1.

Asetuksessa (EY) N:o 1223/2009 ( 2 ) säädetään pääsääntönä, että jäsenvaltiot eivät saa estää, kieltää tai rajoittaa minkään tämän asetuksen mukaisen kosmeettisen valmisteen asettamista saataville markkinoilla.

2.

Kyseiseen asetukseen sisältyy kuitenkin suojalauseke, jonka nojalla jäsenvaltion viranomaiset voivat toteuttaa yhteen tai useampaan kosmeettiseen valmisteeseen kohdistuvia väliaikaisia toimenpiteitä (kuten poistaa nämä valmisteet markkinoilta tai rajoittaa niiden saatavuutta), jos ne voivat aiheuttaa vakavan vaaran ihmisten terveydelle.

3.

Suojalausekkeen soveltaminen tarkoittaa, että komissio joutuu päättämään mahdollisimman pian, ovatko väliaikaiset toimenpiteet perusteltuja, mahdollisuuksien mukaan asianomaisia osapuolia, jäsenvaltioita ja kuluttajien turvallisuutta käsittelevää tiedekomiteaa (jäljempänä tiedekomitea) kuultuaan. ( 3 )

4.

Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (lääkkeiden ja terveydenhoitotuotteiden turvallisuudesta vastaava kansallinen virasto, jäljempänä virasto) toteutti Ranskassa väliaikaisen toimenpiteen, jolla asetettiin fenoksietanolia ( 4 ) sisältävien ja alle kolmevuotiaille lapsille tarkoitettujen kosmeettisten valmisteiden merkintöjä koskevia vaatimuksia. Nämä vaatimukset poikkesivat asetuksen N:o 1223/2009 vaatimuksista, ja kyseinen asetus puolestaan noudattelee tiedekomitean lausunnossa suositeltuja. ( 5 )

5.

Fédération des entreprises de la beauté (jäljempänä FEBEA) nosti viraston päätöksestä kumoamiskanteen Conseil d’Etat’ssa (ylin hallintotuomioistuin, Ranska), joka on esittänyt unionin tuomioistuimelle asetuksen N:o 1223/2009 tulkintaa koskevan ennakkoratkaisupyynnön.

6.

Asetuksen N:o 1223/2007 johdanto-osan kolmannessa ja neljännessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

– –”

7.

Kyseisen asetuksen 1 artiklassa (”Soveltamisalan ja tavoite”) säädetään seuraavaa:

”Tällä asetuksella vahvistetaan säännöt, joita on noudatettava kaikkien markkinoilla saataville asetettavien kosmeettisten valmisteiden osalta, jotta varmistetaan sisämarkkinoiden sujuva toiminta ja korkeatasoinen ihmisten terveyden suojelu.”

8.

Kyseisen asetuksen 2 artiklassa (”Määritelmät”) säädetään seuraavaa:

”1.   Tässä asetuksessa tarkoitetaan:

– –”

9.

Kyseisen asetuksen 3 artiklassa (”Turvallisuus”) säädetään seuraavaa:

”Markkinoilla saataville asetettujen kosmeettisten valmisteiden on oltava tavanomaisissa tai kohtuudella ennakoitavissa olosuhteissa käytettyinä turvallisia ihmisten terveydelle – –.”

10.

Kyseisen asetuksen 10 artiklassa (”Turvallisuuden arviointi”) säädetään seuraavaa:

”1.   Jotta voidaan osoittaa, että kosmeettinen tuote on 3 artiklan mukainen, vastuuhenkilön on ennen kosmeettisen valmisteen saattamista markkinoille varmistettava, että kyseiselle kosmeettiselle valmisteelle on asiaankuuluvien tietojen perusteella tehty turvallisuuden arviointi ja että liitteen I mukainen kosmeettisen valmisteen turvallisuusselvitys on laadittu.

– –”

11.

Kyseisen asetuksen 11 artiklassa (”Tuotetiedot”) säädetään seuraavaa:

”– –

2.   Tuotetietojen on sisällettävä seuraavat tiedot, jotka on tarvittaessa pidettävä ajan tasalla:

– –”

12.

Kyseisen asetuksen 13 artiklassa (”Ilmoittaminen”) säädetään seuraavaa:

”1.   Vastuuhenkilön on toimitettava sähköisesti komissiolle seuraavat tiedot ennen kosmeettisen valmisteen markkinoille saattamista:

– –”

13.

Kyseisen asetuksen 22 artiklassa (”Markkinavalvonta”) säädetään seuraavaa:

”Jäsenvaltioiden on tarkkailtava tämän asetuksen noudattamista suorittamalla markkinoilla saataville asetettujen kosmeettisten valmisteiden markkinavalvontaa. Niiden on suoritettava riittävän laajoja ja asianmukaisia kosmeettisia valmisteita ja taloudellisia toimijoita koskevia tarkastuksia tuotetietojen avulla ja tehtävä tarvittaessa riittäviin näytteisiin perustuvia fyysisiä kokeita ja laboratoriokokeita.

– –”

14.

Kyseisen asetuksen 23 artiklassa (”Vakavista ei-toivotuista vaikutuksista tiedottaminen”) säädetään seuraavaa:

”1.   Vakavien ei-toivottujen vaikutusten ilmetessä vastuuhenkilön ja jakelijoiden on viipymättä ilmoitettava seuraavat tiedot sen jäsenvaltion toimivaltaiselle viranomaiselle, jossa vakava ei-toivottu vaikutus ilmeni:

– –”

15.

Kyseisen asetuksen 24 artiklassa (”Aineita koskevat tiedot”) säädetään seuraavaa:

”Jos kosmeettisen valmisteen sisältämän aineen turvallisuuteen liittyy vakavia epäilyjä, sen jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen, jossa tällaista ainetta sisältävä valmiste on asetettu saataville markkinoilla, voi esittämällä perustellun pyynnön vaatia vastuuhenkilöltä luettelon kaikista tämän vastuulla olevista kosmeettisista valmisteista, jotka sisältävät kyseistä ainetta. – –”

16.

Kyseisen asetuksen 25 artiklassa (”Vastuuhenkilön laiminlyönti säännösten noudattamisessa”) säädetään seuraavaa:

”1.   – – toimivaltaisten viranomaisten on vaadittava, että vastuuhenkilö toteuttaa kaikki tarvittavat toimenpiteet, – – kun mitä tahansa seuraavista säännöksistä ei ole noudatettu:

– –

5.   Toimivaltaisen viranomaisen on seuraavissa tapauksissa toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet kosmeettisen valmisteen markkinoilla saataville asettamisen kieltämiseksi tai rajoittamiseksi, valmisteen markkinoilta poistamiseksi tai valmisteen palauttamiseksi:

– –”

17.

Kyseisen asetuksen 27 artiklassa (”Suojalauseke”) säädetään seuraavaa:

”1.   Kun tuotteet täyttävät 25 artiklan 1 kohdassa luetellut vaatimukset ja toimivaltainen viranomainen varmistuu tai sillä on perusteltuja epäilyjä siitä, että markkinoille saataville asetettu kosmeettinen valmiste tai kosmeettiset valmisteet aiheuttavat tai voivat aiheuttaa vakavan vaaran ihmisten terveydelle, sen on toteutettava kaikki tarvittavat väliaikaiset toimenpiteet sen varmistamiseksi, että kyseinen yksi tai useampi kosmeettinen valmiste poistetaan markkinoilta, palautetaan tai niiden saatavuutta rajoitetaan muulla tavoin.

2.   Toimivaltaisen viranomaisen on välittömästi ilmoitettava toteutetut toimenpiteet ja niitä tukevat tiedot komissiolle ja muiden jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille.

Ensimmäisen alakohdan soveltamiseksi on käytettävä tietojenvaihtojärjestelmää, josta säädetään direktiivin 2001/95/EY 12 artiklan 1 kohdassa.

Direktiivin 2001/95/EY 12 artiklan 2, 3 ja 4 kohtaa sovelletaan.

3.   Komissio päättää mahdollisimman pian, ovatko 1 kohdassa tarkoitetut väliaikaiset toimenpiteet perusteltuja. Tätä tarkoitusta varten komissio kuulee, mikäli mahdollista, asianomaisia osapuolia, jäsenvaltioita ja kuluttajien turvallisuutta käsittelevää tiedekomiteaa.

4.   Jos väliaikaiset toimenpiteet ovat perusteltuja, sovelletaan 31 artiklan 1 kohtaa.

5.   Jos väliaikaiset toimenpiteet eivät ole perusteltuja, komissio ilmoittaa asiasta jäsenvaltioille, ja asianomaisen toimivaltaisen viranomaisen on kumottava kyseiset väliaikaiset toimenpiteet.”

18.

Kyseisen asetuksen 28 artiklassa (”Hyvät hallintokäytännöt”) säädetään seuraavaa:

”1.   Kaikki 25 ja 27 artiklan mukaiset päätökset on perusteltava tarkasti. Toimivaltaisen viranomaisen on ilmoitettava päätöksestä viipymättä vastuuhenkilölle, jolle on samalla ilmoitettava kyseisen jäsenvaltion voimassa olevan lainsäädännön mukaiset muutoksenhakukeinot ja määräajat muutoksenhaulle.

– –”

19.

Kyseisen asetuksen 31 artiklassa (”Liitteiden muuttaminen”) säädetään seuraavaa:

”1.   Jos kosmeettisissa valmisteissa käytettävistä aineista voi aiheutua vaaraa ihmisten terveydelle, ja asiaan on puututtava yhteisön laajuisesti, komissio voi kuluttajien turvallisuutta käsittelevää tiedekomiteaa kuultuaan muuttaa liitteitä II–VI tämän mukaisesti.

– –”

20.

Komissio sai syyskuussa 2012 viraston laatiman riskienarvioinnin, jossa todettiin, että säilöntäaineena alle kolmevuotiaille lapsille tarkoitetuissa kosmeettisissa valmisteissa käytettävän fenoksietanolin suurin sallittu pitoisuus (1 prosenttia) oli alennettava 0,4 prosenttiin ja ettei fenoksietanolia saanut käyttää vaippa-alueelle tarkoitetuissa kosmeettisissa valmisteissa. ( 6 )

21.

Tiedekomitea antoi 6.10.2016 lausunnon, jossa se totesi, että fenoksietanolin käyttö säilöntäaineena enintään 1,0 prosentin pitoisuuksina oli turvallista käyttäjien ikäryhmästä riippumatta.

22.

Virasto perusti joulukuussa 2017 tilapäisen erityistiedekomitean, joka tuki kyseisen viranomaisen syyskuussa 2012 laatimaa ehdotusta.

23.

Virasto sovelsi 13.3.2019 asetuksen N:o 1223/2009 27 artiklan suojalauseketta vahvistamalla erityisiä vaatimuksia fenoksietanolia sisältävien kosmeettisten valmisteiden, joita ei huuhdella pois, asettamiselle saataville Ranskan markkinoilla.

24.

Riidanalaisessa päätöksessä virasto asetti väliaikaisesti velvoitteen, jonka mukaan sellaisten ”kosmeettisten valmisteiden, joita ei huuhdella pois” ( 7 ) ja jotka sisältävät fenoksietanolia, merkinnöissä – deodorantteja, kampausvalmisteita ja meikkausvalmisteita lukuun ottamatta – oli mainittava, ettei niitä saa käyttää alle kolmevuotiaiden lasten pakaroille. ( 8 )

25.

Virasto ilmoitti riidanalaisen päätöksen komissiolle 10.5.2019.

26.

Komission virkamies ( 9 ) lähetti 27.11.2019 viraston pääjohtajalle sähköpostiviestin (jäljempänä yksikönpäällikön kirje), jossa ilmoitettiin muun muassa, ( 10 ) ettei väliaikainen toimenpide kuulunut asetuksen N:o 1223/2009 27 artiklan soveltamisalaan, koska se koski valmisteiden ryhmää eikä yksittäistä valmistetta tai yksittäisiä valmisteita.

27.

Viraston pääjohtaja ilmoitti 6.12.2019 olevansa eri mieltä yksikönpäällikön kirjeeseen sisältyneestä arviosta ja pitävänsä riidanalaisen päätöksen väliaikaisesti voimassa, kunnes komissio tekee asetuksen N:o 1223/2009 27 artiklan mukaisen päätöksen.

28.

FEBEA nosti 8.4.2019 Conseil d’Etat’ssa kanteen, jossa se vaati riidanalaisen päätöksen kumoamista.

29.

FEBEA:n mukaan väliaikaisella toimenpiteellä rikottiin asetusta N:o 1223/2009, koska, vaikka edellytykset kyseisen asetuksen 27 artiklan soveltamiselle eivät täyttyneet, sillä asetettiin merkintöjä koskeva velvoite, josta ei säädetä kyseisessä asetuksessa. Näin ollen toimenpiteellä rikottiin kyseisen asetuksen 9 artiklaa, joka koskee kosmeettisten valmisteiden vapaata liikkuvuutta.

30.

Conseil d’État katsoo, että käsiteltävän kanteen ratkaisemiseksi on selvitettävä,

31.

Näiden epäilysten selvittämiseksi Conseil d’État on esittänyt unionin tuomioistuimelle kuusi ennakkoratkaisukysymystä, joista unionin tuomioistuimen pyynnöstä tarkastelen vain kolmea ensimmäistä kysymystä:

32.

Ennakkoratkaisupyyntö kirjattiin saapuneeksi unionin tuomioistuimeen 4.1.2021.

33.

Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet FEBEA, Ranskan ja Kreikan hallitukset sekä Euroopan komissio. Kaikki nämä osapuolet Kreikan hallitusta lukuun ottamatta osallistuivat 20.1.2022 pidettyyn istuntoon.

34.

Ensimmäistä ennakkoratkaisukysymystä, joka koskee yksikönpäällikön kirjeen oikeudellista luonnetta (valmisteleva toimi vai lopullinen päätös), on tarkasteltava asetuksen N:o 1223/2009 27 artiklan 3 kohdan kannalta.

35.

Tästä näkökulmasta arvioituna kyse on siitä, voidaanko kyseistä artiklaa sovellettaessa yksikönpäällikön kirjettä pitää komission virallisena reaktiona tai vastauksena viraston väliaikaiseen toimenpiteeseen.

36.

Kaikki tämän ennakkoratkaisumenettelyn osapuolet (etenkin pääasialliset vastapuolet eli virasto, jota edustaa Ranskan hallitus, ja komissio) ovat yhtä mieltä siitä, että yksikönpäällikön kirje ei ole luonteeltaan komission päätös.

37.

Jos virasto olisi määritellyt kirjeen komission lopulliseksi päätökseksi, Ranskan hallitus olisi voinut nostaa siitä kumoamiskanteen SEUT 263 artiklan nojalla. Virasto ei kuitenkaan tehnyt näin, vaan se ilmoitti komissiolle 6.12.2019 pitävänsä väliaikainen toimenpiteen voimassa, kunnes kyseinen toimielin tekee asetuksen N:o 1223/2009 27 artiklan 3 kohdan mukaisen päätöksen.

38.

Komissio kiistää erityisesti sen, että kyseinen kirje olisi luonteeltaan päätös, ja luonnehtii sitä pelkäksi valmistelevaksi toimeksi. Se esittää näkemyksensä tueksi seuraavat väitteet, joista olen samaa mieltä:

39.

Nämä seikat osoittavat selvästi, ettei yksikönpäällikön kirjettä voida rinnastaa päätökseen, joka komission on tehtävä asetuksen N:o 1223/2009 27 artiklan 3 kohdan mukaisesti.

40.

Muistutan, että kyseisen säännöksen mukaan komissio ilmoittaa kansalliselle viranomaiselle, onko väliaikainen toimenpide perusteltu. Yksikönpäällikön kirjeessä ei kuitenkaan nimenomaisesti todeta, että riidanalainen päätös on perusteeton. Siinä ei myöskään velvoiteta kansallista viranomaista kumoamaan väliaikaista toimenpidettä, kuten asetuksen N:o 1223/2009 27 artiklan 5 kohdassa edellytetään tilanteessa, jossa toimenpide ei ole perusteltu.

41.

Yksikönpäällikön kirjeessä siis ainoastaan kehotetaan kansallisia viranomaisia tarkastelemaan väliaikaista toimenpidettä uudelleen ja, jos ne katsovat sen aiheelliseksi, toimittamaan uusia tieteellisiä todisteita, joiden perusteella fenoksietanolia koskevaa tiedekomitean lausuntoa voitaisiin tarkistaa.

42.

Lisäksi, kuten Ranskan hallitus korostaa, yksikönpäälliköllä ei ole toimivaltaa tehdä päätöksiä komission puolesta, eikä kirjeessä myöskään ilmoiteta oikeusperustaa, joten toimien, joiden tarkoituksena on tuottaa oikeusvaikutuksia, osalta asetettu oikeusvarmuuden vaatimus ei täyty. Tällaisten toimien sitovuus johtuu nimenomaan jostain unionin oikeussäännöstä, joka on ilmoitettava toimen oikeusperustana. ( 11 )

43.

Asetuksen N:o 1223/2009 27 artiklan 3 kohtaa on siis tulkittava siten, että yksikönpäällikön kirjeen kaltaista kirjettä, jossa virastolle ei ilmoiteta virallisesti, onko asetuksen 27 artiklan 1 kohdan mukaisesti toteutettu väliaikainen toimenpide perusteltu, ei voida pitää komission lopullisena päätöksenä.

44.

Toisessa ennakkoratkaisukysymyksessä lähdetään siitä (täysin paikkansa pitävästä) oletuksesta, että yksikönpäällikön kirjeessä ei ilmoiteta komission päätöstä. Vahvistettuaan tämän lähtökohdan ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, minkälainen toimivalta kansallisella tuomioistuimella on sen tarkastaessa väliaikaisen toimenpiteen laillisuutta käsiteltäväkseen saatetussa asiassa.

45.

Conseil d’État haluaa selvittää, voiko se antaa asiassa ratkaisun ennen kuin komissio tekee väliaikaisesta toimenpiteestä asetuksen N:o 1223/2009 27 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun päätöksen, ja jos voi, niin millä edellytyksillä.

46.

Tämän (kaksiosaisen) kysymyksen ensimmäiseen osaan ei ole kovin vaikea vastata. Asianomaisille henkilöille kansallisella tasolla annettavan oikeussuojan takeet vahvistetaan asetuksen N:o 1223/2009 28 artiklassa. Kyseisen säännöksen mukaan kaikista 25 ja 27 artiklan mukaisista päätöksistä on ilmoitettava viipymättä ”vastuuhenkilölle, jolle on samalla ilmoitettava kyseisen jäsenvaltion voimassa olevan lainsäädännön mukaiset muutoksenhakukeinot ja määräajat muutoksenhaulle”. ( 12 )

47.

Asetuksen N:o 1223/2009 28 artiklassa käytetty ilmaus ”muutoksenhakukeinot” tarkoittaa, että kansallinen tuomioistuin voi tutkia jäsenvaltionsa viranomaisten kyseisen asetuksen 27 artiklan 1 kohdan mukaisesti väliaikaisesta toimenpiteestä tekemän päätöksen, jos sille on kansallisessa lainsäädössä annettu tähän toimivalta.

48.

Ennakkoratkaisukysymyksen toinen osa koskee kansallisen tuomioistuimen, jonka on lausuttava väliaikaisesta toimenpiteestä nostetusta kanteesta, toimivallan rajaamista.

49.

Unionin tuomioistuin on jo ottanut kantaa tähän kysymykseen vastaavanlaisessa menettelyssä, jossa oli kyse unionin säännöksestä, jolla annetaan kansallisille viranomaisille toimivalta toteuttaa väliaikaisia toimenpiteitä ja jätetään niiden lopullinen arviointi unionin toimielimille.

50.

Tuomio Monsanto ym. ( 13 ) koski asetusta (EY) N:o 1829/2003, ( 14 ) jossa noudatetaan samaa kaavaa kuin asetuksessa N:o 1223/2009.

51.

Asetuksen N:o 1829/2003 34 artiklassa säädetään hätätoimenpiteiden toteuttamisesta silloin, kun kyseisen asetuksen mukaisesti sallituista tuotteista saattaa aiheutua vakava riski ihmisten terveydelle, eläinten terveydelle tai ympäristölle. Tässä tilanteessa (ja asetuksen N:o 178/2002 54 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuissa olosuhteissa) ( 15 ) jäsenvaltiot voivat toteuttaa tilapäisiä suojatoimenpiteitä, ja niistä on ilmoitettava viipymättä muille jäsenvaltioille ja komissiolle.

52.

Tuomiossa Monsanto ym. unionin tuomioistuin esitti tästä seuraavat päätelmät:

53.

Katson, että näitä päätelmiä voidaan soveltaa tulkittaessa asetusta N:o 1223/2009, jonka 27 artiklan 1 kohdassa säädetään tilanteesta, jossa jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen ”varmistuu tai sillä on perusteltuja epäilyjä siitä, että markkinoille saataville asetettu kosmeettinen valmiste tai kosmeettiset valmisteet aiheuttavat tai voivat aiheuttaa vakavan vaaran ihmisten terveydelle”. Tällaisessa tilanteessa kyseinen viranomainen voi toteuttaa ”tarvittavat väliaikaiset toimenpiteet sen varmistamiseksi, että kyseinen yksi tai useampi kosmeettinen valmiste poistetaan markkinoilta, palautetaan tai niiden saatavuutta rajoitetaan muulla tavoin”.

54.

Jos tämän luonteinen päätös tehdään, kansallinen tuomioistuin, jossa kyseinen päätös on riitautettu, on täysin toimivaltainen ratkaisemaan kanteen niin kauan kuin komissio ei ole tehnyt asetuksen N:o 1223/2009 27 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua päätöstä.

55.

Kun sitä vastoin komissio on tehnyt tällaisen päätöksen, joka sitoo kaikkia jäsenvaltion viranomaisia, ellei unionin tuomioistuin kumoa sitä, kansallisessa tuomioistuimessa vireillä oleva kanne jää vaille kohdetta.

56.

Tämä tarkoittaa, että niin kauan kuin komissio ei ole tehnyt edellä tarkoitettua päätöstä, kansallinen tuomioistuin on velvollinen arvioimaan, ( 20 ) onko väliaikaisen toimenpiteen toteuttanut viranomainen noudattanut sekä asetuksen N:o 1223/2009 27 artiklassa asetettuja aineellisia vaatimuksia että kyseisessä asetuksessa ja tietenkin myös sovellettavissa kansallisissa säännöksissä asetettuja menettelyllisiä vaatimuksia:

57.

Lausuipa se asiasta kumpaan suuntaan hyvänsä, kansallinen tuomioistuin ei sinä aikana, kun se odottaa komission käyttävän sille asetuksen N:o 1223/2007 27 artiklan 3 kohdan nojalla kuuluvaa toimivaltaa, ( 22 ) puutu tämän komission yksinomaisen toimivallan käyttämiseen:

58.

Komission lopullinen päätös, kuten edellä jo totesin, velvoittaa kaikkia jäsenvaltion elimiä niin kauan kuin unionin tuomioistuin ei kumoa sitä. Sitä edeltävä kansallisen tuomioistuimen ratkaisu ei siten ole mitenkään yhteensopimaton komission myöhemmän päätöksen kanssa.

59.

Toisin kuin komissio väittää, ( 23 ) kansallisen tuomioistuimen ratkaisu, jolla väliaikaisista toimenpiteistä tehty päätös kumotaan, ei estä komissiota toimimasta, kuten ei myöskään kyseisen toimenpiteen peruuttaminen tai kumoaminen jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen omasta aloitteesta.

60.

Jos nimittäin kansallinen viranomainen omasta aloitteestaan tai tuomioistuimen ratkaisun täytäntöön panemiseksi epää väliaikaisen toimenpiteen toteuttamisesta tekemänsä päätöksen tehokkuuden, komission ei tarvitse enää päättää, onko toimenpide perusteltu (koska se on lakannut olemasta), mutta tämä ei vaikuta mitenkään komission toimivaltaan arvioida kosmeettiseen valmisteeseen sisältyvän aineen käytöstä aiheutuvia vaaroja ja ryhtyä tilanteen vaatimiin toimiin.

61.

Tiivistettynä: niin kauan kuin komissio ei käytä sille asetuksen N:o 1223/2009 27 artiklan 3 kohdassa annettua toimivaltaa, kansallinen tuomioistuin voi kumota tai pysyttää kansallisen viranomaisen toteuttaman väliaikaisen toimenpiteen ja sille ominaisen turvaamisvaikutuksen.

62.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa selvittää, onko asetuksen N:o 1223/2009 27 artiklan 1 kohdan nojalla sallittua toteuttaa väliaikaisia toimenpiteitä, jotka koskevat samaa ainetta sisältävien valmisteiden ryhmää.

63.

Komissio ja FEBEA katsovat, että tähän on vastattava kieltävästi: kyseisessä artiklassa sallitaan väliaikaisten toimenpiteiden toteuttaminen vain, jos ne koskevat yksittäistä kosmeettista valmistetta, sellaisena kuin se on asetettu saataville eli sellaisena kuin sitä tarjotaan markkinoilla. Kansallinen viranomainen voi kohdistaa tällaisia toimenpiteitä vain valmisteeseen, jota markkinoidaan tietyllä tavaramerkillä tai kauppanimellä.

64.

Ranskan ja Kreikan hallitukset kiistävät tämän tulkinnan syistä, joista olen olennaisin osin samaa mieltä. Myönnän, että kokonaisuutena tarkastellen kummankin näkemyksen tueksi löytyy vankkoja perusteita.

65.

Tarkastelen jäljempänä ensin kosmeettisen valmisteen käsitettä ja sen jälkeen asetuksen N:o 1223/2009 tavoitetta. Lopuksi arvioin väitteet, joita komissio esittää kansallisten viranomaisten kanssa käytävää tietojenvaihtoa koskevasta järjestelmästä.

66.

Asetuksen N:o 1223/2009 2 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan kosmeettisella valmisteella tarkoitetaan ”ainetta tai seosta, joka on tarkoitettu olemaan kosketuksissa ihmiskehon ulkoisten osien kanssa – – tai hampaiden ja suuontelon limakalvojen kanssa, tarkoituksena yksinomaan tai pääasiassa näiden osien puhdistaminen, tuoksun muuttaminen, niiden ulkonäön muuttaminen, niiden suojaaminen tai pitäminen hyvässä kunnossa tai hajujen poistaminen”.

67.

Unionin tuomioistuimen mukaan ”mainittu määritelmä perustuu kolmeen kumulatiiviseen kriteeriin, eli ensinnäkin kyseisen valmisteen luonteeseen (aine tai seos), toiseksi siihen ihmiskehon osaan, jonka kanssa valmiste on tarkoitettu olemaan kosketuksissa, ja kolmanneksi siihen, mitä kyseisen valmisteen käytöllä tavoitellaan”. ( 24 )

68.

Näistä kriteereistä ensimmäinen vaikuttaa merkityksellisimmältä käsiteltävän asian ratkaisun kannalta. ( 25 ) Kosmeettinen valmiste muodostuu nimenomaan aineesta ( 26 ) tai aineiden seoksesta. ( 27 ) Kosmeettisella valmisteella on siten kiistaton yhteys sen muodostamiin aineisiin tai seoksiin.

69.

Se, että valmistetta markkinoidaan ulkoisilla seikoilla, jotka eivät liity sen sisältöön, kuten liike-elämässä erottuvalla tunnuksella (tavaramerkillä) tai valmistajan antamalla nimellä, on kokonaan eri kysymys.

70.

Valmisteen ja aineen välinen selvä yhteys puhuu siis lähtökohtaisesti Ranskan ja Kreikan hallitusten puoltaman näkemyksen puolesta.

71.

Pitää kuitenkin paikkansa, että jotkin asetuksen N:o 1223/2009 säännökset vaikuttavat ensi näkemältä tukevan FEBEA:n ja komission puoltamaa tulkintaa, koska ne viittaavat siihen, että valmiste tunnistetaan sen nimestä:

72.

Mielestäni näitä säännöksiä yhdessä asetuksen N:o 1223/2009 27 artiklan kanssa ei voida tulkita siten, että jälkimmäisen soveltamisala rajoittuu väistämättä tiettyihin (eli yksittäisiin) valmisteisiin, sellaisina kuin ne esiintyvät markkinoilla erottamiskykyisillä merkeillään tai kauppanimellään. Selitän jäljempänä, että kyseisen säännöksen tarkoitus tämän asetuksen asiayhteydessä puoltaa toista ratkaisua ja että tämä perustuu jälleen kerran kosmeettisen valmisteen käsitteen sananmukaiseen merkitykseen.

73.

Kuten unionin tuomioistuin on todennut, ”asetuksen N:o 1223/2009 säännösten ja erityisesti sen 1 artiklan tarkastelusta yhdessä sen johdanto-osan kolmannen ja neljännen perustelukappaleen kanssa ilmenee, että kyseisellä asetuksella pyritään yhdenmukaistamaan kattavasti unionissa voimassa olevat säännöt kosmeettisten valmisteiden sisämarkkinoiden aikaansaamiseksi ihmisten terveyden korkeatasoinen suojelu samalla varmistaen”. ( 29 )

74.

Pyrkiessään näihin tavoitteisiin ”jäsenvaltiot eivät saa – – estää, kieltää tai rajoittaa minkään tämän asetuksen mukaisen kosmeettisen valmisteen asettamista saataville markkinoilla”, ( 30 ) mutta ne voivat kuitenkin toteuttaa käsiteltävässä asiassa riitautetun kaltaisia suojatoimenpiteitä.

75.

Ihmisten terveyden suojelu, joka asettaa rajat valmisteiden vapaalle liikkuvuudelle, on leimallista koko asetukselle N:o 1223/2009. ( 31 ) Siinä voidaan erottaa seuraavat kaksi toimintatasoa:

76.

Kansallinen viranomainen huolehtii markkinoiden valvonnasta, jota varten sillä on oltava käytettävissään asianmukaiset tiedot. Vastuuhenkilöiden ja jakelijoiden on tiedotettava sille erityisesti kosmeettisten valmisteiden vakavista ei-toivotuista vaikutuksista (asetuksen N:o 1223/2009 22 ja 23 artikla).

77.

Asetuksen N:o 1223/2009 24 artiklassa säädetään, että jos kosmeettisen valmisteen sisältämän aineen turvallisuuteen liittyy vakavia epäilyjä, sen jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen, jossa tällaista ainetta sisältävä valmiste on asetettu saataville markkinoilla, ”voi vaatia vastuuhenkilöltä luettelon kaikista tämän vastuulla olevista kosmeettisista valmisteista, jotka sisältävät kyseistä ainetta”. ( 33 )

78.

Tämä asetuksen N:o 1223/2009 säännös merkitsee luonnollisestikin sitä, että kansallisella viranomaisella on oltava käytettävissään paitsi yksittäistä valmistetta koskevat tiedot myös ”luettelo” valmisteista, jotka sisältävät kyseistä samaa ainetta.

79.

Se, missä määrin tällainen luettelo voidaan rinnastaa valmisteiden ”ryhmään” tai ”luokkaan”, vaikuttaa minusta enemmän semanttiselta kuin todelliselta kysymykseltä. Ratkaisevaa on se, että tarkastuksissa, joita kansallinen viranomainen tekee joko viran puolesta ( 34 ) tai vastuuhenkilöiden tai jakelijoiden ilmoituksesta, voi ilmetä epäilyjä yhden tai useamman kyseistä ainetta sisältävän kosmeettisen valmisteen turvallisuudesta.

80.

Tällä tavoin kansallinen viranomainen pystyy määrittämään joukon (nimitettiinpä sitä sitten luetteloksi, ryhmäksi tai luokaksi) kosmeettisia valmisteita, jotka voivat vaikuttaa haitallisesti ihmisten terveyteen, koska niiden koostumuksessa on tiettyä ainetta. Jos tämä pätee 24 artiklan kohtaan, sen on yhtä suurella syyllä pädettävä myös asetuksen N:o 1223/2009 27 artiklan 1 kohtaan.

81.

Asetuksessa N:o 1223/2009 kansallisten viranomaisten käyttöön asetetut reagointimekanismit on tarkoitettu seuraaviin kahteen tilanteeseen:

82.

Jälkimmäisessä (nyt käsiteltävän asian kannalta merkityksellisessä) tilanteessa kansallinen viranomainen, joka toteaa yhden tai useamman kosmeettisen valmisteen aiheuttavan vakavan vaaran ihmisten terveydelle siitä huolimatta, että ne ovat asetuksen N:o 1223/2009 säännösten mukaisia, ilmaisee samalla implisiittisesti, että asetuksessa itsessään (ja erityisesti sen liitteissä) on mahdollinen anomalia. Tästä oletetusta anomaliasta tulee tällöin unionin laajuinen, ja ilmoittaessaan sen olemassaolosta kansallinen viranomainen tekee vilpitöntä yhteistyötä komission kanssa.

83.

Tästä syystä kansallisen viranomaisen toimenpide voi olla ainoastaan väliaikainen eli se on voimassa niin kauan, kunnes komissio toteaa, että asetuksen N:o 1223/2009 väitetysti riittämätön säännös on edelleen asianmukainen (jolloin kansallisen viranomaisen on peruttava väliaikainen toimenpiteensä, joka ei ollut perusteltu), tai kunnes se päinvastoin muuttaa kyseistä säännöstä (jolloin komissio vahvistaa, että väliaikainen toimenpide oli perusteltu, jolloin on noudatettava asetuksen 31 artiklassa tarkoitettua menettelyä).

84.

Asetukseen N:o 1223/2009 olennaisesti kuuluvan kansallisten viranomaisten ja komission välisen yhteistyön logiikka selittää, miksi 27 artiklan 4 kohdassa viitataan 31 artiklan 1 kohtaan siinä tapauksessa, että väliaikaiset toimenpiteet ovat perusteltuja, sillä jälkimmäinen liittyy tilanteeseen, jossa ”kosmeettisissa valmisteissa käytettävistä aineista voi aiheutua vaaraa ihmisten terveydelle, ja asiaan on puututtava yhteisön laajuisesti”. ( 38 )

85.

Jos tämä kaikki pitää paikkansa, se, mistä kansallinen viranomainen voi ilmoittaa komissiolle, jotta tämä tekisi asiassa lopullisen päätöksen, on kosmeettisissa valmisteissa käytettävistä tietyistä aineista ihmisten terveydelle aiheutuva vaara. Tästä syystä asetuksen N:o 1223/2009 tarkoituksen kanssa sopii paremmin yhteen se, että sen 27 artiklan 1 kohdassa sallitut väliaikaiset toimenpiteet voivat koskea sekä yksittäistä tuotetta, joka tunnistetaan tavaramerkistään tai kauppanimestään, että useita eri tuotteita, ( 39 ) jotka on ryhmitelty jonkin niiden sisältämän aineen mukaan. Se, että näistä valmisteista aiheutuu vaaraa terveydelle, johtuu nimenomaan siitä, että ne sisältävät kyseistä ainetta.

86.

Kuten sanoin, tämä tulkinta on yhdenmukainen liitteiden uudelleentarkastelumenettelyssä, joka komission on asetuksen N:o 1223/2009 31 artiklan mukaan käynnistettävä, jos se pitää väliaikaista toimenpidettä perusteltuna, noudatettavan menetelmän kanssa.

87.

Silloin, kun tämä uudelleentarkastelumenettely on käynnistetty kansallisen viranomaisen sellaisen toimenpiteen perusteella, jota pidetään perusteltuna ja jonka tarkoituksena on poistaa ”kosmeettisissa valmisteissa käytettävistä aineista” (monikossa) aiheutuvat vaarat, ( 40 ) on kohtuullista, että kyseisellä kansallisella viranomaisella on ensin ollut tilaisuus arvioida sellaisten valmisteiden ryhmään, jotka sisältävät samaa ihmisten terveydelle oletettavasti vaarallista ainetta, liittyvät vaarat.

88.

Asetuksen N:o 1223/2009 27 ja 31 artiklassa viitataan kosmeettiseen valmisteeseen, jolla, kuten edellä jo muistutin, kyseisen asetuksen 2 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan tarkoitetaan ainetta tai aineiden seosta. Mikään ei näin ollen estä määrittämästä valmisteiden ryhmää sen perusteella, että ne sisältävät tiettyä ainetta.

89.

Painotan, että tämä ratkaisu vastaa mielestäni parhaiten kyseisen asetuksen tavoitteiden yhteensovittamispyrkimystä ja systemaattista tulkintaa. Ihmisten terveyden suojelun asianmukainen taso saavutetaan tehokkaammin, kun väliaikaista toimenpidettä sovelletaan sellaisten kosmeettisten valmisteiden ryhmään, joilla on yhteisiä ominaisuuksia. Kyseinen tavoite on asetettava etusijalle asetuksessa N:o 1223/2009 kyseessä olevien eri intressien vertailussa.

90.

Tätä näkemystä tukevat mielestäni seuraavat kolme lisäargumenttia:

91.

Pitää paikkansa, että suojatoimenpide, joka perustuu tietyn aineen esiintymiseen kyseisessä kosmeettisten valmisteiden ryhmässä, voi vaikuttaa näiden valmisteiden vapaaseen liikkuvuuteen voimakkaammin kuin toimenpide, joka kohdistuu vain tiettyyn valmisteeseen. Näin ollen komission pyrkimystä estää sisämarkkinoiden pirstaloituminen ja suojella tämän alan täydellistä yhdenmukaistamista voidaan pitää oikeutettuna.

92.

Puoltamassani asetuksen N:o 1223/2009 27 artiklan 3 kohdan tulkinnassa ei sivuuteta yhdenmukaistamisvaatimuksia, joiden noudattaminen taataan sekä sen 28 artiklassa säädetyillä muutoksenhakukeinoilla että erityisesti sillä, että komissiolla on tarvittaessa toimivalta päättää, että kansallinen toimenpide ei ole perusteltu.

93.

Lisäksi suojatoimenpiteet, joita kansalliset viranomaiset voivat toteuttaa, ovat yhdenmukaiset sen komissiolle annetun mahdollisuuden kanssa, että se voi soveltaa asetuksen N:o 1223/2009 31 artiklan 1 kohdan kolmatta alakohtaa arvioidessaan, onko saman asetuksen liitteissä sallitun aineen kohdalla kyse ”erittäin kiireellisestä tapauksesta”.

94.

Tämä komission käytettävissä oleva mahdollisuus ei estä kansallisia viranomaisia, jotka pystyvät nopeammin havaitsemaan alueellaan markkinoille saatetuista valmisteista ihmisten terveydelle aiheutuvat vakavat vaarat ja reagoimaan niihin, tekemästä aloitteita. Kyseisen asetuksen 27 artiklassa tarkoitetun mekanismin, joka täydentää sen 31 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua mekanismia, lisäarvo on nimenomaan siinä, että se tarjoaa kyseisille viranomaisille tehokkaita (välittömästi täytäntöön pantavia) väliaikaisia välineitä ja samalla turvaa kosmeettisten valmisteiden sisämarkkinoiden yhtenäisyyden jättämällä viimeisen sanan komissiolle.

95.

Asetuksen N:o 1223/2009 27 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan mukaan ”ensimmäisen alakohdan soveltamiseksi on käytettävä tietojenvaihtojärjestelmää, josta säädetään direktiivin 2001/95/EY[ ( 44 )]12 artiklan 1 kohdassa”.

96.

Komissio korostaa, että kyseisessä järjestelmässä (nimeltään ”RAPEX”) tapahtuva tietojenvaihto rajoittuu tiettyä valmistetta koskeviin yksittäisiin toimenpiteisiin eikä yhtä tai useampaa valmisteryhmää koskeviin yleisiin toimenpiteisiin.

97.

Näkemyksensä tueksi komissio vetoaa täytäntöönpanopäätökseen (EU) 2019/417 ( 45 ) ja erityisesti sen liitteessä olevan I osan 4.4 kohtaan, jonka mukaan ”kansallisella tasolla hyväksyttyjä yleisesti sovellettavia säädöksiä, joiden tarkoituksena on estää yleisesti kuvatun kulutustavararyhmän tai ‑ryhmien kaupan pitäminen ja käyttö tai rajoittaa sitä, – –, ei pitäisi ilmoittaa komissiolle RAPEX-sovelluksen kautta”.

98.

Samassa säännöksessä kuitenkin täsmennetään, että ”kaikki tällaiset kansalliset toimenpiteet, joita sovelletaan ainoastaan yleisesti määriteltyihin tuoteryhmiin, kuten kaikkiin tuotteisiin yleisesti tai kaikkiin tuotteisiin, joita käytetään samaan tarkoitukseen – eikä tuotteisiin (tuoteryhmiin), jotka on nimenomaisesti määritelty niiden merkin, erityisen ulkonäön, tuottajan, kauppiaan, mallinimen tai numeron jne. perusteella – ilmoitetaan komissiolle Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2015/1535[ ( 46 )] mukaisesti”.

99.

Kun virasto teki riidanalaisen päätöksen, jonka se ilmoitti komissiolle RAPEX-sovelluksen kautta, se ei suinkaan asettanut rajoituksia, ”joita sovelletaan ainoastaan yleisesti määriteltyihin tuoteryhmiin”, vaan se asetti rajoituksia, joita sovelletaan valmistetyyppiin, joka on nimenomaisesti määritelty kyseisten valmisteiden sisältämän fenoksietanolin perusteella.

100.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Conseil d’État’n ensimmäiseen, toiseen ja kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti: