1

Latvian tasavalta kehotti 22.12.2017 päivätyllä kirjeellään, jonka komissio sai 12.1.2018, komissiota toimimaan SEUT 265 artiklan perusteella toteuttamalla Euroopan unionin kalastusoikeuksien ja etujen puolustamista koskevia toimenpiteitä Svalbardin kalastusalueella Norjassa (jäljempänä toimintakehotus). Tarkemmin ottaen se kehotti komissiota toteuttamaan seuraavat toimenpiteet:

2

Komissio vastasi toimintakehotukseen 12.3.2018 päivätyllä kirjeellään, jossa se ilmaisi kantansa SEUT 265 artiklassa tarkoitettuun väitettyyn laiminlyöntiin ja erityisesti Latvian tasavallan pyytämään kahteen toimenpiteeseen (jäljempänä riidanalainen kirje).

3

Komissio implisiittisesti epäsi Latvian tasavallan ehdottaman ensimmäisen toimenpiteen, joka koski virallisten neuvottelujen järjestämistä Norjan kuningaskunnan kanssa ja osallistumista niihin Euroopan unionin kalastusoikeuksien noudattamisen varmistamiseksi Svalbardin kalastusalueella takarajaan 31.3.2018 asti, ja se totesi lähinnä jatkavansa neuvotteluihin osallistumista vahvistamatta näiden neuvottelujen lopettamisen viimeistä päivämäärää. Komissio totesi tarkemmin ottaen seuraavaa:

”53. Huolimatta siitä, että keskustelut Norjan [kuningaskunnan] kanssa ovat tällä hetkellä umpikujassa, komissio etsii edelleen Norjan viranomaisten kanssa tähän erimielisyyteen ratkaisuja, jotka perustuvat vastakkainasettelun sijaan vuoropuheluun ja rakentavaan lähestymistapaan. Kun otetaan huomioon kalastusalan ulkopuoliset suuret kysymykset, komissio pyrkii samalla siihen, että olipa löydetty ratkaisu mikä tahansa, se vastaisi unionin kantaa Svalbardista.

54. Viimeisessä verbaalinootissa kehotetaan [Norjan kuningaskuntaa] jatkamaan vuoropuhelua unionin kanssa, jotta päästään molemminpuolisesti tyydyttävään ratkaisuun – kuten useita kertoja menneisyydessä –, jonka nojalla unionin kalastusalukset voivat jatkaa kalastustoimintaansa alueella. Norjan [kuningaskunnan] viimeaikaisten reaktioiden perusteella on myös selvää, että tällä hetkellä on epätodennäköistä, että ratkaisu löydettäisiin lähitulevaisuudessa, ja että on ryhdyttävä varotoimiin, jotta vältetään erimielisyyden kärjistyminen suhteissa Norjan [kuningaskuntaan] esiintyvien tärkeiden strategisten intressien vahingoksi sekä arktisella alueella.”

4

Latvian tasavallan ehdottamasta toisesta toimenpiteestä, joka koskee kansainvälisen tuomioistuinmenettelyn aloittamista Norjan kuningaskuntaa vastaan 31.3.2018 jälkeen, komissio totesi lähinnä, ettei se voi hyväksyä sitä, koska sille on menettelyllisiä esteitä. Komissio totesi tarkemmin ottaen seuraavaa:

”55. Mitä tulee [toimintakehotuksen] ehdotukseen aloittaa kansainvälinen tuomioistuinmenettely Norjan [kuningaskuntaa] vastaan, on – kun mitään aineellisia seikkoja ei oteta huomioon – olemassa ilmeisiä menettelyllisiä esteitä, joita [toimintakehotuksessa] ei oteta huomioon.

56. Ensinnäkin on huomattava, että vuoden 1920 Pariisin sopimuksessa ei määrätä riitojenratkaisumenettelyistä. Asiassa ei voida soveltaa Yhdistyneiden Kansakuntien merioikeusyleissopimuksessa (Unclos) määrättyjä riitojenratkaisumenettelyjä, koska riidanalaiset kysymykset eivät koske merioikeusyleissopimuksen tulkintaa ja soveltamista vaan pikemminkin vuoden 1920 Pariisin sopimuksen tulkintaa ja soveltamista.

57. Toiseksi kansainvälinen välimiesmenettely riippuu sopimuksen tekemisestä Norjan [kuningaskunnan] kanssa, mikä on tällä hetkellä olosuhteiden perusteella hyvin epätodennäköistä.

58. Kolmanneksi jäljelle jäävä riitojenratkaisumenettely on oletusarvoisesti kansainvälinen tuomioistuin. Euroopan unionilla ei kuitenkaan ole asiavaltuutta tässä tuomioistuimessa. Lisäksi vaikka tietyt jäsenvaltiot ovat vuoden 1920 Pariisin sopimuksen sopimuspuolia, Euroopan unioni ei ole. Unionilla on kuitenkin yksinomainen toimivalta meren elollisten luonnonvarojen säilyttämisen alalla.

59. Kansainvälisten menettelyjen aloittamisella monenkeskisessä asiayhteydessä saattaa joka tapauksessa olla merkittäviä seurauksia. Pariisin sopimuksessa on 46 sopimuspuolta, joista kukin tulkitsee eri tavalla sen määräyksiä. Tällainen toimenpide saattaisi myös vaikuttaa unionin kahdenvälisiin suhteisiin Norjan [kuningaskunnan] kanssa kyseessä olevien kalastuskysymysten lisäksi.

60. Lopuksi vaikka kansainvälisessä oikeudessa on olemassa yleinen periaate erimielisyyksien rauhanomaisesta ratkaisemisesta, Euroopan unionin oikeudessa tai kansainvälisessä oikeudessa ei määrätä mistään velvollisuudesta panna vireille tuomioistuinmenettely, koska kansainvälisessä oikeudessa määrätään erimielisyyksien ratkaisemiseksi eri tavoista, [jotka eivät] kaikki ole luonteeltaan tuomioistuimeen liittyviä.”

5

Lopuksi komissio päätteli SEUT 265 artiklassa tarkoitetusta väitetystä laiminlyönnistä seuraavaa:

”61. – – Komissio ei ole jättänyt toimimatta velvollisuuksiensa mukaisesti, vaan se on päinvastoin toiminut ja toimii edelleen niiden mukaisesti. Tehtäviään suorittaessaan komissio valitsee asianmukaisimmat keinot ja toimenpiteet suojellakseen parhaalla mahdollisella tavalla unionin oikeuksia ja etuja kalastusalalla Svalbardin alueella, mukaan lukien Norjan [kuningaskunnan] kanssa olevia erimielisyyksiä koskevat neuvottelut tai muut erimielisyyksien ratkaisukeinot. Tältä osin se ottaa huomioon myös unionin ja Norjan [kuningaskunnan] suhteet ja Pariisin sopimuksen monenvälisen luonteen.

62. Komissio katsoo tehneensä kaiken voitavansa löytääkseen asianmukaisen rauhanomaisen kahdenvälisen ratkaisun lumitaskurapuja koskevaan kiistaan Norjan [kuningaskunnan] kanssa. Kuten edellä esitetystä yhteenvedosta ilmenee, se on käsitellyt tätä asiaa eri tavoin ja eri tasoilla, myös suoraan Norjan [kuningaskunnan] kanssa, neuvostossa tai Latvian [tasavallan] kanssa.

63. Svalbardiin liittyvät kysymykset menevät kalastusintressejä pidemmälle ja leviämisriskit muille aloille ovat merkittävä näkökulma, joka on pitänyt ottaa huomioon jokaisessa vaiheessa. Komissio, joka edustaa Euroopan unionia kolmansien maiden yhtenä ainoana neuvottelukumppanina kalastukseen liittyvissä kysymyksissä, on työskennellyt läheisesti neuvoston ja jäsenvaltioiden kanssa kaikissa menettelyn vaiheissa. Kunkin vaiheen valmisteluun ja täytäntöönpanoon [liittyy] kaikkien jäsenvaltioiden kuuleminen neuvostossa ja säännöllinen tiedottaminen niille.

6

Latvian tasavalta nosti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 10.5.2018 toimittamallaan kannekirjelmällä nyt esillä olevan kanteen.

7

Espanjan kuningaskunta pyysi unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 16.8.2018 toimittamallaan asiakirjalla saada osallistua oikeudenkäyntiin tukeakseen Latvian tasavallan vaatimuksia.

8

Komissio esitti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 24.8.2018 toimittamallaan asiakirjalla oikeudenkäyntiväitteen unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 130 artiklan 1 kohdan nojalla.

9

Latvian tasavalta esitti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 17.10.2018 toimittamallaan asiakirjalla huomautuksensa komission esittämästä oikeudenkäyntiväitteestä.

10

Unionin yleinen tuomioistuin (neljäs jaosto) päätti 10.5.2019 työjärjestyksen 89 artiklan mukaisena prosessinjohtotoimena esittää varsinaisille asianosaisille kysymyksiä, joihin oli vastattava kirjallisesti. Varsinaiset asianosaiset vastasivat näihin kysymyksiin määräaikaan mennessä.

11

Latvian tasavalta vaatii kannekirjelmässään, että unionin yleinen tuomioistuin

12

Oikeudenkäyntiväitteessään komissio vaatii keskeisesti, että unionin yleinen tuomioistuin

13

Latvian tasavalta vaatii oikeudenkäyntiväitteestä esittämissään huomautuksissa, että unionin yleinen tuomioistuin

14

Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 130 artiklan 1 ja 7 kohdan mukaan unionin yleinen tuomioistuin voi asianosaisen pyynnöstä ratkaista pääasian käsittelyä aloittamatta, onko kanne jätettävä tutkimatta.

15

Koska komissio on pyytänyt käsiteltävässä asiassa unionin yleistä tuomioistuinta ratkaisemaan, onko kanne jätettävä tutkimatta, ja koska unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että sillä on asian asiakirja-aineiston perusteella riittävät tiedot, se päättää ratkaista pyynnön asian käsittelyä jatkamatta.

16

Komissio esittää oikeudenkäyntiväitteensä tueksi kaksi prosessinedellytyksen puuttumista koskevaa väitettä, joista ensimmäinen koskee sitä, että riidanalainen kirje ei ole SEUT 263 artiklassa tarkoitettu kannekelpoinen toimi, koska sillä ei ole mitään oikeusvaikutusta, joka muuttaa Latvian tasavallan oikeusasemaa, ja toinen unionin yleisen tuomioistuimen puuttuvaa toimivaltaa määrätä se omaksumaan kanta, josta ei aiheudu Latvian tasavallalle epäsuotuisia oikeusvaikutuksia.

17

Latvian tasavalta väittää kannekirjelmässä ja oikeudenkäyntiväitettä koskevissa huomautuksissaan, että sen kanne on otettava tutkittavaksi, koska riidanalainen kirje on SEUT 263 artiklassa tarkoitettu kannekelpoinen toimi. Se ei kuitenkaan esitä mitään väitettä vastauksena toiseen prosessinedellytyksen puuttumista koskevaan väitteeseen.

18

Unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että on tarpeen arvioida ensinnäkin, onko riidanalainen kirje SEUT 263 artiklassa tarkoitettu kannekelpoinen toimi.

19

Tältä osin Latvian tasavalta väittää lähinnä, että komission riidanalaisessa kirjeessä ilmaisemalla kannalla on sitä koskevia oikeusvaikutuksia siltä osin kuin – koska komissio on väittänyt toistuvasti, että Latvian tasavalta voi käyttää kalastusoikeuksia, ja koska komissio ei ole ratkaissut tilannetta Norjan kuningaskunnan kanssa – on syntynyt tilanne, jossa Latvian tasavalta ei voi käyttää sille unionin säännöstössä eli unionin vesillä ja unionin kalastusaluksiin tietyillä unionin ulkopuolisilla vesillä sovellettavien tiettyjen kalakantojen ja kalakantaryhmien kalastusmahdollisuuksien vahvistamisesta vuodeksi 2017 20.1.2017 annetussa neuvoston asetuksessa (EU) 2017/127 (EUVL 2017, L 24, s. 1) ja unionin vesillä ja unionin kalastusaluksiin tietyillä unionin ulkopuolisilla vesillä sovellettavien tiettyjen kalakantojen ja kalakantaryhmien kalastusmahdollisuuksien vahvistamisesta vuodeksi 2018 sekä asetuksen (EU) 2017/127 muuttamisesta 23.1.2018 annetussa neuvoston asetuksessa (EU) 2018/120 (EUVL 2018, L 27, s. 1) annettuja oikeuksia. Jäsenvaltion ei kuitenkaan pitäisi joutua tilanteeseen, jossa sille aiheutuu kielteisiä seurauksia (esimerkiksi aluksen pysäyttäminen) unionin oikeudessa sille myönnettyjen oikeuksien käyttämisen johdosta. Tämä toteamus perustuu erityisesti siihen, että komissio on riidanalaisessa kirjeessä korostanut jälleen kerran, että Latvian tasavalta voi käyttää kalastusoikeuksia.

20

Aluksi on todettava, että komissio on riidanalaisella kirjeellä ottanut kantaa Latvian tasavallan sille SEUT 265 artiklan perusteella esittämään toimintakehotukseen, ja katsonut, että kyseessä ei ole ollut SEUT 265 artiklassa tarkoitettu laiminlyönti. Komissio on tarkemmin sanoen väittänyt, ettei se ole laiminlyönyt toimintavelvollisuuttaan, vaan että se on toiminut ja toimii edelleen.

21

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan se, että toimielin kieltäytyy toimimasta kantajan esitettämän vaatimuksen mukaisesti, merkitsee laiminlyönnin lopettavaa kannan määrittelyä (ks. määräys 4.5.2005, Holcim (Ranska) v. komissio, T-86/03, EU:T:2005:157, 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 21.7.2016, Nutria v. komissio, T-832/14, ei julkaistu, EU:T:2016:428, 44 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). On lisättävä, että myös vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan se, että toimielin kieltäytyy toimimasta SEUT 265 artiklassa tarkoitetun toimintakehotuksen mukaisesti, voi olla SEUT 263 artiklassa tarkoitettu kannekelpoinen toimi (ks. määräys 4.5.2005, Holcim (Ranska) v. komissio, T-86/03, EU:T:2005:157, 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 21.7.2016, Nutria v. komissio, T-832/14, ei julkaistu, EU:T:2016:428, 44 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Näin ollen sillä, että Latvian tasavalta ei voi nostaa laiminlyöntikannetta, ei ole vaikutusta kumoamiskanteen tutkittavaksi ottamiseen. Riidanalainen kirje on näet toimi, joka voi olla SEUT 263 artiklassa tarkoitetun kanteen kohteena, jos tällaisen kanteen nostamisen edellytykset täyttyvät (ks. vastaavasti määräys 5.1.2010, Química Atlântica v. komissio, T-71/09, ei julkaistu, EU:T:2010:1, 32 kohta).

22

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 263 artiklassa tarkoitettuja ”kannekelpoisia toimia” ovat muodostaan riippumatta kaikki unionin toimielinten toteuttamat toimenpiteet, joilla pyritään saamaan aikaan sitovia oikeusvaikutuksia (ks. vastaavasti tuomio 25.10.2017, Slovakia v. komissio, C-593/15 P ja C-594/15 P, EU:C:2017:800, 46 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 20.2.2018, Belgia v. komissio, C-16/16 P, EU:C:2018:79, 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

23

Sitä vastoin SEUT 263 artiklassa määrätyn tuomioistuinvalvonnan ulkopuolelle jäävät toimet, joilla ei ole sitovia oikeusvaikutuksia, kuten valmistelutoimet, vahvistavat toimet ja täytäntöönpanoa koskevat toimet, pelkät suositukset ja lausunnot sekä lähtökohtaisesti sisäiset ohjeet (ks. vastaavasti tuomio 12.9.2006, Reynolds Tobacco ym. v. komissio, C-131/03 P, EU:C:2006:541, 55 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja määräys 14.5.2012, Sepracor Pharmaceuticals (Ireland) v. komissio,C-477/11 P, ei julkaistu, EU:C:2012:292, 52 kohta). Siten luonteeltaan puhtaasti informatiivinen toimi ei voi vaikuttaa sen, jolle se on osoitettu, etuihin, eikä muuttaa tämän oikeudellista tilannetta mainitun toimen vastaanottamista edeltävään tilanteeseen nähden (ks. vastaavasti määräys 4.10.2007, Suomi v. komissio, C-457/06 P, ei julkaistu, EU:C:2007:582, 36 kohta). Se, että unionin toimielin on lähettänyt kirjeen vastaanottajalle vastaukseksi tämän esittämään pyyntöön, ei riitä siihen, että kirje voitaisiin luokitella päätökseksi, josta voitaisiin nostaa kumoamiskanne (ks. tuomio 14.12.2006, Saksa v. komissio, T-314/04 ja T-414/04, ei julkaistu, EU:T:2006:399, 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Myöskään unionin toimielimeltä peräisin oleva kirjallista mielipiteenilmaisua tai pelkkää aikomuksen toteamista ei voida pitää päätöksenä, josta voitaisiin nostaa kumoamiskanne, koska sillä ei voi olla oikeusvaikutuksia eikä sillä pyritä saamaan aikaan tällaisia vaikutuksia (ks. vastaavasti määräys 9.1.2006, Suomi v. komissio, T-177/05, ei julkaistu, EU:T:2006:1, 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

24

Sen määrittämiseksi, onko riidanalaisella toimella tällaisia vaikutuksia, on tutkittava sen sisältöä. Näitä vaikutuksia on arvioitava objektiivisten arviointiperusteiden, kuten toimen sisällön, perusteella ja siten, että huomioon otetaan tarvittaessa toimen antamisen asiayhteys ja toimen toteuttaneen toimielimen toimivalta (ks. tuomio 25.10.2017, Slovakia v. komissio, C-593/15 P ja C-594/15 P, EU:C:2017:800, 47 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 20.2.2018, Belgia v. komissio, C-16/16 P, EU:C:2018:79, 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

25

Kun komission toimi on luonteeltaan kielteinen, sitä on arvioitava sen pyynnön luonteen perusteella, johon se on vastaus (tuomio 24.11.1992, Buckl ym. v. komissio, C-15/91 ja C-108/91, EU:C:1992:454, 22 kohta; ks. myös tuomio 9.10.2018, Multiconnect v. komissio, T-884/16, ei julkaistu, EU:T:2018:665, 45 kohta). Erityisesti on todettava, että kieltäytyminen on toimi, josta voidaan nostaa SEUT 263 artiklassa tarkoitettu kumoamiskanne, sikäli kun toimi, jonka toteuttamisesta toimielin kieltäytyy, olisi voitu riitauttaa tämän määräyksen nojalla (ks. tuomio 22.10.1996, Salt Union v. komissio, T-330/94, EU:T:1996:154, 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

26

Jotta riidanalaisen kirjeen katsottaisiin nyt käsiteltävässä asiassa olevan SEUT 263 artiklassa tarkoitettu kannekelpoinen toimi, sillä täytyy olla sitovia oikeusvaikutuksia. Edellä 24 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti sen varmistamiseksi, onko riidanalaisella kirjeellä tällaisia vaikutuksia, on tutkittava sen sisältö sen arvioimiseksi, onko sillä oikeudellisesti sitovia vaikutuksia Latvian tasavaltaan nähden, sen sanamuodon, sisällön ja asiayhteyden sekä sen laatijan aikomuksen kaltaisten objektiivisten arviointiperusteiden perusteella ja ottaen huomioon erityisesti komission toimivalta meren elollisten luonnonvarojen säilyttämisen alalla yhteisen kalastuspolitiikan puitteissa.

27

Riidanalaisen kirjeen sanamuodosta ja sisällöstä on todettava, että riidanalainen kirje koostuu saatekirjeestä ja liitteestä, jonka otsikko on ”Euroopan komission kanta Latvian tasavallan kehotukseen toimia SEUT 265 artiklan mukaisesti (jäljempänä toimintakehotusta koskeva kanta)”. Lisäksi on todettava, että osa toimintakehotusta koskevasta kannasta (eli 1–52 kohta) on kuvaus Pariisissa 9.2.1920 Huippuvuorista tehdyn sopimuksen (jäljempänä Pariisin sopimus) kansainvälisoikeudellisista puitteista ja niistä avaintoimista, joita komissio on toteuttanut Norjan kuningaskunnan osalta, ja että tämän tekstin toinen osa, erityisesti 53–64 kohta, jotka toistetaan sellaisinaan saatekirjeessä (toistettu edellä 3 ja 4 kohdassa), sisältää komission kannanoton toimintakehotukseen. On siis tarkistettava, sisältävätkö nämä riidanalaisen kirjeen kohdat seikkoja, joilla voi olla sitovia oikeusvaikutuksia Latvian tasavaltaan nähden.

28

Ensinnäkin osista, joiden otsikko on ”Johdanto” ja ”Alustavat huomautukset ja oikeudellinen asiayhteys” (ks. vastaavasti toimintakehotusta koskevan kannan 1–5 ja 6–17 kohdat), on todettava, että näissä kohdissa komissio on esittänyt alustavia huomautuksia ja esitellyt asiassa sovellettavan oikeudellisen asiayhteyden. Edellä 23 kohdassa mainitun oikeuskäytännön perusteella niillä ei siis voida katsoa olevan oikeusvaikutuksia.

29

Toiseksi osassa, jonka otsikko on ”Lumitaskurapuja Svalbardissa koskevaan kysymykseen liittyvä erimielisyys: komission tähän päivään mennessä toteuttamat keskeiset toimet” (toimintakehotusta koskevan kannan 18–52 kohta), komissio kuvailee yksityiskohtaisesti unionin kantaa sopimuspuolina olevien jäsenvaltioiden suorittamasta Pariisin sopimuksen tulkinnasta, Latvian tasavallan kanssa käytyä kirjeenvaihtoa sen jälkeen, kun tämä oli liittynyt Pariisin sopimukseen 13.6.2016, sekä komission toteuttamia eri toimia. Komissio päättelee tästä, että ”kaikkia näitä toimia ei voida tulkita siten, että [se] olisi sallinut latvialaisten alusten ryhtyä tähän kalastustoimintaan ja hyväksynyt oikeudelliset riskit, jotka liittyvät Norjan lainsäädännön noudattamatta jättämiseen”. Komissio toteaa myös, että näistä varoituksista huolimatta Senator-alus on osallistunut lumitaskurapujen kalastukseen Svalbardin kalastusalueella ja se on takavarikoitu, koska se on kalastanut ilman Norjan kuningaskunnan nimenomaista suostumusta ja 19.12.2014 annetun Norjan asetuksen nro 1836 vastaisesti. Komissio kuvailee tämän jälkeen aluksen turvaamistoimen luonteisen takavarikon johdosta toteutettuja eri toimia.

30

Tästä seuraa, että toimintakehotusta koskevan kannan tämä osa on lähinnä kuvaileva eikä sillä itsessään voi olla Latvian tasavallan etuihin liittyviä oikeusvaikutuksia.

31

Tätä toteamusta ei voi horjuttaa Latvian tasavallan väite siitä, että komissio olisi väittänyt toistuvasti, että Latvian tasavalta saattoi käyttää kalastusoikeuksia, vaikka komissio ei ollut ratkaissut tilannetta Norjan kuningaskunnan kanssa, mikä siten oli luonut tilanteen, jossa Latvian tasavalta ei voi käyttää unionin säännöstössä sille myönnettyjä oikeuksia.

32

Komissio on tosin todennut toimintakehotusta koskevan kantansa 20 kohdassa, että ” [Pariisin sopimuksen] tulkintaa koskevan [unionin] vakiintuneen kannan mukaisesti jäsenvaltioilla, jotka [olivat] sopimuspuolia, [oli] oikeus yhdenvertaiseen pääsyyn Svalbardin merialueiden kalastusvaroihin, mukaan lukien lumitaskurapujen kaltaiset sedentaariset lajit saarten mannerjalustalla”. Toisin kuin Latvian tasavalta väittää, tämän virkkeen ei kuitenkaan voida tulkita ilmaisevan kehotusta käyttää unionin säännöstössä myönnettyjä kalastusoikeuksia. Kuten toimintakehotusta koskevan kannan 25 kohdasta ilmenee, komissio yhtäältä korostaa sitä, että asetus 2017/127 sisältää alaviitteen, jonka mukaan ”Svalbardin alueella unionin käytettävissä olevien kalastusmahdollisuuksien jakaminen ei vaikuta vuoden 1920 Pariisin sopimuksesta johtuviin oikeuksiin ja velvollisuuksiin”, ja se muistuttaa siten, että ”unionin oikeuden säännöksellä ei voi itsessään olla sitovia vaikutuksia eikä/tai sillä voida luoda kolmansille maille täytäntöönpantavissa olevia velvoitteita”. Toisaalta asiakirja-aineistosta ilmenee, että komissio on muistuttanut useaan otteeseen jäsenvaltioita ja erityisesti Latvian tasavaltaa niistä oikeudellisista ja käytännön epävarmuustekijöistä, jotka liittyvät kalastukseen Svalbardin alueella, ja se on pyytänyt ilmoittamaan tällaisia toimintoja suunnitteleville kansallisille toimijoille riskeistä.

33

Kolmanneksi (toimintakehotusta koskevan kannan 53–64 kohdan, jotka on toistettu saatekirjeessä ja edellä 3 ja 4 kohdassa) osa, jonka otsikko on ”Noudatettava menettely”, sisältää komission kannanoton toimintakehotukseen. On tutkittava, mikä ovat näistä kohdista mahdollisesti aiheutuvat oikeusvaikutukset. Toisin sanoen on tutkittava, voiko aikomus olla toimimatta Latvian tasavallan haluamalla tavalla tehdä riidanalaisesta kirjeestä kumoamiskanteen kohteen (ks. vastaavasti määräys 22.1.2010, Makhteshim-Agan Holding ym. v. komissio, C-69/09 P, ei julkaistu, EU:C:2010:37, 39 ja 40 kohta).

34

Ensinnäkin Latvian tasavallan ensimmäisestä pyynnöstä, joka liittyi neuvotteluiden jatkamiseen Norjan kuningaskunnan kanssa takarajaan 31.3.2018 asti, on todettava, että komissio on riidanalaisessa kirjeessä implisiittisesti todennut jatkavansa neuvotteluihin osallistumista vahvistamatta takarajaa. Komissio on yhtäältä todennut 1.3.2018 päivätyssä viimeisessä verbaalinootissa kehottaneensa Norjan kuningaskuntaa jatkamaan vuoropuhelua unionin kanssa, jotta päästään molemminpuolisesti tyydyttävään ratkaisuun, jonka nojalla unionin kalastusalukset voivat jatkaa kalastustoimintaansa alueella, mutta toisaalta myöntänyt, että tällä hetkellä on epätodennäköistä, että ratkaisu löydettäisiin lähitulevaisuudessa (ks. edellä 3 kohta).

35

Edellä 25 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaan on niin, että kun komission toimi on luonteeltaan kielteinen, sitä on arvioitava sen pyynnön luonteen perusteella, johon se on vastaus. Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava, että toimi, jonka toteuttamisesta on kieltäydytty, oli lähinnä toimi, jonka seurauksena olisi ollut se, että Norjan kuningaskunnan kanssa käytäville neuvotteluille olisi asetettu takaraja. Latvian tasavalta ei ole täsmentänyt toimintakehotuksessaan tapaa, jolla komissio olisi voinut vahvistaa takarajan neuvottelujen jatkamiselle Norjan kuningaskunnan kanssa. Se on kuitenkin kirjelmissään täsmentänyt, että komission olisi pitänyt laatia suosituspyyntö (toisin sanoen epävirallinen asiakirja) unionin kannasta ja pyytää Euroopan unionin neuvostolta mandaattia muodollisten neuvottelujen aloittamiselle SEUT 218 artiklan nojalla.

36

Sen määrittämiseksi, olisiko tällaisilla toimilla voinut olla kannekelpoisia sitovia oikeusvaikutuksia, on tutkittava niiden merkityksellinen asiayhteys.

37

Tältä osin on ensinnäkin muistutettava, että SEUT 38 artiklan 1 kohdan mukaan unioni on toimivaltainen määrittelemään yhteisen kalastuspolitiikan ja toteuttamaan sitä. Lisäksi SEUT 3 artiklan 1 kohdan d alakohdan nojalla unionilla on yksinomainen toimivalta meren elollisten luonnonvarojen säilyttämisen alalla osana yhteistä kalastuspolitiikkaa ja SEUT 4 artiklan 2 kohdan d alakohdan nojalla jäsenvaltioiden kanssa jaettu toimivalta muulla kalastusalalla. Tämän yhteisen kalastuspolitiikan täytäntöönpanossa olevan toimivallanjaon perusteella komission on ensinnäkin toimittava SEU 17 artiklan 1 kohdan puitteissa, jonka mukaan se muun muassa ajaa unionin yleistä etua, tekee tätä varten tarvittavat aloitteet ja huolehtii unionin ulkoisesta edustuksesta. Komission täytyy myös tehdä neuvoston kanssa yhteistyötä SEU 13 artiklan 2 kohdan nojalla; kyseisessä kohdassaedellytetään, että kukin toimielin toimii sille perussopimuksissa annetun toimivallan rajoissa ja että ”toimielimet tekevät keskenään vilpitöntä yhteistyötä”. Lopuksi komission on kuunneltava jäsenvaltion sille kahdenvälisesti esiin tuomia huolenaiheita SEU 4 artiklassa määrätyn vilpittömän yhteistyön periaatteen mukaisesti.

38

Svalbardin alueen kalastustoimintaa koskevien neuvottelujen osalta asianosaisten kesken on selvää, että komissio ei ole aloittanut virallisia neuvotteluja Norjan kuningaskunnan kanssa ja että se ei siten toimi SEUT 218 mukaisesti; tämä artikla on kansainvälisten sopimusten tekemisen alalla itsenäinen ja yleinen perustuslaillinen määräys, siltä osin kuin siinä annetaan unionin toimielimille tiettyjä toimivaltuuksia (ks. vastaavasti tuomio 9.8.1994, Ranska v. komissio, C-327/91, EU:C:1994:305, 28 kohta). Tästä seuraa, että komissio on vastuussa yhteistyötä ja erimielisyyksien ratkaisua koskevista kysymyksistä ehdottamalla mahdollisia ratkaisuja ja määrittelemällä neuvotteluehdot samalla edellä 37 kohdassa mainittua vilpittömän yhteistyön periaatetta noudattaen. Näiden neuvottelujen yhteydessä komissio kuulee neuvostoa, ja sen viestinnän osalta, jota se unionin puolesta harjoittaa Norjan kuningaskunnan kanssa käymän viestinnän, jäsenvaltiot ilmaisevat näkemyksensä neuvoston jäseninä. Tarkemmin sanoen komissio valmistelee yhteistyössä neuvoston kanssa unionin kannan ja (SEU 17 artiklan 1 kohdan nojalla) ulkoisena edustajana ja perussopimusten valvojana toimittaa tämän kannan Norjan kuningaskunnalle. Unionin kannan ja etujen puolustamiseksi se laatii verbaalinootteja, jotka yleensä koordinoidaan jäsenvaltioiden ja sisäistä ja ulkoista kalastuspolitiikkaa käsittelevän neuvoston työryhmän kanssa.

39

Edellä todetun perusteella komission unionin kannasta antama epävirallinen asiakirja, jossa asetetaan takaraja neuvotteluille, taikka se, että komissio esittää neuvostolle pyynnön mandaatista saada aloittaa SEUT 218 artiklan mukaiset muodolliset neuvottelut, eivät ole toimia, joilla voi olla sitovia oikeusvaikutuksia.

40

Tällaisten toimien toteuttaminen ei ole automaattinen menettely, koska komissiolla ei ole velvollisuutta hyväksyä kaikkia jäsenvaltion esittämiä pyyntöjä. Tarkemmin sanoen edellä 37 ja 38 kohdassa kuvaillussa institutionaalisessa asiayhteydessä komission on tosin otettava huomioon kaikki jäsenvaltion kahdenvälisesti esiin tuomat ehdotukset SEU 4 artiklassa mainitun vilpittömän yhteistyön periaatteen mukaisesti. Tämä periaate ei kuitenkaan mitenkään velvoita komissiota hyväksymään jäsenvaltion ehdotusta etenkään ilman, että ehdotuksesta olisi laajempi konsensus neuvostossa. Tältä osin on hylättävä Latvian tasavallan väite siitä, että koska EU-sopimuksessa ei vahvisteta niiden jäsenvaltioiden lukumäärää, joiden on kehotettava komissiota toimimaan, jotta tällä olisi vastaava velvollisuus näiden neuvottelujen yhteydessä, komission on myös toimittava yhden ainoan jäsenvaltion kehotuksesta.

41

Ylimääräisenä perusteluna on todettava, että ainoastaan siinä tapauksessa, että Norjan kuningaskunnan kanssa kalastusoikeuksia Svalbardin alueella koskevissa neuvotteluissa päädyttäisiin yksimielisyyteen kansainvälisen sopimuksen tekemisestä, neuvoston päätös, joka koskee tämän sopimuksen allekirjoittamista ja tekemistä, voitaisiin riitauttaa unionin tuomioistuimessa SEUT 263 artiklan nojalla.

42

Siten nyt käsiteltävässä asiassa mahdollinen pyyntö epävirallisen asiakirjan laatimiseksi unionin kannasta taikka neuvostolle esitetty pyyntö mandaatista muodollisten neuvottelujen aloittamiselle eivät ole toimia, joilla voisi olla sellaisia sitovia oikeusvaikutuksia, jotka voivat vaikuttaa Latvian tasavallan etuihin.

43

Tätä päätelmää eivät horjuta Latvian tasavallan väitteet siitä, että yhtäältä neuvoston asetuksissa, joissa vahvistetaan kalastusmahdollisuudet vuosille 2017–2019, säädettiin ja säädetään yhä useamman jäsenvaltion kalastusalusten lumitaskurapujen kalastusmahdollisuuksista Svalbardissa, ja toisaalta unionin yksinomaisen toimivallan vuoksi Latvian tasavallalla ei ollut unionille kuuluvan kalastusoikeuksien käytön alalla mitään oikeuksien suojelukeinoa, jota se voisi käyttää etujensa suojaamiseksi.

44

Kuten komissio perustellusti väittää ja Latvian tasavalta tunnustaa, unionin oikeudessa ei yhtäältä ole olemassa mitään kirjallista sääntöä, joka velvoittaisi komission ratkaisemaan erimielisyydet Norjan kuningaskunnan kanssa. Komissiolle ei siis neuvottelujen yhteydessä voida asettaa tulosvelvoitetta huolimatta sen roolista unionin yleisen edun edistämisessä.

45

Toisaalta komissiolla on tosin SEU 17 artiklan 1 kohdan nojalla velvollisuus valvoa unionin oikeuden soveltamista Euroopan unionin tuomioistuimen valvonnassa, mutta koska EU- ja EUT-sopimusten nojalla tehdyn sopimuksen puuttuessa tätä tehtävää ei voida tulkita – kuten Latvian tasavalta tekee – niin, että komissiolla on velvollisuus varmistaa kolmannen maan soveltavan unionin oikeutta oikein, etenkään silloin, kun kolmanteen maahan kohdistuvien velvoitteiden tulkinnasta ja ulottuvuudesta on näkemyseroja. Komissio ei voi toteuttaa Latvian tasavallan pyyntöjä SEU 17 artiklan nojalla toimiessaan. Komissio voisi tehokkaasti suojella kalastusoikeuksia ainoastaan oikeudellisesti sitovalla kansainvälisellä sopimuksella, joka on tehty SEUT 218 artiklan mukaisesti. Jotta komissio voisi järjestää SEUT 218 artiklan 9 kohdassa tarkoitettuja virallisia neuvotteluja Norjan kuningaskunnan kanssa ja osallistua niihin unionin kalastusoikeuksien suojelemiseksi, se tarvitsee neuvoston vastaavan päätöksen.

46

Siltä osin kuin kyse on toiseksi Latvian tasavallan toisesta pyynnöstä kansainvälisen tuomioistuinmenettelyn aloittamiseksi Norjan kuningaskuntaa vastaan 1.4.2018 lähtien komissio on vedonnut joukkoon menettelyllisiä esteitä ja katsonut lähinnä, ettei se voinut hyväksyä Latvian tasavallan ehdotusta.

47

Kuten ensimmäisen pyynnön osalta, silloin kun komission toimi on luonteeltaan kielteinen, sitä on arvioitava sen pyynnön luonteen perusteella, johon se on vastaus.. Näin ollen on tutkittava, onko tällaisen tuomioistuinmenettelyn aloittaminen Norjan kuningaskuntaa vastaan SEUT 263 artiklassa tarkoitettu kannekelpoinen päätös.

48

Tältä osin on ensinnäkin todettava, että sellaisten säännösten puuttuessa, joissa velvoitetaan komissio ratkaisemaan erimielisyydet Norjan kuningaskunnan kanssa nostamalla kanne tätä maata vastaan, ei ole katsottava, että komissiolla oli velvollisuus ratkaista erimielisyydet yhden ainoan jäsenvaltion vaatimalla tavalla (ks. vastaavasti määräys 12.7.2012, Mugraby v. neuvosto ja komissio, C-581/11 P, ei julkaistu, EU:C:2012:466, 68–70 kohta).

49

On joka tapauksessa todettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan päätös tuomioistuinmenettelyn aloittamisesta – vaikka päätös olisi välttämätön toimenpide sellaisen tuomioistuinratkaisun tekemiseksi, joka voi muuttaa oikeudellista tilannetta – ei sellaisenaan muuta tätä oikeudellista tilannetta (ks. vastaavasti tuomio 29.9.1998, komissio v. Saksa, C-191/95, EU:C:1998:441, 47 kohta ja tuomio 15.1.2003, Philip Morris International v. komissio, T-377/00, T-379/00, T-380/00, T-260/01 ja T-272/01, EU:T:2003:6, 79 kohta). Tätä päätelmää sovelletaan paitsi kanteen nostamiseen Euroopan unionin tuomioistuimessa myös kanteen nostamiseen jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden kansallisissa tuomioistuimissa (tuomio 15.1.2003, Philip Morris International v. komissio, T-377/00, T-379/00, T-380/00, T-260/01 ja T-272/01, EU:T:2003:6, 79 kohta), eikä ole mitään syytä katsoa, että toisin olisi pääteltävä siltä osin kuin kyse on kanteen nostamisesta kansainvälisessä tuomioistuimessa.

50

Kaikesta edellä esitetystä seuraa, ettei riidanalaisella kirjeellä ole mahdollista katsoa olevan Latvian tasavaltaa oikeudellisesti sitova luonne, joten kyseessä ei ole SEUT 263 artiklassa tarkoitettu kannekelpoinen toimi.

51

Näin ollen komission esittämä oikeudenkäyntiväite on hyväksyttävä, ja kanne on jätettävä tutkimatta ilman, että olisi tarpeen lausua Latvian tasavallan vaatimuksesta, joka koskee sitä, että unionin yleinen tuomioistuin määrää komission omaksumaan toimintakehotuksesta kannan, joka ei aiheuta sitä koskevia epäsuotuisia oikeusvaikutuksia. Lausunnon antamiseen Espanjan kuningaskunnan väliintulohakemuksesta ei myöskään ole työjärjestyksen 142 artiklan 2 kohdan nojalla enää aihetta.

52

Työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska Latvian tasavalta on hävinnyt asian, se on velvoitettava vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja lisäksi korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut väliintulohakemuksesta johtuvia kuluja lukuun ottamatta.

53

Koska pääasian käsittely päätetään ennen väliintulohakemuksen ratkaisemista, Espanjan kuningaskunta, Latvian tasavalta ja komissio vastaavat kukin työjärjestyksen 144 artiklan 10 kohdan nojalla väliintulohakemukseen liittyvistä omista kuluistaan.

Näillä perusteilla

UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (neljäs jaosto)

on päättänyt seuraavaa: