1.

SEU 3 artiklan 2 kohdassa määrätään, että unioni ”tarjoaa kansalaisilleen vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen, jolla ei ole sisärajoja ja jolla taataan henkilöiden vapaa liikkuvuus, toteuttaen samalla ulkorajoilla tehtäviä tarkastuksia, turvapaikkaa, maahanmuuttoa sekä rikollisuuden ehkäisyä ja torjuntaa koskevat aiheelliset toimenpiteet”. Unionin tuomioistuinta pyydetään käsiteltävässä asiassa pääasiallisesti lausumaan mainitusta määräyksestä ilmenevästä visaisesta tasapainosta seuraavien välillä: unionin kansalaisten vapaus liikkua sisärajattomalla alueella ja turvallisuuden turvaaminen tällä alueella.

2.

Käsiteltävät asiat koskevat erityisesti Schengenin rajasäännöstön ( 2 ) 25 artiklan tulkintaa. Kyseinen säännös on poikkeus mainitun säännöstön yleisestä periaatteesta, jonka mukaan sisärajat voidaan ylittää kaikkialta ilman, että henkilöihin heidän kansalaisuudestaan riippumatta kohdistettaisiin rajatarkastuksia. ( 3 ) Mainitun artiklan 1 kohdassa jäsenvaltioille annetaan siinä säädetyin edellytyksin oikeus sisärajavalvonnan väliaikaiseen palauttamiseen poikkeuksellisissa olosuhteissa, joissa niiden yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuu vakava uhka. Saman artiklan 4 kohdan ensimmäisessä virkkeessä rajavalvonnan palauttamiselle säädetään kuuden kuukauden enimmäiskesto.

3.

Käsiteltävissä asioissa unionin tuomioistuinta pyydetään keskeisesti lausumaan, onko Schengenin rajasäännöstön 25 artikla esteenä sille, että sen 1 kohtaa sovelletaan uudelleen tilanteessa, jossa jäsenvaltion yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuu edelleen vakava uhka mainitun artiklan 4 kohdassa säädetyn kuuden kuukauden aikarajan umpeuduttua.

4.

Edellä mainittu kysymys esitettiin siinä yhteydessä, kun Itävallan tasavalta palautti rajavalvonnan Slovenian tasavallan vastaisella rajallaan Schengenin rajasäännöstön 25 artiklan 1 kohdan perusteella. Itävallan tasavalta katsoi oleellisesti, että siihen kohdistui jatkuvia vakavia uhkia, minkä vuoksi se oli mainitun säännöksen nojalla palauttanut rajavalvonnan useita kertoja peräkkäin aina kuudeksi kuukaudeksi kerrallaan. Huomattakoon, että kysymys on osa laajempaa asiayhteyttä. Monet muutkin jäsenvaltiot ovat näet useiden vuosien mittaan soveltaneet perättäisinä vuosina samaa säännöstä samankaltaisista syistä. ( 4 )

5.

Esitykseni päätteeksi selvitän, miksi Schengenin rajasäännöstön 25 artikla ei mielestäni lähtökohtaisesti ole esteenä sille, että sen 1 kohtaa sovelletaan uudelleen, jos jäsenvaltion yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuu edelleen vakava uhka mainitun artiklan 4 kohdassa säädetyn kuuden kuukauden aikarajan umpeuduttua. Jos vakava uhka on kuitenkin todellisuudessa jatkoa aiemmalle uhkalle, uudelleen soveltamisessa on suhteellisuusperiaatteen mukaisesti noudatettava erityisen tiukkoja perusteita, jotka esitän jäljempänä.

6.

Schengenin rajasäännöstön 25 artiklassa, jonka otsikko on ”Yleiset puitteet rajavalvonnan väliaikaiselle palauttamiselle sisärajoille”, säädetään seuraavaa:

”1.   Jos alueella, jolla ei suoriteta sisärajavalvontaa, yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuu jäsenvaltiossa vakava uhka, jäsenvaltio voi poikkeuksellisesti palauttaa rajavalvonnan kaikille sisärajoilleen tai niiden tiettyihin osiin rajoitetuksi, enintään 30 vuorokauden ajaksi tai, jos vakava uhka kestää pitempään kuin 30 vuorokautta, sen arvioidun keston ajaksi. Sisärajoille väliaikaisesti palautetun rajavalvonnan laajuus ja kesto eivät saa ylittää sitä, mikä on uhan vakavuuden vuoksi ehdottoman välttämätöntä.

2.   Rajavalvonta voidaan palauttaa sisärajoille ainoastaan viimeisenä keinona ja 27, 28 ja 29 artiklan mukaisesti. Jäljempänä 26 ja 30 artiklassa tarkoitetut arviointiperusteet on otettava huomioon kussakin tapauksessa, jossa 27, 28 tai 29 artiklan nojalla harkitaan päätöstä rajavalvonnan palauttamisesta sisärajoille.

3.   Jos yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuva vakava uhka jatkuu asianomaisessa jäsenvaltiossa pitempään kuin tämän artiklan 1 kohdassa säädetyn ajan, kyseinen jäsenvaltio voi pidentää rajavalvontaa sisärajoillaan 26 artiklassa säädetyt arviointiperusteet huomioon ottaen ja 27 artiklassa säädettyä menettelyä noudattaen enintään 30 vuorokautta kerrallaan tämän artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen syiden perusteella ja ottaen huomioon mahdolliset uudet tekijät.

4.   Kokonaisajanjakso, jonka aikana rajavalvonta on palautettuna sisärajoille, myös tämän artiklan 3 kohdan mukaisten jatkamisten perusteella, ei saa ylittää kuutta kuukautta. Kokonaisajanjaksoa voidaan jatkaa 29 artiklassa tarkoitetuissa poikkeuksellisissa olosuhteissa kahden vuoden enimmäiskestoon saakka mainitun artiklan 1 kohdan mukaisesti.”

7.

Mainitun säännöstön 26 artiklassa, jonka otsikko on ”Perusteet rajavalvonnan väliaikaiselle palauttamiselle sisärajoille”, säädetään seuraavaa:

”Kun jäsenvaltio päättää viimeisenä keinona palauttaa rajavalvonnan väliaikaisesti sen yhdelle tai useammalle sisärajalle tai sisärajan osalle taikka päättää jatkaa tällaista palauttamista 25 artiklan tai 28 artiklan 1 kohdan mukaisesti, sen on arvioitava, missä määrin tällainen toimenpide todennäköisesti lieventää asianmukaisesti yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuvaa uhkaa, ja arvioitava toimenpiteen oikeasuhteisuutta suhteessa kyseiseen uhkaan. Tällaista arviointia suoritettaessa jäsenvaltion on otettava erityisesti huomioon seuraavat näkökohdat:

8.

Saman säännöstön 27 artiklassa, jonka otsikko on ”Menettely rajavalvonnan väliaikaiseksi palauttamiseksi sisärajoille 25 artiklan nojalla”, säädetään seuraavaa:

”1.   Kun jäsenvaltio suunnittelee rajavalvonnan palauttamista sisärajoille 25 artiklan nojalla, sen on ilmoitettava asiasta muille jäsenvaltioille ja komissiolle viimeistään neljä viikkoa ennen suunniteltua palauttamista tai tätä lyhyemmän ajan kuluessa, jos rajavalvonnan sisärajoille palauttamisen tarpeen aiheuttavat olosuhteet ovat käyneet ilmi alle neljä viikkoa ennen suunniteltua palauttamista. Jäsenvaltion on annettava tässä yhteydessä seuraavat tiedot:

Ensimmäisen alakohdan mukaisen ilmoituksen voivat tehdä myös kaksi jäsenvaltiota tai useampi jäsenvaltio yhdessä.

Komissio voi tarvittaessa pyytää asianomaiselta jäsenvaltiolta tai asianomaisilta jäsenvaltioilta lisätietoja.

2.   Edellä 1 kohdassa tarkoitetut tiedot on toimitettava Euroopan parlamentille ja neuvostolle samanaikaisesti, kun ne toimitetaan muille jäsenvaltioille ja komissiolle mainitun kohdan nojalla.

– –

4.   Asianomaisen jäsenvaltion tehtyä 1 kohdan mukaisen ilmoituksen komissio tai jokin muu jäsenvaltio voi antaa asiasta lausunnon 5 kohdan mukaisia neuvotteluja varten, tämän kuitenkaan rajoittamatta SEUT 72 artiklan soveltamista.

Jos komissio ilmoitukseen sisältyvien tai saamiensa muiden lisätietojen perusteella on epävarma siitä, onko sisärajavalvonnan suunniteltu palauttaminen tarpeellista tai oikeasuhteista, tai jos se katsoo, että kuuleminen ilmoituksen jostakin näkökohdasta olisi asianmukaista, se antaa asiasta lausunnon.

5.   Tiedoista, joita 1 kohdassa tarkoitetaan, ja komission tai jonkin muun jäsenvaltion 4 kohdan nojalla antamasta lausunnosta on neuvoteltava, muun muassa tarvittaessa yhteisissä kokouksissa, rajavalvonnan palauttamista sisärajoille suunnittelevan jäsenvaltion, muiden jäsenvaltioiden, erityisesti niiden, joihin tällaiset toimenpiteet vaikuttavat suoraan, ja komission kesken, jotta tarvittaessa voidaan järjestää jäsenvaltioiden keskinäistä yhteistyötä ja arvioida toimenpiteiden oikeasuhteisuutta niihin tapahtumiin ja yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuviin uhkiin nähden, jotka antavat aihetta rajavalvonnan palauttamiseen.

6.   Edellä 5 kohdassa tarkoitetut neuvottelut on käytävä vähintään kymmenen vuorokautta ennen kuin rajavalvonta on tarkoitus palauttaa.”

9.

Itävallan kansalaisille myönnettävistä passeista vuonna 1992 annetun liittovaltion lain (Bundesgesetz betreffend das Passwesen für österreichische Staatsbürger, Passgesetz 1992) (jäljempänä passilaki) 2 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:

”Jollei kansainvälisen sopimuksen määräyksistä tai kansainvälisestä tavasta muuta johdu, Itävallan kansalaisilla on oltava voimassa oleva matkustusasiakirja (passi tai sitä vastaava asiakirja) päästäkseen Itävallan tasavallan alueelle ja poistuakseen sieltä.”

10.

Saman lain 24 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:

”Henkilöt, jotka

– –

syyllistyvät hallinnolliseen rikkomukseen, josta voidaan määrätä sakkoa enintään 2180 euroa tai enintään kuuden viikon vapausrangaistus, ellei tekoa pidetä ole rikoksena. Rikkomuksen uusintatapauksessa sakko ja vankeusrangaistus määrätään kumulatiivisesti raskauttavien olosuhteiden vallitessa.”

11.

Henkilötarkastuksista rajanylitystilanteissa annetun liittovaltion lain (Bundesgesetz über die Durchführung von Personenkontrollen aus Anlaß des Grenzübertritts, Grenzkontrollgesetz – GrekoG) (jäljempänä rajavalvontalaki) 10 §:ssä, jonka otsikko on ”Rajojen ylitys”, säädetään seuraavaa:

”1.   Jollei kansainvälisen sopimuksen määräyksistä tai kansainvälisestä tavasta muuta johdu, ulkorajat on lupa ylittää ainoastaan rajanylityspaikkojen kautta.

2.   Sisärajat on lupa ylittää missä tahansa. Yleisen rauhan, järjestyksen ja turvallisuuden turvaamisen niin vaatiessa liittovaltion sisäministerillä on kuitenkin kansainvälisten sopimusten rajoissa oikeus määrätä asetuksella, että sisärajojen tietyt osuudet on määrätyn ajanjakson ajan lupa ylittää vain rajanylityspaikoissa.

– –”

12.

Saman lain 11 §:ssä, jonka otsikko on ”Velvollisuus suostua rajatarkastukseen”, säädetään seuraavaa:

”1.   Rajan ylittäminen rajanylityspaikoissa – – merkitsee sitä, että asianomaisella on velvollisuus suostua rajatarkastukseen.

2.   Sisärajojen ylittäminen ei johda 10 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettuja tapauksia lukuun ottamatta velvollisuuteen suostua rajatarkastukseen.

– –”

13.

Saman lain 12 §:n, jonka otsikko on ”Rajavalvonnan täytäntöönpano”, 1 momentissa säädetään seuraavaa:

”Rajavalvonnasta vastaa viranomainen. Kun rajavalvonnan täytäntöönpano edellyttää hallintoviranomaisen toteuttamaa välitöntä määräys- tai pakkovaltaa, se kuuluu yleisestä turvallisuudesta vastaaville viranomaisille ja osavaltion poliisille (12b §). – –”

14.

Saman lain 12a §:n, jonka otsikko on ”Yleisestä turvallisuudesta vastaavien elinten toimivalta”, 1 momentissa säädetään seuraavaa:

”Yleisestä turvallisuudesta vastaavilla viranomaisilla on valtuudet suorittaa henkilöä koskeva rajatarkastus, jos on perusteita katsoa, että asianomaisella henkilöllä on velvollisuus suostua rajatarkastukseen – –”

15.

Rajavalvonnan väliaikaisesta palauttamisesta sisärajoille 9.5.2019 annetun Itävallan liittovaltion sisäministerin asetuksen (Verordnung des Bundesministers für Inneres über die vorübergehende Wiedereinführung von Grenzkontrollen an den Binnengrenzen (BGBl. II nro 114/2019; jäljempänä asetus nro 114/2019) sanamuoto on seuraava:

”Rajavalvontalain 10 §:n 2 momentin nojalla säädetään seuraavaa:

1 §. Slovenian tasavallan ja Unkarin vastaiset sisärajat voidaan yleisen rauhan, järjestyksen ja turvallisuuden turvaamiseksi ylittää maanteitse 13.5.2019 klo 00.00 ja 13.11.2019 klo 24.00 välisenä aikana ainoastaan rajanylityspaikoissa.

2 §. Tämän asetuksen voimassaolo lakkaa 13.11.2019 keskiyöllä.”

16.

NW halusi tulla 29.8.2019 Itävaltaan Sloveniasta Spielfeldin rajanylityspaikan kautta.

17.

Kun tarkastaja CO pyysi NW:tä esittämään passinsa, tämä tiedusteli, onko kyse rajatarkastuksesta vai henkilöllisyyden tarkastamisesta, CO vastasi, että kyseessä on rajatarkastus, jolloin valittaja todisti henkilöllisyytensä näyttämällä ajokorttinsa, koska hänen mielestään rajavalvonta kyseisenä ajankohtana oli unionin oikeuden vastaista. Vaikka tarkastaja CO oli toistamiseen kehottanut valittajaa esittämään passinsa ja huomauttanut, että tämä rikkoi passilakia, valittaja ei näyttänyt passiaan. Tällöin tarkastaja CO päätti hallinnollisen menettelyn ja ilmoitti, että asiasta tehtäisiin ilmoitus.

18.

NW todettiin 7.11.2019 annetussa rikosoikeudellisen seuraamuksen määräämistä koskevassa hallinnollisessa päätöksessä ylittäneen Itävallan tasavaltaan tullessaan Itävallan rajan ilman voimassa olevaa matkustusasiakirjaa. Tällä perusteella valittajan katsottiin rikkoneen passilain 2 §:n 1 momenttia, ja hänelle määrättiin passilain 24 §:n 1 momentin mukainen 36 euron sakko. Teot, joista valittajaa moititaan, oli saatettu viranomaisten tietoon Landespolizeidirektion Steiermarkin (Steiermarkin osavaltion poliisi, Itävalta) poliisien 6.9.2019 tekemällä ilmoituksella. Valittajan katsottiin 9.9.2019 tehdyllä seuraamusmaksun määräämistä koskevalla päätöksellä rikkoneen passilain 2 §:n 1 momenttia. Valittaja oli kyseisestä päätöksestä 23.9.2019 tekemässään oikaisuvaatimuksessa vedonnut siihen, että suoritettujen rajatarkastusten lainvastaisuus – Schengenin rajasäännöstön III osastoa ei voida pitää kyseisen hallinnollisen toimenpiteen oikeusperustana – sekä hallinnollinen toimenpide ja seuraamusmaksun määräämistä koskeva päätös loukkaavat SEUT 21 artiklan 1 kohdan ja Schengenin rajasäännöstön 22 artiklan määräysten perusteella hänelle kuuluvaa liikkumisvapautta.

19.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin selvittää, että Itävallan tasavalta palautti rajavalvonnan Slovenian tasavallan rajalle syyskuussa 2015. Rajavalvonta perustui 16.9.2015–10.5.2016 välisenä aikana unionin oikeudessa ensin ensimmäisen Schengenin rajasäännöstön (asetus (EY) N:o 562/2006) ( 5 ) 29 artiklaan ja myöhemmin 25 artiklan 2 kohtaan. ( 6 ) Rajavalvonnan jatkaminen perustui 11.5.2016 ja 11.11.2017 välisenä aikana kolmeen Schengenin rajasäännöstön 29 artiklan nojalla annettuun neuvoston täytäntöönpanopäätökseen.

20.

Euroopan komissio ei ollut 11.11.2017 jälkeen toimittanut neuvostolle Schengenin rajasäännöstön 29 artiklaan perustuvaa uutta ehdotusta rajavalvonnan jatkamiseksi, minkä vuoksi rajavalvonnan jatkaminen Itävallan rajoilla kyseisen ajankohdan jälkeen oli ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan perusteltavissa ainoastaan mainitun rajasäännöstön 25 artiklan 1 kohdalla.

21.

Itävallan tasavalta ilmoitti komissiolle 12.10.2017 rajavalvonnan jatkamisesta kuudella kuukaudella ajaksi 11.11.2017–11.5.2018. ( 7 ) Tämän jälkeen rajavalvontaa jatkettiin vielä kuusi kuukautta ajalla 11.5.2018–11.11.2018, ( 8 ) ajalla 12.11.2018–12.5.2019 ( 9 ) ja vielä ajalla 13.5.2019–13.11.2019. Viimeisin ajanjakso, jonka kuluessa NW:hen kohdistettiin rajatarkastus, perustui asetukseen nro 114/2019.

22.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että Itävallan tasavallan menettely, jossa tämä antoi kansallisia perättäisiä asetuksia, johti Schengenin rajasäännöstön 25 artiklan 4 kohdassa säädetyn kuuden kuukauden kokonaiskeston ylittävään ajanjaksojen kumuloitumiseen. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan peräkkäisten asetusten peräkkäinen antaminen kumuloi kuuden kuukauden ajanjaksot. Schengenin rajasäännöstön 25 artiklan 4 kohta on kuitenkin esteenä kumulaatiolle, ja jos se olisi sallittua, se mahdollistaisi käsiteltävässä asiassa mainitussa säännöksessä tarkoitetun kahden vuoden aikarajan kiertämisen.

23.

Landesverwaltungsgericht Steiermark (Steiermarkin osavaltion hallintotuomioistuin, Itävalta) päätti siten lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

24.

NW:lle tehtiin 16.11.2019 rajavalvontalain 12a §:n 1 momenttiin perustuva rajatarkastus Spielfeldin moottoritien rajanylityspaikalla Itävallassa, kun hän oli tulossa Sloveniasta henkilöautolla. Rajavalvontaviranomainen pyysi NW:tä esittämään passinsa tai henkilötodistuksensa.

25.

NW riitautti 19.12.2019 kyseisen rajavalvonnan lainmukaisuuden.

26.

Landesverwaltungsgericht Steiermark päätti edellä 19–22 kohdassa esitettyjen seikkojen perusteella lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

27.

Asioissa C‑368/20 ja C‑369/20 23.7.2020 esitetyt ennakkoratkaisupyynnöt kirjattiin unionin tuomioistuimen kirjaamossa 5.8.2020. Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet NW, Itävallan, Tanskan, Saksan, Ranskan ja Ruotsin hallitukset sekä Euroopan komissio. Samat osapuolet ja asianosaiset Ruotsin hallitusta lukuun ottamatta osallistuivat 15.6.2021 pidettyyn istuntoon.

28.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisillä ennakkoratkaisukysymyksillään pääasiallisesti sitä, onko unionin oikeus esteenä sille, että jäsenvaltio palauttaa perättäisillä kansallisilla asetuksilla rajavalvonnan Schengenin rajasäännöstön 25 ja 29 artiklassa asetetun aikarajan ylittäväksi ajanjaksoksi.

29.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii mainituilla kysymyksillä saamaan konkreettista selvyyttä siihen, ovatko pääasioissa kyseessä olevat Itävallan ja Slovenian välisellä rajalla vuonna 2019 toteutetut kaksi riidanalaista rajatarkastusta unionin oikeuden mukaisia Schengenin rajasäännöstössä rajavalvonnan palauttamiselle asetetun enimmäiskeston valossa. ( 11 ) Se pyytää tässä tarkoituksessa unionin tuomioistuinta lähinnä selvittämään yhtäältä rajavalvonnan palauttamisen merkityksellistä enimmäiskestoa ja toisaalta sitä, onko unionin oikeus esteenä kyseisen aikarajan ylittävän rajavalvonnan palauttamiselle. ( 12 ) Käsittelen seuraavaksi näitä kysymyksiä kahdessa perättäisessä osassa.

30.

Schengenin rajasäännöstö sisältää oleellisesti kolme poikkeusta sen 22 artiklassa vahvistetusta rajatarkastusten poistamista koskevasta yleissäännöstä. Rajasäännöstössä näille kolmelle poikkeukselle säädetään erilaisesta enimmäiskestosta.

31.

Schengen-säännöstön 25 artiklan 1 kohdassa mainitun ensimmäisen poikkeuksen soveltaminen edellyttää yhden (tai useamman) jäsenvaltion yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuvaa vakavaa ennakoitavissa olevaa uhkaa, ( 13 ) kun taas saman säännöstön 28 artiklassa tarkoitettu toinen poikkeus koskee tilannetta, jossa yhden (tai useamman) jäsenvaltion yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuu välittömiä toimia vaativa vakava ennakoimaton uhka. ( 14 ) Kolmannesta poikkeuksesta säädetään Schengenin rajasäännöstön 29 artiklassa, ja sitä voidaan soveltaa ainoastaan poikkeuksellisissa olosuhteissa, joissa alueen, jolla ei suoriteta sisärajavalvontaa, yleinen toimivuus on vaarantunut ulkorajojen valvontaan liittyvien jatkuvien vakavien puutteiden vuoksi. Jälkimmäisen poikkeuksen soveltaminen edellyttää menettelyä, joka käsittää komission ehdotuksesta annettavan neuvoston suosituksen, jota muiden poikkeusten soveltaminen ei edellytä.

32.

Ensimmäinen poikkeus on käsiteltävässä asiassa merkityksellinen, sillä pääasiassa kyseessä olevat kaksi riidanalaista tarkastusta suoritettiin Schengenin rajasäännöstön 25 artiklan 1 kohdan perusteella. ( 15 )

33.

Schengenin rajasäännöstön 25 artiklan 1 kohdassa vahvistetaan 30 vuorokauden ajanjakso, jonka ajan ensimmäistä poikkeusta voidaan soveltaa, ellei vakavan uhkan ennakoitu kesto ylitä 30:tä vuorokautta. Saman säännöstön 25 artiklan 3 kohdassa sallitaan kuitenkin tämän ajanjakson pidentäminen enintään 30 vuorokaudella. Edelleen saman säännöstön 25 artiklan 4 kohdassa puolestaan säädetään enimmäiskestosta eli tarkemmin sanoen kahdesta enimmäiskestosta. Sen ensimmäisessä virkkeessä säädetään yhtäältä kuuden kuukauden kestosta. Toisaalta siinä säädetään kahden vuoden aikarajasta, kun kyse on saman säännöstön 29 artiklassa tarkoitetuista poikkeuksellisista olosuhteista.

34.

Schengenin rajasäännöstön 25 artiklan 4 kohdassa sisärajavalvonnan palauttamiselle säädetään siis kahdesta erillisestä kokonaiskestosta. Olen tästä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen lailla sitä mieltä, että rajasäännöstön 25 artiklan 4 kohdan ensimmäisessä virkkeessä säädetty kuuden kuukauden enimmäiskesto on käsiteltävässä asiassa merkityksellinen enimmäiskesto eikä mainitun kohdan toisessa virkkeessä mainittu kahden vuoden enimmäiskesto.

35.

Schengenin rajasäännöstön 25 artiklan 4 kohdan toisessa virkkeessä näet viitataan saman säännöstön 29 artiklan 1 kohdassa mainittuun kolmanteen poikkeukseen, joka koskee tämän ratkaisuehdotuksen 31 kohdassa mainittuja poikkeuksellisia olosuhteita. Viimeksi mainittu artikla edellyttää menettelyä, jossa neuvosto antaa suosituksen komission ehdotuksesta. Katson, että saman säännöstön 25 artiklan 4 kohdan jälkimmäinen virke sekä viittaus saman säännöstön 29 artiklan 1 kohtaan merkitsevät, että jos neuvosto ei anna Schengenin rajasäännöstön 29 artiklaan perustuvaa suositusta, ei voida puhua kyseisessä säännöksessä tarkoitetuista poikkeuksellisista olosuhteista, jotka oikeuttaisivat jopa kahden vuoden pituisen rajavalvonnan enimmäiskeston saman säännöstön 25 artiklan 4 kohtaan perustuvien kuuden kuukauden valvontajaksojen kumulaation tuloksena. ( 16 )

36.

Koska käsiteltävässä asiassa on niin, että riidanalaisten tarkastusten perusteena ollut rajavalvonta palautettiin Schengenin rajasäännöstön 25 artiklan 1 kohdan eikä saman säännöstön 29 artiklan perusteella annetun neuvoston suosituksen perusteella, mainitun säännöstön 25 artiklan 4 kohdan ensimmäisessä virkkeessä säädettyä kuuden kuukauden enimmäiskestoa on pidettävä merkityksellisenä kestona riidanalaisten rajatarkastusten perusteena olleen rajavalvonnan lainmukaisuutta arvioitaessa.

37.

Kuten mainitsin ratkaisuehdotuksen johdannossa, koska Itävallan tasavalta oli jo riidanalaisten rajatarkastusten ajankohtaan mennessä palauttanut Schengenin rajasäännöstön 25 artiklan 1 kohdan nojalla rajavalvonnan useita kertoja peräkkäin aina kuudeksi kuukaudeksi kerrallaan, ( 17 ) käsiteltävässä asiassa oleellista on pohtia, onko unionin oikeus esteenä mainitun säännöstön 25 artiklan 4 kohdan ensimmäisessä virkkeessä säädetyn kuuden kuukauden enimmäiskeston ylittävän rajavalvonnan palauttamiselle. ( 18 )

38.

Edellä mainittuun kysymykseen vastaamiseksi on ensi alkuun syytä tulkita Schengenin rajasäännöstöä ja erityisesti sen 25 artiklaa sen selvittämiseksi, onko se esteenä yli kuusi kuukautta kestävän sisärajavalvonnan väliaikaiselle palauttamiselle.

39.

On tosin kiistatonta, että 25 artiklan 4 kohdassa säädetty kuuden kuukauden enimmäiskesto on sinänsä hyvin selvästi ilmaistu. Tästä ei mielestäni kuitenkaan voida päätellä, toisin kuin NW väittää kirjallisissa huomautuksissaan, että kyseinen säännös on aina esteenä enimmäiskeston ylittävän rajavalvonnan palauttamiselle.

40.

Olen näet kaikkien muiden osapuolten tavoin sitä mieltä, että Schengenin rajasäännöstön 25 artiklan 1–4 kohdasta yhdessä tulkittuina seuraa selvästi, että mainitussa artiklassa sallitaan ainakin jossain määrin 25 artiklan 1 kohdan soveltaminen uudelleen ja siten saman artiklan 4 kohdassa vahvistetun kuuden kuukauden enimmäiskeston laskeminen uudelleen, mikä johtaa käytännössä enimmäisajan ylittävään kestoon.

41.

Edellä todettu voidaan johtaa etenkin siitä, että Schengenin rajasäännöstön 25 artiklan 4 kohdassa säädettyä kuuden kuukauden enimmäiskestoa sovelletaan silloin, kun rajavalvonnan palauttamista voidaan perustella yhdellä ja samalla tarkasti määritellyllä vakavalla uhkalla, mikä on todettavissa siitä, että Schengenin rajasäännöstön 25 artiklan 1 kohdassa käytetään määräistä artikkelia (ranskankielisessä versiossa ”la”) ja 26 artiklan ensimmäisessä alakohdassa ilmausta ”kyseiseen” viittaamaan konkreettiseen uhkaan alun perin toteutetun sisärajavalvonnan palauttamisen oikeuttamiseksi ( 19 ) ja rajavalvonnan mahdolliseksi jatkamiseksi. ( 20 ) Toisaalta sekä rajavalvonnan väliaikaista palauttamista koskevat edellytykset että palauttamiseksi säädetyt menettelyt edellyttävät kulloinkin kyseessä olevan uhkan tarkkaa määrittelyä. Jäsenvaltioiden velvollisuutena onkin sisärajavalvonnan palauttamista tai sen jatkamista harkitessaan ilmoittaa siitä sekä kertoa muille jäsenvaltioille ja komissiolle palauttamisen täsmälliset perustelut, jotka pitävät sisällään kaikki merkitykselliset yksityiskohtaiset tiedot tapahtumista, jotka muodostavat vakavan uhkan niiden yleiselle järjestykselle tai sisäiselle turvallisuudelle, ( 21 ) jotta komissio ja muut jäsenvaltiot voisivat lausua rajavalvonnan lainmukaisuudesta.

42.

Edellä todetusta seuraa käsittääkseni, että jos sisärajavalvonnan Schengenin rajasäännöstön 25 artiklan 1 kohdan nojalla palauttaneeseen jäsenvaltioon kohdistuu 25 artiklan 4 kohdan ensimmäisessä virkkeessä säädetyn kuuden kuukauden enimmäiskeston päätyttyä jokin toinen vakava uhka, jota voidaan kutsua uudeksi vakavaksi uhkaksi, kyseisellä jäsenvaltiolla on oikeus vaadittujen edellytysten ja menettelyjen täyttyessä soveltaa uudelleen mainittua säännöstä palauttaakseen sisärajavalvonnan uuden vakavan uhkan torjumiseksi.

43.

Tässä yhteydessä on mielestäni aiheellista erottaa kaksi eri tilannetta toisistaan. Yhtäältä on tilanteita, joissa jäsenvaltion yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuu luonteeltaan uusi vakava uhka sen kuuden kuukauden aikarajan umpeuduttua, jonka aikana rajavalvonta on ollut palautettuna vakavan uhkan vuoksi. Kyseessä voi olla esimerkiksi ensin terrorismin uhka ja sitten muuttoaallon uhka tai saniteettikriisi. Tällaisessa tilanteessa on ratkaisuehdotuksen 40–42 kohdan valossa mielestäni täysin selvää, että Schengenin rajasäännöstön 25 artiklassa sallitaan sen 1 kohdan soveltaminen uudelleen, ja tätä mieltä ovat sitä paitsi NW:tä lukuun ottamatta myös kaikki muut osapuolet.

44.

Toisaalta on tilanteita, joissa sen kuuden kuukauden aikarajan umpeuduttua, jonka aikana rajavalvonta on ollut palautettuna vakavan uhkan vuoksi, uhka on edelleen olemassa, jolloin kyseessä on niin sanotusta uusiutuneesta uhkasta. ( 22 )

45.

Pääasioiden tosiseikat kuuluvat nähdäkseni jälkimmäisen tilanteen piiriin. Unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta näet ilmenee, että kahden riidanalaisen rajatarkastuksen perustana olleen rajavalvonnan palauttamisajanjakson perusteena olivat jatkuvat uhkat. ( 23 ) Tällöin käsiteltävässä asiassa herää oleellinen kysymys siitä, onko Schengenin rajasäännöstön 25 artikla kyseisessä tapauksessa esteenä sen 1 kohdan usealle perättäiselle soveltamiselle.

46.

Komissio ja NW vetoavat uusiutuneen uhkan tilanteesta pääasiallisesti siihen, että Schengenin rajasäännöstön 25 artikla on selvästi esteenä sen 1 kohdan uudelleen soveltamiselle, mikä ilmenee etenkin sen sanamuodosta ja syntyhistoriasta.

47.

Sanamuodosta todettakoon ensin, että Schengenin rajasäännöstön 25 artiklan 4 kohdan ensimmäisessä virkkeessä rajavalvonnan palauttamiselle säädetään kuuden kuukauden enimmäiskestosta yhden ja saman vakavan uhkan tapauksessa, ( 24 ) mistä olisi pääteltävä, että enimmäiskesto on ehdoton ja mainittu uhka ei voi kyseisen aikarajan umpeuduttua olla perusteena rajasäännöstön 25 artiklan 1 kohdan soveltamiselle uudelleen, vaikka uhka olisi tämän jälkeen edelleen olemassa. Schengenin säännöstön 25 artiklan 4 kohdan ensimmäisessä virkkeessä säädetty enimmäiskesto olisi muutoin tarpeeton. ( 25 )

48.

Enimmäiskestoja koskevien sääntöjen syntyhistoriaa olisi tulkittava samansuuntaisesti. Ensimmäisessä Schengenin rajasäännöstössä eli asetuksessa nro 562/2006 ei säädetty rajavalvonnan palauttamisen enimmäiskestosta, ( 26 ) sillä siitä säädettiin myöhemmin asetusta muutettaessa. ( 27 ) Lainsäätäjä oli siis enimmäiskestosta säätäessään tarkoittanut ehdottomien aikarajojen vahvistamista. ( 28 )

49.

Komission ja NW:n lähestymistavan tueksi voidaan edellä esitetyn perusteella esittää argumentteja, mutta olen silti Itävallan, Tanskan, Saksan ja Ranskan hallitusten tavoin sitä mieltä, että tämän ratkaisuehdotuksen 46 kohdassa mainittu tulkinta saattaisi johtaa mahdottomaan tai jopa järjenvastaiseen lopputulokseen.

50.

On yleisesti tunnustettu (komissio on itsekin myöntänyt tämän), ( 29 ) että yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuvat vakavat uhkat eivät välttämättä ole aikaan sidottuja. Onkin täysin mahdollista, että yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuvan yhden ja saman vakavan uhkan kesto ylittää Schengenin rajasäännöstön 25 artiklan 4 kohdassa säädetyn kuuden kuukauden enimmäiskeston.

51.

Komission ja NW:n esittämä tulkinta voi edellä esitetyn valossa johtaa kestämättömään tilanteeseen, jossa jäsenvaltiot joutuisivat luopumaan rajavalvonnasta kuuden kuukauden aikarajan umpeuduttua, vaikka niiden yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuisi yhä vakava uhka, jonka perusteella rajavalvonta olisi ehdottoman välttämätöntä. ( 30 )

52.

Edellä esitetyn kaltainen tulkinta johtaisi järjenvastaiseen lopputulokseen. Jäsenvaltiot voisivat mielestäni joka tapauksessa vakavaan uhkaan vastaamiseksi palauttaa rajavalvonnan Schengenin rajasäännöstön 25 artiklan 1 kohdan nojalla vielä joksikin aikaa saman säännöstön 25 artiklan 4 kohdassa tarkoitetun kuuden kuukauden aikarajan umpeuduttua. Korostan, ettei mikään rajasäännöstössä anna aihetta ajatella, että sen 25 artiklan 1 kohtaa voitaisiin säännöstön voimassaoloaikana soveltaa vain kerran samantyyppiseen uhkaan. Jos Schengenin rajasäännöstöä ei siis pidetä esteenä sille, että jäsenvaltiot soveltavat sen 25 artiklan 1 kohtaa useita kertoja, olisi täysin epäloogista, että jäsenvaltiot, joihin kohdistuu vakava uhka, jonka takia rajavalvonta olisi ehdottoman välttämätöntä, joutuisivat luopumaan rajavalvonnasta joksikin aikaa (päiväksi, kolmeksi viikoksi, kuudeksi kuukaudeksi tai muuksi ajaksi, sillä tätä ei ole määritelty) vain siinä tarkoituksessa, että ne voisivat myöhemmin palauttaa rajavalvonnan uudelleen.

53.

Katson etenkin Itävallan, Tanskan, Ranskan ja Saksan hallitusten tavoin, että komission ja NW:n esittämä tulkinta saattaa loukata jäsenvaltioille SEUT 72 artiklassa sekä SEU 4 artiklan 2 kohdassa osoitettua yleisen järjestyksen säilyttämistä ja sisäisen turvallisuuden turvaamista koskevaa toimivaltaa.

54.

Schengenin rajasäännöstö hyväksyttiin nimenomaan SEUT 77 artiklan 1 kohdan a alakohdan perusteella; siinä määrätään, että unionin on kehitettävä toimintamallia, jolla pyritään muun muassa varmistamaan, ettei sisärajoja ylittäviä henkilöitä tarkasteta heidän kansalaisuudestaan riippumatta. Rajasäännöstöön sisältyvä yleissääntö edellyttää sisärajavalvonnan poistamista juuri tässä yhteydessä. SEUT 77 artiklan 1 kohdan a alakohta sisältyy EUT-sopimuksen kolmannen osan V osastoon, jonka otsikko on ”Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue”, ja tämä osasto sisältää 72 artiklan, jossa todetaan, että V osasto ei vaikuta niihin velvollisuuksiin, joita jäsenvaltioilla on yleisen järjestyksen ylläpitämiseksi ja sisäisen turvallisuuden suojaamiseksi. SEUT 72 artiklaa täydennetään SEU 4 artiklan 2 kohdalla, jonka mukaan unioni kunnioittaa keskeisiä valtion tehtäviä, erityisesti niitä, joiden tavoitteena on yleisen järjestyksen ylläpitäminen sekä ”kansallisen turvallisuuden” turvaaminen.

55.

SEUT 72 artiklassa ja SEU 4 artiklan 2 kohdassa siis tunnustetaan selkeästi yleisen järjestyksen ylläpitämisessä sekä sisäisen turvallisuuden ja kansallisen turvallisuuden turvaamisessa jäsenvaltioille kuuluvat toimivaltuudet ja velvollisuudet, joten näiden määräysten tarkoituksena on ennen kaikkea muistuttaa unionin lainsäätäjää tarpeesta antaa juuri EUT-sopimuksen V osaston nojalla toteutettavien johdetun oikeuden toimien yhteydessä säännöksiä, joiden perusteella jäsenvaltiot voivat täyttää kyseiset velvollisuudet. ( 31 )

56.

Jos jäsenvaltio joutuisi luopumaan ehdottoman välttämättömästä rajavalvonnasta kuuden kuukauden aikarajan umpeuduttua, kyseistä jäsenvaltiota estettäisiin täyttämästä sille SEUT 72 artiklan nojalla kuuluvia toimivaltuuksia ja velvollisuuksia. Tällainen tilanne olisi tietyissä tapauksissa SEU 4 artiklan 2 kohdan vastainen, koska asianomainen valtio ei voisi enää torjua kansalliseen turvallisuuteensa kohdistuvaa uhkaa. Tästä voidaan johtaa, että jäsenvaltioiden toimivaltuuksia ja velvollisuuksia ei näillä aloilla voida rajoittaa ehdottomilla aikarajoilla. ( 32 )

57.

Mielestäni ei voida ajatella, että säätäessään Schengenin rajasäännöstön 25 artiklan lainsäätäjän tarkoituksena olisi ollut edellä kuvatun kaltainen seuraus eli evätä mahdollisuus soveltaa mainitun artiklan 1 kohtaa uudelleen uhkan uusiutuessa, mikä ei myöskään käy ilmi yhdestäkään rajasäännöstön johdanto-osan perustelukappaleesta. ( 33 ) Rajasäännöstön 25 artiklassa pyritään näet ottamaan huomioon SEUT 72 artiklaan sisältyvä nimenomainen poikkeus ja siten antamaan jäsenvaltioille mahdollisuus täyttää kyseisen määräyksen nojalla niille kuuluvat velvollisuudet. ( 34 )

58.

Komission ja NW:n esittämä tulkinta saattaa sitä paitsi vaarantaa rajasäännöstön tavoitteen yleisen järjestyksen turvaamisesta. Schengenin rajasäännöstöllä pyritään tosin varmistamaan, ettei henkilöitä tarkasteta heidän ylittäessä sisärajoja, mutta säännöstön tarkoituksena on myös, kuten unionin tuomioistuin on jo todennut, yleisen järjestyksen turvaaminen ja yleiseen järjestykseen kohdistuvien uhkien kokonaisvaltainen torjuminen. ( 35 ) Komission ja NW:n esittämä tulkinta ei tämän ratkaisuehdotuksen 51 kohdassa kuvatun kaltaisessa tilanteessa siten vastaa unionin tuomioistuimen vakiintuneessa oikeuskäytännössä vahvistettuun vaatimukseen eri intressien yhteen sovittamisesta, ( 36 ) sillä tulkinta johtaisi siihen, että henkilöiden liikkumisvapautta pidettäisiin yleisen järjestyksen turvaamista tärkeämpänä.

59.

Edellä esitetyn perusteella ja etenkin kun otetaan huomioon yleinen tulkintaperiaate, jonka mukaan unionin johdetun oikeuden toimea on tulkittava mahdollisuuksien rajoissa niin, ettei siinä aseteta toimen pätevyyttä kyseenalaiseksi, sekä primaarioikeuden määräysten mukaisesti, ( 37 ) on olennaista pohtia, voidaanko Schengenin rajasäännöstön 25 artiklaa tulkita niin, ettei siinä kyseenalaisteta sen yhdenmukaisuutta SEUT 72 artiklan tai SEU 4 artiklan 2 kohdan kanssa, vai onko rajasäännöstön 25 artiklaa pidettävä täysin selkeänä ja tällaisen tulkinnan vastaisena niin, ettei se jätä tältä osin sijaa minkäänasteiselle harkintamarginaalille. ( 38 )

60.

Kallistun ensiksi mainitun vaihtoehdon puoleen. Schengenin rajasäännöstön 25 artiklaan sisältyvä säännös ei näet moneltakaan osin ole täysin selkeä vaan jättää sijaa harkintamarginaalille, joka mahdollistaa tulkinnan, jossa varmistetaan kyseisen artiklan yhdenmukaisuus primaarioikeuden kanssa.

61.

Vaikka yhtäältä näyttää selvältä, että uusi vakava uhka voi oikeuttaa Schengenin rajasäännöstön 25 artiklan 1 kohdan soveltamisen uudelleen, on kuitenkin huomattava, että oleellinen kysymys siitä, mikä tekee vakavasta uhkasta uuden aiempaan uhkaan verrattuna, ja siten siitä, millä edellytyksillä uusi soveltaminen sallitaan, ei ole mitenkään yksiselitteinen. Tämä käy ilmi etenkin siitä, ettei rajasäännöstöön sisälly sen 25 artiklassa tarkoitetun ”uhkan” määritelmää eikä siinä siten määritellä myöskään sen rajoja. Uhkan dynaamisuuden ja niiden lukuisten tilanteiden valossa, joissa jäsenvaltion yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuvia uhkia voi ilmetä ja ne voivat muuttua, näiden kahden tapauksen välinen ero ei ole selvä vaan käytännössä niitä on erittäin vaikea soveltaa, kuten varsinkin Saksan hallitus aivan aiheellisesti toi esille istunnossa.

62.

Tarkastellaanpa esimerkiksi jihadistijärjestön taholta jäsenvaltioon kohdistuvaa terrorismin uhkaa. Jos asianomaiseen jäsenvaltioon kohdistuu myöhemmin edelleen terrorismin uhka mutta tällä kertaa toisen järjestön taholta, onko kyse Schengenin rajasäännöstön 25 artiklassa tarkoitetusta samasta uhkasta yksistään sillä perusteella, että molemmat uhkat kuuluvat ”terrorismin uhkan” luokkaan, vaikka järjestöt käyttäisivät erilaisia vastatoimenpiteitä vaativia erilaisia keinoja? ( 39 ) Kuten näistä esimerkeistä ilmenee, myös jatkuvat uhkat voivat muuttua niin, että ne ovat lopulta eri uhkia. ( 40 )

63.

Oletan, että juuri Schengenin rajasäännöstön 25 artiklan epäselvyys on syynä siihen, että Conseil d’État on SEUT 72 artiklan ja SEU 4 artiklan 2 kohdan mukaisen tulkinnan varmistamiseksi tulkinnut kahdessa tuomiossaan mainittua säännöstä siten, että siinä sallitaan 1 kohdan soveltaminen uudelleen sekä ”uuden uhkan” että ”uusiutuneen uhkan” yhteydessä. ( 41 ) Conseil d’État on siten siltä osin kuin on kyse 25 artiklan uudelleen soveltamisesta rinnastanut ”uusiutuneen uhkan””uuteen uhkaan”, mikä edellä selostettujen syiden perusteella vaikuttaa mielekkäältä.

64.

Schengenin rajasäännöstön 25 artikla on toisaalta epäselvä myös toisessa oleellisessa kohdassa, joka osoittaa mielestäni, ettei komission ja NW:n tulkinta ole välttämätön. Jos näet lähdetään tämän ratkaisuehdotuksen 52 kohdassa mainitusta oletuksesta, jonka mukaan jäsenvaltiot voivat palauttaa rajavalvonnan joksikin aikaa rajasäännöstön 25 artiklan 4 kohdassa säädetyn kuuden kuukauden aikarajan umpeuduttua, olennaiseksi kysymykseksi nousee ajanjakson kesto. Koska kestoa ei ole määritelty – eikä edes mainittu – rajasäännöstössä, komission ja NW:n esittämä tulkinta saisi käsittääkseni aikaan huomattavan oikeusaukon ja oikeudellisen epävarmuuden, mikä tukee argumenttia, jossa uusiutunut uhka pyritään rinnastamaan luonteeltaan uuteen uhkaan rajasäännöstön 25 artiklaa tulkittaessa.

65.

Schengenin rajasäännöstön 25 artiklaa on mielestäni syytä tulkita siten, että siinä lähtökohtaisesti sallitaan 1 kohdan soveltaminen uudelleen uusiutuneen uhkan yhteydessä, mutta katson, että jos vakava uhka on olennaisilta osiltaan samankaltainen kuin aiempi vakava uhka, saman säännöstön 25 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu oikeasuhteisuuden vaatimus merkitsee huomattavia rajoituksia siinä mielessä, että se asettaa uudelleen soveltamiselle erityisen tiukat edellytykset.

66.

Muistutan, että Schengenin rajasäännöstössä säädetyt aineelliset perusteet on täytettävä kokonaisuudessaan 25 artiklan 1 kohdan soveltamiseksi ja siten myös sen soveltamiseksi uudelleen. Tämä tarkoittaa, että kyseessä on oltava todelliseen, ajankohtaiseen ja riittävän vakavaan, yhteiskunnan perusintresseihin vaikuttavaan uhkaan liittyvä niin poikkeuksellinen tilanne, että sisärajavalvonnan tilapäisen palauttamisen laajuus ja kesto eivät ylitä sitä, mikä on ehdottoman välttämätöntä vakavan uhkan torjumiseksi, ja että rajavalvonta on palautettava vain viimeisenä keinona. ( 42 ) Saman säännöstön 26 artiklan mukaan asianomaisen jäsenvaltion on arvioitava, missä määrin rajavalvonnan palauttaminen on omiaan todellisuudessa vähentämään yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuvaa uhkaa, sekä myös arvioitava toimenpiteen oikeasuhteisuutta uhkaan nähden ottamalla erityisesti huomioon uhkan todennäköinen vaikutus jäsenvaltion yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen sekä henkilöiden vapaaseen liikkuvuuteen alueella, jolla ei suoriteta sisärajavalvontaa.

67.

Olen edellä esitetystä Ranskan hallituksen tavoin sitä mieltä, että oikeasuhteisuuden vaatimus edellyttää, että harkitessaan sisärajavalvonnan palauttamista uhkan jatkumisen vuoksi asianomaisen jäsenvaltion on aiempien kokemusten perusteella arvioitava entistäkin tarkemmin toimenpiteen tiukkaa oikeasuhteisuutta osoittaakseen rajavalvonnan jatkamisen ehdottoman välttämättömyyden. Schengenin rajasäännöstön 25 artiklan 1 kohdan uudelleen soveltamista harkitsevan jäsenvaltion on toisin sanoen otettava huomioon se ajanjakso, jolloin rajavalvontaa on jo toteutettu, ja etenkin asiaa koskevien konkreettisten, objektiivisten ja yksityiskohtaisten selvitysten perusteella selvitettävä yhtäältä, millä perusteilla rajavalvonnan palauttaminen olisi tarkoituksenmukaista, ja tällöin sen on arvioitava rajavalvonnan palauttamiseen tähdänneen alkuperäisen toimenpiteen tehokkuuden astetta. Jäsenvaltion on toisaalta täsmennettävä, millä perusteella rajavalvonta on välttämätön keino, esittämällä syyt, joiden vuoksi jokin muu vähemmän pakottava toimenpide, kuten poliisin suorittamaan valvontaan, ( 43 ) tiedusteluun, poliisiyhteistyöhön unionissa tai kansainväliseen poliisiyhteistyöhön ( 44 ) turvautuminen, ei sen mukaan olisi riittävää.

68.

Kehotan unionin tuomioistuinta täsmentämään tulevassa tuomiossaan vahvistettua oikeasuhteisuuden vaatimusta. ( 45 )

69.

Esittämäni tulkinta tarkoittaa, että arvioitaessa Schengenin rajasäännöstön 25 artiklan 1 kohdan uudelleen soveltamisen lainmukaisuutta uusiutuneen uhkan yhteydessä on selvitettävä, noudatetaanko vahvistettua oikeasuhteisuuden vaatimusta. ( 46 ) Kun kyse on käsiteltävän asian tavoin uudelleen soveltamisesta useita kertoja peräkkäin, oikeasuhteisuuden vaatimus on kerta kerralta tiukempi.

70.

Muistutan, että edellä mainittujen aineellisten vaatimusten ohella Schengenin rajasäännöstön 25 artiklan soveltamista rajoittavat myös menettelylliset säännökset, joiden tarkoituksena on etenkin varmistaa – komission harjoittaman valvonnan muodossa –, että aineelliset arviointiperusteet täytetään aina kun jäsenvaltio aikoo palauttaa (tai jatkaa) rajavalvontaa. ( 47 )

71.

Schengenin rajasäännöstön 27 artiklassa säädetään, että jäsenvaltion on ennen rajavalvonnan palauttamista ilmoitettava komissiolle (ja muille jäsenvaltioille) päätöksensä perustelut. Ilmoituksen jälkeen komissio (tai jokin muu jäsenvaltio) ”voi” antaa asiasta lausunnon. Jos komissio on epävarma sisärajavalvonnan aiotun palauttamisen tarpeellisuudesta tai oikeasuhteisuudesta, sen on annettava asiasta lausunto. Toisin kuin komissio väitti istunnossa, edellä todetusta seuraa mielestäni komission velvollisuus, ei pelkkä mahdollisuus, antaa tällöin asiasta lausunto. Tämä käy mielestäni ilmi itse Schengenin rajasäännöstön 27 artiklan 4 kohdan sanamuodosta, jonka mukaan komissio ”voi” kaikissa tapauksissa antaa lausunnon jäsenvaltioiden ilmoituksista, kun taas saman kohdan toisessa alakohdassa säädetään, että komissio ”antaa” asiasta lausunnon, jos se on epävarma sisärajavalvonnan aiotun palauttamisen tarpeellisuudesta tai oikeasuhteisuudesta. Antaa-verbin indikatiivin preesensiä käytetään tässä ilmaisemaan säännöksen pakottavuutta, ( 48 ) mikä käy asiallisesti ilmi myös saman säännöstön johdanto-osan 23 perustelukappaleesta, jonka mukaan unionissa olisi valvottava jäsenvaltioiden toimia sisärajavalvonnan palauttamiseksi.

72.

Schengenin rajasäännöstön 27 artiklassa puolestaan säädetään, että komission (tai jäsenvaltion) antamasta lausunnosta on järjestettävä kuuleminen, jotta jäsenvaltioiden keskinäistä yhteistyötä voidaan tarvittaessa kehittää sekä tarkastella jäsenvaltioiden toimenpiteiden oikeasuhteisuutta suhteessa rajavalvonnan palauttamiseen johtaneisiin tapahtumiin sekä yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuvaan uhkaan. Jos komissio on myöhemmin edelleen epävarma rajavalvonnan lainmukaisuudesta, se voi nostaa SEUT 258 artiklaan perustuvan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen.

73.

Yhteenvetona todettakoon, että komissiolla on merkittävä asema sen varmistamisessa, että Schengenin rajasäännöstön 25 artiklan 1 kohdan soveltamisessa tai uudelleen soveltamisessa täyttyvät kaikki mainitussa säännöksessä tarkoitetut vaatimukset. Tästä todettakoon, että komissio on käsiteltävässä asiassa kiistänyt Itävallan tasavallan palauttaman rajavalvonnan lainmukaisuuden. Komissio vahvisti istunnossa, ettei se ollut antanut lausuntoa kyseisen jäsenvaltion sille toimittamista ilmoituksista. Siltä osin kuin komissio piti kyseisiä ilmoituksia perusteettomina, pidän harmillisena, ettei se täyttänyt sille rajasäännöstössä osoitettua tehtävää. ( 49 )

74.

Ehdottamani tulkinta tarkoittaa kaiken edellä esitetyn valossa sitä, että rajavalvonta voi joissakin olosuhteissa ylittää kuuden kuukauden aikarajan, mutta tämän vastapainona on sovellettava vahvistettua oikeasuhteisuuden vaatimusta ja komission on harjoittamansa valvonnan yhteydessä selvitettävä huolellisesti mainitun vaatimuksen täyttyminen aina, kun jäsenvaltio harkitsee Schengenin rajasäännöstön 25 artiklan 1 kohdan soveltamista uudelleen.

75.

Ehdotan kaiken edellä esitetyn perusteella, että unionin tuomioistuin vastaa ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen siten, että Schengenin rajasäännöstön 25 artiklan 1 ja 4 kohtaa on tulkittava siten, että jos jäsenvaltion yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuu edelleen vakava uhka mainitun artiklan 4 kohdassa säädetyn kuuden kuukauden aikarajan umpeuduttua, mainitut säännökset eivät ole esteenä rajasäännöstön 25 artiklan 1 kohdan perättäiselle uudelleen soveltamiselle, jos kaikki rajasäännöstössä tarkoitetut vaatimukset ja etenkin suhteellisuusperiaatetta koskeva vaatimus täytetään, ja näin on riippumatta siitä, mikä on vakavan uhkan samankaltaisuuden aste aiempaan vakavaan uhkaan verrattuna. Suhteellisuusperiaate edellyttää tällöin, että jos yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuva vakava uhka on olennaisesti samankaltainen kuin aiempi vakava uhka, asianomaisen jäsenvaltion on rajavalvonnan jatkamisen välttämättömyyden osoittamiseksi arvioitava entistäkin tarkemmin toimenpiteen tiukkaa oikeasuhteisuutta ottaen huomioon ajanjakso, jolloin valvontaa on jo toteutettu.

76.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee toisella kysymyksellään, onko SEUT 21 artiklan 1 kohdassa ja perusoikeuskirjan 45 artiklan 1 kohdassa vahvistettua unionin kansalaisten oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen tulkittava siten, että siihen sisältyy oikeus olla joutumatta sisärajoilla henkilötarkastusten kohteeksi, jollei perussopimuksissa ja erityisesti Schengenin rajasäännöstössä vahvistetuista ehdoista ja poikkeuksista muuta johdu.

77.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii todellisuudessa saamaan selvyyden siihen, voiko rajavalvonnan palauttaminen johtaa siihen, että jos rajasäännöstön säännökset eivät ole esteenä saman säännöstön 25 artiklan 4 kohdassa säädetyn kuuden kuukauden enimmäiskeston ylittävän rajavalvonnan väliaikaiselle palauttamiselle, palauttaminen voi kuitenkin merkitä edellä mainittujen määräysten rikkomista. Minusta ei voi. ( 50 )

78.

SEUT 21 artiklan 1 kohdassa todetaan, että jokaisella unionin kansalaisella on oikeus vapaasti liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella, jollei perussopimuksissa määrätyistä tai niiden soveltamisesta annetuissa säännöksissä säädetyistä rajoituksista ja ehdoista muuta johdu. Määräykseen liitetty liikkumisvapauden käyttöä koskeva varauma rajoittaa perusoikeuskirjan 52 artiklan 2 kohdan valossa myös saman perusoikeuskirjan 45 artiklan 1 kohdassa vahvistettua liikkumisvapautta.

79.

Vaikka siis oletettaisiin, että SEUT 21 artiklan 1 kohdassa ja perusoikeuskirjan 45 artiklan 1 kohdassa vahvistettu liikkumisvapaus käsittää oikeuden olla joutumatta sisärajoilla henkilötarkastusten kohteeksi ja että henkilötarkastus on siten liikkumisvapauden este, oikeutta ei voida pitää ehdottomana.

80.

Mainituissa säännöksissä tarkoitetun vapaan liikkuvuuden esteiden on kuitenkin kaikissa tapauksissa oltava perusteltuja ja oikeasuhteisia. Muistutan, että Schengenin rajasäännöstön 25 artiklan mukaan rajavalvonta voidaan palauttaa sisärajoille ainoastaan viimeisenä keinona ja poikkeuksellisissa olosuhteissa. Se on lisäksi rajoitettava siihen, mikä on ehdottoman välttämätöntä yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuvan vakavan uhkan torjumiseksi. ( 51 )

81.

Edellä esitettyjen seikkojen perusteella katson, että siltä osin kuin rajavalvonnan palauttaminen on Schengenin rajasäännöstön mukaista, SEUT 21 artiklan 1 kohdassa ja perusoikeuskirjan 45 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun liikkumisvapauden mahdollista estämistä, joka rajavalvonnasta seuraisi, on pidettävä perusteltuna ja oikeasuhteisena eikä se siten ole ristiriidassa viimeksi mainittujen määräysten kanssa.

82.

Ehdotan näin ollen, että toiseen ennakkoratkaisukysymykseen vastaan siten, että kun unionin kansalaisiin kohdistetaan jäsenvaltion sisärajoilla henkilötarkastuksia Schengenin rajasäännöstön vaatimusten mukaisesti, henkilötarkastukset ovat myös SEUT 21 artiklan 1 kohdan sekä perusoikeuskirjan 45 artiklan 1 kohdan mukaisia.

83.

Tästä seuraa kolmannen kysymyksen osalta, joka koskee mahdollista seuraamuksen määräämistä passin tai henkilökortin esittämisvelvollisuuden laiminlyönnistä, ettei seuraamus ole tällaisissa olosuhteissa unionin oikeuden vastainen. ( 52 )

84.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Landesverwaltungsgericht Steiermarkin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti: