1.

Direktiivin 92/43/ETY ( 2 ) 6 artiklan 3 kohdassa edellytetään, että kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka ovat omiaan vaikuttamaan suojeltuun alueeseen merkittävästi, on arvioitava ennakkoon sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin. Onko kymmeneksi vuodeksi myönnetyn rakennusluvan jatkaminen viidellä lisävuodella kyseisessä säännöksessä tarkoitettu suunnitelma tai hanke? Vai onko alkuperäistä lupaa ja sen voimassaoloajan jatkamista pidettävä yhtenä ainoana toimenpiteenä, jolloin sitä ei ole enää tarpeen arvioida uudelleen? Tätä kysymystä on selvennettävä tässä Irlannin High Courtin (ylempi piirituomioistuin) ennakkoratkaisupyynnössä.

2.

Luontodirektiivin 6 artiklan 2 ja 3 kohdassa säädetään sellaisten suunnitelmien ja hankkeiden hyväksymisestä, jotka ovat omiaan vaikuttamaan merkittävästi luontodirektiivin tai direktiivin 2009/147/EY ( 3 ) perusteella suojeltuun alueeseen, seuraavaa:

”2   Jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarpeellisia toimenpiteitä luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentymisen sekä niitä lajeja koskevien häiriöiden estämiseksi, joita varten alueet on osoitettu, siinä määrin kuin nämä häiriöt saattaisivat vaikuttaa merkittävästi tämän direktiivin tavoitteisiin.

3   Kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia mutta ovat omiaan vaikuttamaan tähän alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin. Alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnista tehtyjen johtopäätösten perusteella ja jollei 4 kohdan säännöksistä muuta johdu, toimivaltaiset kansalliset viranomaiset antavat hyväksyntänsä tälle suunnitelmalle tai hankkeelle vasta varmistuttuaan siitä, että suunnitelma tai hanke ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen, ja kuultuaan tarvittaessa kansalaisia.”

3.

Ennakkoratkaisupyynnön mukaan asian kannalta merkityksellisiä ovat seuraavat vuonna 2000 annetun kaavoitus- ja maankäyttölain (Planning and Development Act 2000, nro 30/2000, jäljempänä vuoden 2000 PDA) säännökset:

4.

Vuoden 2000 PDA:n 40 §:n 1 momentissa säädetään, että rakennuslupa raukeaa sen jälkeen, kun rakennusluvan mukainen rakennusvaihe on päättynyt.

”40. – (1)   Ellei 2 momentissa toisin säädetä, tämän osan säännösten mukaisesti myönnetty lupa vaikutuksineen raukeaa sen jälkeen, kun asianomainen ajanjakso päättyy (sanotun vaikuttamatta sellaisten toimien pätevyyteen, jotka on tehty ennen kyseisen ajanjakson päättymistä), seuraavasti:

5.

Vuoden 2000 PDA:n 42 §:ssä säädetään rakennusluvan voimassaoloajan jatkamisesta. Lyhyesti ilmaistuna 42 §:ssä säädetään kahdesta vaihtoehtoisesta perusteesta, joiden nojalla voimassaoloajan jatkamista koskeva hakemus voidaan tehdä. Ensimmäinen peruste liittyy tilanteeseen, jossa olennaisia töitä on jo toteutettu rakennusluvan nojalla sen ajanjakson aikana, jolle voimassaolon jatkamista haetaan, ja hanke tullaan saattamaan päätökseen kohtuullisen ajan kuluessa. Toinen peruste liittyy tilanteeseen, jossa liiketoiminnalliset, taloudelliset tai tekniset näkökohdat, joihin hakija ei voi vaikuttaa, ovat olennaisella tavalla hankaloittaneet joko rakennusluvan mukaisen hankkeen aloittamista tai olennaisten töiden toteuttamista.

6.

Jälkimmäisessä tapauksessa, eli kun kyse on liiketoiminnallisista, taloudellisista tai teknisistä näkökohdista, vuoden 2000 PDA:n 42 §:ään on sisällytetty useita suojelua koskevia säännöksiä, joiden avulla pyritään varmistamaan, etteivät vanhat rakennusluvat haittaa kaavoituspolitiikan uudistamista. Voimassaoloajan jatkamista ei voida hyväksyä esimerkiksi silloin, kun suunnitelman tavoitteissa on tapahtunut merkittäviä muutoksia luvan myöntämispäivän jälkeen, minkä vuoksi hanke ei enää olisi yhdenmukainen alueen asianmukaisen suunnittelun ja kestävän kehityksen kanssa. On myös tarpeen varmistaa, ettei hanke ole ristiriidassa ministeriön antamien suositusten kanssa.

7.

Merkitystä on myös täydentävällä suojelusäännöksellä, jolla varmistetaan sekä direktiivin 2011/92/EU ( 4 ) että luontodirektiivin noudattaminen. Tarkemmin sanottuna paikallisten kaavoitusviranomaisten on varmistuttava siitä, että ympäristövaikutusten arviointi tai asianmukainen arviointi tai tarvittaessa molemmat arvioinnit on tehty ennen rakennusluvan myöntämistä, mikäli hanketta ei ole aloitettu (vuoden 2000 PDA:n 42 §:n 1 momentin a kohdan ii alakohdan IV alakohta).

8.

Vuoden 2000 PDA:n 42 §:ään sisältyy täydentävä suojelusäännös, joka koskee voimassaoloajan pidentämistä koskevan ajanjakson enimmäiskestoa. Siinä säädetään nimenomaisesti, ettei lisäaika voi olla viittä vuotta pitempi. Lisäksi säädetään, että voimassaolon jatkamista koskeva hakemus voidaan tehdä vain kerran.

9.

Vuoden 2000 PDA:n 146B ja 146C §:ssä säädetään menettelystä, jota sovelletaan tietyntyyppisen, strategisissa infrastruktuurihankkeissa sovellettavan rakennusluvan muuttamiseen. Näissä lainkohdissa ei ole nimenomaisia säännöksiä luontodirektiivissä tarkoitetun ennakkoarvioinnin tai asianmukaisen arvioinnin suorittamisesta.

10.

Vuoden 2000 PDA:n 50 §:ssä säädetään, ettei rakennuslupapäätöksen pätevyyttä voida riitauttaa muulla tavoin kuin judicial review ‑menettelyssä. Kanne on nostettava kahdeksan viikon määräajassa. High Court voi harkintansa mukaan pidentää määräaikaa tietyissä tarkemmin määritellyissä tilanteissa.

11.

Kansalliset tuomioistuimet ovat tulkinneet tämän määräajan merkitsevän sitä, ettei asianomainen voi myöhempiä rakennuslupapäätöksiä koskevassa judicial review ‑menettelyssä saattaa asiaa vireille siltä osin kuin vaatimus kohdistuu aiempaan rakennuslupapäätökseen, jonka osalta määräaika on jo kauan sitten umpeutunut. Tältä osin kansallisen tuomioistuimen toteamukset perustuvat kanteen perusteluihin eivätkä pelkästään muodolliseen kannevaatimukseen.

12.

Ennakkoratkaisupyynnöstä käyvät ilmi seuraavat tosiseikat.

13.

Irlannin kaavoitusviranomainen An Bord Pleanála antoi 31.3.2008 luvan kaasuterminaalille, tarkemmin sanottuna terminaalille, jossa nesteytetty maakaasu höyrystetään jälleen kaasuksi.

14.

Suunniteltu hanke sijoittuu kahden nykyisen Natura 2000 ‑alueen viereen, jotka ovat luontodirektiivissä tarkoitettu erityisten suojelutoimien alue ”Lower River Shannon” (Shannonjoen alajuoksu – aluenumero IE0002165) ja lintudirektiivissä tarkoitettu erityinen suojelualue ”River Shannon and River Fergus Estuaries” (Shannonjoen ja Fergusjoen jokisuu – aluenumero IE0004077).

15.

Lupa on myönnetty sellaisen kansallisen lainsäädännön nojalla, jolla luontodirektiiviä ei ole pantu asianmukaisesti täytäntöön. Hanketta koskevassa muodollisessa päätöksessä ei viitata lainkaan luontodirektiiviin eikä näihin kahteen eurooppalaiseen suojelualueeseen. Ennakkoratkaisupyynnön mukaan näin ollen on katsottava, ettei kyseinen päätös sisällä ”täydellisiä, täsmällisiä ja lopullisia toteamuksia ja päätelmiä, joilla voidaan hälventää kaikenlainen perusteltu tieteellinen epäilys – – suunniteltujen töiden vaikutuksista”. ( 5 )

16.

Tässä luvassa asetettiin kymmenen vuoden määräaika suunniteltujen rakennustöiden toteuttamiselle ja loppuun saattamiselle (jäljempänä rakennusvaihe). Luvassa ei asetettu määräaikaa kaasuterminaalin toiminnalle tämän jälkeen (jäljempänä toimintavaihe).

17.

Hankkeessa ei kuitenkaan aloitettu mitään rakennustöitä kymmenen vuoden määräajassa. Rakennuttaja toteaa, että viivästykset johtuivat muun muassa Irlannin kansalliseen kaasunsiirtoverkkoon pääsyä koskevan politiikan muutoksista ja yleisemmin vuoden 2008 jälkeisestä talouden tilanteesta.

18.

Rakennuttaja teki syyskuussa 2017 hakemuksen hankkeen ehtojen muuttamiseksi siten, että rakennusvaihetta pidennettäisiin viidellä vuodella. Kaavoitusviranomainen hyväksyi hakemuksen, minkä johdosta rakennusvaihe nykyisellään päättyy 31.3.2023.

19.

Friends of the Irish Environment Ltd riitautti rakennusvaiheen pidentämisen judicial review ‑menettelyssä High Courtissa.

20.

High Court esittää näin ollen unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

21.

Friends of the Irish Environment, An Bord Pleanála eli Irlannin kaavoitusviranomainen ja Euroopan komissio ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia. Koska unionin tuomioistuin katsoi, että sillä oli riittävästi tietoa, se luopui istunnon pitämisestä.

22.

Ennakkoratkaisupyynnön ensimmäisellä, toisella ja neljännellä kysymyksellä pyritään selvittämään, sovelletaanko luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohtaa ylipäätään rakennusluvan voimassaolon jatkamiseen. Kolmas kysymys koskee puolestaan sen arvioimista ennalta, voiko luvan voimassaolon jatkamista koskevalla päätöksellä olla merkittäviä vaikutuksia suojelualueisiin, jolloin arviointi on suoritettava täysimääräisesti. Viidennellä kysymyksellään High Court tiedustelee, onko sen omasta aloitteestaan tulkittava kansallista lainsäädäntöä luontodirektiivin mukaisesti vai onko asianosaisten vedottava tällaiseen tulkintaan. Kuudes kysymys koskee alkuperäisen luvan sitovuutta luvan voimassaolon jatkamista koskevaa päätöstä vastaan esitettyjen väitteiden tutkinnan kannalta.

23.

Kahdella ensimmäisellä kysymyksellä ja neljännellä kysymyksellä, joita on käsiteltävä yhdessä, pyritään selvittämään, onko laitoksen rakentamisluvan voimassaolon jatkamista koskevaa päätöstä pidettävä sellaisena hankkeen hyväksyntänä, että siihen on sovellettava luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohtaa. Tämän selventämiseksi High Court tiedustelee toisella kysymyksellään, ovatko tietyt seikat asian kannalta merkityksellisiä. Neljäs kysymys koskee ymmärtääkseni sitä, onko nyt käsiteltävässä asiassa rakennusvaiheen jatkamista arvioitava eri tavalla kuin toimintavaiheen jatkamista, joka oli hiljattain annetun ydinvoimaloiden käyttöiän pidentämistä koskevan tuomion ( 6 ) kohteena.

24.

Luontodirektiivin 6 artiklassa säädetään useista erityisistä velvoitteista ja menettelyistä, joiden tarkoituksena on kyseisen direktiivin 2 artiklan 2 kohdan mukaan Euroopan unionin tärkeänä pitämien luontotyyppien ja luonnonvaraisten eläin- ja kasvilajien suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai tarvittaessa sen ennalleen saattaminen. ( 7 )

25.

Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa säädetään tätä varten arviointimenettelystä, johon sisältyvällä ennakkoarvioinnilla pyritään varmistamaan, että suunnitelma tai hanke hyväksytään vain, jos se ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen. ( 8 )

26.

Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa säädetään tätä varten kahdesta vaiheesta. Ensimmäisessä vaiheessa, josta säädetään kyseisen säännöksen ensimmäisessä virkkeessä, jäsenvaltioiden edellytetään arvioivan asianmukaisesti suunnitelman tai hankkeen vaikutukset suojeltuun alueeseen, kun on todennäköistä, että suunnitelma tai hanke vaikuttaa kyseiseen alueeseen merkittävästi. Kyseisen säännöksen toisessa virkkeessä tarkoitetussa toisessa vaiheessa, joka seuraa asianmukaista arviointia, rajoitetaan tällaisen suunnitelman tai hankkeen hyväksymistä siten, ettei se saa vaikuttaa kyseisen alueen koskemattomuuteen, jollei luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan säännöksistä muuta johdu. ( 9 )

27.

Kansallisen tuomioistuimen epäilykset johtuvat siitä, että kaasuterminaalin rakentaminen oli jo hyväksytty lainvoimaisesti vuonna 2008 annetulla päätöksellä ja että vuonna 2018 annetulla riidanalaisella päätöksellä ainoastaan jatkettiin tämän luvan voimassaoloa. Näin ollen on selvennettävä, onko tämä toinen päätös luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan toisessa virkkeessä tarkoitettu suunnitelmaa tai hanketta koskeva lupa.

28.

Tältä osin on aluksi todettava, että Irlannin kaavoitusviranomainen on hyväksynyt hankkeen vuonna 2018 myöntämällään riidanalaisella luvalla. Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan toisen virkkeen sanamuodosta ilmenee, että tällainen hyväksyntä on sallittu vain, jos kyseinen viranomainen on todennut alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnista tehtyjen johtopäätösten perusteella, ettei se vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen.

29.

Irlannin kaavoitusviranomainen toteaa tältä osin erityisesti, että unionin tuomioistuimen mukaan toiminnan harjoittamista koskevan luvan uusimista ei voida pitää YVA-direktiivissä tarkoitettuna hankkeelle myönnettävänä lupana silloin, kun kyse ei ole paikan fyysistä olotilaa muuttavista töistä tai kajoamisesta. ( 10 ) Tämä väite ei kuitenkaan vakuuta, sillä hankkeiden ympäristövaikutusten yleistä arviointia koskevan YVA-direktiivin sisältämä hankkeen käsite on suppeampi kuin luontodirektiivissä tarkoitettu hanke. ( 11 ) Lisäksi se katsoo, että myös YVA-direktiivissä vahvistettujen kriteerien perusteella hankkeella on lupa, sillä ilman luvan voimassaolon jatkamista kaasuterminaalia ei saa rakentaa, toisin sanoen paikan fyysistä olotilaa muuttavia töitä tai kajoamista ei saa toteuttaa.

30.

Luvan voimassaolon jatkamisen arvioinnista voitaisiin kuitenkin luopua, jos sitä ja vuonna 2008 annettua päätöstä on pidettävä yhtenä ainoana toimenpiteenä. Tällaisen yhden ainoan toimenpiteen toteuttamiseen tähtäävät täydentävät toimet eivät edellytä luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaan uutta arviointia. ( 12 )

31.

Unionin tuomioistuimen mukaan on yhtäältä niin, että vaikka toistuvalle toiminnalle on ennen luontodirektiivin voimaantuloa annettu lupa kansallisen lainsäädännön nojalla, tällaista toimintaa voidaan silti pitää jokaisen seuraavan kajoamisen osalta luontodirektiivissä tarkoitettuna erillisenä hankkeena. Muuten riskinä on, että tämä toiminta jätetään pysyvästi sen vaikutuksia alueeseen koskevan etukäteisarvioinnin ulkopuolelle. ( 13 )

32.

Toisaalta unionin tuomioistuin on kuitenkin sallinut sen, että tietyt toiminnot katsotaan yhdeksi toimenpiteeksi, kun otetaan huomioon muun muassa niiden toistuvuus, luonne tai toteuttamisedellytykset, jolloin niitä voidaan pitää luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuna yhtenä ja samana hankkeena. ( 14 ) Tässä tapauksessa olisi mahdollista soveltaa ainoastaan luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdassa säädettyä heikentämiskieltoa, ( 15 ) joka edellyttää vain tietyissä olosuhteissa sen arvioimista, onko toiminta yhteensopivaa suojelutoimien alueiden suojelutavoitteiden kanssa. ( 16 )

33.

Tämän oikeuskäytännön taustalla on luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan ajallinen sovellettavuus. Jos kyse on vanhasta hankkeesta, joka on hyväksytty ensimmäisen kerran ennen kuin suojelusäännöstä alettiin soveltaa, sen soveltaminen myöhemmin voi merkitä huomattavia lisäkustannuksia, jolloin hankkeen toteuttaja tarvitsee erityistä suojelua. Mielestäni sen tarkoituksena on näin ollen edistää hankkeiden toteuttajien perusteltua luottamusta 6 artiklan 3 kohdassa säädettyjä arviointivelvoitteita koskevilla suppeilla rajoituksilla.

34.

Vaikka käsiteltävässä asiassa ei ole kyse toistuvasta toiminnasta, vuonna 2008 myönnetty alkuperäinen lupa ja riidanalainen lupa koskevat samaa hanketta. Kaavoitusviranomainen korostaa lisäksi, että riidanalaisella luvalla ei ole muutettu hankkeen laajuutta ja mahdolliset vaikutukset ympäristöön ja etenkin kyseessä oleviin suojelualueisiin, rakennusvaiheen jatkamista lukuun ottamatta, säilyvät ennallaan.

35.

Luvan voimassaolon jatkamista koskevan päätöksen luonne ja olosuhteet eivät kuitenkaan tue sitä, että sitä voitaisiin pitää vuonna 2008 myönnetyn luvan kanssa yhtenä toimenpiteenä ja että hankkeelle voitaisiin sen perusteella myöntää vapauksia luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan sanamuodon mukaisesta soveltamisesta.

36.

Ensinnäkin nyt käsiteltävässä asiassa ei ole kyse vanhasta hankkeesta, joka olisi hyväksytty ennen kuin luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohtaa alettiin soveltaa. Päinvastoin vuonna 2008 myönnettyyn lupaan sovellettiin näitä vaatimuksia. Siksi unionin oikeuden näkökulmasta ei ole merkittäviä syitä suojella hankkeen toteuttajaa yhtä ainoaa toimenpidettä koskevan oikeudellisen käsitteen perusteella.

37.

Vuonna 2008 myönnetyn luvan asianmukaisessa arvioinnissa luvan voimassaolon pidentämistä koskevan päätöksen vaikutusten arvioinnista aiheutuvat kustannukset olisivat nimittäin hyvin vähäiset. Olisi mahdollista viitata olennaisilta osin aikaisempaan arviointiin ja ottaa huomioon ainoastaan tämän jälkeen ilmenneet muutokset.

38.

Jos alkuperäinen hanke on kuitenkin hyväksytty 6 artiklan 3 kohdan vastaisesti, hankkeen toteuttaja tarvitsee selvästi vähemmän suojelua kuin vanhassa hankkeessa, johon ei vielä sovellettu tiukempia lupavaatimuksia. Näin on sitäkin suuremmalla syyllä, koska 6 artiklan 3 kohdassa säädetyt vaikutusten arviointia koskevat olennaiset vaatimukset eivät ole olleet tiedossa vasta ennakkoratkaisupyynnössä mainitusta Irlantia koskevasta tuomiosta ( 17 ) lähtien, joka annettiin vähän ennen vuonna 2008 myönnettyä lupaa, vaan niitä on täsmennetty jo paljon aiemmin. ( 18 ) Etenkin nyt käsiteltävän kaltaisessa isossa hankkeessa hankkeen toteuttajan on oltava tietoinen näistä unionin oikeuden vaatimuksista, vaikka vuonna 2008 myönnetty lupa olisikin kansallisen oikeuden mukainen.

39.

Toiseksi Irlannin lainsäädännössä säädetään nimenomaisesti, että rakennusvaiheen jatkaminen edellyttää uutta hyväksyntää. High Court viittaa näin ollen perustellusti toisen kysymyksen c kohdassa siihen, että kaasuterminaalin rakentaminen ei olisi mahdollista ilman riidanalaista lupaa, koska alun perin hyväksytty rakennusvaihe on päättynyt.

40.

Unionin tuomioistuin on korostanut vastaavasti ydinvoimalaitosten käyttöiän pidentämisestä antamassaan tuomiossa, että kyseisten laitosten käyttöikä oli jo päättynyt tai päättymässä ja että sitä on jatkettu vain riidanalaisella lainsäädännöllä. ( 19 ) Sitä vastoin joen liikenneväylän toistuville ylläpitotöille, joiden osalta unionin tuomioistuin on todennut, että niiden voidaan katsoa muodostavan yhden toimenpiteen, ( 20 ) oli myönnetty yksi yhteinen lupa ennen kuin luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohtaa alettiin soveltaa. ( 21 )

41.

Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan soveltaminen voimassaoloajan jatkamiseen vastaa lisäksi tiettyjen töiden suorittamiselle määräajaksi myönnetyn luvan tarkoitusta. Määräajan päättyminen sallii tai edellyttää yleensä, että tarkistetaan, täyttyvätkö lupaehdot edelleen. Esimerkiksi teollisuuspäästödirektiivissä ( 22 ) ja kasvinsuojeluasetuksessa ( 23 ) säädetään siksi, että luvat myönnetään vain määräajaksi ja että ne on tutkittava uudelleen ennen niiden uusimista. Tällaiset luvat eivät tosin koske hankkeen rakennusvaihetta vaan toimintavaihetta tai käyttövaihetta. Myös rakennusvaiheessa merkitykselliset olosuhteet ja järjestelyt voivat kuitenkin poiketa ensimmäisen luvan olosuhteista ja järjestelyistä määräajan päättymisen jälkeen.

42.

Näin ollen käytännön merkitystä on ennen kaikkea sillä seikalla, että lupa myönnettiin vuonna 2008 sellaisen kansallisen oikeuden säännöksen perusteella, jolla luontodirektiiviä ei ole asianmukaisesti pantu täytäntöön (toisen kysymyksen a kohta), ja että se ei sisällä täydellisiä, täsmällisiä ja lopullisia toteamuksia ja päätelmiä, joilla voitaisiin hälventää kaikenlainen perusteltu tieteellinen epäilys suunniteltujen töiden vaikutuksista (toisen kysymyksen b kohta). Näistä kummastakin seuraa, että vuonna 2008 myönnetyn luvan arvioimisella on vain hyvin vähäinen merkitys voimassaolon jatkamisen uudelleentarkastelun kannalta. ( 24 ) Jos alkuperäinen arviointi oli kuitenkin riittämätön, sitä suuremmalla syyllä mahdolliset puutteet on korjattava uutta päätöstä annettaessa. ( 25 )

43.

Oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteet eivät johda muunlaiseen päätelmään. Vuonna 2008 myönnettyyn lupaan perustuva oikeusvarmuus ja mahdollinen perusteltu luottamus voivat nimittäin koskea ainoastaan ajanjaksoa, jolloin kaasuterminaalin rakentamiselle oli lupa.

44.

Riidanalainen lupa koskee kuitenkin vuonna 2008 myönnettyyn lupaan sisältyneen rakennusvaiheen päättymisen jälkeistä aikaa. Tämän ajanjakson osalta aikaisemmalla päätöksellä ei ole voitu luoda oikeusvarmuutta eikä perusteltua luottamusta. On pikemminkin kiistatonta, että kaasuterminaalin rakentaminen ei ole mahdollista ilman riidanalaista lupaa, koska alun perin hyväksytty rakennusvaihe on päättynyt. Uudessa rakennusvaiheessa on sitä vastoin kyse tilanteesta, jota ei voitu pitää jo syntyneenä, joten luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohtaa sovelletaan. ( 26 )

45.

Siksi Friends of the Irish Environment vertaa tilannetta perustellusti tilanteeseen tuomiossa Wells, ( 27 ) joka koski YVA-direktiiviä. Kyseisessä direktiivissä ei tosin vaadita ympäristövaikutusten arviointia oikeusvarmuuteen liittyvistä syistä tapauksissa, joissa lupa on myönnetty sen jälkeen, kun YVA-direktiivi oli pantava viimeistään täytäntöön, mutta lupamenettely on kuitenkin aloitettu muodollisesti ennen kyseistä päivämäärää (niin kutsutut ”pipeline”-hankkeet). ( 28 ) Päätöstä, joka on tarpeen aikaisemman luvan raukeamisen estämiseksi, on kuitenkin pidettävä YVA-direktiivissä tarkoitettuna uutena lupana, joka edellyttää arviointia. ( 29 )

46.

Kolmanneksi jatkamispäätös mahdollistaa nyt käsiteltävässä asiassa sen, että työt eli toimenpide, joka on arvioitava luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan nojalla sen määrittämiseksi, onko se omiaan vaikuttamaan merkittävästi kyseessä oleviin suojelualueisiin, voidaan toteuttaa ensimmäisen kerran. Tällaisten vaikutusten vaara on kuitenkin ratkaiseva sen määrittämiseksi, onko vaikutusten arviointi tarpeen, ( 30 ) sillä tällaisten vaarojen ehkäiseminen on arvioinnin tavoitteena. ( 31 )

47.

Tässä on merkittävä ero sellaisiin toistuviin toimintoihin nähden, joiden voidaan tietyissä olosuhteissa katsoa muodostavan yhden ainoan toimenpiteen, ( 32 ) sillä tällaisilla toimenpiteillä ei yleensä vaikuteta enempää suojelualueeseen, jos ne toistetaan samanlaisina.

48.

Toisen kysymyksen d kohdalla pyritään selvittämään, onko tällä kolmannella seikalla sellainen merkitys, että voimassaolon jatkamista koskevaa päätöstä ei tarvitse tarkastella, jos tietyt työt on jo suoritettu hankkeen toteuttamiseksi eli jos osa vaikutuksista on jo syntynyt.

49.

Tähän kysymykseen ei kuitenkaan ole tarpeen vastata tässä oikeudenkäynnissä, koska mitään töitä ei ole vielä suoritettu. Ennakkoratkaisupyynnön mukaan tällaiset työt eivät olisi myöskään oikeuttaneet hankkeen päättämistä sallitun rakennusvaiheen päättymisen jälkeenkään. ( 33 )

50.

Näin ollen päätöstä, jolla jatketaan laitoksen sellaisen rakennusluvan voimassaoloa, jota ilman töitä ei saa suorittaa, on pidettävä hankkeen erillisenä hyväksyntänä, joten luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohtaa sovelletaan.

51.

Kolmannella kysymyksellään High Court pyrkii selvittämään ne näkökohdat, jotka toimivaltaisen viranomaisen on otettava huomioon luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitetussa ensimmäisessä vaiheessa toteutettavassa ennakkoarvioinnissa.

52.

Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaan kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia mutta ovat omiaan vaikuttamaan tähän alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin.

53.

Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä virkkeessä suunnitelman tai hankkeen vaikutusten asianmukaisen arvioinnin edellytyksenä on näin ollen todennäköisyys tai riski, että suunnitelma tai hanke vaikuttaa kyseiseen alueeseen merkittävästi. ( 34 ) Erityisesti ennalta varautumisen periaatteen perusteella on katsottu, että tällainen riski on olemassa, kun alaa koskevan parhaan tieteellisen tiedon perusteella ei voida sulkea pois, että suunnitelma tai hanke vaikuttaa tätä aluetta koskeviin suojelutavoitteisiin. ( 35 ) Riskiä on arvioitava erityisesti sen alueen ominaisuuksien ja erityisten ympäristöolosuhteiden valossa, jota tämä suunnitelma tai hanke koskee. ( 36 )

54.

Ennakkoarvioinnissa on siten otettava nämä seikat huomioon kaikilta osin, jotta täysimääräisestä arvioinnista luopuminen olisi perusteltua.

55.

Kaavoitusviranomaisen vuonna 2008 myöntämän luvan yhteydessä esittämä – nähtävästi implisiittinen – toteamus, jonka mukaan hanke ei itsessään vaikuta alueeseen, on tässä yhteydessä vain tosiseikkoja koskeva indisio. Sen merkitys riippuu perusteista, jotka ovat kaavoitusviranomaisen toteamuksen taustalla. Koska ennakkoratkaisupyynnön mukaan tähän lupaan ei sisältynyt edes vuonna 2008 täydellisiä, täsmällisiä ja lopullisia toteamuksia ja päätelmiä, joilla voidaan hälventää kaikenlainen perusteltu tieteellinen epäilys töiden vaikutuksista, sitä suuremmalla syyllä sillä ei voida sulkea pois sitä riskiä, että alueeseen kohdistuu haitallisia vaikutuksia.

56.

Päinvastoin vaikutusten arvioinnin tekemättä jättäminen edellyttää täydentäviä tieteellisiä tietoja. Näillä tiedoilla on ensinnäkin korjattava vuonna 2008 tehtyyn arviointiin liittyvät puutteet ja toisaalta otettava huomioon tällä välin ilmenneet muutokset, jotka koskevat hanketta, kyseessä olevia suojeltuja elinympäristöjä ja lajeja ( 37 ) sekä tieteellistä tietämystä. Myöhemmin lisätyt muut suunnitelmat ja hankkeet on tarvittaessa otettava huomioon, jos ne ovat yhdessä tutkittavan suunnitelman tai hankkeen kanssa omiaan vaikuttamaan alueeseen merkittävästi.

57.

Kolmanteen kysymykseen on näin ollen vastattava, että luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä virkkeessä tarkoitettu asianmukainen arviointi on suoritettava, jos alaa koskevan parhaan tieteellisen tietämyksen perusteella ei voida sulkea pois sitä, että suunnitelma tai hanke vaikuttaa kyseisen alueen suojelutavoitteisiin. Saman suunnitelman tai hankkeen aiemmin tehty arviointi voi sulkea pois tämän riskin vain siltä osin kuin siihen sisältyy täydellisiä, täsmällisiä ja lopullisia toteamuksia ja päätelmiä, joilla voidaan hälventää kaikenlainen perusteltu tieteellinen epäilys töiden vaikutuksista. Ennakkoarvioinnissa on näin ollen korjattava lisäksi aikaisempaan arviointiin liittyvät mahdolliset puutteet ja otettava huomioon se, onko hanketta tällä välin muutettu, onko siihen lisätty muita suunnitelmia ja hankkeita, jotka yhdessä tutkittavana olevan suunnitelman tai hankkeen kanssa ovat omiaan vaikuttamaan alueeseen merkittävästi, mutta myös se, onko kyseisissä suojelluissa elinympäristöissä ja lajeissa tapahtunut muutoksia ja onko uutta tieteellistä tietoa saatavilla.

58.

High Court tiedustelee viidennellä kysymyksellään, kuinka laaja on velvoite tulkita kansallista oikeutta unionin oikeuden mukaisesti, kun asianosaiset eivät ole nimenomaisesti vedonneet tällaiseen tulkintaan.

59.

Tämän kysymyksen taustalla on se, että kaavoitusviranomainen ei perustanut luvan jatkamista koskevaa riidanalaista päätöstä säännöksiin, joissa säädetään luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaisesta vaikutusten arvioinnista, eli vuoden 2000 PDA:n 42 §:ään, vaan se perusti tämän päätöksen vuoden 2000 PDA:n 146B ja 146C §:ään, jotka eivät edellytä tällaista arviointia. Pääasiassa nostettu kanne ei tosin koskenut nimenomaisesti oikeusperustan valintaa.

60.

Siltä osin kuin kyse on vetoamisesta nimenomaisesti tiettyyn perusteeseen, on syytä viitata oikeuskäytäntöön, jonka mukaan tuomioistuinten on arvioitava tiettyjä kysymyksiä viran puolesta. Sen mukaan unionin oikeus ei edellytä kansallisilta tuomioistuimilta sitä, että ne ottaisivat viran puolesta huomioon unionin oikeussääntöjen rikkomista koskevan perusteen, jos niiden olisi tutkiakseen tällaisen perusteen ylitettävä asianosaisten rajaaman riita-asian kohde. Kansallisten tuomioistuinten on kuitenkin viran puolesta tutkittava pakottavaa unionin oikeussääntöä koskevat perusteet, jos näillä tuomioistuimilla on kansallisen oikeuden nojalla velvollisuus tai oikeus tehdä se pakottavan kansallisen oikeussäännön osalta. ( 38 )

61.

Lähemmin tarkasteltuna tällä oikeuskäytännöllä ei kuitenkaan ole merkitystä nyt esillä olevassa asiassa, koska Friends of the Irish Environment on – siltä osin kuin asiakirja-aineistosta ilmenee – tosiasiallisesti ja johdonmukaisesti väittänyt, että luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohtaa on rikottu. Tätä kysymystä ei näin ollen ole tarpeen tutkia viran puolesta.

62.

Kyse on pikemminkin siitä, voidaanko tähän säännökseen vetoaminen tehdä riippuvaiseksi siitä, että asianosainen vetoaa myös niihin kansallisen oikeuden säännöksiin, joiden soveltaminen ja unionin oikeuden mukainen tulkinta ovat tarpeen unionin oikeuden mahdollisen rikkomisen lopettamiseksi.

63.

Kuten Friends of the Environment ja komissio perustellusti korostavat, oikeuskäytäntö on tältä osin yksiselitteinen.

64.

Unionin tuomioistuin on nimittäin toistuvasti katsonut, että direktiivistä jäsenvaltioille seuraava velvoite saavuttaa direktiivissä säädetty tulos sekä niiden velvoite toteuttaa kaikki yleis- tai erityistoimenpiteet, jotka ovat aiheellisia tämän velvoitteen täyttämisen varmistamiseksi, sitovat kaikkia jäsenvaltioiden viranomaisia, myös tuomioistuimia niiden toimivallan puitteissa. ( 39 )

65.

Tästä seuraa, että kun kansalliset tuomioistuimet soveltavat kansallista oikeutta, jonka tulkintaa niiltä on pyydetty, niiden on otettava huomioon kaikki kyseisen oikeuden säännöt ja sovellettava siinä hyväksyttyjä tulkintamenetelmiä voidakseen tulkita sitä mahdollisimman pitkälle kyseessä olevan direktiivin sanamuodon ja tarkoituksen mukaisesti, jotta direktiivissä tarkoitettu tulos saavutettaisiin ja SEUT 288 artiklan kolmatta kohtaa noudatettaisiin. ( 40 )

66.

Jos tämä ei ole mahdollista, unionin oikeuden ensisijaisuus edellyttää, että kansalliset tuomioistuimet, joiden tehtävänä on toimivaltansa puitteissa soveltaa unionin oikeussääntöjä, ovat velvollisia varmistamaan näiden säännösten täyden vaikutuksen niin, että ne tarvittaessa jättävät kaikki unionin oikeuden vastaiset kansalliset säännökset omasta aloitteestaan soveltamatta. ( 41 ) Tätä velvollisuutta rajoittaa se, ettei direktiivillä sellaisenaan voida luoda velvoitteita yksityiselle eikä siihen näin ollen voida sellaisenaan vedota tätä vastaan. ( 42 )

67.

Sitä vastoin ei ole tarpeen, että asianosaiset vetoavat kansallisissa tuomioistuimissa nimenomaisesti siihen, mitä kansallisen oikeuden säännöksiä näiden on tulkittava unionin oikeuden mukaisesti tai jätettävä soveltamatta. Tällaisten normien yksilöinti ja sellaisen menettelytavan kehittäminen, jolla voidaan poistaa kansallisen oikeuden ja unionin oikeuden välinen mahdollinen ristiriita, on pikemminkin osa kansallisille tuomioistuimille kuuluvaa tehtävää saavuttaa direktiivissä säädetty tulos.

68.

Pääasiassa ei ole myöskään nähtävissä, miksi High Courtin pitäisi pyrkiä määrittämään asianmukainen oikeusperusta rakennusvaiheen jatkamiselle, jos se toteaa, että luvan voimassaoloa on jatkettu luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan vastaisesti.

69.

Joka tapauksessa kansallisen tuomioistuimen velvollisuus tulkita kansallisen oikeuden säännöksiä mahdollisimman pitkälle unionin oikeuden mukaisesti ei edellytä, että siinä vireillä olevan oikeudenkäynnin asianosaiset vetoavat nimenomaisesti tähän erityiseen tulkintaan, jos nämä asianosaiset vetoavat ainakin unionin oikeuden merkityksellisten säännösten rikkomiseen.

70.

High Court tiedustelee kuudennella kysymyksellään, onko sen jätettävä soveltamatta kansallisen prosessioikeuden sääntöä, jonka mukaan hankkeen riitauttaja ei voi riitauttaa aiemman (rauenneen) luvan pätevyyttä myöhemmän lupahakemuksen yhteydessä.

71.

Tämä kysymys esitetään ainoastaan siinä tapauksessa, että luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohtaa on sovellettava voimassaolon jatkamiseen, koska alkuperäinen lupa on myönnetty sellaisen kansallisen oikeuden säännöksen nojalla, jolla luontodirektiiviä ei ole pantu asianmukaisesti täytäntöön. Kuten edellä on jo todettu, tällä seikalla ei kuitenkaan ole merkitystä, ( 43 ) joten vastaus ei ole tarpeen.

72.

Tämä kysymys tuo jälleen esiin oikeusvarmuutta ja luottamuksensuojaa koskevat huolenaiheet. Siltä osin kuin niillä on merkitystä luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan soveltamisen kannalta, niitä on kuitenkin tarkasteltava edellä jo mainittuna yhtä ainoaa toimenpidettä koskevan oikeudellisen käsitteen näkökulmasta. ( 44 ) Näin ollen myöskään tästä syystä kuudenteen kysymykseen ei ole tarpeen vastata erikseen.

73.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti: