1

Euroopan parlamentti ja Euroopan unionin neuvosto antoivat 23.4.2009 Euroopan unionin asettaman tavoitteen, joka on vähentää kevyiden hyötyajoneuvojen hiilidioksidipäästöjä ja samanaikaisesti varmistaa sisämarkkinoiden asianmukainen toiminta, puitteissa asetuksen (EY) N:o 443/2009 päästönormien asettamisesta uusille henkilöautoille osana yhteisön kokonaisvaltaista lähestymistapaa kevyiden hyötyajoneuvojen hiilidioksidipäästöjen vähentämiseksi (EUVL 2009, L 140, s. 1).

2

Asetuksen N:o 443/2009 4 artiklassa säädetään tämän tavoitteen saavuttamista varten, että kunkin henkilöautojen valmistajan on varmistettava, etteivät sen keskimääräiset hiilidioksidipäästöt ylitä 1.1.2012 alkavana kalenterivuonna ja kunakin seuraavana kalenterivuonna sille tämän asetuksen liitteen I mukaisesti määriteltyä päästötavoitetta tai, jos valmistajalle on myönnetty asetuksen 11 artiklan nojalla poikkeus, että ne ovat tämän poikkeuksen mukaisia.

3

Valmistajan päästötavoite määritellään asetuksen N:o 443/2009 4 artiklan, luettuna yhdessä asetuksen liitteen I kanssa, mukaisesti. Lisäksi jäsenvaltiot määrittävät valmistajan keskimääräisten hiilidioksidipäästöjen määrittämistä varten kaikkien niiden alueella edellisenä vuonna rekisteröityjen uusien henkilöautojen osalta asetuksen N:o 443/2009 8 artiklassa, luettuna yhdessä asetuksen liitteen II kanssa, tarkoitetut tiedot, erityisesti hiilidioksidipäästöt, sellaisina kuin nämä tiedot määritellään ajoneuvon EY-tyyppihyväksynnän yhteydessä ja osoitetaan puitteiden luomisesta moottoriajoneuvojen ja niiden perävaunujen sekä tällaisiin ajoneuvoihin tarkoitettujen järjestelmien, osien ja erillisten teknisten yksiköiden hyväksymiselle 5.9.2007 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2007/46/EY (puitedirektiivi) (EUVL 2007, L 263, s. 1) 18 artiklassa tarkoitetussa vaatimustenmukaisuustodistuksessa.

4

Euroopan komissio tallettaa nämä tiedot julkiseen rekisteriin. Se laatii asetuksen N:o 443/2009 8 artiklan 4 kohdan mukaisesti kunakin vuonna viimeistään 30 päivänä kesäkuuta alustavan laskelman keskimääräisistä hiilidioksidipäästöistä, päästötavoitteesta ja näiden kahden arvon välisestä erosta edellisenä kalenterivuonna kunkin valmistajan osalta ja ilmoittaa nämä tiedot niille.

5

Komissio voi tästä ilmoituksesta laskettavan kolmen kuukauden ajanjakson, jonka kuluessa valmistajat voivat ilmoittaa mahdollisista virheistä, päätyttyä vahvistaa alustavasti lasketut tiedot tai muuttaa niitä kunkin vuoden 31 päivään lokakuuta mennessä asetuksen N:o 443/2009 8 artiklan 5 kohdan mukaisesti. Se vahvistaa lopulliset tiedot muodollisessa päätöksessä ja julkaisee sen kyseisen asetuksen 10 artiklassa tarkoitetun luettelon muodossa, jossa ilmoitetaan kunkin valmistajan osalta edellisen kalenterivuoden osalta vahvistettu tavoite, edellisen kalenterivuoden keskimääräiset hiilidioksidipäästöt ja näiden kahden arvon välinen ero.

6

Jos valmistajan keskimääräiset hiilidioksidipäästöt ylittävät sille saman kalenterivuoden osalta vahvistetun tavoitteen, komissio määrää asetuksen N:o 443/2009 9 artiklassa tarkoitetun liikapäästömaksun. Komissio tukeutuu tämän maksun kantamisessa kyseisen asetuksen 8 artiklan 5 kohdan mukaisesti määriteltyihin ja muodollisesti vahvistettuihin tietoihin.

7

Asetuksessa N:o 443/2009 säädetyllä uusien henkilöautojen hiilidioksidipäästöjen vähentämisellä pyritään ympäristönsuojelua koskevan tavoitteen lisäksi sisämarkkinoiden asianmukaiseen toimintaan, ja erityisesti sen tavoitteena on kannustaa investoimaan uusiin teknologioihin. Euroopan autoteollisuuden pitkän aikavälin kilpailukyvyn edistämiseksi asetuksella ”edistetään aktiivisesti ekoinnovointia, ja siinä otetaan huomioon tuleva tekninen kehitys” (ks. asetuksen 443/2009 johdanto-osan 13 perustelukappale).

8

Tämän seurauksena asetuksen N:o 443/2009 ekoinnovointia koskevassa 12 artiklassa säädetään, että innovatiivisten teknologioiden käytön avulla saavutetut hiilidioksidisäästöt otetaan huomioon. Ne vähennetään sitä varten valmistajan keskimääräisiä hiilidioksidipäästöjä laskettaessa sellaisten ajoneuvojen, joissa näitä teknologioita on käytetty, hiilioksidipäästöistä.

9

Komissio antoi tätä varten 25.7.2011 täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 725/2011 henkilöautojen hiilidioksidipäästöjä vähentävien innovatiivisten teknologioiden hyväksymis- ja sertifiointimenettelystä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 443/2009 mukaisesti (EUVL 2011, L 194, s. 19).

10

Hyötyäkseen innovatiiviseen teknologiaan perustuvasta hiilidioksidipäästöjen vähentämisestä valmistajan keskimääräisten hiilidioksidipäästöjen määrittämisessä valmistaja voi hakea komissiolta innovatiivisen teknologian hyväksymistä ekoinnovaatioksi. Valmistajan on tehtävä sitä varten hakemus, jossa se pyytää innovatiivisen teknologian hyväksymistä ekoinnovaatioksi ja joka käsittää täytäntöönpanoasetuksen N:o 725/2011 4 artiklassa mainitut selvitykset. Komissio arvioi hakemuksen kyseisen asetuksen 10 artiklan mukaisesti ja antaa mahdollisesti päätöksen, jossa se hyväksyy innovatiivisen teknologian ekoinnovaatioksi. Tässä päätöksessä nimetään ne tiedot, jotka ovat tarpeen täytäntöönpanoasetuksen N:o 725/2011 11 artiklan mukaisesti tehtävää hiilidioksidisäästöjen sertifiointia varten, jollei Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30.5.2001 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1049/2001 (EUVL 2001, L 145, s. 43) yleisön asiakirjoihin tutustumisoikeuden osalta säädettyjen poikkeusten soveltamisesta muuta johdu.

11

Ajoneuvojen valmistaja, joka haluaa päästötavoitteensa täyttääkseen hyötyä keskimääräisten hiilidioksidipäästöjensä vähentymisestä asetuksen N:o 443/2009 12 artiklassa tarkoitetusta ekoinnovaatiosta seuraavien hiilidioksidisäästöjen ansiosta, voi sen jälkeen viitata konkreettiseksi ekoinnovaatioksi hyväksymisestä annettuun komission päätökseen ja hakea direktiivissä 2007/46 tarkoitetulta toimivaltaiselta kansalliselta hyväksyntäviranomaiselta kyseisen ajoneuvoissaan käytetyn ekoinnovaation avulla saavutettavien hiilidioksidisäästöjen sertifiointia täytäntöönpanoasetuksen N:o 725/2011 11 artiklan 1 kohdan mukaisesti. Ajoneuvotyyppien osalta sertifioidut hiilidioksidisäästöt mainitaan sekä toimivaltaisen kansallisen hyväksyntäviranomaisen antamissa vastaavissa tyyppihyväksyntäasiakirjoissa että valmistajan antamissa kyseisten ajoneuvojen vaatimustenmukaisuustodistuksessa.

12

Täytäntöönpanoasetuksen N:o 725/2011 12 artiklassa säädetään toimivaltaisten kansallisten hyväksyntäviranomaisten toteuttamasta hiilidioksidisäästöjen sertifioinnista ja sertifioitujen hiilidioksidisäästöjen huomioonottamisesta valmistajan keskimääräisten hiilidioksidipäästöjen määrittämistä varten, että komissio tarkistaa sertifioinnit tapauskohtaisesti. Tapauskohtaisen tarkistamisen menettelytavat ja siitä mahdollisesti aiheutuvat seuraukset määritellään tämän artiklan 1–3 kohdassa.

13

Komissio antoi 30.1.2015 täytäntöönpanopäätöksen (EU) 2015/158 kahden Robert Bosch GmbH:n tehokkaan vaihtovirtageneraattorin hyväksymisestä innovatiivisiksi teknologioiksi henkilöautojen hiilidioksidipäästöjen vähentämiseksi Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 443/2009 nojalla (EUVL 2015, L 26, s. 31).

14

Kantaja Daimler AG on saksalainen autonvalmistaja, joka varustaa tietyt henkilöautonsa erityisillä Robert Boschin tehokkailla vaihtovirtageneraattoreilla (jäljempänä riidanalaiset ekoinnovaatiot).

15

Kantaja haki täytäntöönpanoasetuksen N:o 725/2011 11 artiklan, joka koskee ekoinnovaatioiden avulla saavutettavien hiilidioksidisäästöjen sertifiointia, nojalla Kraftfahrt-Bundesamtilta (KBA, liittotasavallan maantieliikenne-, ajoneuvorekisteri- ja ajokorttivirasto, Saksa) tietyissä sen ajoneuvoissa käytettävien riidanalaisten ekoinnovaatioiden avulla saavutettavien hiilidioksidisäästöjen sertifiointia ja sai sen.

16

Komissio tarkisti vuonna 2017 täytäntöönpanoasetuksen N:o 725/2011 12 artiklan, joka koskee sertifiointien tarkistamista, nojalla suorittamassaan tapauskohtaisessa tarkistuksessa riidanalaisten ekoinnovaatioiden käytön avulla saavutettavien kantajan hiilidioksidisäästöjen sertifioinnit.

17

Komissio totesi, että KBA:n sertifioimat hiilidioksidisäästöt olivat paljon suuremmat kuin ne hiilidioksidisäästöt, jotka voitiin osoittaa soveltamalla täytäntöönpanopäätöksen 2015/158 1 artiklan 3 kohdassa, luettuna yhdessä vaihtovirtageneraattorin Valeo Efficient Generation Alternatorin hyväksymisestä innovatiiviseksi teknologiaksi henkilöautojen hiilidioksidipäästöjen vähentämiseksi Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 443/2009 nojalla 27.6.2013 annetun komission täytäntöönpanopäätöksen 2013/341/EU (EUVL 2013, L 179, s. 98) liitteen kanssa, säädettyä testimenetelmää.

18

Komissio ilmoitti todetuista eroista 7.3.2018 päivätyllä kirjeellä kantajalle ja asetti tälle 60 päivän määräajan sertifioitujen hiilidioksidisäästöjen oikeellisuudesta esitettävää näyttöä varten.

19

Kantaja vahvisti 16.3.2018 saaneensa 7.3.2018 päivätyn kirjeen ja ehdotti, että asiaa selvitetään puhelimitse.

20

Ensimmäinen puhelinkeskustelu käytiin 6.4.2018, ja kantaja ilmoitti sen kuluessa aikovansa esittää tosiseikat, joilla komission tapauskohtaisessa tarkistuksessa toteama ero voidaan selittää.

21

Kantajan ja riidanalaisten ekoinnovaatioiden valmistajan ja kantajan ja komission välillä olleiden yhteydenottojen jälkeen komissio teki 28.5.2018 asiassa tilannekatsauksen ja pyysi kantajaa toimittamaan sille lisäselityksiä ja tiettyjä asiakirjoja.

22

Kantajan ja komission välillä olleiden uusien yhteydenottojen jälkeen kantajan, riidanalaisten ekoinnovaatioiden valmistajan ja komission välillä käytiin 24.7.2018 toinen puhelinkeskustelu, jonka kuluessa selvitettiin laajasti niitä syitä, jotka olivat johtaneet sertifioitujen hiilidioksidisäästöjen ja komission tapauskohtaisessa tarkistuksessa osoittamien hiilidioksidisäästöjen välisiin eroihin.

23

Komissio ilmoitti 22.10.2018 päivätyssä kirjeessä Ares(2018) 5413709, jossa se ilmoitti ekoinnovaation avulla saavutettavien hiilidioksidisäästöjen peruuttamisesta sellaisten Daimler AG:n ajoneuvojen osalta, jotka on varustettu tehokkailla vaihtovirtageneraattoreilla Bosch HED EL 7-150 ja 175 plus (jäljempänä riidanalainen toimi), kantajalle pääasiallisesti katsottuna, että se oli päätynyt kantajan ja riidanalaisten ekoinnovaatioiden valmistajien kanssa olleiden yhteydenottojen jälkeen siihen, että hiilidioksidisäästöjen tasojen osalta todetut erot johtuvat käytetyistä eri testimenetelmistä. Komissio totesi näin ollen kantajalle, että sertifioituja hiilidioksidisäästöjä, joiden osalta on viitattu täytäntöönpanopäätökseen 2015/158, ei voida ottaa huomioon laskettaessa kantajan keskimääräisiä hiilidioksidipäästöjä vuoden 2017 osalta. Komissio vaati lopuksi kantajaa tarkistamaan kyseessä olevien ajoneuvojen luettelon ja ilmoittamaan sille sen sisältämistä virheistä tai puutteista kuukauden kuluessa kirjeen vastaanottamisesta.

24

Kantaja vahvisti 22.11.2018 päivätyllä kirjeellä kyseessä olevien ajoneuvojen luettelon ja riitautti komission riidanalaisessa toimessa tekemät toteamukset.

25

Komissio vastasi 7.2.2019 päivätyllä kirjeellä kantajan 22.11.2018 päivätyssä kirjeessä esittämiin huomautuksiin.

26

Komissio antoi 3.4.2019 täytäntöönpanopäätöksen (EU) 2019/583 asetuksessa N:o 443/2009 tarkoitetusta henkilöautojen valmistajien keskimääräisten hiilidioksidipäästöjen ja päästötavoitteiden vahvistamisesta tai muuttamisesta kalenterivuoden 2017 osalta ja tiettyjen Volkswagenin yhteenliittymään kuuluvien valmistajien tapauksessa kalenterivuosien 2014, 2015 ja 2016 osalta (EUVL 2019, L 100, s. 66). Kyseisen täytäntöönpanopäätöksen 13 perustelukappaleessa todetaan, että sertifioituja hiilidioksidisäästöjä, jotka luetaan saavutetuiksi riidanalaisten ekoinnovaatioiden avulla ja joita kantaja on käyttänyt, ei ole määrä ottaa huomioon kantajan keskimääräisiä päästöjä laskettaessa.

27

Kantaja nosti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 21.12.2018 toimittamallaan kannekirjelmällä nyt esillä olevan kanteen.

28

Komissio teki unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 18.3.2019 toimittamallaan erillisellä asiakirjalla oikeudenkäyntiväitteen unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 130 artiklan 1 kohdan perusteella.

29

Kantaja esitti 6.5.2019 tätä väitettä koskevat huomautuksensa.

30

Kantaja vaatii kannekirjelmässään, että unionin yleinen tuomioistuin:

31

Komissio vaatii oikeudenkäyntiväitteessään, että unionin yleinen tuomioistuin

32

Kantaja vaatii oikeudenkäyntiväitettä koskevissa huomautuksissaan, että unionin yleinen tuomioistuin

33

Unionin yleinen tuomioistuin (entinen seitsemäs jaosto) pyysi prosessinjohtotoimena komissiota vastaamaan kirjallisesti kolmeen kysymykseen. Komissio noudatti tätä pyyntöä annetussa määräajassa.

34

Koska unionin yleisen tuomioistuimen jaostojen kokoonpanoa muutettiin, käsiteltävä asia siirrettiin unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 27 artiklan 5 kohdan mukaisesti toisen jaoston käsiteltäväksi.

35

Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 130 artiklan 1 ja 7 kohdan mukaan unionin yleinen tuomioistuin voi vastaajan pyynnöstä ratkaista, ilman että se aloittaa pääasian käsittelyn, onko kanne jätettävä tutkimatta toimivallan puuttumisen vuoksi tai muusta syystä. Koska komissio on pyytänyt käsiteltävässä asiassa unionin yleistä tuomioistuinta ratkaisemaan, onko kanne jätettävä tutkimatta, ja koska unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että sillä on asian asiakirja-aineiston perusteella riittävät tiedot, se päättää ratkaista tämän kysymyksen asian käsittelyä jatkamatta.

36

Komissio esittää oikeudenkäyntiväitteensä tueksi – tiivistetysti – ensinnäkin, että riidanalaisella toimella ei ole sitovia oikeusvaikutuksia kantajaan nähden, joten kantajalle vastaisen toimen puuttumisen takia ei ole olemassa SEUT 263 artiklassa tarkoitettua pätevää kanteen kohdetta. Komissio lausuu pääasiallisesti, että pelkästään täytäntöönpanopäätöksellä 2019/583, jossa se vahvisti oikeudellisesti sitovalla tavalla kantajan keskimääräiset hiilidioksidipäästöt vuoden 2017 osalta, on oikeusvaikutuksia. Toiseksi se toteaa, että kantajalla ei ole oikeussuojan tarvetta silloinkaan, kun otetaan huomioon sen tarve tehokkaaseen oikeussuojaan Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklan mukaisesti.

37

Kantaja kiistää komission väitteet. Sen mukaan riidanalaisella toimella puututaan jo sellaisenaan – täytäntöönpanopäätöksestä 2019/583 riippumatta – välittömästi sen oikeusasemaan. Komissio oli nimittäin päättänyt jo riidanalaisessa toimessa periaatteellisesti ja oikeudellisesti sitovalla tavalla siitä, että riidanalaisista ekoinnovaatioista seuraavia sertifioituja hiilidioksidisäästöjä ei voida ottaa huomioon kantajan osalta. Tästä seuraa, että kantajalta ei voida vaatia, että se riitauttaa tämän päätöksen täytäntöönpanopäätöksessä 2019/583 tehdyn täytäntöönpanon.

38

SEUT 263 artiklan mukaan kumoamiskanne voidaan nostaa toimista, suosituksia ja lausuntoja lukuun ottamatta, joiden tarkoituksena on tuottaa oikeusvaikutuksia suhteessa kolmansiin osapuoliin.

39

Arvioitaessa sitä, voiko jokin toimi olla kumoamiskanteen kohteena, tarkastelun kohteeksi on otettava toimen asiasisältö, eikä toimen, jossa se on annettu, muodolla lähtökohtaisesti ole merkitystä. Kumoamiskanteen kohteeksi kelpaavia toimia tai päätöksiä ovat vain sellaiset toimenpiteet, joilla on sitovia oikeusvaikutuksia, jotka voivat vaikuttaa kantajan etuihin muuttaen selvästi tämän oikeusasemaa (tuomio 19.1.2017, komissio v. Total ja Elf Aquitaine, C‑351/15 P, EU:C:2017:27, 35 ja 36 kohta)

40

Erityisesti on niin, että kun kyse on toimista ja päätöksistä, jotka tehdään sisäisen menettelyn monessa vaiheessa, kannekelpoisia toimia ovat lähtökohtaisesti ainoastaan sellaiset toimenpiteet, joissa kyseisen toimielimen kanta vahvistetaan lopullisesti tämän menettelyn päättyessä; sen sijaan menettelyn kuluessa toteutetut toimenpiteet, joilla on määrä valmistella lopullista päätöstä, eivät ole kannekelpoisia (tuomio 11.11.1981, IBM v. komissio, 60/81, EU:C:1981:264, 10 kohta ja tuomio 27.6.1995, Guérin automobiles v. komissio, T-186/94, EU:T:1995:114, 39 kohta).

41

Toisin voisi olla ainoastaan silloin, jos valmistelevan menettelyn aikana tehdyillä toimilla tai päätöksillä itsellään saatettaisiin lopullisesti päätökseen erityinen menettely, joka on erillinen menettely siihen menettelyyn nähden, jonka perusteella toimielin voi ratkaista asiakysymyksen (tuomio 11.11.1981, IBM v. komissio60/81, EU:C:1981:264, 11 kohta ja määräys 9.6.2004, Camós Grau v. komissio, T-96/03, EU:T:2004:172, 30 kohta).

42

Menettelyn kuluessa toteutetusta toimesta ei voida myöskään nostaa kannetta, jos todetaan, että toimen lainvastaisuuteen voidaan vedota siitä lopullisesta päätöksestä nostettavan kanteen tueksi, jonka valmistelemiseksi se on toteutettu. Tällaisessa tilanteessa menettelyn lopettavasta päätöksestä nostettu kanne turvaa riittävän oikeussuojan (tuomio 13.10.2011, Deutsche Post ja Saksa v. komissio, C‑463/10 P ja C‑475/10 P, EU:C:2011:656, 53 kohta; ks. myös vastaavasti tuomio 11.11.1981, IBM v. komissio, 60/81, EU:C:1981:264, 12 kohta ja tuomio 24.6.1986, AKZO Chemie ja AKZO Chemie UK v. komissio, 53/85, EU:C:1986:256, 19 kohta).

43

Näin ollen on tutkittava, vaikuttaako riidanalainen toimi kantajan etuihin muuttaen tämän oikeusasemaa selvästi ja onko se sellaisena sille vastainen toimi.

44

Tähän kysymykseen vastaamista varten on ensiksi analysoitava säännöskehys, johon riidanalainen toimi ja täytäntöönpanopäätös 2019/583 sisältyvät, ennen kuin toiseksi tutkitaan tämän toimen asiasisältö.

45

Käsiteltävässä asiassa kyseessä oleva säännöskehys koskee ensinnäkin asetuksen N:o 443/2009 12 artiklassa perustettua ja täytäntöönpanoasetuksessa N:o 725/2011 säänneltyä ekoinnovointijärjestelmää.

46

Kuten edellä 7 ja 8 kohdassa on palautettu mieleen, asetuksessa N:o 443/2009 edistetään ekoinnovaatiokehitystä säätämällä sen 12 artiklassa, että valmistajien on mahdollista saada vähennettyä niiden keskimääräisiä hiilidioksidipäästöjä, kun ne varustavat ajoneuvonsa innovatiivisilla teknologioilla, jotka mahdollistavat hiilidioksidisäästöt. Kyse on siten kannustinjärjestelmästä, joka on otettu käyttöön ekoinnovaatioon investoivien valmistajien suosimiseksi. Asetuksen N:o 443/2009 12 artiklan 2 kohdassa säädetään lisäksi, että komissio antaa täytäntöönpanosäädöksissä yksityiskohtaiset säännökset henkilöautojen hiilidioksidipäästöjä vähentävien innovatiivisten teknologioiden hyväksymismenettelystä.

47

Täytäntöönpanoasetus N:o 725/2011 annettiin tässä asiayhteydessä. Tästä on palautettava mieleen, että täytäntöönpanoasetuksen N:o 725/2011 1 artiklan mukaan asetuksen tavoitteena on vahvistaa menettely, jota on noudatettava haettaessa arviointia, hyväksymistä ja sertifiointia sellaisille innovatiivisille tekniikoille, joiden avulla voidaan vähentää henkilöautojen hiilidioksidipäästöjä asetuksen N:o 443/2009 12 artiklan mukaisesti.

48

Tämän seurauksena täytäntöönpanoasetuksessa N:o 725/2011 säädetty menettely, jossa innovatiivinen tekniikka hyväksytään ekoinnovaatioksi, ja siinä säädetty menettely, jossa ekoinnovaatioiden avulla saavutettavat hiilidioksidisäästöt sertifioidaan, ovat erottumattomasti sidoksissa valmistajien keskimääräisten hiilidioksidipäästöjen laskemiseen asetuksen N:o 443/2009 nojalla. Täytäntöönpanoasetuksessa N:o 725/2011 säädetyllä hyväksynnällä ekoinnovaatioksi ja siinä säädetyllä ekoinnovaatioiden avulla saavutettavien hiilidioksidisäästöjen sertifioinnilla ei pyritä muuhun tavoitteeseen kuin valmistajan keskimääräisten hiilidioksidipäästöjen vähentämiseen, eikä niitä käytetä missään muussa kuin asetuksen N:o 443/2009 yhteydessä.

49

Vastaavasti on korostettava, että komission täytäntöönpanoasetuksessa N:o 725/2011 säädetyn hyväksyntämenettelyn jälkeen antamat täytäntöönpanopäätökset perustuvat asetuksen N:o 443/2009 12 artiklan 4 kohtaan ja niiden otsikoissa on mainittu nimenomaisesti, että niiden tarkoituksena on hyväksyä teknologia innovatiiviseksi teknologiaksi henkilöautojen hiilidioksidipäästöjen vähentämiseksi.

50

Täytäntöönpanoasetuksessa N:o 725/2011 vahvistetaan siten oikeuskehys ekoinnovointijärjestelmää varten asetuksen N:o 443/2009 soveltamisen yhteydessä ja erityisesti valmistajien keskimääräisten hiilidioksidioksidipäästöjen laskemiseksi.

51

Toiseksi on todettava riidanalaisen toimen asiasisällöstä, että kuten edellä 16–23 kohdassa on esitetty, kyseinen kirje oli lähetetty kantajalle komission täytäntöönpanoasetuksen N:o 725/2011 12 artiklan mukaisesti suorittaman tapauskohtaisen tarkistuksen jälkeen. Komissio ilmoitti tiivistetysti siinä kantajalle päätyneensä kantajan ja riidanalaisten ekoinnovointien valmistajien kanssa olleiden yhteydenottojen jälkeen siihen, että hiilidioksidisäästöjen tasojen osalta todetut erot johtuvat käytetyistä eri testimenetelmistä. Komissio totesi näin ollen kantajalle, että sertifioituja hiilidioksidisäästöjä, joiden osalta on viitattu täytäntöönpanopäätökseen 2015/158, ei voida ottaa huomioon laskettaessa kantajan keskimääräisiä hiilidioksidipäästöjä vuoden 2017 osalta. Komissio vaati lopuksi kantajaa tarkistamaan kyseessä olevien ajoneuvojen luettelon ja ilmoittamaan sille sen sisältämistä virheistä tai puutteista kuukauden kuluessa kyseisen kirjeen vastaanottamisesta.

52

Kantaja huomauttaa, että riidanalaisen toimen perustana olevassa täytäntöönpanoasetuksen N:o 725/2011 12 artiklassa asetetaan komission käyttöön tapauskohtaiseen tarkistamiseen perustuva erityismenettely ja annetaan sille valtuus päättää olla ottamatta sertifioituja hiilidioksidisäästöjä huomioon laskettaessa kyseisen valmistajan keskimääräisiä hiilidioksidipäästöjä seuraavalle kalenterivuodelle. Valtuus tehdä päätös sertifioitujen päästöjen huomioimatta jättämisestä on siten lain yleisen systematiikan mukaan päätepiste täytäntöönpanoasetuksen N:o 725/2011 12 artiklassa tarkoitetussa tarkistamismenettelyssä, joka on erillinen menettely asetuksen N:o 443/2009 12 artiklassa säädettyyn menettelyyn nähden. Näin ollen komission riidanalaisessa toimessa tekemä viittaus täytäntöönpanoasetuksen N:o 725/2011 12 artiklaan yhdistettynä sitä koskevaan ilmoitukseen, että sertifioituja hiilidioksidisäästöjä ei voida ottaa huomioon, on katsottava täytäntöönpanoasetuksen N:o 725/2011 12 artiklan 2 kohdan, jossa komissiolle täsmälleen annetaan tämä valtuus, perusteella tehdyksi päätökseksi.

53

Erityisesti riidanalaisen toimen neljännessä kappaleessa lauseessa ”As a result, the Commission hereby notifies you of the eco-innovation CO2 savings certified by reference to Implementing Decision (EU) 2015/158 that may not be taken into account for the calculation of the average specific emissions of Daimler AG in 2017” (Tämän seurauksena komissio ilmoittaa tällä kirjeellä teille ekoinnovaatioon perustuvista hiilidioksidisäästöistä, jotka on sertifioitu viittaamalla täytäntöönpanopäätökseen (EU) 2015/158, joita ei voida ottaa huomioon laskettaessa Daimler AG:n keskimääräisiä päästöjä vuonna 2017) käytetty ilmaus ”may not” on ymmärrettävä, kun otetaan huomioon sen asiayhteys ja viittaus täytäntöönpanoasetuksen N:o 725/2011 12 artiklaan, periaatteen vahvistamisena eikä pelkkänä ”ennakkoilmoituksena” tai pelkkänä vastaisuudessa tehtävän toimenpiteen mahdollisuutena.

54

Näitä perusteluja ei voida kuitenkaan hyväksyä.

55

Tässä on viitattava ensinnäkin täytäntöönpanoasetuksen N:o 725/2011 12 artiklan sanamuotoon, joka on seuraava:

”1.   Komissio varmistaa, että yksittäisiä ajoneuvoja koskevia sertifiointeja ja hiilidioksidisäästöjä tarkistetaan tapauskohtaisesti.

Jos komissio katsoo, että sertifioitujen hiilidioksidisäästöjen ja niiden säästöjen välillä, jotka se on todentanut käyttäen asianmukaista testimenetelmää tai ‑menetelmiä, on ero, se ilmoittaa tästä valmistajalle.

Jos komissio havaitsee testimenetelmässä tai innovatiivisessa teknologiassa poikkeamia tai epäjohdonmukaisuuksia verrattuna tietoihin, jotka se oli saanut osana innovatiivisen teknologian ekoinnovaatiohyväksyntää koskevaa hakemusta, tai jos sille ilmoitetaan tällaisista, se voi ilmoittaa myös tästä valmistajalle.

Valmistaja voi 60 päivän kuluessa ilmoituksen vastaanottamisesta toimittaa komissiolle näyttöä sertifioitujen hiilidioksidisäästöjen paikkansapitävyydestä. Komission pyynnöstä on toimitettava 7 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu raportti erilaisten ekoinnovaatioiden välisestä vuorovaikutuksesta.

2.   Jos 1 kohdassa tarkoitettua näyttöä ei toimiteta ilmoitetussa määräajassa tai jos komissio ei pidä näyttöä riittävänä, komissio voi päättää olla ottamatta sertifioituja hiilidioksidisäästöjä huomioon laskettaessa kyseisen valmistajan keskimääräisiä hiilidioksidipäästöjä seuraavalle kalenterivuodelle.

3.   Valmistaja, jonka sertifioituja hiilidioksidisäästöjä ei enää oteta huomioon, voi hakea asianomaisille ajoneuvoille uutta sertifiointia 11 artiklassa säädetyn menettelyn mukaisesti tai voi tapauksen mukaan esittää 12 a artiklan mukaisesti hyväksymispäätöksen muuttamiseksi pyynnön, joka tueksi on esitettävä näyttöä, jota edellytetään testimenetelmän asianmukaisuuden ja innovatiivisen teknologian avulla saavutettavien hiilidioksidisäästöjen vahvistamiseksi.”

56

Toiseksi on huomattava, että komissio viittasi 22.10.2018 päivätyn riidanalaisen toimen yhteydessä kantajan vuoden 2017 keskimääräisten hiilidioksidipäästöjen osalta tehdyn laskelman perusteella siihen, ettei se pystynyt päätymään riidanalaisiin ekoinnovaatioihin liittyvien säästöjen osalta suorittamassaan tarkistuksessa samoihin tuloksiin kantajan esittämien tulosten kanssa, ja että sen on tämän takia jätettävä ottamatta huomioon sertifioidut hiilidioksidisäästöt.

57

Lisäksi on niin, että vaikka kantajalle ilmoitettiin riidanalaisessa toimessa komission vuoden 2017 osalta tekemistä toteamuksista mahdollisista aiheutuvista seurauksista, tosiasia on – kuten myös riidanalaisesta toimesta käy ilmi –, että ainoaksi seuraukseksi käsiteltävässä asiassa on siinä tapauksessa, että hiilidioksidisäästöissä on todettu puutteita, suunniteltu se, että komissio jättää sertifioidut hiilidioksidisäästöt ottamatta huomioon valmistajan keskimääräisiä päästöjä laskettaessa.

58

Komissio haluaa siten tällaisen laskelman suorittamista varten ratkaista, onko kyseiset säästöt jätettävä ottamatta huomioon. Tästä näkökulmasta katsottuna sertifioidut hiilidioksidisäästöt ovat tietoja kuten muut jäsenvaltioiden asetuksen N:o 443/2009 8 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaisesti keräämät ja komissiolle toimittamat tiedot. Kuten komissio on korostanut vastauksessaan prosessinjohtotoimena sille esitettyyn kysymykseen, sen tutkiminen, otetaanko ekoinnovaatioiden käyttämisestä seuraavat hiilidioksidisäästöt huomioon asetuksen N:o 443/2009 12 artiklan nojalla suoritettavassa valmistajan päästöjen määrittämisessä, on asetuksen N:o 443/2009 8 artiklassa säädetyn valmistajan keskimääräisten hiilidioksidipäästöjen laskelman erottamaton osa. Näin ollen päätös siitä – kuten komissio toteaa –, otetaanko sertifioidut hiilidioksidisäästöt huomioon vai ei, sattuu pakosta yhteen asetuksen N:o 443/2009 8 artiklan 5 kohdassa tarkoitetun päätöksen tekemisen kanssa.

59

Vastaavasti asetuksen N:o 443/2009 8 artiklassa säädetty laskentamenetelmä käsittää sekä huomioon otettavien tietojen määrittämisen että matemaattisten kaavojen soveltamisen näihin tietoihin, joten ei voida katsoa, että komissio tekee päätöksen huomioonotettavista tiedoista ja siitä erillisen toisen päätöksen itse laskemisesta. Tällaisessa tilanteessa riidanalainen toimi on siltä osin kuin siinä aiotaan olla ottamatta huomioon näitä säästöjä ainoastaan valmisteleva toimenpide menettelyssä, joka johtaa valmistajan keskimääräisten päästöjen laskemisesta asetuksen N:o 443/2009 8 artiklan perusteella tehtävään päätökseen.

60

Se seikka, että riidanalaisesta toimesta tosiasiassa seuraa, että komissio päätyi sertifioituja hiilidioksidisäästöjä koskevaan sellaiseen päätelmään, joka on omiaan vaikuttamaan kantajan keskimääräisten hiilidioksidipäästöjen laskemiseen, ei kuitenkaan tarkoita sitä, että kyse olisi lopullisesta ratkaisusta, joka olisi annettu erillisessä menettelyssä täytäntöönpanopäätöksen 2019/583 antamiseen johtaneeseen menettelyyn nähden. Se, että riidanalaisessa toimessa mainitaan juuri kantajan keskimääräisten hiilidioksidipäästöjen tuleva laskelma, jonka oli määrä seurata, ilmentää nimittäin riidanalaisen toimen ei-lopullista luonnetta, koska riidanalainen toimi vastaa ainoastaan yhtä vaihetta kantajan keskimääräisten hiilidioksidipäästöjen laskemiseen johtavassa menettelyssä. Vastaavasti on muistuttava siitä, että asetuksen N:o 443/2009 8 artiklan 4 kohdassa säädetään, että komissio ilmoittaa kullekin valmistajalle tätä koskevan alustavan laskelmansa, jotta valmistaja voi ilmoittaa kyseisen asetuksen 8 artiklan 5 kohdan mukaisesti sille laskelmaa varten huomioonotettujen tietojen virheistä. Näin ollen riidanalaisessa toimessa kantajalle tehty ilmoitus on osa keskustelua, joka käydään komission ja valmistajien välillä valmistajien keskimääräisten päästöjen laskemista varten.

61

Tästä on korostettava lisäksi, että komissio mainitsi täytäntöönpanopäätöksen 2019/583 11–13 perustelukappaleessa tapauskohtaisen tarkistuksen, jonka se oli suorittanut kantajan käyttämien riidanalaisten ekoinnovaatioiden osalta, tämän tarkistuksen tuloksen eli sen, että kantajan valmistamiin tiettyihin ajoneuvoihin asennettujen kahden tehokkaan vaihtovirtageneraattorien avulla saavutettuja sertifioituja hiilidioksidisäästöjä ei vahvistettu, ja lopuksi tällaisen toteamuksen seurauksen, joka oli näiden sertifioitujen säästöjen huomioon ottamatta jättäminen vuoden 2017 osalta suoritettavassa kantajan keskimääräisten päästöjen laskemisessa, mikä oli tämän täytäntöönpanopäätöksen kohteena.

62

Lisäksi riidanalaisessa toimessa ei vahvisteta siitä huolimatta, että siinä ilmaistaan komission pääosaston ”Ilmastotoimet” kanta täytäntöönpanoasetuksen N:o 725/2011 12 artiklassa säädetyn sertifiointien tapauskohtaisen tarkistamisen jälkeen, komission itsensä ottamaa lopullista kantaa. Yksistään komission täytäntöönpanopäätöksessä 2019/583 vahvistama kanta voi muuttaa selvästi niiden, joille tämä täytäntöönpanopäätös on osoitettu tai muun henkilön, jota se koskee suoraan ja erikseen, kuten kantajaa, oikeusasemaa (ks. vastaavasti ja analogisesti määräys 22.11.2007, Investire Partecipazioni v. komissioT-418/05, ei julkaistu, EU:T:2007:354, 39 kohta).

63

Vaikka riidanalainen toimi sisältää arvioinnin kantajan sertifioiduista hiilidioksidisäästöistä, se ei ole sen takia lopullinen päätös, koska lopullinen päätös on päätös, joka käsittää valmistajien keskimääräisten hiilidioksidipäästöjen laskelman, joka on käsiteltävässä tapauksessa täytäntöönpanopäätös 2019/583, jossa sertifioitujen hiilidioksidisäästöjen huomioon ottamatta jättäminen tulee konkreettiseksi. Näin ollen täytäntöönpanopäätös 2019/583 on ainoa toimi, jossa määritellään selvästi valmistajien, joihin kantaja kuuluu, keskimääräiset hiilidioksidipäästöt ja jolla on näin ollen vaikutuksia kantajan oikeusasemaan nähden.

64

Tässä on viitattava siihen, että kantaja voi vedota riidanalaisen toimen mahdolliseen lainvastaisuuteen täytäntöönpanopäätöksestä 2019/583 nostetun kumoamiskanteen yhteydessä, koska täytäntöönpanopäätöksessä juuri viitataan komission riidanalaisten sertifiointien tapauskohtaisessa tarkistuksessa tekemiin päätelmiin.

65

Kolmanneksi on todettava erityisesti siitä kantajan väitteestä, jonka mukaan riidanalainen toimi on päätös, jossa on käytetty komissiolle täytäntöönpanoasetuksen N:o 725/2011 12 artiklan 2 kohdan perusteella annettua valtuutta, että tämä artiklan kohta koskee yksinomaan valmistajan keskimääräisten päästöjen laskemista seuraavan kalenterivuoden osalta, kun taas riidanalainen toimi koskee näiden päästöjen laskemista vuoden 2017 osalta.

66

Joka tapauksessa on viitattava siihen, että siinäkin tapauksessa, että riidanalainen toimi voisi vaikuttaa valmistajan keskimääräisten päästöjen laskemiseen seuraavan kalenterivuoden, eli vuoden 2019 osalta, kantaja voi vedota riidanalaisen toimen mahdolliseen lainvastaisuuteen tämän vuoden osalta sen keskimääräisten hiilidioksidipäästöjen alustavan laskelman vahvistamisesta tai muuttamisesta annetusta täytäntöönpanopäätöksestä nostamassaan kumoamiskanteessa.

67

Näin ollen riidanalainen toimi on katsottava ainoastaan valmistelevaksi toimenpiteeksi kantajan keskimääräisten hiilidioksidipäästöjen laskemista koskevassa menettelyssä eikä se voi olla kumoamiskanteen kohteena.

68

Tätä päätelmää ei voida kyseenalaistaa kantajan muilla väitteillä, joiden on määrä osoittaa, että riidanalaisella toimella on jo ollut vaikutuksia sen oikeusasemaan.

69

Ensinnäkin kantaja esittää, että riidanalaisella toimella puututaan jo sellaisenaan – täytäntöönpanopäätöksestä 2019/583 riippumatta – välittömästi sen oikeusasemaan, koska se ei saa enää sisällyttää sertifioituja hiilidioksidisäästöjä vaatimustenmukaisuustodistukseen eikä KBA saa enää mainita niitä sen hyväksi tyyppihyväksyntäasiakirjoissa.

70

Tästä on korostettava, että tällaisista vaikutuksista ei ole nimenomaisesti säädetty täytäntöönpanoasetuksen N:o 725/2011 12 artiklassa eivätkä ne seuraa välttämättä ja automaattisesti komission tekemästä toteamuksesta, joka johtaa sertifioitujen hiilidioksidisäästöjen huomiotta jättämiseen valmistajan keskimääräisiä hiilidioksidipäästöjä laskettaessa. Valmistaja voi kyseisen 12 artiklan 3 kohdan, joka koskee valmistajan toimintamahdollisuuksia sellaisessa tilanteessa, mukaan hakea uutta sertifiointia tai esittää pyynnön hyväksymispäätöksen muuttamisesta. Tässä vaiheessa ei kuitenkaan vaadita, että valmistajan antamia vaatimustenmukaisuustodistuksia ja toimivaltaisen kansallisen hyväksyntäviranomaisen antamia tyyppihyväksyntäasiakirjoja olisi muutettava tai että ne olisi tarkistettava. Komissio vahvisti nimittäin vastauksessaan unionin yleisen tuomioistuimen prosessinjohtotoimena sille esittämään kysymykseen, että tyyppihyväksyntäasiakirjat ja vaatimustenmukaisuustodistus eivät tulleet virheellisiksi heti silloin kun todettiin, että sertifioituja hiilidioksidisäästöjä ei voida ottaa huomioon valmistajan keskimääräisten hiilidioksidipäästöjen laskemista varten.

71

Kantaja huomauttaa toiseksi, että täytäntöönpanoasetuksen N:o 725/2011 12 artiklan 3 kohta todistaa sillä, että siinä kehotetaan valmistajaa hakemaan uutta sertifiointia, että sertifioitujen hiilidioksidisäästöjen huomioimatta jättämistä koskeva päätös on oikeudellisesti sitova.

72

Tämä argumentti on tehoton sen määrittämistä varten, onko riidanalainen toimi valmisteleva toimenpide vai ei. Täytäntöönpanoasetuksen N:o 725/2011 12 artiklan 3 kohdassa valmistajalle tarjottu mahdollisuus ei nimittäin missään tapauksessa vaikuta siihen menettelyyn, jossa sen keskimääräiset hiilidioksidipäästöt lasketaan sen vuoden osalta, jolta sertifioituja hiilidioksidisäästöjä ei otettu huomioon. Se seikka, että kyseisessä artiklassa mainitaan, että ”valmistaja, jonka sertifioituja hiilidioksidisäästöjä ei enää oteta huomioon”, osoittaa, että uutta sertifiointia voi hakea valmistaja, jonka tilanne on tullut lopulliseksi, toisin sanoen valmistaja, jonka sertifioituja hiilidioksidisäästöjä ei varmasti otettu huomioon, mikä seuraa – kuten edellä 58 ja 63 kohdassa on todettu – valmistajien keskimääräisten päästöjen laskemisesta tehdystä lopullisesta päätöksestä.

73

Kolmanneksi siitä kantajan väitteestä, jonka mukaan riidanalaisella toimella puututaan välittömästi sen oikeusasemaan, koska se ei voi enää myydä ajoneuvojaan siten, että se viittaisi niitä koskevaan hiilidioksidisäästön todistavaan vaatimustenmukaisuustodistukseen, on korostettava yhtäältä – kuten edellä 70 kohdassa on todettu –, että vaatimustenmukaisuustodistuksesta ei tule virheellinen. Yhtäältä siinäkin tapauksessa – kuten kantaja väittää –, että hiilidioksidisäästöjen sertifiointi voi olla tämänhetkisessä asiayhteydessä, jossa kuluttaja kiinnittää entistä enemmän huomiota kevyiden hyötyajoneuvojen käytöstä ympäristölle aiheutuvaan vaikutukseen, myyntiargumentti, tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, että tällaisen sertifioinnin peruuttaminen voitaisiin nähdä tämä näkökulma huomioon ottaen kantajan oikeusasemaan kohdistuvana vaikutuksena. Sitä, että kantaja ei voi enää vedota myyntiargumenttiin, ei nimittäin voida katsoa todisteeksi siitä, että kantajan saavutettua oikeutta on loukattu. Lisäksi kantaja voi jatkaa edelleen autojensa myymistä. Kantaja ei voi siten väittää pätevästi, että sen oikeusasemaan olisi puututtu.

74

Kantaja toteaa neljänneksi, että riidanalaisessa toimessa aiottiin jatkaa sen komission kanssa olleita yhteydenottoja ainoastaan enää kyseessä olevien ajoneuvojen luetteloa koskevan kysymyksen osalta. Komissio oli siten saattanut riidanalaisen asiakysymyksen, joka koski sertifioitujen hiilidioksidisäästöjen huomioimatta jättämistä, päätökseen. Kantaja vaati 22.11.2018 päivätyllä kirjeellään nimenomaisesti tehdyn päätöksen peruuttamista eikä jatkanut enää aikaisempaa argumenttien vaihtoa.

75

Riidanalaisesta toimesta käy todellakin ilmi, että komissio odotti kantajan kannanottoa ainoastaan kyseessä olevien ajoneuvojen luettelosta. Riidanalaisen toimen viidennessä kappaleessa viitataan nimittäin kyseessä olevien ajoneuvojen luettelon sisältämiin mahdollisiin virheisiin tai puutteisiin, mitä vahvistaa vielä se seikka, että tämä kappale päättyy tiivistetysti siten, että jos kantaja ei esitä mitään kommentteja, luetteloa pidetään oikeana. Vaikka komissio pyysi kantajaa ainoastaan tarkistamaan kyseessä olevien ajoneuvojen luettelon, se ilmoitti näin tehdessään kuitenkin kantajalle aikeestaan jatkaa sen kanssa käytävää keskustelua. Asia ei myöskään jäänyt siihen, että kantaja selitti 22.11.2018 päivätyssä kirjeessään, miksi se ei ollut yhtä mieltä niistä päätelmistä, jotka komissio oli tehnyt käsiteltävässä asiassa kyseessä olevien sertifioitujen hiilidioksidisäästöjen tarkistuksista, vaan komissio vastasi 7.2.2019 päivätyssä kirjeessään kantajan kommentteihin ja näytti sillä, että sen kantajan kanssa tästä käymä keskustelu ei ollut vielä päättynyt. Näin ollen on todettava, että komissio viittasi 7.2.2019 päivätyssä kirjeessä loppupäätelmänä siihen, että se oli viimeistelemässä täytäntöönpanopäätöstä 2019/583, jossa se aikoo esittää yksityiskohtaiset syyt sertifioitujen hiilidioksidisäästöjen huomiotta jättämiselle.

76

Kaikista edellä olevista seikoista seuraa – kuten komissio esittää –, että riidanalainen toimi on valmisteleva toimenpide, eikä se ole siten kannekelpoinen toimi. Kanne on näin ollen jätettävä tutkimatta kantajalle vastaisen toimen puuttumisen takia.

77

Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.

78

Koska kantaja on hävinnyt asian, se vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se on velvoitettava korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut tämän vaatimusten mukaisesti.

Näillä perusteilla

UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (toinen jaosto)

on määrännyt seuraavaa: