julkisia palveluhankintoja koskevat sopimukset tehdään lähtökohtaisesti tässä asetuksessa vahvistettujen sääntöjen mukaisesti.

23.

Palveluja koskevat hankintasopimukset tai julkisia palveluhankintoja koskevat sopimukset, sellaisina kuin ne on määritelty direktiiveissä 2014/24 ja 2014/25, tehdään kuitenkin linja-autojen tai raitiovaunujen julkisten henkilöliikennepalveluiden osalta kyseisissä direktiiveissä säädettyjen menettelyjen mukaisesti, sikäli kuin kyseiset sopimukset eivät ole palveluja koskevia konsessiosopimuksia.

24.

Koska tästä yksityiskohdasta ei vallitse selvyyttä, istunnossa keskusteltiin siitä, mikä oli riidanalaisen sopimuksen luonne. Dobeles, hankintaviranomainen ja Latvian hallitus olivat samaa mieltä siitä, että kyseessä oli julkisia palveluhankintoja koskeva sopimus, jossa sopimuspuoleksi valittu tarjoaja otti vastatakseen vain joistain riskeistä, eikä konsessiosopimus. ( 14 )

25.

On ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä selvittää, onko tämä näkemys oikea. Tätä varten sen on otettava huomioon erityisesti se, että sopimuksen kohteena olevien palvelujen hyödyntämiseen liittyvä riski on siirretty.

26.

Kaikki osapuolet ovat niin ikään yhtä mieltä siitä, että on olemassa aito julkisen palvelun velvoite, jonka täyttämiseen riidanalaisella sopimuksella pyritään.

27.

Kun nämä epävarmuuden aiheet on hälvennetty, keskitän tarkasteluni asetuksen N:o 1370/2007 tarjoamaan oikeudelliseen kehykseen.

28.

Asetuksessa N:o 1370/2007 ”julkisen palvelun velvoitteella” tarkoitetaan ”vaatimusta, jonka toimivaltainen viranomainen asettaa tai määrittelee sellaisten yleishyödyllisten julkisten henkilöliikennepalvelujen varmistamiseksi, joita liikenteenharjoittaja ei omien taloudellisten etujensa kannalta katsoen ottaisi hoitaakseen tai ei hoitaisi samassa määrin tai samoilla ehdoilla ilman korvausta”. ( 15 )

29.

Selitin toisessa yhteydessä, ( 16 ) että asetuksella N:o 1370/2007 otetaan käyttöön vastine sellaisen julkisen palvelun velvoitteen täyttämisestä, josta aiheutuu rasitusta kyseisille yrityksille. Tämä vastine on korvaus tai yksinoikeus. ( 17 )

30.

”Julkisesta palvelusta maksettavan korvauksen” käsite yhdistää edun, erityisesti taloudellisen edun, julkisen palvelun velvoitteen toteuttamiseen, missä yhteydessä suoritetaan palveluja, joihin ei liity kaupallista intressiä.

31.

Tällä saavutetaan se, että kun julkisen palvelun velvoitteet ovat vastikkeellisia, niistä ei aiheudu taloudellista haittaa liikenteenharjoittajille, joiden on toteutettava ne, eivätkä ne viime kädessä heikennä itse palvelun suoritusta. Näissä tapauksessa korvauksen, joka on julkisen palvelun velvoitteen vastineena, tarkoituksena ”– – on oltava sellaisten palvelujen tarjonnan varmistaminen, jotka ovat tosiasiallisesti perustamissopimuksessa tarkoitettuja yleishyödyllisiä palveluja”. ( 18 )

32.

Asetuksessa N:o 1370/2007 ei viime kädessä säädetty siitä, että liikenteenharjoittajien pitäisi vastata julkisen palvelun velvoitteista johtuvista kustannuksista yksin: siinä tapauksessa olisi todennäköistä, että kukaan ei suostuisi suorittamaan palvelua, johon ei sellaisenaan liittyisi kaupallista intressiä.

33.

Laskettaessa korvausta (tai vahvistettaessa mekanismeja ja parametreja sitä varten), ( 19 ) toimivaltaisen viranomaisen on tietyn ajan kuluessa ”saavutettava julkista liikennettä koskevan politiikan tavoitteet kustannustehokkaasti” ( 20 ) ja ”mahdollistettava taloudellisesti julkisen henkilöliikenteen tarjonnan jatkuminen pitkällä aikavälillä julkista liikennettä koskevassa politiikassa asetettujen vaatimusten mukaisesti”. ( 21 )

34.

Asetuksessa N:o 1370/2007 ei edellytetä korvauksen kattavan kaikkia julkisen palvelun velvoitteen nettokustannuksia. Kun sen johdanto-osan 33 perustelukappaleessa viitataan tuomioon Altmark, kyseisessä asetuksessa muistutetaan, että sen poissulkemiseksi, että julkisen palvelun korvaus olisi EY:n perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa (josta on tullut SEUT 107 artiklan 1 kohta) tarkoitettu etu, kyseinen korvaus ”ei saa ylittää sitä, mikä on tarpeen jotta voidaan kattaa kaikki ne kustannukset tai osa niistä kustannuksista, joita julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen aiheuttaa”. ( 22 )

35.

Vastaavasti asetuksen N:o 1370/2007 4 artiklan 1 kohdan c alakohdassa edellytetään, että sekä julkisia palveluhankintoja koskevissa sopimuksissa että yleisissä säännöissä on määriteltävä palvelujen tarjoamiseen liittyvien kustannusten jakamista koskevat järjestelyt. Tämän vaatimuksen olettamana on se, että toimivaltaisella viranomaisella ei ole velvollisuutta korvata kaikkia kustannuksia, joita liikenteenharjoittajalle aiheutuu hoitaakseen ottamansa julkisen palvelun velvoitteen perusteella.

36.

Vain osittainen korvaus julkisen palvelun velvoitteeseen liittyvistä kustannuksista merkitsee riskiä liikenteenharjoittajalle. Kun tämä korvaus perustuu yleiseen sääntöön tai ilman tarjouskilpailua tehtyyn sopimukseen, toimivaltaisen viranomaisen on otettava tämä huomioon laskiessaan kohtuullista voittoa julkisen palvelun velvoitteen täyttämisestä. ( 23 )

37.

Toisaalta korvaus, joka liittyy julkisen palvelun velvoitteeseen maaliikenteen alalla, ei saa olla liian suuri. Liian suuren korvauksen suorittamisen estämiselle on kaksi perustetta: yhtäältä on vältettävä subventioita, jotka merkitsisivät valtiontukea; toisaalta se johtaa laadunparannuksiin ja palvelun tehokkuuteen.

38.

Tämä viimeksi mainittuun tavoitteeseen viitataan asetuksen N:o 1370/2007 johdanto-osan 27 perustelukappaleessa ja sen liitteessä olevassa 7 kohdassa, ( 24 ) ja se on esitetty laajemmin edellä siteeratussa 2 a artiklan 2 kohdan a alakohdassa, joka on lisätty kyseiseen asetukseen asetuksella N:o 2016/2338.

39.

Asetuksella N:o 1370/2007 ei anneta sääntöjä, jotka koskisivat sitä, miten edistetään liikennepalvelun tehokasta liikkeenjohtoa korvauksen avulla: ( 25 ) toimivaltaisilla viranomaisilla on tiettyä harkintavaltaa toiminnassaan. ( 26 )

40.

Komissio varoittaa suuntaviivoissaan korvausjärjestelmistä, jotka ”kattavat vain tosiasiallisesti aiheutuvat kustannukset” (toisin sanoen jälkikäteen), koska ne ”eivät riittävästi kannusta kuljetusyrityksiä hillitsemään kustannuksia tai tehostamaan toimintaansa pitkällä aikavälillä”. ( 27 )

41.

Tästä näkökulmasta julkisen palvelun velvoitteen nettokustannuksia alempi korvaus voi kannustaa julkisen palvelun liikenteenharjoittajaa tehokkaaseen liikkeenjohtoon rohkaisemalla tätä alentamaan niitä kustannuksia, jotka ovat sen hallittavissa.

42.

Asetuksen N:o 2016/2338 esitöissä esitettiin tarkistuksia, joilla pyrittiin estämään korvausten ”alimitoittaminen” tai varmistamaan, että korvaus ei ”alita määrää, joka on tarpeen julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä aiheutuvia kustannuksia ja siitä kertyviä tuloja koskevien taloudellisten nettovaikutusten kattamiseksi”. ( 28 ) Nämä tarkistukset kohtasivat nimenomaista vastustusta neuvoston taholta, sillä ne olivat yleisen näkemyksen vastaisia, ( 29 ) koska niillä siirrettiin koko riski hankintaviranomaisille eikä sallittu kannustimien käyttöönottoa palvelun hallinnoinnin tehostamiseksi. ( 30 )

43.

Asetukseen N:o 1370/2007 ei sisälly artiklaa, jossa mainittaisiin sanatarkasti ”asianmukainen” tai ”riittävä” korvaus. ( 31 ) Näihin käsitteisiin viitataan johdanto-osassa ja välillisesti liitteessä.

44.

Vuonna 2007 hyväksytyn tekstin johdanto-osan 27 perustelukappaleessa muistutettiin ensin siitä, että korvaus ei voi olla liian suuri, minkä jälkeen todetaan, että ”kun toimivaltainen viranomainen aikoo tehdä julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen ilman tarjouskilpailua, sen olisi noudatettava myös yksityiskohtaisia sääntöjä, joilla varmistetaan asianmukainen korvaus – –”.

45.

Asetuksen säädösosasta ilmenee myös huoli alikompensaatiosta siitä huolimatta, että se sinänsä näkyy yksinomaan mainintana liitteessä sen vaikutuksen osalta, joka julkisen palvelun velvoitteen täyttämisellä voi olla liikenteenharjoittajan muuhun toimintaan tai sen verkkoihin. ( 32 )

46.

Komission suuntaviivoissa muistutetaan, että ”asianmukainen” korvaus on tarpeen, jotta julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen tehneen liikenteenharjoittajan omat varat eivät heikkene pitkällä aikavälillä, mikä estäisi sitä täyttämästä tehokkaasti sopimuksessa asetetut velvoitteet ja ylläpitämästä korkealaatuisten henkilöliikennepalvelujen tarjontaa. ( 33 )

47.

Komissio lisää, että jos korvaus ei ole asianmukainen, on vaarana, että julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen tarjouskilpailumenettelyyn toimitettujen tarjousten määrä vähenee. ( 34 )

48.

Komissio mainitsi asetuksen N:o 1370/2007 muuttamista koskevassa ehdotuksessaan nimenomaisesti sen, että oli välttämätöntä varmistaa julkisten liikennepalvelujen rahoituksen kestävyys. ( 35 )

49.

Tämä huoli näkyy asetuksen N:o 2016/2338 muutetussa sanamuodossa. Asetuksen N:o 1370/2007 2 a artiklan 2 kohdan b alakohdassa korostetaan, että korvauksella on muun muassa mahdollistettava ”taloudellisesti julkisen henkilöliikenteen tarjonnan jatkuminen pitkällä aikavälillä julkista liikennettä koskevassa politiikassa asetettujen vaatimusten mukaisesti”.

50.

Asetuksen N:o 2016/2338 johdanto-osan 11 perustelukappaleessa yhdistetään rahoituksen kestävyys ja velvollisuus maksaa ”asianmukainen” korvaus palveluja tarjoavien liikenteenharjoittajien täyttämistä julkisen palvelun velvoitteista.

51.

Sen arvioiminen, onko korvaus edellä tarkoitetulla tavalla asianmukainen, on osa oikeasuhteisuuden arviointia, ( 36 ) joka henkilöliikennepalvelujen tarjoamisessa sovellettavien julkisen palvelun velvoitteiden eritelmien on läpäistävä asetuksen N:o 1370/2007 2 a artiklan 1 kohdan nojalla.

52.

Korvauksen on näin ollen mahdollistettava se, että liikenteenharjoittaja, jolla on julkisen palvelun velvoite, hoitaa palvelusuorituksen asianmukaisesti. Edellä esittämistäni syistä tämä ei merkitse sitä, että sen määrän pitäisi olla sama kuin julkisen palvelun velvoitteen täyttämisestä aiheutuvat taloudelliset nettokustannukset.

53.

Asetuksen N:o 1370/2007 4 artiklan 1 kohdan mukaan julkisia palveluhankintoja koskevissa sopimuksissa on määriteltävä liikennepalvelujen tarjoamiseen liittyvien kustannusten jakamista koskevat järjestelyt. ( 37 )

54.

Kyseisen säännöksen luettelossa, joka ei ole tyhjentävä, luetellaan esimerkkeinä näistä kustannuksista henkilöstökustannukset, energiakustannukset, infrastruktuurin käyttömaksut, julkisen liikenteen ajoneuvojen, liikkuvan kaluston ja henkilöliikennepalvelujen toiminnan kannalta tarpeellisten laitteistojen huolto- ja korjauskustannukset sekä kiinteät kustannukset ja riittävä tuotto omalle pääomalle.

55.

Ensimmäisissä asetusta koskeneissa ehdotuksissa velvoitettiin liikenteenharjoittaja vastaamaan ainakin ”sellaisten palvelujen toimittamisesta aiheutuvista kustannuksista, joita julkisia palveluhankintoja koskeva sopimus koskee, mukaan lukien erityisesti henkilöstökustannukset, energiakustannukset sekä ajoneuvojen ja liikkuvan kaluston ylläpito- ja korjauskustannukset”. ( 38 )

56.

Asetuksessa N:o 1370/2007 ei sitä vastoin velvoiteta siihen, että tietyt kustannukset kohdistettaisiin tietylle osapuolelle; ei siis edellytetä konkreettisten kustannusten korvaamista. ( 39 ) Toimivaltaisella viranomaisella on tältä osin joustavuutta. ( 40 )

57.

Asetuksen N:o 1370/2007 mukainen julkisesta palveluksesta maksettava korvaus on sellainen korvaus, joka ei määränsä perusteella anna taloudellista etua, jota voitaisiin pitää valtiontukena. Tämän määrän on lisäksi oltava sellainen, että siinä näkyy liikennepalvelun tehokkaan liikkeenjohdon ja sen pitkän aikavälin rahoituksen kestävyyden tavoitteiden välinen tasapaino.

58.

Se, että korvaus on julkisen palvelun velvoitteen täyttämisen nettokustannuksia alempi, ei ole asetuksen N:o 1370/2007 vastaista. Riskien siirtäminen palveluntarjoajalle ei ole sellaisenaan tämän asetuksen vastaista.

59.

Toimivaltaisella viranomaisella on laajaa harkintavaltaa, kun se päättää, mistä osatekijöistä maksetaan korvaus ja mistä ei, ja näin ollen niiden riskien osalta, joista palveluntarjoaja konkreettisesti ottaa vastattavakseen.

60.

Istunnossa käsiteltiin sitä, mikä vaikutus korvauksen kannalta voisi olla sillä, että sopimuksen tekemistä edeltää tarjouskilpailumenettely (kuten tapahtui pääasian kohteena olevassa asiassa).

61.

Asetuksessa N:o 1370/2007 säädetään julkisen palvelun velvoitteen asettamisen osalta kahdentyyppisistä oikeudellisista keinoista: julkisia palveluhankintoja koskevista sopimuksista ja yleisistä säännöistä. ( 41 ) Lähtökohtaisesti on valittava ensin mainitut, jos määrätään korvauksesta. ( 42 ) Poikkeuksellisesti enimmäishintoihin liittyvien velvoitteiden osalta voidaan turvautua yksipuoliseen velvoitteiden asettamiseen yleisten sääntöjen avulla. ( 43 )

62.

Hankintaviranomaisilla on asetuksen N:o 1370/2007 5 artiklan nojalla mahdollisuus tehdä sopimus ilman tarjouskilpailua (sisäisen toimijan tai tietyin edellytyksin ulkopuolisen toimijan kanssa) tai tarjouskilpailumenettelyssä. Korvauksen laskentamenetelmään liittyvien asetuksen N:o 1370/2007 säännösten yksityiskohtaisuus vaihtelee sen mukaan, millä tavoin sopimuksen tekeminen viedään päätökseen.

63.

Asetukseen sisältyy muutamia yhteisiä sääntöjä. ”Julkisista palveluista maksettavia korvauksia” koskevan 6 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä lauseessa säädetään, että niiden on oltava asetuksen N:o 1370/2007 4 artiklan mukaisia. ( 44 )

64.

Siltä osin kuin kyseessä on julkisen palvelun velvoitteeseen liittyvän korvauksen laskentatapa, asetuksessa N:o 1370/2007 säädetään siitä vain silloin, kun tästä velvoitteesta määrätään yleisessä säännössä tai ilman tarjouskilpailua tehdyssä sopimuksessa.

65.

Asetuksessa N:o 1370/2007 ei toisin sanoen ole erityissäännöksiä, joita sovellettaisiin korvauksen laskentatapaan silloin, kun sopimus tehdään tarjouskilpailussa. Näiden säännösten poissaolo johtuu mielestäni siitä, että lainsäätäjä on luottanut siihen, että tarjouskilpailumenettelyt ovat sellaisinaan soveltuvampi keino saavuttaa vastakkaisten etujen tasapaino.

66.

Tällaisissa tarjouskilpailuissa hankintaviranomaiset voivat vapaasti sisällyttää tai olla sisällyttämättä tarjouspyyntöasiakirjoihin menetelmiä, jotka koskevat hintojen muuttamista indeksikorotuksilla tai vastaavilla tavoilla. Unionin tuomioistuin on todennut, ( 45 ) että kansalliset säännökset, joissa ei säädetä sopimushintojen säännöllisestä tarkistamisesta hankintasopimusten tekemisen jälkeen, eivät ole unionin oikeuden ( 46 ) vastaisia.

67.

Komission suuntaviivojen 2.4.1 jaksossa korostetaan, että ”asetuksen [N:o 1370/2007] 5 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu avoin ja syrjimätön tarjouskilpailumenettely minimoi julkisen korvauksen, joka toimivaltaisen viranomaisen on maksettava palveluntarjoajalle saavuttaakseen tarjouksessa määrätyn julkisen palvelun tason. Tällöin vältytään liiallisilta korvauksilta eikä näin ollen ole tarpeen soveltaa liitteessä asetettuja korvausta koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä”.

68.

Sopimuksen tekemiseksi järjestettävät kilpailuttamismenettelyt ovat tämän mukaisesti järjestelmiä, jotka ovat asianmukainen keino sopimuksen tekemiseksi julkisesta palvelusta parhain laatua ja hintaa koskevin ehdoin kyvykkään taloudellisen toimijan kanssa. Tässä yhteydessä lainsäätäjän puuttuminen vaikuttaa vähemmän tarpeelliselta.

69.

Komission suuntaviivat tukevat tätä ajatusta: kilpailevien markkinavoimien vuorovaikutuksen perusteella voidaan määrittää vähimmäistason korvaus, ( 47 ) joten hankintaviranomainen tai ‑yksikkö voi valita tarjouksen, johon liittyvät julkisyhteisön kannalta vähäisimmät kustannukset (tai tarjouksen, joka on hinnan ja laadun perusteella tehokkain vaihtoehto). ( 48 )

70.

Asetuksessa N:o 1370/2007 varmuus siitä, että kilpailuttamismenettely mahdollistaa korvauksen automaattisen mukautuksen ei liity ainoastaan siihen vaatimukseen, että korvaus ei ole liian suuri. Tarjouskilpailu vaikuttaa lisäksi olevan sopiva keino saavuttaa asianmukainen korvaus, jotta varmistettaan julkisten henkilöliikennepalvelujen pitkän aikavälin taloudellinen kestävyys julkista liikennettä koskevassa politiikassa asetettujen vaatimusten mukaisesti. ( 49 )

71.

Edellä esitetty perustuu siihen, että tarjouskilpailu on suunniteltu siten, että se mahdollistaa tosiasiallisen ja tehokkaan kilpailun sekä menettelyn että sopimuksen sisällön näkökulmasta:

72.

Kun liikenteenharjoittajilla on nämä tiedot käytettävissään, ne valitsevat joko osallistumisen tarjouskilpailuun tai osallistumatta jättämisen; mikäli ne osallistuvat, ne voivat valmistella tarjouksen ja ottaa siihen kaikkien merkityksellisten tekijöiden hinnat. ( 52 )

73.

Korvauksen määrä – tai mekanismi ja parametrit sen määrittämiseksi – kuuluu tietenkin näihin merkityksellisiin tekijöihin. Jos se lasketaan liian pieneksi, se saattaa pidätellä mahdollisia tarjoajia tai rajoittaa niiden lukumäärää ja vaarantaa sen, mitä asetuksen N:o 1370/2007 5 artiklan 3 kohdassa säädetään. ( 53 )

74.

Hankintaviranomaisen on näin ollen vältettävä sisällyttämästä tarjouspyyntöasiakirjoihin korvausparametrejä, joilla sen vuoksi, että niillä tehdään ilman objektiivista perustetta julkisen palvelun velvoitteesta liian raskas potentiaalisille tarjoajille, saadaan ne luopumaan osallistumisesta tarjouskilpailuun. Kun näin tapahtuu, menettely ei palvele olennaista tavoitettaan mahdollistaa edullisimman tarjouksen valinta (julkisen palvelun velvoitteen toteuttamisen osalta).

75.

Sen määrittäminen, ovatko suoritukset epätasapainossa ja onko tämä oikeutettua, edellyttää tapauskohtaista tarkastelua niiden tavoitteiden valossa, joihin asetuksella N:o 1370/2007 pyritään korvauksen avulla.

76.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää ennakkoratkaisupyynnössä perusteluja, jotka puoltavat kantajien vaatimuksia tai puhuvat niitä vastaan. Se esittää ensin mainituista seuraavia:

77.

Päinvastaisiin perusteluihin kuuluvat, edelleen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan, seuraavat:

78.

Edellä esitetyn mukaisesti katson puolestani, että mikään ei velvoita toimivaltaisia viranomaisia vahvistamasta julkisen liikenteen palvelun tarjoajan hyväksi mekanismeja, joilla tehdään täysimääräinen kustannusten indeksikorotus ja joiden tarkoituksena on sopimushinnan mukauttaminen.

79.

Asetuksessa N:o 1370/2007 ei näet velvoiteta siihen, että palvelujen suorittamisesta tehtävä sopimus sisältäisi ehtoja, jotka koskisivat täysimääräistä indeksointia ja jotka toimisivat ”vakuutena” polttoaineen, palkkojen tai sosiaalimaksujen korotuksia vastaan. Hankintaviranomainen voi harkintavaltansa rajoissa valita osittaisen indeksoinnin, joka koskee vain tiettyjä ajanjaksoja ja vain silloin, kun kustannusnousut ylittävät tietyn kynnyksen. ( 55 )

80.

Toistettakoon, että ei ole olemassa velvoitetta varmistaa, että kaikki palvelun suorittamiseen liittyvät kustannusnousut korvattaisiin täysimääräisesti. Näin ollen avoimessa tarjouskilpailussa tehtävien julkista liikennettä koskevien palvelusopimusten kansallinen järjestely, jossa, toisin kuin Latviassa oli aikaisemmin voimassa olleessa järjestelyssä, ( 56 ) ei poisteta kokonaan sitä riskiä, että palveluntarjoajalle aiheutuu tappioita, on asetuksen N:o 1370/2007 mukainen.

81.

Ei voida sulkea pois sitä, että tämän mallin yhteydessä on tilanteita, joissa riskit siirretään liikenteenharjoittajalle. Abstraktisti tarkasteltuna malli on kuitenkin asetuksen N:o 1370/2007 mukainen, sillä siinä sallitaan korvaus, joka ei ole täysimääräinen kunhan se kannustaa tehokkuuteen.

82.

Kysymykseen, joka koskee sitä, velvoittaako tämä malli tarjoajia ottamaan liian suuren riskin, kun ne vahvistavat palvelun hinnan, pitäisi ensisijaisesti vastata, että osallistuminen tarjouskilpailuun ei ole pakollista, ja ehdokkaiden on punnittava, onko niillä intressiä osallistua siihen. ( 57 )

83.

Toiseksi, kuten olen edellä selittänyt, tarjoajat suunnittelevat tarjouksensa kaikkien merkityksellisten seikkojen perusteella, mukaan lukien palveluun vaikuttavien kustannusten tuleva nousu ja siihen liittyvä riskipreemio, jos niillä on riittävät tiedot. On tehtävä konkreettiselle ajanjaksolle ennuste kustannuksista, jotka vaikuttavat palvelun hintaan, mukaan lukien ne, joiden kehitykseen (nousuun tai laskuun) ne eivät voi mitenkään vaikuttaa.

84.

Tämä tulevien kustannusten arviointi koskee väistämättä myös niitä, jotka eivät riipu liikenteenharjoittajista, eli kustannuksia, jotka eivät liity suoraan ”liikenteenharjoittajan operatiiviseen tehokkuuteen (tai tehottomuuteen”. ( 58 ) Toistan kuitenkin, että asetuksessa N:o 1370/2007 ei velvoiteta korvaamaan tiettyjä kustannuksia. Jos korvaus on näiden nousujen seurauksena alempi kuin liikenteenharjoittajan laskemat kustannukset, tämän on tehtävä säästöjä muissa osissa, joihin se kykenee vaikuttamaan.

85.

Edellä esitetyt seikat eivät ole esteenä sille, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin arvioi tarjouspyyntöasiakirjojen ehtojen (ja niiden taustalla olevien taloudellisten laskelmien) mahdollisia tarjoajien halukkuutta vähentäviä vaikutuksia tarjouksen asiayhteydessä kokonaisuutena. ( 59 ) Sen arviointi saattaa johtaa siihen, että se katsoo julkisen palvelun velvoitteesta suoritettavan korvauksen vähentävän ilmeisen riittämättömyytensä vuoksi kohtuuttomasti palvelun saatavuutta tai laatua taikka rajoittavan keinotekoisesti tarjoajien lukumäärää.

86.

Unionin tuomioistuimen ei pidä korvata ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen arvioita omilla arvioinnillaan siitä, onko riidanalaisissa tarjouspyyntöasiakirjoissa tällaisia puutteita ja oliko siis niin, että ne eivät mahdollistaneet edullisimman tarjouksen valitsemista. Kaikki näyttää viittaavan siihen, että nyt käsiteltävässä asiassa ei käynyt niin (tosiasiallisesti tarjouskilpailuun osallistui useita tarjoajia, jotka laativat vapaasti tarjouksensa), mutta korostan, että tämä on seikka, jonka yksinomaan ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kykenee selvittämään.

87.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että Augstākā tiesan (Senāts) esittämään kysymykseen vastataan seuraavasti:

Rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista sekä neuvoston asetusten (ETY) N:o 1191/69 ja (ETY) N:o 1107/70 kumoamisesta 23.10.2007 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EY) N:o 1370/2007, sellaisena kuin se on muutettuna 14.12.2016 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) 2016/2338,

on tulkittava siten, että

siinä sallitaan se, että tarjouspyyntöasiakirjoihin, jotka liittyvät linja-autoilla suoritettavia henkilöliikennepalveluja koskevan sopimuksen tekemiseen avoimessa tarjouskilpailumenettelyssä, ei sisälly ehtoa, jossa määrättäisiin kaikkien kustannusten säännöllisesti suoritettavasta indeksikorotuksesta – myös sellaisten kustannusten, joihin kyseinen palveluntarjoaja ei voi vaikuttaa – vastineeksi tämän sopimuksen kohteena olevasta julkisen palvelun velvoitteesta.