1

Euroopan komissio ja Interessengemeinschaft der Grenzhändler (IGG), joka on Pohjois-Saksassa toimivien rajakauppojen etuja edustava yhdistys, vaativat valituksillaan unionin tuomioistuinta kumoamaan unionin yleisen tuomioistuimen 9.6.2021 antaman tuomion Dansk Erhverv v. komissio (T‑47/19, EU:T:2021:331; jäljempänä valituksenalainen tuomio), jolla se kumosi valtiontuesta SA.44865 (2016/FC) – Saksa – Väitetty valtiontuki rajalla sijaitseville saksalaisille juomakaupoille 4.10.2018 annetun komission päätöksen C(2018) 6315 final (jäljempänä ”riidanalainen päätös”).

2

Pakkauksista ja pakkausjätteistä 20.12.1994 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 94/62/EY (EYVL 1994, L 365, s. 10), sellaisena kuin se on muutettuna 29.4.2015 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2015/720/EU (EUVL 2015, L 115, s. 11) (jäljempänä direktiivi 94/62), 7 artiklan, jonka otsikko on ”Palautus-, keruu- ja hyödyntämisjärjestelmät”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sellaisten järjestelmien käyttöön ottamiseksi, joilla varmistetaan:

tämän direktiivin tavoitteiden saavuttamiseksi.

Asianomaisten alojen taloudellisten toimijoiden ja toimivaltaisten viranomaisten on voitava osallistua näihin järjestelmiin. Järjestelmiä on sovellettava syrjintää harjoittamatta myös tuontituotteisiin, myös järjestelmiin pääsyä koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen ja siitä mahdollisesti perittävien maksujen osalta, ja ne on suunniteltava siten, että vältetään kaupan esteet ja kilpailun vääristyminen [EUT-]sopimuksen mukaisesti.”

3

Jätteistä ja tiettyjen direktiivien kumoamisesta 19.11.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/98/EY (EUVL 2008, L 312, s. 3) 3 artiklan 1 alakohdan mukaan jätteellä tarkoitetaan ”mitä tahansa ainetta tai esinettä, jonka haltija poistaa käytöstä, aikoo poistaa käytöstä tai on velvollinen poistamaan käytöstä”.

4

Pakkausjätteiden syntymisen ehkäisemisestä ja niiden hyödyntämisestä 21.8.1998 annetulla asetuksella (Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen (Verpackungsverordnung); BGBl. 1998 I, s. 2379; jäljempänä VerpackV), sellaisena kuin sitä sovelletaan oikeusriidan tosiseikkoihin, saatettiin direktiivi 94/62 osaksi Saksan oikeusjärjestystä.

5

VerpackV:n 2 §:n 1 momentin mukaan lakia sovelletaan jokaiseen pakkaukseen, joka on laskettu liikkeeseen kierrätystalouden edistämisestä ja jätteiden ympäristöystävällisen hyödyntämisen varmistamisesta 24.2.2012 annetun lain (Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Bewirtschaftung von Abfällen (Kreislaufwirtschaftsgesetz – KrWG); BGBl. 2012 I, s. 212; jäljempänä KrWG) mukaisesti.

6

VerpackV:n 9 §:n 1 momentissa säädetään tiettyjä kertakäyttöisiä juomapakkauksia koskevasta panttijärjestelmästä (jäljempänä panttijärjestelmä). Siinä säädetään seuraavaa:

”Jakelijat, jotka pitävät kaupan juomia kertakäyttöisissä 0,1–3 litran pakkauksissa, ovat velvollisia perimään asiakkailtaan kustakin pakkauksesta liikevaihtoveron sisältävän vähintään 0,25 euron suuruisen pantin. Ensimmäistä virkettä ei sovelleta pakkauksiin, jotka myydään lopullisille kuluttajille tämän asetuksen soveltamisalan ulkopuolella. Kaikkien myöhempien jakelijoiden on perittävä pantti kaikilla kauppaketjun tasoilla siihen asti, kunnes tuote myydään lopulliselle kuluttajalle. – – Pantti on maksettava takaisin pakkauksen palautuksen yhteydessä. Panttia ei saa maksaa takaisin, jos pakkausta ei palauteta. – –”

7

VerpackV:n 15 §:n 1 momentin 14 kohdasta ilmenee, että pantin perimättä jättäminen VerpackV:n 9 §:n 1 momentin vastaisesti on hallinnollinen rikkomus (Ordnungswidrigkeit).

8

KrWG:n 69 §:n 3 momentissa säädetään, että tällaisesta rikkomuksesta voidaan määrätä enintään 100000 euron suuruinen sakko.

9

Panttijärjestelmä tuli voimaan 1.1.2003.

10

Asian tausta on esitetty valituksenalaisen tuomion 1–27 kohdassa. Se voidaan tiivistää tätä oikeudenkäyntimenettelyä varten seuraavasti.

11

Dansk Erhverv, joka on tanskalaisten yritysten etuja edustava toimialajärjestö, teki 14.3.2016 komissiolle kantelun, joka koski SEUT 107 ja SEUT 108 artiklassa tarkoitettujen unionin valtiontukisääntöjen rikkomista.

12

Tässä kantelussa Dansk Erhverv väitti, että Saksan liittotasavalta myönsi pohjoissaksalaisten vähittäismyyntiä harjoittavien yritysten ryhmälle (jäljempänä rajakaupat) yksinomaan naapurimaissa, erityisesti Tanskassa, asuville kuluttajille kohdennetun sääntöjenvastaisen ja sisämarkkinoille soveltumattoman tuen, jossa myönnetään vapautus yleisestä velvoitteesta periä kertakäyttöisistä juomapakkauksista VerpackV:n 9 §:n 1 momentissa säädetty pantti.

13

Dansk Erhverv väitti erityisesti, että kyseiset rajakaupat myyvät tanskalaisille ja ruotsalaisille kuluttajille juomia kertakäyttöisissä pakkauksissa perimättä niistä panttia, joka oli 0,25 euroa veroineen tölkistä, kyseisten kahden osavaltion eli Schleswig-Holsteinin ja Mecklenburg-Vorpommernin (Saksa) viranomaisten suostumuksella. Kyseiset viranomaiset eivät nimittäin määrää sakkoa rajakaupoille, jos ne eivät peri panttia. Dansk Erhverv totesi myös, että pantin perimisestä vapauttaminen tarkoittaa kyseisen pantin määrään sisältyvästä arvonlisäverosta vapauttamista.

14

Koska oluen ja muiden juomien hinnat ovat naapurimaissa, kuten Tanskassa, korkeammat kuin Saksassa muun muassa tukkuhintojen, arvonlisäverojen ja valmisteverojen erojen vuoksi, on kehittynyt erityinen rajakauppa, jossa näihin kahteen osavaltioon sijoittautuneiden vähittäismyyjien kohderyhmänä ovat naapurimaissa, erityisesti Tanskassa, asuvat asiakkaat. Olutta, kivennäisvettä ja virvoitusjuomia myydään näissä myyntipisteissä ainoastaan suurina pakkauksina eli ”lavoina”, muun muassa muovikääreeseen pakattuina 24 tölkin lavoina. Parikymmentä yritystä harjoittaa nykyään tällaista rajakauppaa noin 60 myymälässä. Nämä rajayritykset työllistävät noin 3000 henkilöä, ja ne ovat perustaneet yhdistyksen nimeltä IGG, joka ajaa niiden etuja ja joka on valittajana asiassa C‑509/21 P.

15

Kuten valituksenalaisen tuomion 155 kohdasta ilmenee, on selvää, että Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgerichtin (Schleswig-Holsteinin hallintotuomioistuin, Saksa) 7.7.2003 antaman päätöksen (12 B 30/03), joka pysytettiin Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgerichtin (Schleswig-Holsteinin ylempi hallintotuomioistuin, Saksa) 23.7.2003 antamalla päätöksellä (4 MB 58/03, 12 B 30/03) (jäljempänä saksalaisten tuomioistuinten vuonna 2003 antamat päätökset), seurauksena kyseisten kahden osavaltion täytäntöönpanoviranomaiset (jäljempänä Saksan toimivaltaiset alueelliset viranomaiset) päättivät olla toteuttamatta uusia hallinnollisia pakkotoimenpiteitä sellaisten rajakauppojen osalta, jotka jättävät pantin perimättä.

16

Tässä yhteydessä nämä viranomaiset ovat katsoneet, ettei pantin perimistä koskevaa velvollisuutta sovelleta rajakauppoihin, jos juomia myydään ainoastaan erityisesti Tanskassa asuville asiakkaille ja jos kyseiset asiakkaat sitoutuvat kirjallisesti, allekirjoittamalla ”vienti-ilmoituksen”, kuluttamaan ostamansa juomat ja hävittämään niiden pakkaukset Saksan ulkopuolella.

17

Komissio antoi 4.10.2018 riidanalaisen päätöksen SEUT 108 artiklan 3 kohdassa määrätyn tukien alustavan tutkintamenettelyn päätteeksi. Komissio tarkasteli riidanalaisessa päätöksessä ainoastaan SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtion varoihin liittyvää edellytystä. Se tarkasteli tässä yhteydessä peräkkäin seuraavia kolmea toimenpidettä, jotka voivat merkitä valtion varoilla rahoitettua etua (jäljempänä riidanalaiset toimenpiteet), eli pantin perimättä jättäminen, pantin sisältämän arvonlisäveron kantamatta jättäminen ja sakon määräämättä jättäminen yrityksille, jotka eivät peri panttia.

18

Komissio katsoi riidanalaisen päätöksen 32 ja 33 perustelukappaleessa, ettei pantin perimättä jättäminen ole valtiontukea, koska panttijärjestelmää ei rahoiteta valtion varoista.

19

Toiseksi se totesi riidanalaisen päätöksen 41 ja 42 perustelukappaleessa, että panttiin sisältyvän arvonlisäveron kantamatta jättäminen oli normaali seuraus yleisten arvonlisäverosääntöjen soveltamisesta, ja päätteli tästä, ettei arvonlisäveron kantamatta jättämisellä pyritä sen tavoitteen ja yleisen rakenteen osalta luomaan etua, joka merkitsisi lisäkustannuksia valtiolle, eikä kyseinen toimenpide ole siksi valtiontukea.

20

Kolmanneksi tarkasteltaessa sakon määräämättä jättämistä yrityksille, jotka eivät sovella panttijärjestelmää, komissio muistutti riidanalaisen päätöksen 45 ja 47 perustelukappaleessa, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan sakon maksamista koskevasta velvoitteesta vapauttaminen voi lähtökohtaisesti merkitä valtion varoista myönnettävää etua. Komissio täsmensi kuitenkin, että määritettäessä, täyttyykö valtion varoihin liittyvä edellytys, on lähtökohtaisesti erotettava toisistaan tapaukset, joissa kansalliset viranomaiset ovat ottaneet käyttöön mahdollisuuden jättää maksamatta sakko, joka olisi normaalisti maksettava, ja tapaukset, joissa viranomaiset eivät ole määränneet sakkoa, koska ne ovat nimenomaisesti sallineet tietyn menettelytavan.

21

Komissio totesi lisäksi riidanalaisen päätöksen 48 ja 49 perustelukappaleessa, että kun kansallisilla viranomaisilla on vakavia ja kohtuullisia epäilyjä tällaiseen kansalliseen säännökseen sisältyvän velvoitteen ulottuvuudesta ja tulkinnasta, sakon määräämättä jättäminen ei välttämättä ole seurausta kyseisten viranomaisten päätöksestä olla perimättä erääntyneitä sakkoja, jotka on maksettava, vaan se voi johtua kaikille oikeusjärjestelmille ominaisista tulkintavaikeuksista. Komissio katsoi näin ollen, että on erotettava toisistaan myös tilanteet, joissa viranomaisten on vaikea tulkita sovellettavaa säännöstä tavanomaisen julkisen vallan käyttönsä yhteydessä, ja tilanteet, joissa ne ovat päättäneet olla perimättä sakkoja, jotka olisi normaalisti maksettava, tai antaneet yrityksille mahdollisuuden välttyä niiden maksamiselta.

22

Komissio totesi lisäksi riidanalaisen päätöksen 50 kohdassa, että Saksan toimivaltaisten alueellisten viranomaisten mukaan rajakaupat eivät ole oikeudelliselta kannalta tarkasteltuna velvollisia perimään panttia, joten niiden mielestä pantin perimättä jättäminen ei ole rikkomus, ja sakon määräämättä jättäminen on pelkästään seurausta siitä, ettei rikkomusta ole tapahtunut.

23

Komissio päätteli kuitenkin riidanalaisen päätöksen 69 perustelukappaleessa, että Saksan toimivaltaisilla alueellisilla viranomaisilla oli tavanomaisen julkisen vallan käyttönsä yhteydessä vakavia ja kohtuullisia epäilyjä pantin perimistä koskevan velvollisuuden ulottuvuudesta ja tulkinnasta ja että näin ollen sakon määräämättä jättäminen ei merkinnyt valtion varoista myönnettyä etua.

24

Tältä osin komissio totesi riidanalaisen päätöksen 51 perustelukappaleessa, että VerpackV:n 9 §:n 1 momentin sanamuoto huomioon ottaen vaikuttaa siltä, että siltä osin kuin sitä sovelletaan ”Saksan alueella” ja ”juomien kaupan pitämiseen”, se on ymmärrettävä siten, että rajakaupat velvoitetaan perimään pantti.

25

Se katsoi kuitenkin riidanalaisen päätöksen 52 ja 53 perustelukappaleessa, että tällaisen velvollisuuden puuttuminen rajakaupoilta, jos ne myyvät juomatölkkejä yksinomaan ”ulkomailla asuville” kuluttajille, jotka sitoutuvat kuluttamaan nämä juomat Saksan alueen ulkopuolella, voidaan pitää johdonmukaisena VerpackV:llä tavoitellun päämäärän, eli kertakäyttöisten juomapakkausten palauttamisen edistäminen Saksassa, kanssa.

26

Komissio täsmensi tältä osin, että Saksan toimivaltaisten alueellisten viranomaisten tulkinnan mukaan kyseinen tavoite ei edellytä pantin perimistä ulkomailla kulutettavista tölkkijuomista, joiden pakkausta ei tuoda takaisin Saksaan. Komissio lisäsi, että kyseisten viranomaisten tulkinnan mukaan rajakaupat ovat samassa tilanteessa kuin tölkkijuomien viejät, jotka myyvät tuotteita, joita ei ole tarkoitus kuluttaa Saksassa ja joiden pakkaukset on tarkoitus hävittää kaukana Saksan järjestelmään kuuluvista kierrätyspisteistä. VerpackV:ssä ei velvoiteta tällaisia viejiä perimään panttia.

27

Komissio korosti riidanalaisen päätöksen 56–60 perustelukappaleessa, että Saksan toimivaltaisten alueellisten viranomaisten kanta yhtäältä perustui erään oikeustieteen professorin vuonna 2005 rajakauppojen pyynnöstä laatimaan raporttiin ja toisaalta sitä horjutti toinen Saksan liittohallituksen pyynnöstä samana vuonna laadittu raportti.

28

Komissio lisäsi riidanalaisen päätöksen 61 perustelukappaleessa, että saksalaisten tuomioistuinten vuonna 2003 antamat päätökset, jotka on mainittu tämän tuomion 15 kohdassa, näyttävät vahvistavan Saksan toimivaltaisten alueellisten viranomaisten tulkinnan.

29

Komissio myös muistutti riidanalaisen päätöksen 67 perustelukappaleessa, että koska direktiivissä 94/62 ei säännellä tätä kuluttajan ”vientiä” koskevaa poikkeusta, jäsenvaltiot voivat vapaasti päättää, perivätkö ne pantin, kunhan ne noudattavat syrjintäkiellon periaatetta.

30

Näiden seikkojen perusteella komissio katsoi, että oli mahdollista olettaa, että kun kuluttaja osti juoman Saksasta viedäkseen sen toiseen jäsenvaltioon, kyseisen juoman pakkausta ei palautettaisi Saksaan vaan se päätyisi toisen jäsenvaltion jätehuoltojärjestelmään, ja totesi riidanalaisen päätöksen 65 perustelukappaleessa, että oli järkevää luopua pantin perimistä koskevasta velvollisuudesta, kun kuluttaja allekirjoitti vienti-ilmoituksen. Komissio totesi kyseisen päätöksen 68 perustelukappaleessa, että Saksan toimivaltaisten alueellisten viranomaisten omaksuma tulkinta oli asianmukainen kompromissi direktiivin 94/62 ympäristönsuojelua koskevan tavoitteen ja tavaroiden vapaan liikkuvuuden välillä.

31

Näin ollen komissio päätteli riidanalaisen päätöksen 69–71 perustelukappaleessa, että koska Saksan toimivaltaisilla alueellisilla viranomaisilla oli normaalia julkista valtaa käyttäessään vakavia ja kohtuullisia epäilyjä pantin perimistä koskevan velvollisuuden ulottuvuudesta ja tulkinnasta, sakon määräämättä jättäminen, vaikka olisi katsottava, että sakko olisi pitänyt periä rajakaupoilta VerpackV:n nojalla, ei ollut valtion varoista myönnetty etu, joten kyseistä toimenpidettä ei voitu pitää ”valtiontukena”.

32

Dansk Erhverv nosti 23.1.2019 unionin yleisessä tuomioistuimessa kanteen, jossa se vaati riidanalaisen päätöksen kumoamista.

33

Dansk Erhverv vetosi kanteensa tueksi yhteen ainoaan kanneperusteeseen, jossa se väitti, että koska komissio ei ollut aloittanut SEUT 108 artiklan 2 kohdassa määrättyä muodollista tutkintamenettelyä riidanalaisten toimenpiteiden tutkimiseen liittyvistä vakavista vaikeuksista huolimatta, se oli loukannut menettelyllisiä oikeuksia, jotka kantajalla oli saman määräyksen nojalla osapuolena, jota asia koskee. Tämä kanneperuste oli kolmiosainen. Ensimmäisessä osassa Dansk Erhverv väitti, että komissio oli tutkinut puutteellisesti pantista vapauttamisen yhteensopivuutta SEU 4 artiklan 3 kohdan, direktiivin 94/62 saastuttaja maksaa ‑periaatteen ja tiettyjen Saksan oikeuden säännösten kanssa. Toisessa osassa se väitti, ettei komissio tutkinut riittävästi arvonlisäverotulon saamatta jäämistä, koska kyseinen toimenpide rahoitetaan valtion varoista. Kolmannessa osassa Dansk Erhverv arvosteli komissiota siitä, että tämä oli tutkinut riittämättömästi sakon määräämättä jättämisestä muodostuvaa toimenpidettä, koska myös kyseinen toimenpide oli rahoitettu valtion varoista.

34

Unionin yleinen tuomioistuin kumosi valituksenalaisella tuomiolla riidanalaisen päätöksen.

35

Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi valituksenalaisen tuomion 57–75 kohdassa ainoan kanneperusteen ensimmäisen osan tehottomana ja totesi, että siihen, että kansallisella toimenpiteellä rikotaan muita kuin valtiontukea koskevia unionin oikeussääntöjä, saati jäsenvaltion oikeutta, ei voida sellaisenaan vedota tehokkaasti sen osoittamiseksi, että kyseinen toimenpide on valtiontukea.

36

Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi myös ainoan kanneperusteen toisen osan ja katsoi muun muassa valituksenalaisen tuomion 96 ja 97 kohdassa, että komissio oli voinut perustellusti päätellä 17.3.1993 annettuun tuomioon Sloman Neptun (C‑72/91 ja C‑73/91, EU:C:1993:97) perustuvaan oikeuskäytäntöön viitaten, ettei valtion varoihin liittyvä edellytys täyty panttiin sisältyvän arvonlisäveron kantamatta jättämisen osalta, koska tämä kantamatta jättäminen oli vain pantista vapauttamista koskevan järjestelmän epäsuora seuraus, joka on erottamaton osa pantin perimättä jättämistä, eikä sen perusteella voida osoittaa, että riidanalaisella toimenpiteellä pyritään tässä yhteydessä myöntämään valtion varoista saatavaa etua tietyille yrityksille.

37

Sen sijaan unionin yleinen tuomioistuin hyväksyi ainoan kanneperusteen kolmannen osan sillä perusteella, että riidanalaisessa päätöksessä oli virheitä ja että muiden seikkojen perusteella voitiin päätellä, että komissiolla oli ollut vakavia vaikeuksia tutkiessaan riidanalaista toimenpidettä, joka muodostui siitä, ettei pantin perimättä jättäville yrityksille määrätty sakkoa.

38

Tältä osin unionin yleinen tuomioistuin katsoi ensinnäkin riidanalaisen tuomion 137 kohdassa, ettei komissio tehnyt oikeudellista virhettä päätellessään, että – jotta voidaan todeta, ettei toimenpiteeseen, jossa viranomainen jättää sakon määräämättä, liity valtion varoja – käsiteltävän asian kaltaisessa tilanteessa on sovellettava uutta kriteeriä, joka koskee sitä, että kansallisten viranomaisten on ollut tavanomaisen julkisen vallan käyttönsä yhteydessä vaikea tulkita sovellettavaa oikeussääntöä.

39

Unionin yleinen tuomioistuin katsoi kuitenkin tämän jälkeen muun muassa valituksenalaisen tuomion 157 ja 163 kohdassa, että komissio oli soveltanut käsiteltävässä asiassa virheellisesti edellisessä kohdassa mainittua kriteeriä. Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin totesi yhtäältä, että komissio teki oikeudellisen virheen päätellessään, ettei valtion varoihin liittyvä edellytys täyty, tarkastelematta sitä, ovatko tulkintavaikeudet, joihin se vetosi, väliaikaisia ja erottamaton osa säännösten asteittaista selkeyttämistä. Unionin yleinen tuomioistuin totesi toisaalta, että komissio katsoi virheellisesti voivansa soveltaa käsiteltävässä asiassa kriteeriä, joka koskee sovellettavan säännöksen tulkintavaikeuksien olemassaoloa, vaikka Saksan toimivaltaiset alueelliset viranomaiset eivät vedonneet tällaisten vaikeuksien olemassaoloon perustellakseen käytäntöään olla määräämättä sakkoa rajakaupoille, jos ne eivät peri panttia.

40

Lopuksi unionin yleinen tuomioistuin katsoi valituksenalaisen tuomion 169–235 kohdassa myös, että oli olemassa joukko seikkoja, jotka osoittivat sellaisten vakavien vaikeuksien olemassaolon, joiden perusteella voitiin epäillä Saksan toimivaltaisten alueellisten viranomaisten tulkintaa VerpackV:stä. Tältä osin se täsmensi valituksenalaisen tuomion 203 kohdassa, että näiden seikkojen perusteella voitiin ainakin päätellä, ettei komissio ollut tutkinut sen ratkaistavaksi jätettyä tilannetta täysimääräisesti, mikä oli sellaisenaan osoitus vakavien vaikeuksien olemassaolosta.

41

Komissio vaatii valituksessaan, että unionin tuomioistuin

42

Dansk Erhverv vaatii, että unionin tuomioistuin

43

IGG vaatii, että unionin tuomioistuin

44

IGG vaatii valituksessaan, että unionin tuomioistuin

45

Dansk Erhverv vaatii, että unionin tuomioistuin

46

Unionin tuomioistuimen presidentti kehotti 24.8.2021 asianosaisia esittämään kantansa asioiden C‑508/21 P ja C‑509/21 P mahdollisesta yhdistämisestä jatkokäsittelyä varten.

47

Komissio ilmoitti 25.8.2021 ja 27.8.2021 päivätyillä kirjeillä unionin tuomioistuimelle, ettei se vastusta näiden asioiden yhdistämistä. Dansk Erhverv ilmoitti 27.8.2021 päivätyillä kirjeillä unionin tuomioistuimelle, ettei asioita ollut asianmukaista yhdistää kyseisessä menettelyn vaiheessa.

48

Unionin tuomioistuimen presidentti päätti 9.11.2021 tekemällään päätöksellä, ettei asioita ollut syytä yhdistää kyseisessä menettelyn vaiheessa.

49

Unionin tuomioistuin päätti 18.10.2022 tekemällään päätöksellä yhdistää asiat C‑508/21 P ja C‑509/21 P asian käsittelyn suullista vaihetta varten.

50

Koska nyt käsiteltävät asiat liittyvät toisiinsa, ne on yhdistettävä tuomion antamista varten unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 54 artiklan 1 kohdan mukaisesti.

51

IGG esittää asiassa C‑509/21 P tekemänsä valituksen tueksi kuusi valitusperustetta.

52

Ensimmäisen valitusperusteen mukaan unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen soveltamalla virheellisesti SEUT 107 artiklan 1 kohtaa, kun se tulkitsi virheellisesti käsitettä, joka koskee ”riittävän suoraa yhteyttä” saatavan edun ja valtion varojen välillä, arvioidessaan valtion varoja koskevaa kriteeriä. Toisen valitusperusteen, joka jakautuu kahteen osaan, mukaan unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen soveltamalla virheellisesti tätä määräystä, koska se sovelsi virheellistä sääntöä komission arviointiin, joka koskee valtion varoja koskevaa kriteeriä, tilanteessa, jossa sovellettavaa oikeussääntöä on vaikea tulkita. Kolmannen valitusperusteen mukaan unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen soveltamalla sääntöä, joka on merkityksellinen komission arvioidessa valtion varoja koskevaa kriteeriä ja joka ylittää sovellettavan säännöksen tulkintavaikeuksien olemassaoloa koskevan uuden kriteerin. Neljännen valitusperusteen, joka jakautuu seitsemään osaan, mukaan unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen katsoessaan, että komission suorittamaan riidanalaisessa päätöksessä tarkoitettuun tutkintaan liittyi useita virheitä ja että oli olemassa muita viitteitä, jotka tukivat päätelmää, jonka mukaan sen määrittämisessä, rahoitetaanko toimenpide valtion varoista, oli ”vakavia vaikeuksia”. Viidennen valitusperusteen mukaan unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen hylätessään IGG:n lisäperustelut, joilla pyrittiin tukemaan päätelmää, jonka mukaan komissiolla ei ollut ”vakavia vaikeuksia”. Kuudennen valitusperusteen mukaan unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen kumotessaan riidanalaisen päätöksen kokonaisuudessaan, mukaan lukien sen osan, joka koski panttiin sisältyvän arvonlisäveron kantamatta jättämistä.

53

On syytä tutkia aluksi ensimmäinen valitusperuste, toisen valitusperusteen toinen osa sekä kolmas valitusperuste.

54

Ensimmäisessä valitusperusteensa yhteydessä IGG väittää, että unionin yleinen tuomioistuin teki muun muassa valituksenalaisen tuomion 140–146 kohdassa oikeudellisen virheen, kun se tulkitsi virheellisesti edun ja valtion varojen välisen riittävän suoran yhteyden käsitettä arvioidessaan valtion varoja koskevaa kriteeriä. Sakon määräämättä jättämisen ja valtion varojen välinen riittävän suora yhteys voidaan osoittaa vain, jos sakon määrääminen olisi oikeudellisesti mahdollista.

55

Kuten unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 155 kohdassa, Saksan toimivaltaiset alueelliset viranomaiset olivat kuitenkin Saksan tuomioistuinten vuonna 2003 antamien päätösten perusteella päättäneet olla toteuttamatta hallinnollisia pakkotoimenpiteitä pantin perimättä jättävien rajakauppojen osalta, kun ostajat allekirjoittavat vienti-ilmoituksen. Näin ollen unionin yleisen tuomioistuimen omista päätelmistä ilmenee, että näissä olosuhteissa sakkojen määrääminen on oikeudellisesti mahdotonta, eikä saatavan edun ja valtion varojen välillä näin ollen loogisesti ole mitään riittävän suoraa yhteyttä.

56

IGG täsmentää tältä osin, että – kuten unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 140–142 kohdassa – yksityisille voidaan määrätä seuraamuksia vain, jos he ovat tahallaan tai huolimattomuuttaan laiminlyöneet selvästi määritellyn velvollisuuden. Siltä osin kuin unionin yleinen tuomioistuin viittaa valituksenalaisen tuomion 147 kohdassa periaatteeseen, jonka mukaan tuomioistuimen suorittaman tulkinnan on oltava ”kohtuullisesti ennakoitavissa”, riittää, kun todetaan yhtäältä, että tätä sovelletaan ennen kaikkea sen tulkinnan perusteella, joka säännöksestä on annettu merkityksellisessä oikeuskäytännössä tosiseikkojen tapahtuma-aikaan, ja toisaalta, että nyt käsiteltävässä asiassa olemassa oleva oikeuskäytäntö on tukenut kyseisten kahden osavaltion oikeudellista näkemystä.

57

Toisen valitusperusteen toisessa osassa IGG väittää, että unionin yleinen tuomioistuin teki muun muassa valituksenalaisen tuomion 140–158 kohdassa oikeudellisen virheen edellyttäessään lisäkriteeriä eli tarvetta säännösten asteittaiseen selkeyttämiseen.

58

Yhtäältä tämä lisäkriteeri ei ole perusteltu, koska unionin yleisen tuomioistuimen viittaus rikoksia ja rangaistuksia koskevaan oikeusvarmuuden periaatteeseen on merkityksetön, koska tällä periaatteella pyritään ainoastaan suojelemaan yksilöitä valtion määräämiltä seuraamuksilta, kun taas nyt käsiteltävässä asiassa sitä sovelletaan viime kädessä sellaisen päätöksen perustelemiseksi, joka on haitallinen väitettyjen edunsaajien kannalta. Päinvastoin oikeusvarmuuden periaate oikeuttaa päinvastaisen päätelmän, jonka mukaan valtion varoja ei ole käytetty, kuten ensimmäisen valitusperusteen yhteydessä on osoitettu, koska sakkojen määrääminen on mahdotonta.

59

Toisaalta IGG:n mukaan hallinnollinen käytäntö, jonka mukaan rajakauppoja ei velvoiteta perimään panttia silloin, kun ostajat allekirjoittavat vienti-ilmoituksen, on ainakin hyvin lähellä tapausta, jossa on annettu nimenomainen lupa, kuten asiassa Eventech (tuomio 14.1.2015, Eventech, C‑518/13, EU:C:2015:9, 16 kohta).

60

Komissio on nimittäin osoittanut riidanalaisessa päätöksessä, että hallinnollisen käytännön tavoitteena ei ollut vapauttaa rajakauppoja sakoista vaan että Saksan toimivaltaiset alueelliset viranomaiset olivat katsoneet, että rajakauppojen ei tarvitse periä panttia. Unionin yleinen tuomioistuin hyväksyi tämän tulkinnan valituksenalaisen tuomion 103 kohdassa, joka koskee arvonlisäveron kantamatta jättämistä. Unionin yleinen tuomioistuin ei kuitenkaan selittänyt syytä, jonka vuoksi samaa lähestymistapaa ei sovellettu sakkojen määräämättä jättämiseen, mikä itsessään riittää sen päätelmän tekemiseen, ettei mitään valtion varoja ollut käytetty ”riittävän suoran yhteyden” puuttumisen vuoksi.

61

Kolmannessa valitusperusteessaan IGG väittää lähinnä, että unionin yleinen tuomioistuin teki valituksenalaisen tuomion 166–203 kohdassa oikeudellisen virheen edellyttäessään, että komissio arvioisi sovellettavaa kansallista oikeutta kattavasti. Se esittää tältä osin, että tällainen vaatimus johtaa samoista syistä, jotka on esitetty toisen valitusperusteen toisen osan yhteydessä, siihen, että käsitettä ”riittävän suora yhteys” tulkitaan virheellisesti.

62

Dansk Erhverv katsoo, että ensimmäinen valitusperuste on jätettävä tutkimatta yhtäältä siltä osin kuin IGG pyrkii työjärjestyksen 170 artiklan 1 kohdan vastaisesti muuttamaan oikeudenkäynnin kohdetta siitä, mikä se oli unionin yleisessä tuomioistuimessa, väittämällä, että unionin yleinen tuomioistuin korvasi riidanalaisen päätöksen tekijän perustelut omilla perusteluillaan. Toisaalta tämä valitusperuste on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin IGG väittää unionin yleisen tuomioistuimen arvioineen kyseessä olevan Saksan lainsäädännön sisältöä tavalla, joka ei kuulu sen toimivaltaan, vetoamatta siihen, että unionin yleinen tuomioistuin olisi ottanut sovellettavan Saksan lain huomioon vääristyneellä tavalla, ja osoittamatta tätä seikkaa. Ensimmäinen valitusperuste on lisäksi tehoton tai perusteeton, koska riittävän suora yhteys on olemassa myös silloin, kun edunsaajalle myönnetty etu aiheuttaa valtion varoihin kohdistuvan ”riittävän konkreettisen taloudellisen riskin” (tuomio 19.3.2013, Bouygues ym. v. komissio ym., C‑399/10 P ja C‑401/10 P, EU:C:2013:175, 109 kohta).

63

Dansk Erhverv vastaa toisen valitusperusteen toiseen osaan yhtäältä, että ilman valituksenalaisen tuomion 146 kohdassa asetettua lisäedellytystä eli tarvetta säännösten asteittaiseen selkeyttämiseen Saksan toimivaltaiset alueelliset viranomaiset voivat turvautua väitettyihin tulkintavaikeuksiin jatkaakseen loputtomasti tiettyjen yritysten suotuisampaa kohtelua, joka on unionin oikeuden vastaista.

64

Dansk Erhverv väittää toisaalta, että IGG:n väite, jonka mukaan tukitoimenpiteen väitetyn tavoitteen on oltava merkityksellinen sakkojen määräämättä jättämisen arvioinnissa, on jätettävä tutkimatta, koska se ei ilmene riidanalaisesta päätöksestä ja koska sillä muutetaan oikeudenkäynnin kohdetta siitä, mikä se oli unionin yleisessä tuomioistuimessa, mikä on vastoin työjärjestyksen 170 artiklan 1 kohtaa. Lisäksi tässä väitteessä tulkitaan virheellisesti 8.9.2011 annettua tuomiota komissio v. Alankomaat (C‑279/08 P, EU:C:2011:551), josta ilmenee, että unionin tuomioistuin ei pitänyt ratkaisevana kyseisen tukitoimenpiteen tavoitetta vaan pikemminkin kyseisen toimenpiteen vaikutusta.

65

Kolmannesta valitusperusteesta Dansk Erhverv toteaa, että kansallisen oikeuden tulkinta ja sisällön määrittäminen ovat osa tosiseikkojen arviointia, joka kuuluu unionin yleisen tuomioistuimen toimivaltaan. Unionin tuomioistuin katsoi 1.2.2017 antamassaan tuomiossa Portovesme v. komissio (C‑606/14 P, EU:C:2017:75, 62 ja 63 kohta), että unionin yleisen tuomioistuimen tulkinta kansallisesta oikeudesta kuului tosiseikkojen arviointiin ja että sillä on toimivalta vain tarkistaa, onko tosiseikat otettu huomioon vääristyneellä tavalla.

66

Dansk Erhverv vaatii lisäksi valituksenalaisen tuomion 135–138 kohdan perustelujen korvaamista. Dansk Erhverv väittää vaatimuksensa tueksi, että IGG:n toinen, kolmas, neljäs ja viides valitusperuste ovat tehottomia, koska unionin yleinen tuomioistuin teki kyseisissä kohdissa oikeudellisen virheen hylätessään sen ainoan valitusperusteen kolmannen osan ensimmäisen osan, kun se myönsi, että komissiolla oli oikeus ottaa käyttöön uusi kriteeri, joka koski sovellettavan oikeussäännön tulkintavaikeuksien olemassaoloa. Dansk Erhverv täsmentää, että sakkojen määräämättä jättäminen oli verrattavissa 1.12.1998 annetun tuomion Ecotrade (C‑200/97, EU:C:1998:579, 42 ja 43 kohta), 17.6.1999 annetun tuomion Piaggio (C‑295/97, EU:C:1999:313, 41–43 kohta) ja 8.9.2011 annetun tuomion komissio v. Alankomaat (C‑279/08 P, EU:C:2011:551) tilanteisiin.

67

Kuten valituksenalaisen tuomion 149–155 kohdasta ilmenee, oikeudellinen tilanne oli Dansk Erhvervin mukaan riittävän selvä siltä osin, että myös rajakauppojen oli perittävä pantti ja sakkojen määräämättä jättäminen muodosti lainvastaisen käytännön. Dansk Erhverv väittää lisäksi, että voidakseen sulkea pois valtiontuen olemassaolon komission olisi pitänyt osoittaa, että vienti-ilmoituskäytäntö oli Saksan oikeuden mukaan laillinen, mitä komissio ei edes yrittänyt osoittaa riidanalaisessa päätöksessä.

68

Asiassa C‑509/21 P esitetyn ensimmäisen valitusperusteen, toisen valitusperusteen toisen osan ja kolmannen valitusperusteen arvioimiseksi on palautettava mieleen unionin tuomioistuimen vakiintunut oikeuskäytäntö, joka koskee komissiolle SEUT 108 artiklan 3 kohdassa määrättyjä velvollisuuksia alustavassa tutkintamenettelyssä, koska valituksenalaisen tuomion kohteena oleva riidanalainen päätös tehtiin alustavan tutkintamenettelyn päätteeksi ja näin ollen aloittamatta SEUT 108 artiklan 2 kohdassa määrättyä muodollista tutkintamenettelyä.

69

SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely on välttämätön silloin, kun komissio kohtaa vakavia vaikeuksia arvioidessaan tuen soveltuvuutta sisämarkkinoille. Komissio voi päättää menettelyn SEUT 108 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuun alustavaan vaiheeseen ja tehdä sen päätteeksi päätöksen tuen soveltuvuudesta ainoastaan, jos se on alustavan tutkinnan perusteella vakuuttunut siitä, että kyseinen tuki soveltuu sisämarkkinoille. Jos alustavan tutkinnan perusteella komissio on sitä vastoin tullut toisenlaiseen tulokseen tai ei ole kyennyt ratkaisemaan kaikkia tuen soveltuvuutta sisämarkkinoille koskevaan arviointiin liittyviä vaikeuksia, sillä on velvollisuus aloittaa tätä varten SEUT 108 artiklan 2 kohdan mukainen menettely (tuomio 17.11.2022, Irish Wind Farmers’ Association ym. v. komissio, C‑578/21 P, EU:C:2022:898, 53 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

70

Koska vakavien vaikeuksien käsite on luonteeltaan objektiivinen, alustavan tutkinnan päätteeksi tehdyn päätöksen kumoamista vaativan on esitettävä useilla yhtäpitävillä viitteillä näyttö tällaisten vaikeuksien olemassaolosta, jossa on huomioitava sekä tämän päätöksen tekemiseen liittyvät olosuhteet sekä sen sisältö (tuomio 17.11.2022, Irish Wind Farmers’ Association ym. v. komissio, C‑578/21 P, EU:C:2022:898, 54 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

71

Näin ollen Euroopan unionin tuomioistuinten tehtävänä on tällaisen päätöksen kumoamista koskevaa vaatimusta käsitellessään tutkia, olisiko komissiolla alustavassa tutkintavaiheessa käytettävissä olleiden tietojen ja selvitysten arvioinnin pitänyt herättää objektiivisia epäilyjä kyseisen kansallisen toimenpiteen luokittelusta tueksi, koska tällaisten epäilyjen on johdettava muodollisen tutkintamenettelyn aloittamiseen (tuomio 17.11.2022, Irish Wind Farmers’ Association ym. v. komissio, C‑578/21 P, EU:C:2022:898, 55 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

72

Kun kantaja vaatii vastustamatta jättämistä koskevan päätöksen kumoamista, se riitauttaa etenkin sen, että komissio on tehnyt päätöksen kyseisestä tuesta aloittamatta muodollista tutkintamenettelyä, millä komissio on loukannut kantajan menettelyllisiä oikeuksia. Kantaja voi kumoamisvaatimuksensa hyväksymiseksi vedota kaikenlaisiin perusteisiin, joiden tarkoituksena on osoittaa, että komissiolla ilmoitetun toimenpiteen alustavassa tutkintavaiheessa käytettävissä olleiden tietojen ja selvityksen arvioinnin olisi pitänyt herättää epäilyjä toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille. Tällaisten perustelujen esittäminen ei kuitenkaan voi johtaa kanteen kohteen eikä sen tutkittavaksi ottamisen edellytysten muuttamiseen. Päinvastoin sen osoittamiseksi, että komission olisi pitänyt aloittaa SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu muodollinen tutkintamenettely, on näytettävä toteen nimenomaan se, että tästä sisämarkkinoille soveltuvuudesta on ollut epäilyjä (ks. vastaavasti tuomio 2.9.2021, Ja zum Nürburgring v. komissio, C‑647/19 P, EU:C:2021:666, 115 kohta ja tuomio 3.9.2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland ym. v. komissio, C‑817/18 P, EU:C:2020:637, 81 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

73

Nyt käsiteltävässä asiassa IGG:n esittämissä perusteluissa, jotka on esitetty tiivistetysti tämän tuomion 54–61 kohdassa, nostetaan esiin kysymys siitä, tekikö unionin yleinen tuomioistuin oikeudellisen virheen arvioidessaan SEUT 107 artiklan 1 kohdassa vahvistettua valtion varoja koskevaa kriteeriä, millä pyritään osoittamaan, että komissiolla oli ollut riidanalaisen toimenpiteen – joka muodostui siitä, että sakkoa ei määrätty niille yrityksille, jotka eivät keränneet panttia – tutkinnassa vakavia vaikeuksia, joiden vuoksi olisi tullut aloittaa SEUT 108 artiklan 2 kohdassa määrätty muodollinen tutkintamenettely.

74

Tässä yhteydessä on muistutettava, että SEUT 107 artiklan 1 kohdassa määrätään, että jollei perussopimuksissa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

75

Näin ollen SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena on pidettävä ainoastaan suoraan tai välillisesti valtion varoista myönnettyjä tai lisäkustannuksia valtiolle merkitseviä etuja. Tämän määräyksen ja SEUT 108 artiklassa käyttöön otettujen menettelysääntöjen sanamuodosta johtuu, että muista varoista kuin valtion varoista myönnetyt edut eivät kuulu kyseessä olevien määräysten soveltamisalaan (tuomio 19.3.2013, Bouygues ym. v. komissio ym., C‑399/10 P ja C‑401/10 P, EU:C:2013:175, 99 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

76

Mitä tulee valtion varojen käyttämistä koskevaan edellytykseen, vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tuen käsitteellä ei tarkoiteta ainoastaan positiivisia suorituksia, kuten subventioita, vaan myös toimenpiteitä, jotka eivät ole subventioita sanan suppeassa merkityksessä mutta jotka eri tavoin alentavat yrityksen vastattavaksi tavallisesti kuuluvia kustannuksia ja ovat siten sekä luonteeltaan että vaikutuksiltaan subvention kaltaisia (tuomio 14.1.2015, Eventech, C‑518/13, EU:C:2015:9, 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

77

Näin ollen valtiontuen toteamiseksi komission on todettava riittävän suora yhteys yhtäältä tuensaajalle myönnetyn edun ja toisaalta valtion varojen vähenemisen tai jopa näihin varoihin riittävän konkreettisesti kohdistuvan taloudellisen riskin välillä (tuomio 14.1.2015, Eventech, C‑518/13, EU:C:2015:9, 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

78

Tämän yhteyden olemassaolon arvioimiseksi on muun muassa selvitettävä, pyritäänkö toimenpiteellä sen tarkoituksen tai yleisen rakenteen osalta luomaan etua, josta aiheutuu valtiolle lisäkustannuksia (tuomio 17.3.1993, Sloman Neptun, C‑72/91 ja C‑73/91, EU:C:1993:97, 21 kohta).

79

Kuten valituksenalaisen tuomion 131–135 kohdasta ilmenee, unionin yleinen tuomioistuin totesi nyt käsiteltävässä asiassa, että Saksan toimivaltaiset alueelliset viranomaiset katsovat, että silloin, kun juomia ostettaessa täytetään vienti-ilmoitus, lainsäädäntöä ei ole rikottu tavalla, josta voitaisiin määrätä sakko, joten koska pantin perimättä jättäminen tällaisessa tilanteessa on kyseisen lainsäädännön, sellaisena kuin kyseiset viranomaiset sitä tulkitsevat, mukaista, rajakaupoille ei voida missään tapauksessa määrätä sakkoa. Unionin yleinen tuomioistuin päätteli tästä, että tällainen asiayhteys, jossa sakon määräämättä jättämistä ei voida erottaa pantin perimättä jättämisestä eikä siten asiaa koskevan lainsäädännön tulkinnasta, ei vastaa mitään sakkoja koskevassa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tähän mennessä tarkasteltua tilannetta. Erityisesti on todettava, että pantista vapauttaminen ja vastaavasti sakon määräämättä jättäminen eivät johdu kyseessä olevan kansallisen lainsäädännön laatijan myöntämästä nimenomaisesta vapautuksesta eivätkä avoimesti myönnetystä lakisääteisestä ennakkoluvasta, vaan se perustuu Saksan toimivaltaisten alueellisten viranomaisten käytäntöön. Näin ollen komissio tukeutui perustellusti uuteen oikeudelliseen kriteeriin, joka koskee sovellettavan oikeussäännön tulkintavaikeuksia.

80

Kuten tämän tuomion 38–40 kohdasta ilmenee, unionin yleinen tuomioistuin päätteli kuitenkin valituksenalaisen tuomion 157, 163 ja 203 kohdassa, että komissio oli soveltanut tätä uutta kriteeriä virheellisesti.

81

Aluksi on todettava IGG:n perusteluiden tutkittavaksi ottamisesta, että yhtäältä Dansk Erhvervin väite, jonka mukaan IGG pyrkii ensimmäisellä valitusperusteella muuttamaan työjärjestyksen 170 artiklan 1 kohdan vastaisesti oikeudenkäynnin kohdetta siitä, mikä se oli unionin yleisessä tuomioistuimessa, väittämällä, että unionin yleinen tuomioistuin korvasi komission perustelut omilla perusteluillaan, on hylättävä. On nimittäin todettava, ettei IGG esitä tällaista perustelua vaan päinvastoin väittää, että oikeudellinen mahdottomuus määrätä sakkoja on seuraus unionin yleisen tuomioistuimen omista päätelmistä. Väitteestä, jonka mukaan IGG moittii unionin yleistä tuomioistuinta kansallisen oikeuden virheellisestä tulkinnasta, joka ei kuulu unionin yleisen tuomioistuimen toimivaltaan, on riittävää todeta, että IGG ei pyri ensimmäisellä valitusperusteellaan kyseenalaistamaan unionin yleisen tuomioistuimen kansallisesta oikeudesta tekemää tulkintaa vaan sen tästä tekemät päätelmät tutkittaessa kysymystä siitä, merkitsikö riidanalainen toimenpide SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun edun myöntämistä valtion varoista. Tällainen argumentaatio, jolla pyritään osoittamaan, että valituksenalaisessa tuomiossa on kyseisen unionin oikeussäännön tulkintaa ja soveltamista koskeva oikeudellinen virhe, voidaan ottaa tutkittavaksi muutoksenhakuvaiheessa.

82

Toisaalta on hylättävä myös Dansk Erhvervin väite, jonka mukaan IGG pyrkii toisen valitusperusteen toisessa osassa muuttamaan unionin yleisessä tuomioistuimessa käydyn oikeudenkäynnin kohdetta työjärjestyksen 170 artiklan 1 kohdan vastaisesti väittämällä, että tukitoimenpiteen väitetyn tavoitteen on oltava ratkaiseva arvioitaessa sitä, ettei sakkoja ole määrätty. On nimittäin todettava, että IGG:n argumentaatiolla ei muuteta oikeudenkäynnin kohdetta, vaan sillä pyritään tukeutumaan unionin yleisen tuomioistuimen erityisesti valituksenalaisen tuomion 93 kohdassa esittämään analyysiin, jonka mukaan ”jotta voidaan arvioida [riittävän suoraa] yhteyttä, on erityisesti selvitettävä, pyritäänkö toimenpiteellä sen tarkoituksen tai yleisen rakenteen osalta luomaan etua, josta aiheutuu valtiolle lisäkustannuksia”.

83

Sen IGG:n perustelun paikkansapitävyydestä, jonka mukaan riittävän suora yhteys sakon määräämättä jättämisen ja valtion varojen välillä voidaan osoittaa vain, jos sakon määrääminen olisi oikeudellisesti mahdollista, on todettava, että jokaiseen oikeusjärjestelmään liittyy erottamattomasti se, että ennalta lailliseksi määritelty käyttäytyminen ei altista oikeussubjekteja seuraamuksille (tuomio 14.1.2015, Eventech, C‑518/13, EU:C:2015:9, 36 kohta).

84

Valituksenalaisen tuomion 155 kohdasta ilmenee, että Saksan toimivaltaiset alueelliset viranomaiset päättivät tämän tuomion 15 kohdassa mainittujen saksalaisten tuomioistuinten vuonna 2003 antamien päätösten johdosta olla toteuttamatta uusia hallinnollisia pakkotoimenpiteitä sellaisten rajakauppojen osalta, jotka eivät peri panttia. Kuten unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 131 kohdassa, mainitut viranomaiset katsoivat, ettei ostettaessa juomia vienti-ilmoituksen yhteydessä ole kyse VerpackV:n 9 §:n 1 kohdan, luettuna yhdessä VerpackV:n 2 §:n 1 momentin kanssa, rikkomisesta, josta pitäisi määrätä sakko, ja että koska tällaisessa tilanteessa pantin perimättä jättäminen on kyseisen lainsäädännön mukaista, rajakaupoille ei voida missään tapauksessa määrätä sakkoa.

85

Kuten unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 160–164 kohdassa, tämä kansallisen oikeuden soveltaminen on yhdenmukainen sen tulkinnan kanssa, joka sille on annettu kansallisessa oikeuskäytännössä Saksan tuomioistuinten vuonna 2003 antamissa päätöksissä, jotka on mainittu tämän tuomion 15 kohdassa. Unionin yleisen tuomioistuimen omista toteamuksista ilmenee siten, että Saksan toimivaltaiset alueelliset viranomaiset sovelsivat kansallista lainsäädäntöä ilman, että niillä on ollut sovellettavan säännöksen tulkintavaikeuksia.

86

Tältä osin on muistutettava, että nulla poena sine lege ‑periaate on vahvistettu Euroopan unionin perusoikeuskirjan 49 artiklan 1 kohdassa. Kyseinen periaate edellyttää, että rikokset ja niistä määrättävät rangaistukset määritellään selkeästi laissa. Tämä edellytys täyttyy, kun yksityinen voi tietää kyseessä olevan säännöksen tai määräyksen sanamuodon ja tarvittaessa tuomioistuinten siitä tekemän tulkinnan perusteella, mitkä teot tai laiminlyönnit synnyttävät sen rikosoikeudellisen vastuun (tuomio 22.10.2015, AC-Treuhand v. komissio, C‑194/14 P, EU:C:2015:717, 40 kohta ja tuomio 24.3.2021, Prefettura Ufficio territoriale del governo di Firenze, C‑870/19 ja C‑871/19, EU:C:2021:233, 49 kohta).

87

Lisäksi unionin tuomioistuin on jo täsmentänyt, että lain selkeyttä ei arvioida ainoastaan asianomaisen säännöksen sanamuodon perusteella vaan myös vakiintuneessa ja julkaistussa oikeuskäytännössä tehtyjen täsmennysten perusteella (ks. vastaavasti tuomio 22.5.2008, Evonik Degussa v. komissio, C‑266/06 P, EU:C:2008:295, 40 ja 46 kohta).

88

Tässä yhteydessä on ilmeistä, että valituksenalaisen tuomion 157 ja 203 kohdassa esitetyissä unionin yleisen tuomioistuimen päätelmissä, jotka on palautettu mieleen tämän tuomion 39 ja 40 kohdassa ja joiden mukaan riidanalaisessa päätöksessä on tutkittu riittämättömästi ja puutteellisesti sitä, ettei rajakaupoille ole määrätty sakkoja, on oikeudellisia virheitä.

89

Tältä osin erityisesti valituksenalaisen tuomion 146–157 kohdasta ilmenee, että unionin yleinen tuomioistuin moittii komissiota siitä, ettei tämä tutkinut, olivatko Saksan toimivaltaisten alueellisten viranomaisten kohtaamat tulkintavaikeudet väliaikaisia ja kuuluivatko ne prosessiin, jossa säännöksiä selkeytetään asteittain.

90

On kuitenkin todettava, kuten tämän tuomion 83 ja 86 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenee, että ainoastaan toiminta, joka määritellään selvästi, tarvittaessa tuomioistuinten siitä tekemän tulkinnan avulla, rikkomiseksi, josta asianomainen henkilö on vastuussa, mahdollistaa hallinnollisten seuraamusten määräämisen.

91

Tästä seuraa, että vaikka sovellettavan oikeussäännön tulkintavaikeudet olisivat pysyviä, tämä toteamus ei riittäisi sen toteamiseen, että valtion varoihin liittyvä edellytys täyttyi. Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 57–60 kohdassa, asteittaisen selkeyttämisen vaatimuksella jätetään huomiotta tämän tuomion 86 kohdassa mainitun oikeuskäytännön ulottuvuus.

92

Unionin yleinen tuomioistuin totesikin valituksenalaisen tuomion 147 kohdassa perustellusti, että – kuten 22.10.2015 annetusta tuomiosta AC-Treuhand v. komissio (C‑194/14 P, EU:C:2015:717, 41 kohta) ilmenee – rikosoikeudellista laillisuusperiaatetta ei voida tulkita siten, että siinä kiellettäisiin rikosoikeudellista vastuuta koskevien säännösten asteittainen selkeyttäminen tuomioistuinten tapauksesta toiseen suorittamalla tulkinnalla. Tästä ei kuitenkaan voida päätellä, kuten unionin yleinen tuomioistuin teki valituksenalaisen tuomion 146 ja 157 kohdassa, että aina on sovellettava tällaista asteittaista selkeyttämisprosessia.

93

Tätä arviointia ei voida kyseenalaistaa unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 143 ja 145 kohdassa esittämillä toteamuksilla, joiden mukaan direktiivin saattamisessa osaksi jäsenvaltion oikeusjärjestystä on välttämätöntä, että kansallisessa oikeudessa taataan se, että direktiiviä sovelletaan tosiasiallisesti, ja jotka antavat ymmärtää, että kansallisella lainsäädännöllä, jonka merkitystä ei ole täsmennetty, sallittaisiin, että kyseisen lainsäädännön laatineet jäsenvaltiot voisivat ilman mitään ajallista rajoitusta välttää valtiontukiin liittyvät velvollisuutensa.

94

Nyt käsiteltävässä asiassa direktiivin 94/62 7 artiklan 1 kohdassa ei nimittäin velvoiteta jäsenvaltiota vaatimaan pantin perimistä kertakäyttöisten pakkausten vähittäisostajilta, jotka kuluttavat juomat kyseisen jäsenvaltion alueen ulkopuolella, kuten komissio totesi riidanalaisen päätöksen 63, 65 ja 70 perustelukappaleessa, eikä unionin yleinen tuomioistuin ole kyseenalaistanut tätä toteamusta valituksenalaisessa tuomiossa.

95

Tältä osin on muistutettava, että kyseisessä artiklassa säädetään, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että otetaan käyttöön järjestelmät kuluttajilta saatavien käytettyjen pakkausten ja/tai pakkausjätteen palauttamista ja/tai keräämistä varten. Kun jäsenvaltiossa asuvat kuluttajat ostavat juomapakkauksia toisesta jäsenvaltiosta kuluttaakseen niiden sisällön asuinjäsenvaltiossaan, tyhjistä pakkauksista tulee viimeksi mainitussa jäsenvaltiossa direktiivin 2008/98 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua jätettä.

96

Tästä seuraa, kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 49–51 kohdassa, että direktiivin 94/62 7 artiklan 1 kohdassa ei edellytetä pantin perimistä nyt käsiteltävän valituksen taustalla olevan kaltaisissa olosuhteissa, koska tölkkijuomien myynti rajakaupoissa kuluttajille, jotka allekirjoittavat vienti-ilmoituksen, vastaa tavaroiden myyntiä elinkeinonharjoittajille vientiä varten, jolloin myyjällä ei ole velvollisuutta periä panttia.

97

Lisäksi on todettava, että unionin tuomioistuin totesi, että panttijärjestelmällä voidaan saavuttaa direktiivissä 94/62 asetetut tavoitteet vain, jos kuluttajat, jotka ovat maksaneet pantin, voivat helposti saada panttisumman takaisin ilman, että heidän tarvitsee palata alkuperäiseen ostopaikkaan (ks. vastaavasti tuomio 14.12.2004, Radlberger Getränkegesellschaft ja S. Spitz, C‑309/02, EU:C:2004:799, 46 kohta). Näin ollen jätteiden tehokasta keräämistä koskeva direktiivin 94/62 tavoite ei edellytä pantin perimistä kertakäyttöpakkauksista, joista ei huolehdita vientivaltion alueella, riippumatta siitä, että – kuten valituksenalaisen tuomion 200 kohdasta ilmenee – rajamyymälöille ei ole annettu niiden ponnisteluista huolimatta ja Dansk Erhvervin vastustuksen vuoksi lupaa liittyä Tanskan panttijärjestelmään.

98

Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen katsoessaan valituksenalaisen tuomion 157 ja 203 kohdassa, että komissio oli riidanalaisessa päätöksessä tutkinut riittämättömästi ja puutteellisesti sen, ettei rajakaupoille määrätty sakkoja, koska se ei ollut tarkistanut, olivatko Saksan toimivaltaisten alueellisten viranomaisten kohtaamat tulkintavaikeudet väliaikaisia ja kuuluivatko ne prosessiin, jossa säännöksiä selkeytetään asteittain, joten komissio ei ollut voinut alustavan tutkinnan vaiheessa ratkaista kaikkia vakavia vaikeuksia sen määrittämisessä, oliko tämä sakon määräämättä jättäminen valtiontukea.

99

Ensimmäinen valitusperuste, toisen valitusperusteen toinen osa ja kolmas valitusperuste on siis hyväksyttävä ja valituksenalainen tuomio on näin ollen kumottava ilman, että on tarpeen lausua muista valitusperusteista.

100

Valituksensa tueksi komissio esittää kolme valitusperustetta. Ensimmäinen valitusperuste koskee SEUT 264 artiklan rikkomista ja suhteellisuusperiaatteen loukkaamista siltä osin kuin unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen katsoessaan, että ainoan valitusperusteen kolmannen osan hyväksyminen johtaa riidanalaisen päätöksen kumoamiseen kokonaisuudessaan. Toinen valitusperuste koskee puutteellisia ja ristiriitaisia perusteluja. Kolmas valitusperuste koskee oikeudellista virhettä, joka muodostuu toteamuksesta, jonka mukaan kolme riidanalaista toimenpidettä liittyvät erottamattomasti toisiinsa.

101

Kun otetaan huomioon, että valituksenalainen tuomio on kumottu asiassa C‑509/21 P tehdyn valituksen hyväksymisen vuoksi, komission asiassa C‑508/21 P tekemästä valituksesta ei ole enää tarpeen lausua.

102

Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 61 artiklan ensimmäisen kohdan toisessa virkkeessä määrätään, että jos unionin tuomioistuin kumoaa unionin yleisen tuomioistuimen ratkaisun, se voi itse ratkaista asian lopullisesti, jos asia on ratkaisukelpoinen.

103

Näin on nyt käsiteltävässä asiassa, koska riidanalaisen päätöksen kumoamista koskevista kanneperusteista on keskusteltu kontradiktorisesti unionin yleisessä tuomioistuimessa eikä niiden tutkiminen edellytä uusia prosessinjohtotoimia tai asian selvittämistoimia.

104

Dansk Erhverv vetosi unionin yleisessä tuomioistuimessa yhteen ainoaan kanneperusteeseen, jolla se pyrki osoittamaan, että komissio oli loukannut sen menettelyllisiä oikeuksia asianomaisena osapuolena, koska komissio ei ollut aloittanut SEUT 108 artiklan 2 kohdan mukaista muodollista tutkintamenettelyä riidanalaisten toimenpiteiden tutkintaan liittyvistä vakavista vaikeuksista huolimatta.

105

Kyseisen ainoan kanneperusteen kolmannessa osassa Dansk Erhverv väitti lähinnä, että komissio oli tutkinut riittämättömästi sakon määräämättä jättämisestä muodostuvaa toimenpidettä, koska kyseinen toimenpide on toteutettu valtion varoista.

106

Tältä osin tämän tuomion 83–99 kohdassa esitetyistä perusteluista ilmenee, ettei komissiota voida moittia siitä, että se tutki riidanalaisessa päätöksessä riittämättömästi ja puutteellisesti sen, ettei rajakaupoille ole määrätty sakkoja.

107

Erityisesti tämän tuomion 83–85 kohdassa esitetyistä perusteluista ilmenee, että komissio totesi perustellusti riidanalaisen päätöksen 50 perustelukappaleessa, että Saksan toimivaltaiset alueelliset viranomaiset eivät ole vapauttaneet rajakauppoja hallinnollisista seuraamuksista ja valtion varoihin normaalisti maksettavista sakoista, vaan ne ovat katsoneet ilman, että niillä olisi ollut vaikeuksia tulkita sovellettavaa oikeussääntöä, ettei tilanteessa, jossa juomia ostettaessa täytetään vienti-ilmoitus, tule kyseeseen mikään kansallisen lainsäädännön rikkominen, josta voidaan määrätä sakko, jolloin rajakaupoille ei luonnollisestikaan voitu määrätä sakkoa, koska pantin perimättä jättäminen on kyseisen lainsäädännön mukaista.

108

Vaikka komissio totesikin riidanalaisen päätöksen 51 perustelukappaleessa, että VerpackV:n 9 §:n 1 momentin sanamuodon perusteella saattoi ymmärtää, kuten tämän tuomion 24 kohdassa on muistutettu, että kyseisessä säännöksessä asetetaan rajakaupoille velvollisuus periä pantti, se kuitenkin katsoi kyseisen päätöksen 52 ja 53 perustelukappaleessa, jotka on palautettu mieleen tämän tuomion 25 kohdassa, että tällaisen velvollisuuden puuttuminen rajakaupoilta, jos ne myyvät tölkkijuomia yksinomaan ”ulkomaisille” kuluttajille, jotka sitoutuvat nauttimaan nämä juomat Saksan alueen ulkopuolella, voitiin pitää johdonmukaisena VerpackV:n tavoitteen kanssa, joka on kertakäyttöisten juomapakkausten palauttamisen edistäminen Saksassa.

109

Kuten tämän tuomion 93–96 kohdassa esitetystä perusteluista ilmenee, komissio totesi lisäksi perustellusti riidanalaisen päätöksen 63, 65 ja 70 perustelukappaleessa, että Saksan toimivaltaisten alueellisten viranomaisten erilainen lähestymistapa ei myöskään ollut välttämätön, kun otetaan huomioon jäsenvaltioiden velvollisuus taata direktiivin täysimääräinen soveltaminen saattaessaan sen osaksi kansallista oikeusjärjestystään, koska direktiivin 94/62 7 artiklan 1 kohdassa ei velvoiteta näitä jäsenvaltioita vaatimaan pantin perimistä kertakäyttöisten pakkausten vähittäisostajilta, jotka kuluttavat juomat kyseisen jäsenvaltion alueen ulkopuolella.

110

Vaikka on totta, kuten muun muassa riidanalaisen päätöksen 69 ja 70 perustelukappaleesta ilmenee, että komissio katsoi lisäksi, että ”vaikka” kansallista oikeutta olisi tulkittava siten, että rajakauppojen on joka tapauksessa perittävä pantti, sakon määräämättä jättäminen johtuu kuitenkin tällaisessa tapauksessa kyseisen kansallisen oikeuden järkevästä tulkinnasta, ja tämän tuomion 107, 108 ja 109 kohdasta ilmenee, että nämä toteamukset ovat luonteeltaan ylimääräisiä muun muassa riidanalaisen päätöksen 50, 52, 53, 63, 65 ja 70 perustelukappaleessa esitettyihin perusteluihin nähden.

111

Koska rajakauppojen käytäntö olla perimättä panttia on näin ollen etukäteen lailliseksi määriteltyä toimintaa, joka ei altista kyseisiä kauppoja seuraamuksille, sakon määräämättä jättäminen ei näin ollen ole toimenpide, joka toteutetaan valtion varoista (ks. analogisesti tuomio 14.1.2015, Eventech, C‑518/13, EU:C:2015:9, 36 kohta).

112

Edellä esitetyn perusteella Dansk Erhvervin unionin yleisessä tuomioistuimessa esittämä ainoa kanneperuste on hylättävä perusteettomana.

113

Täten Dansk Erhvervin unionin yleisessä tuomioistuimessa nostama kanne on hylättävä.

114

Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 184 artiklan 2 kohdassa määrätään, että jos valitus on perusteltu ja unionin tuomioistuin ratkaisee itse riidan lopullisesti, se päättää oikeudenkäyntikuluista.

115

Työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdassa, jota sovelletaan valituksen käsittelyyn työjärjestyksen 184 artiklan 1 kohdan nojalla, määrätään, että asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.

116

Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava asiassa C‑509/21 P tehdystä valituksesta, että koska IGG on voittanut asian, Dansk Erhverv on sen vaatimuksen mukaisesti velvoitettava vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan IGG:n oikeudenkäyntikulut.

117

Asiassa C‑508/21 P tehdystä valituksesta on todettava, että työjärjestyksen 149 artiklassa, jota sovelletaan valituksen käsittelyyn työjärjestyksen 190 artiklan nojalla, määrätään, että jos lausunnon antaminen asiassa raukeaa, unionin tuomioistuin päättää oikeudenkäyntikuluista. Työjärjestyksen 142 artiklan, jota sovelletaan muutoksenhakumenettelyyn sen 184 artiklan nojalla, mukaan kyseisessä tapauksessa unionin tuomioistuin määrää oikeudenkäyntikuluista harkintansa mukaan. Nyt käsiteltävässä asiassa Dansk Erhverv on velvoitettava korvaamaan valituksesta asiassa C‑508/21 P aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.

118

Koska unionin yleisessä tuomioistuimessa nostettu kanne on hylätty, Dansk Erhverv velvoitetaan korvaamaan kaikki ensimmäisessä oikeusasteessa käydystä menettelystä aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (viides jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti: