1

Yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 21.6.2005 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1290/2005 (EUVL 2005, L 209, s. 1) 9 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetään seuraavaa:

”Jäsenvaltioiden on

2

Kyseisen asetuksen 32 artiklan 5 kohdassa, joka koskee ”maataloustukirahastoa koskevia erityisiä säännöksiä”, säädetään seuraavaa:

”5.   Jos takaisinperintää ei toteuteta neljän vuoden kuluessa ensimmäisen asteen hallinnollisen tai oikeudellisen päätöksen tekemisestä tai kahdeksan vuoden kuluessa, jos takaisinperintää käsitellään kansallisessa tuomioistuimessa, takaisinperinnän toteuttamatta jättämisestä aiheutuvista taloudellisista seurauksista vastaavat 50-prosenttisesti kyseinen jäsenvaltio ja 50-prosenttisesti yhteisön talousarvio.

Asianomaisen jäsenvaltion on ilmoitettava 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetussa yhteenvedossa erikseen määrät, joita ei ole peritty takaisin tämän kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetyssä määräajassa.

Takaisinperinnän toteuttamatta jättämisestä johtuvan taloudellisen taakan jakautuminen ensimmäisen alakohdan mukaisesti ei rajoita asianomaisen jäsenvaltion velvollisuutta jatkaa takaisinperintämenettelyä tämän asetuksen 9 artiklan 1 kohdan soveltamiseksi. Näin takaisin perityistä määristä palautetaan maataloustukirahastolle 50 prosenttia tämän artiklan 2 kohdassa säädetyn pidätyksen soveltamisen jälkeen.

Jos takaisinperintämenettelyssä todetaan lopullisella hallinnollisella tai oikeudellisella päätöksellä, että väärinkäytöstä ei ole tapahtunut, asianomainen jäsenvaltio ilmoittaa sille ensimmäisen alakohdan mukaisesti aiheutuneen taloudellisen taakan maataloustukirahastolle menona.

Jos takaisinperintää ei asianomaisesta jäsenvaltiosta riippumattomista syistä ole voitu toteuttaa ensimmäisen alakohdan mukaisessa määräajassa ja jos takaisin perittävä määrä on yli 1 miljoona euroa, komissio voi jäsenvaltion pyynnöstä kuitenkin jatkaa alkuperäistä määräaikaa enintään 50 prosentilla.”

3

Mainitun asetuksen 33 artiklan 8 kohdassa, jonka otsikko on ”Maaseuturahastoa koskevat erityiset säännökset”, säädetään seuraavaa:

”8.   Jos takaisinperintää ei ole toteutettu ennen maaseudun kehittämisohjelman päättämistä, takaisinperinnän toteuttamatta jättämisestä aiheutuvista taloudellisista seurauksista vastaavat 50-prosenttisesti kyseinen jäsenvaltio ja 50-prosenttisesti yhteisön talousarvio, ja ne otetaan huomioon joko neljän vuoden kuluttua ensimmäisen asteen hallinnollisen tai oikeudellisen päätöksen tekemisestä tai kahdeksan vuoden kuluttua, jos takaisinperintä on oikeudellisen menettelyn kohteena kansallisissa tuomioistuimissa, taikka ohjelmaa päätettäessä, jos edellä mainitut määräajat kuluvat loppuun ennen ohjelman päättämistä.

Jos takaisinperintää ei asianomaisesta jäsenvaltiosta riippumattomista syistä ole voitu toteuttaa ensimmäisen alakohdan mukaisessa määräajassa ja jos takaisin perittävä määrä on yli 1 miljoona euroa, komissio voi jäsenvaltion pyynnöstä kuitenkin jatkaa alkuperäistä määräaikaa enintään 50 prosentilla.”

4

Asetus N:o 1290/2005 on kumottu ja korvattu yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta, hallinnoinnista ja seurannasta ja neuvoston asetusten (ETY) N:o 352/78, (EY) N:o 165/94, (EY) N:o 2799/98, (EY) N:o 814/2000, (EY) N:o 1290/2005 ja (EY) N:o 485/2008 kumoamisesta 17.12.2013 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 1306/2013 (EUVL 2013, L 347, s. 549), jota on sovellettu 1.1.2014 lähtien.

5

Asetuksen N: o 1290/2005 9 artiklan 1 kohdan a alakohta on korvattu ja pääosiltaan toistettu asetuksen N:o 1306/2013 58 artiklan 1 kohdassa, jossa säädetään tämän säännöksen vaatimusten lisäksi muun muassa, että jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet ryhtyäkseen tarvittaessa oikeustoimiin aiheettomasti suoritettujen maksujen perimiseksi takaisin. Asetuksen N:o 1290/2005 32 artiklan 5 kohdan ja 33 artiklan 8 kohdan säännökset on toistettu asetuksen N:o 1306/2013 54 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa.

6

Yleisen verolain (Lei Geral Tributária) 103 §:ssä säädetään seuraavaa:

”Täytäntöönpanomenettely

1.   Veroulosottomenettely on tuomioistuinmenettely, sanotun kuitenkaan rajoittamatta verohallinnon elinten osallistumista toimiin, jotka eivät ole tuomioistuinmenettelyjä.

2.   Niillä, joita asia koskee, on oikeus riitauttaa veroulosottomenettelyssä tuomioistuimessa verohallinnon elinten edeltävän momentin mukaisesti toteuttamat aineellisesti hallinnolliset toimet.”

7

Hallintomenettelykoodeksin (Código de Procedimento Administrativo) 179 §:ssä säädetään seuraavaa:

”Rahamääräisten velvoitteiden täyttäminen

1.   Kun hallintotoimen nojalla käteissuorituksia on maksettava julkiselle oikeushenkilölle tai viimeksi mainitun määräyksestä, on käytettävä verotusmenettelyä koskevan lainsäädännön säännösten mukaisesti veroulosottomenettelyä, jos maksua ei suoriteta vapaaehtoisesti asetetussa määräajassa.

2.   Edeltävän momentin säännösten soveltamiseksi toimivaltaisen elimen on annettava lain säännösten mukaisesti todistus, joka on täytäntöönpanoperuste, jonka se toimittaa verohallinnon toimivaltaiselle yksikölle hallinnollisen asiakirja-aineiston yhteydessä.

3.   Jos viranomainen lain mukaisesti joko suoraan tai kolmannen välityksellä suorittaa sellaisten suoritusten pakkoperintää, jotka ovat luonteeltaan todennettavissa olevia, aiheutuneiden kulujen takaisin perimiseksi voidaan aina käyttää tässä artiklassa säädettyä menettelyä.”

8

Verotusmenettelykoodeksin (Código de Procedimento e de Processo Tributário) 148 §:ssä säädetään seuraavaa:

”Veroulosoton soveltamisala

1.   Veroulosottomenettely käsittää seuraavien velkojen pakkoperinnän:

2.   Veroulosottomenettely voi kattaa laissa nimenomaisesti säädetyissä tapauksissa ja edellytyksin myös

9

Verotusmenettelykoodeksin 149 §:ssä säädetään seuraavaa:

”Veroulosotosta vastaava elin

Tätä koodeksia sovellettaessa veroulosotosta vastaavaksi elimeksi on katsottava verohallinnon yksikkö, jonka on lain mukaan suoritettava ulosotto, tai – silloin kun se on toteutettava tavallisessa tuomioistuimessa – toimivaltainen tuomioistuin.”

10

Euroopan komissio antoi Portugalin tasavallalle 28.7.2015 päivätyllä kirjeellä tiedoksi havaintonsa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1306/2013 soveltamissäännöistä maksajavirastojen ja muiden elinten, varainhoidon, tilien tarkastamisen ja hyväksymisen, tarkastuksia koskevien sääntöjen, vakuuksien ja avoimuuden osalta 6.8.2014 annetun komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 908/2014 (EUVL 2014, L 255, s. 59) 34 artiklan 2 kohdan mukaisesti.

11

Komissio riitautti erityisesti tavan, jolla Portugalin viranomaiset olivat luokitelleet tiettyjä menoja, jotka oli suoritettu Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) tai Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) ja jotka oli perittävä takaisin. Asetuksen (EY) N:o 1290/2005 32 artiklan 5 kohdassa säädetään, että jos takaisinperintää ei toteuteta neljän vuoden kuluessa ensimmäisen asteen hallinnollisen tai oikeudellisen päätöksen tekemisestä tai kahdeksan vuoden kuluessa, jos takaisinperintää käsitellään kansallisessa tuomioistuimessa, takaisinperinnän toteuttamatta jättämisestä aiheutuvista taloudellisista seurauksista vastaavat 50-prosenttisesti kyseinen jäsenvaltio ja 50-prosenttisesti unionin talousarvio (jäljempänä 50/50-sääntö). Komissio katsoi, että velat Portugalin maksajavirastolle eli Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I. P:lle (IFAP, maatalous- ja kalatalousrahoitusinstituutti, Portugali), joiden takaisinperintää Portugalin veroviranomaisten toteuttama ulosottomenettely koski, oli luokiteltu virheellisesti veloiksi, joiden osalta takaisinperintää käsitellään edellä mainitussa säännöksessä tarkoitetulla tavalla kansallisessa tuomioistuimessa. Sen mukaan 50/50-sääntöä oli siis jo sovellettava näihin velkoihin, koska takaisinperintää ei ollut toteutettu neljän vuoden kuluessa eikä vasta kahdeksan vuoden kuluessa, kuten Portugalin viranomaiset väittivät. Näin ollen komissio ilmoitti Portugalin viranomaisille, että se voisi ehdottaa osan Portugalin tasavallan ilmoittamista menoista jättämistä unionin rahoituksen ulkopuolelle.

12

Portugalin viranomaiset vastasivat komission havaintoihin 30.11.2015 päivätyllä kirjeellä. Ne selittivät erityisesti, että kyseessä olevien velkojen takaisinperintään sovellettava pakkoperintämenettely oli veroulosotto ja katsoivat, että tätä viimeksi mainittua menettelyä oli pidettävä tuomioistuinmenettelynä. Kantajien mukaan 50/50-sääntöä oli siis sovellettava vasta, jos takaisinperintää ei ole toteutettu kahdeksan vuoden kuluessa.

13

Komissio kutsui 22.12.2015 päivätyllä kirjeellä Portugalin viranomaiset kahdenväliseen kokoukseen täytäntöönpanoasetuksen N:o 908/2014 34 artiklan 2 kohdan mukaisesti.

14

Komissio antoi päätelmänsä tiedoksi Portugalin tasavallalle 9.9.2016 päivätyllä kirjeellä täytäntöönpanoasetuksen N:o 908/2014 34 artiklan 3 kohdan kolmannen alakohdan mukaisesti. Komissio katsoi, että jos takaisinperintää ei ollut saatettu kansallisten tuomioistuinten käsiteltäväksi, 50/50-sääntöä oli sovellettava neljän vuoden kuluttua eikä kahdeksan vuoden kuluttua. Se esitti näin ollen 1272594,35 euron suuruista korjausta.

15

Portugalin tasavalta pyysi 21.10.2016 päivätyllä kirjeellä menettelyn aloittamista sovitteluelimessä täytäntöönpanoasetuksen N:o 908/2014 40 artiklan mukaisesti.

16

Kyseinen elin katsoi 21.3.2017, että näiden kahden osapuolen näkökantoja oli mahdotonta sovittaa yhteen. Sovitteluelin totesi loppukertomuksessaan, että ”Portugalissa käytävässä menettelyssä, jota komission hallinto [piti] hallinnollisena menettelynä mutta jota [Portugalin] viranomaiset [pitivät] tuomioistuinmenettelyn kaltaisena menettelynä, [oli] mahdollista, että (hallinnolliset) tuomioistuimet osallistuvat tietyssä määrin”, ja totesi tämän perusteella, että ”Euroopan unionin lainsäädännössä säädettyä kahdeksan vuoden aikaa [saatettiin] soveltaa näiden tuomioistuinten käsiteltäväksi saatettuihin asioihin”.

17

Komissio pysytti 20.10.2017 päivätyssä kirjeessä lopullisen kantansa, jonka mukaan veroulosottomenettely oli hallinnollinen menettely, joka ei täyttänyt asetuksen N:o 1290/2005 32 artiklan 5 kohdassa säädettyjä edellytyksiä. Lisäksi se totesi, että ainoastaan 19 niistä 604:stä asiasta, joita rahoitusoikaisuehdotus koski, oli saatettu tuomioistuimen käsiteltäväksi. Se alensi rahoitusoikaisun määrää 1052101,05 euroon ottaakseen huomioon ne määrät, jotka oli jo peritty takaisin tai joihin oli jo sovellettu 50/50-sääntöä edeltävien tilikausien aikana.

18

Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) maksettavien jäsenvaltioiden tiettyjen menojen jättämisestä Euroopan unionin rahoituksen ulkopuolelle 27.2.2018 annetulla komission täytäntöönpanopäätöksellä (EU) 2018/304 (EUVL 2018, L 59, s. 3; jäljempänä riidanalainen päätös) komissio jätti unionin rahoituksen ulkopuolelle muun muassa 1052101,05 euron suuruiset Portugalin tasavallan ilmoittamat menot, koska ”[v]elat ilmoitettiin väärin liitteen III taulukoissa, sillä 50/50-sääntöä ei ollut sovellettu”.

19

Portugalin tasavalta nosti nyt käsiteltävänä olevan kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 7.5.2018 toimittamallaan kannekirjelmällä.

20

Komissio jätti vastineensa 11.7.2018.

21

Portugalin tasavalta toimitti vastauskirjelmänsä 28.9.2018.

22

Komissio esitti vastauskirjelmänsä 19.11.2018.

23

Unionin yleinen tuomioistuin esitti 8.7.2019 työjärjestyksensä 89 artiklan mukaisena prosessinjohtotoimena asianosaisille kirjallisia kysymyksiä. Asianosaiset vastasivat näihin kysymyksiin asetetussa määräajassa.

24

Unionin yleinen tuomioistuin (viides jaosto) päätti esittelevän tuomarin ehdotuksesta aloittaa menettelyn suullisen vaiheen. Asianosaisten suulliset lausumat ja niiden unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin antamat vastaukset kuultiin 10.12.2019 pidetyssä istunnossa.

25

Portugalin tasavalta vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin

26

Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin

27

Portugalin tasavalta esittää kanteensa tueksi yhden ainoan kanneperusteen, jonka mukaan asetuksen N:o 1290/2005 32 ja 33 artiklaa ja asetuksen N:o 1306/2013 54 artiklaa on rikottu siltä osin kuin komissio katsoi virheellisesti, että IFAP:ille olevat velat, jotka olivat veroviranomaisten toimittaman ulosottomenettelyn kohteena, eivät olleet sellaisia velkoja, joiden osalta takaisinperintää käsitellään kyseisissä artikloissa tarkoitetulla tavalla kansallisessa tuomioistuimessa.

28

Ensinnäkin se esittää, että Portugalin oikeusjärjestyksessä edellytetään, että hallinnollisissa asioissa erääntyneet määrät menevät pakkoperintään veroulosottomenettelyn avulla. Julkisoikeudellisen velkojan on tätä varten toimitettava velkatodistus, jonka se antaa verohallinnon toimivaltaiselle yksikölle veroulosoton aloittamiseksi, minkä yhteydessä täytäntöönpanoperuste muodostuu kyseessä olevasta velkatodistuksesta, ja menettelyn aloittava julkisoikeudellinen velkoja voi osallistua menettelyyn asianosaisena. Portugalin tasavallan mukaan Portugalin lainsäädännössä ja Portugalin ylempien tuomioistuinten oikeuskäytännössä katsotaan yksimielisesti, että veroulosottomenettely on tuomioistuinmenettely ja sitä johtaa tuomioistuin. Sen mukaan yleisen verolain 103 §:n 1 momentissa säädetään nimenomaisesti, että ”veroulosottomenettely on tuomioistuinmenettely”. Portugalin tasavallan mukaan myös Supremo Tribunal Administrativo (ylin hallintotuomioistuin, Portugali) oli asiassa 0803/12 8.8.2012 antamassaan tuomiossa katsonut, että ”veroulosottomenettely on täysin tuomioistuinmenettelyn luonteinen”. Samoin Tribunal Constitucional (perustuslakituomioistuin, Portugali) oli asiassa 151/02 antamassaan tuomiossa 80/2003 katsonut, että ”perustuslaissa ei edellytetä, että tuomioistuimen olisi välttämättä toteutettava kaikki toimet, joilla veroulosottomenettely suoritetaan, vaikka verotukseen liittyvässä oikeuskäytännössä ja tällä hetkellä ja selvästi yleisessä verolaissa (103 §:n 1 momentti) katsotaan, että veroulosottomenettely on ’tuomioistuinmenettely’”. Portugalin tasavallan mukaan Tribunal Constitucional (perustuslakituomioistuin) totesi samassa tuomiossa, että ”veroulosottomenettelyn aloittava toimi vastaa yksinkertaisesti sitä, että varojen jaossa esitetään vastaava täytäntöönpanoperuste, – – eikä se ole luonteeltaan erilainen kuin toimi, jolla velkoja on nostanut täytäntöönpanokanteen siviilioikeudellisessa menettelyssä”. Lisäksi hallinto- ja verotuomioistuimella on kaikki SEUT 267 artiklassa tarkoitetun tuomioistuimen ominaispiirteet: lakisääteisyys, pysyvyys, sen tuomiovallan pakottavuus, menettelyn kontradiktorisuus, toimiminen oikeussääntöjen soveltajana ja riippumattomuus. Portugalin tasavalta vetoaa väitteensä tueksi myös 12.6.2014 annettuun tuomioon Ascendi Beiras Litoral e Alta, Auto Estradas das Beiras Litoral e Alta (C-377/13, EU:C:2014:1754) ja 17.9.2014 annettuun tuomioon Cruz & Companhia (C-341/13, EU:C:2014:2230).

29

Toiseksi Portugalin tasavalta väittää, että asetuksen N:o 1306/2013 54 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan portugalinkielisessä versiossa käytetty ilmaisu ”tribunais nacionais” vastaa asetuksen N:o 1290/2005 32 ja 33 artiklan portugalinkielisessä versiossa käytettyä ilmaisua ”jurisdições nacionais”, ja se on ymmärrettävä siten, että siinä viitataan ”kansallisiin tuomioistuimiin”.

30

Kolmanneksi Portugalin tasavalta väittää, että kyseessä olevien säännösten systematiikan ja tarkoituksen mukaan kyse on määristä, jotka on menetetty sääntöjenvastaisuuksien vuoksi ja joita ei ole peritty takaisin kohtuullisessa ajassa. Jäsenvaltioiden on kuitenkin järjestettävä toimintansa parhaalla mahdollisella tavalla käytettävissään olevilla keinoilla ja asianmukaisimmaksi katsomallaan tavalla saavuttaakseen tavoitteen noudattaa unionin oikeuden mukaisia velvoitteitaan.

31

Neljänneksi Portugalin tasavalta toteaa vastauskirjelmässään, että jos riidanalainen päätös pysytettäisiin, sillä loukattaisiin yhdenvertaisuusperiaatetta, suhteellisuusperiaatetta ja oikeudenmukaisuuden periaatetta, koska Portugalin oikeusjärjestyksessä veroulosottomenettely on pakottava.

32

Komissio kiistää Portugalin tasavallan esittämät perustelut.

33

Ensinnäkin on todettava, että – kuten Portugalin tasavalta perustellusti toteaa – portugalinkieliset ilmaisut ”tribunais nacionais” ja ”jurisdições nacionais” on ymmärrettävä siten, että niissä viitataan ”kansallisten tuomioistuinten” käsitteeseen, ja näin on varsinkin, kun asetuksen N:o 1290/2005 32 artiklan 5 kohdan ensimmäisessä alakohdassa ja 33 artiklan 8 kohdan ensimmäisessä alakohdassa ja asetuksen N:o 1306/2013 54 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa käytetyt ilmaisut eivät poikkea lainkaan toisistaan näiden tekstien joillakin muilla unionin kielillä, kuten muun muassa saksaksi, englanniksi, ranskaksi ja italiaksi, laadituissa versioissa.

34

Toiseksi on täsmennettävä, että käsitettä ”kansallinen tuomioistuin” ei voida jättää yksinomaan kunkin jäsenvaltion arvioitavaksi. Unionin oikeuden yhdenmukaisen soveltamisen vaatimuksesta näet seuraa, että koska asetuksessa N:o 1290/2005 ja asetuksessa N:o 1306/2013 ei viitata jäsenvaltioiden oikeuteen käsitteen ”kansallinen tuomioistuin” osalta, tätä käsitettä, joka on ratkaiseva 50/50-säännön soveltamisalan määrittämiseksi, on tulkittava koko unionissa itsenäisesti ja yhdenmukaisesti ja että tässä tulkinnassa on otettava huomioon niiden säännösten asiayhteys, joihin se sisältyy, ja näiden asetusten tavoite (ks. analogisesti tuomio 7.6.2005, VEMW ym., C-17/03, EU:C:2005:362, 41 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 14.11.2013, Baláž, C-60/12, EU:C:2013:733, 25 ja 26 kohta).

35

Kuten erityisesti asetuksen N:o 1290/2005 johdanto-osan 26 perustelukappaleesta ja asetuksen N:o 1306/2013 johdanto-osan 37 perustelukappaleesta ilmenee, 50/50 säännön tarkoituksena on ottaa käyttöön unionin ja jäsenvaltioiden välisen taloudellisen vastuun oikeudenmukaista jakamista koskeva järjestelmä, joka koskee rahoitusseurauksia, jotka johtuvat siitä, että maataloustukirahaston ja maaseuturahaston puitteissa maksettuja määriä ei ole saatu perityksi takaisin kohtuullisen ajan kuluessa sääntöjenvastaisuuksien tai laiminlyöntien vuoksi. Tämä määräaika on neljä vuotta ensimmäisen toteavan hallinnollisen toimen tai tuomioistuimen toimen tekemispäivän jälkeen, josta on tullut asetuksen N:o 1306/2013 nojalla takaisinperintävaatimuksen päivämäärä, tai kahdeksan vuotta, jos perintäasia on viety kansalliseen tuomioistuimeen.

36

Tässä yhteydessä asetuksen N:o 1290/2005 32 artiklan 5 kohdassa ja 33 artiklan 8 kohdassa ja asetuksen N:o 1306/2013 54 artiklan 2 kohdassa mainitun ”kansallisen tuomioistuimen” käsitteen tulkitsemiseksi on tukeuduttava kriteereihin, jotka unionin tuomioistuin on esittänyt arvioidessaan, onko ennakkoratkaisua pyytänyt elin SEUT 267 artiklassa tarkoitettu ”tuomioistuin” (ks. analogisesti tuomio 14.11.2013, Baláž, C-60/12, EU:C:2013:733, 32 kohta).

37

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan huomioon otettavia seikkoja ovat elimen lakisääteisyys, pysyvyys, sen tuomiovallan pakottavuus, menettelyn kontradiktorisuus, toimiminen oikeussääntöjen soveltajana ja riippumattomuus (ks. analogisesti tuomio 16.2.2017, Margarit Panicello, C-503/15, EU:C:2017:126, 27 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Lisäksi on huomattava, että vaikka on niin, että elintä pidettäisiin tietyn jäsenvaltion oikeudessa hallinnollisena elimenä, tämä seikka ei sellaisenaan ole ratkaiseva sen arviointia varten, onko kyseinen elin ”tuomioistuin” (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 20.9.2018, Montte, C‑546/16, EU:C:2018:752, 25 kohta ja julkisasiamies Szpunarin ratkaisuehdotus asiassa Montte, C-546/16, EU:C:2018:493, 22 kohta).

38

Käsiteltävässä asiassa on unionin yleisen tuomioistuimen käytettävissä olevien tietojen perusteella todettava, että jos maksua ei ole suoritettu vapaaehtoisesti asetetussa määräajassa ja jos takaisinperintää ei ole mahdollista toteuttaa saatavien kuittaamisen avulla, Portugalin maataloustukirahastosta ja maaseuturahastosta perusteettomasti maksettujen summien takaisinperinnästä vastaava Portugalin maksajavirasto IFAP antaa täytäntöönpanoperusteena toimivan todistuksen, jonka se toimittaa Portugalin verohallinnon toimivaltaiselle yksikölle veroulosottomenettelyn jatkamiseksi (yleisen verolain 103 §, hallintomenettelykoodeksin 179 § ja verotusmenettelykoodeksin 148 ja 149 §).

39

Tämän veroulosottomenettelyn tarkoituksena on taata muun muassa valtion ja muiden julkisoikeudellisten oikeushenkilöiden, kuten IFAP:n, eduksi olevien velkojen periminen nopeasti (verotusmenettelykoodeksin 148 §:n 2 momentin a alakohta).

40

Tältä osin Portugalin lainsäädännöstä sekä Supremo Tribunal Administrativon (ylin hallintotuomioistuin) ja Tribunal Constitucionalin (perustuslakituomioistuin) oikeuskäytännöstä ilmenee, että verohallinnon toimivaltaisen yksikön tehtävänä on toteuttaa yksinomaan aineellisesti hallinnollisia toimia (Portugalin yleisen verolain 103 §:n 2 momentti), jotka viime kädessä johtavat velallisen omaisuuden takavarikointiin ja myyntiin (verotusmenettelykoodeksin 214–236 ja 248–258 §).

41

Vaikka Portugalin ylimmät tuomioistuimet väittävät Portugalin tasavallan esittämällä tavalla, että veroulosottomenettely on tuomioistuinmenettely, niiden tarkoituksena on yhtäältä vahvistaa kyseisen menettelyn ja verohallinnolle myönnetyn mahdollisuuden toteuttaa toimia, jotka eivät ole tuomioistuintoimia veroulosottomenettelyn yhteydessä (Tribunal Constitucionalin (perustuslakituomioistuin) tuomio 80/2003), perustuslainmukaisuus ja toisaalta korostaa siviilioikeudenkäyntimenettelyä koskevien sääntöjen soveltamista veroulosottomenettelyyn (Supremo Tribunal Administrativon (ylin hallintotuomioistuin) tuomio 0803/12). Portugalin ylimmät tuomioistuimet korostavat kuitenkin sitä, että verohallinnolla on velvollisuus suorittaa yksinomaan muut kuin tuomioistuintoimet ja että veroulosottomenettelyn aloittamistoimi ei ole mitään muuta kuin täytäntöönpanoperusteen esittäminen verotoimistolle.

42

Se, että Portugalin oikeusjärjestyksessä toteutettava veroulosottomenettely on ”tuomioistuinmenettely”, johtuu siitä mahdollisesta valvontavallasta, jota hallinto- ja verotuomioistuimet voivat milloin tahansa joutua käyttämään eturistiriitatilanteessa, joka johtuu jonkin asianosaisen tai menettelyn ulkopuolisen henkilön kanteesta tai verohallinnon päätöksestä (Tribunal Constitucionalin (perustuslakituomioistuin) tuomio 80/2003). Asiassa ei ole siis kiistetty sitä, että hallinto- ja verotuomioistuinten toimet vastaavat asetuksen N:o 1290/2005 32 artiklan 5 kohdassa ja 33 artiklan 8 kohdassa ja asetuksen N:o 1306/2013 54 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua käsittelyä ”kansallisessa tuomioistuimessa”.

43

Vaikka lisäksi on totta, että velallisella on mahdollisuus vastustaa maksujen pakkoperintää (verotusmenettelykoodeksin 203–213 §) ja tehdä oikaisuvaatimus verohallinnon toimivaltaisen yksikön toimista (verotusmenettelykoodeksin 276–278 §), on kuitenkin niin, ettei kiistaa ole siitä, että kyseinen yksikkö tutkii pakkoperintävaatimuksen täytäntöönpanoperusteen perusteella.

44

Jos nimittäin riitatilanteessa, johtuupa se yhden asianosaisen tai kolmannen osapuolen kanteesta tai verohallinnon tekemästä päätöksestä, verohallinnon yksiköllä on velvollisuus lähettää asiakirjat hallinto- ja verotuomioistuimen toimivaltaiselle tuomarille, jotta tämä voi harjoittaa tuomioistuinvalvontaa (verotusmenettelykoodeksin 203, 208, 237 ja 276–278 §).

45

Näin ollen verohallinnon toimivaltainen yksikkö hoitaa vain hallinnollisia tehtäviä, eikä sen tehtävänä ole ratkaista riitaa eikä valvoa IFAP:n antaman velkatodistuksen lainmukaisuutta. Ainoastaan silloin, kun oikeudenkäynnin asianosainen tai kolmas osapuoli nostavat kanteen mistä tahansa seikasta, hallinto- ja verotuomioistuimet, joissa asia on näin pantu vireille, harjoittavat lainkäyttötehtävää, jonka tarkoituksena on sellaisen toimen laillisuuden valvonta, jossa vahvistetaan velka velallista vastaan, ja velallinen voi vedota oikeuksiinsa.

46

Lisäksi on todettava, ettei verohallinnon toimivaltainen yksikkö myöskään täytä edellä 37 kohdassa mainittua riippumattomuutta koskevaa edellytystä.

47

Tältä osin on muistutettava, että riippumattomuuden vaatimus käsittää kaksi osatekijää. Ensimmäinen, ulkoinen osatekijä edellyttää, että asianomainen elin huolehtii tehtävistään itsenäisesti olematta missään hierarkkisessa tai alisteisessa suhteessa mihinkään tahoon ja ottamatta vastaan määräyksiä tai ohjeita miltään taholta, ja se on siis suojattu sellaisilta ulkoisilta toimenpiteiltä tai painostuksilta, jotka voivat vaarantaa sen jäsenten päätöksenteon riippumattomuuden ja vaikuttaa heidän ratkaisuihinsa (ks. tuomio 27.2.2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, EU:C:2018:117, 44 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

48

Toinen, sisäinen osatekijä liittyy puolueettomuuden käsitteeseen ja merkitsee sitä, että tuomioistuin ylläpitää yhtäläistä etäisyyttä oikeusriidan asianosaisiin ja siihen, mitkä ovat heidän intressinsä oikeusriidan kohteeseen. Tämä osatekijä edellyttää objektiivisuuden noudattamista ja sitä, ettei elimellä ole muuta intressiä asian ratkaisun lopputulokseen kuin oikeussääntöjen tiukka soveltaminen (ks. tuomio 16.2.2017, Margarit Panicello, C-503/15, EU:C:2017:126, 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

49

Nämä riippumattomuuden ja puolueettomuuden takeet edellyttävät sellaisten sääntöjen olemassaoloa, jotka koskevat muun muassa elimen kokoonpanoa ja sen jäsenten nimitystä ja toimikauden kestoa sekä perusteita, jotka koskevat elimen jäsenten pidättymistä päätöksenteosta, jääviyttä ja erottamista, ja joiden perusteella voidaan poistaa kaikki kyseisen elimen tuomiovallan alaisten tahojen perustellut epäilyt siltä osin, onko kyseinen elin täysin ulkopuolisen vaikutusvallan ulottumattomissa, ja siltä osin, onko se täysin puolueeton vastakkain oleviin intresseihin nähden (tuomio 25.7.2018, Minister for Justice and Equality (Tuomioistuinjärjestelmän puutteet), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, 66 kohta).

50

Kuten edellä 44 ja 45 kohdassa todetaan, nyt käsiteltävässä asiassa on niin, että jos mitään seikkaa ei riitauteta, hallinto- ja verotuomioistuimet eivät ole osallisina veroulosottomenettelyssä.

51

Verohallinnon toimivaltaisen yksikön osalta kansallisen oikeuden säännöksistä ja erityisesti yleisen verolain 55 ja 58 §:stä ilmenee, että verohallinnon on oltava riippumaton, eikä sen toiminta voi riippua vaatimuksen esittäjän aloitteesta.

52

Kun verohallinto tutkii veroulosottomenettelyjä, se täyttää siis riippumattomuusvaatimuksen sen sisäisen osatekijän kannalta tarkasteltuna sikäli, kun se täyttää tehtävänsä täysin objektiivisesti ja puolueettomasti oikeudenkäynnin asianosaisten ja niiden vastakkain olevien etujen osalta.

53

On kuitenkin myös todettava, ettei verohallinto täytä tätä vaatimusta sen ulkoisen osatekijän kannalta tarkasteltuna, joka edellyttää, ettei hierarkkisia tai alistussuhteita ole mihinkään tahoon, joka voisi antaa sille määräyksiä tai ohjeita. Portugalin tasavallan perustuslain 182 §:ssä nimittäin säädetään, että hallitus on hallinnon johtoelin. Portugalin tasavallan perustuslain 199 §:n d alakohdasta käy lisäksi ilmi, että hallituksen tehtävänä on hallintotehtäviään hoitaessaan johtaa suoraan valtiosta riippuvaisten siviili- ja sotilashallinnon yksikköjen toimintaa, valvoa välillistä hallintoa sekä harjoittaa valvontavaltaansa viimeksi mainitussa sekä itsenäisissä yksiköissä.

54

Lisäksi on todettava, että verohallinnon toimivaltaisiin yksiköihin kuuluvat virkamiehet ovat verohallinnon virkamiehiä ja että valtiovarainministeriön päällikkö valvoo kyseistä yksikköä, joka on osa valtiovarainministeriötä. Verohallinnon ja hallituksen välillä on siis hierarkkinen alisteisuussuhde.

55

Edellä esitetystä seuraa, että jos hallinto- ja verotuomioistuimet eivät osallistu millään tavalla menettelyyn, verohallinnon toimivaltaisen yksikön ei voida katsoa käyttävän tuomiovaltaa. Näin ollen verohallinnon toimivaltaisessa yksikössä nostettua kannetta ei voida samastaa asetuksen N:o 1290/2005 32 artiklan 5 kohdassa ja 33 artiklan 8 kohdassa ja asetuksen N:o 1306/2013 54 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuun asian käsittelyyn ”kansallisessa tuomioistuimessa”. Toisin on vain siinä tapauksessa, että hallinto- ja verotuomioistuimet puuttuvat menettelyyn.

56

Vaikka katsottaisiin, että veroulosottomenettelyä johtaa tuomioistuin ja että velallisella on milloin tahansa mahdollisuus riitauttaa verohallinnon toimivaltaisen yksikön tekemät päätökset hallinto- ja verotuomioistuimissa, näin ollen on kuitenkin niin, että jos mitään seikkaa ei riitauteta, kyseistä menettelyä hallinnoi kokonaisuudessaan hallinnon yksikkö, joka ei täytä kaikkia kriteerejä, jotta se voitaisiin katsoa ”kansalliseksi tuomioistuimeksi”.

57

Tätä päätelmää ei voida kyseenalaistaa Portugalin tasavallan nyt käsiteltävässä asiassa esittämällä oikeuskäytännöllä.

58

On nimittäin todettava, että 2.6.2014 annetusta tuomiosta Ascendi Beiras Litoral e Alta, Auto Estradas das Beiras Litoral e Alta (C-377/13, EU:C:2014:1754, 34 kohta) ja 17.9.2014 annetusta tuomiosta Cruz & Companhia (C-341/13, EU:C:2014:2230) käy ilmi, että Tribunal Arbitral Tributárion (veroasioiden välitystuomioistuin, Portugali) ja Supremo Tribunal Administrativon (ylin hallintotuomioistuin) kaltaisia hallinto- ja verotuomioistuimia on pidetty SEUT 267 artiklassa tarkoitettuina ”jäsenvaltion tuomioistuimina”. Kyse ei kuitenkaan ollut missään tapauksessa verohallinnon yksiköiden luonnehdinnasta.

59

Kolmanneksi on muistutettava, että asetuksen N:o 1290/2005 32 artiklan 5 kohdalla ja 33 artiklan 8 kohdalla, joista on pääasiallisesti tullut asetuksen N:o 1306/2013 54 artiklan 2 kohta, luodulla taloudellisen yhteisvastuun järjestelmällä pyritään suojaamaan unionin talousarvion taloudellisia etuja siten, että kyseessä olevan jäsenvaltion syyksi luetaan osa niistä määristä, jotka on menetetty sääntöjenvastaisuuksien tai laiminlyöntien vuoksi ja joita ei ole peritty takaisin kohtuullisessa määräajassa. Tällaisissa tilanteissa takaisinperinnän toteuttamatta jättämisestä aiheutuvista taloudellisista seurauksista vastaavat 50-prosenttisesti kyseinen jäsenvaltio ja 50-prosenttisesti unionin talousarvio.

60

Siltä osin kuin on kyse jäsenvaltioille tässä yhteydessä kuuluvista velvoitteista, asetuksen N:o 1290/2005 9 artiklan 1 kohdan a alakohdassa, joka on toistettu olennaisilta osin asetuksen N:o 1306/2013 58 artiklan 1 kohdassa, jäsenvaltiot velvoitetaan toteuttamaan kaikki tarvittavat toimenpiteet unionin taloudellisten etujen tehokkaan suojan varmistamiseksi ja aiheettomasti suoritettujen maksujen perimiseksi takaisin.

61

Nämä artiklat ovat yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksen osalta ilmaus yleisestä huolellisuusvelvollisuudesta, josta määrätään SEU 4 artiklan 3 kohdassa (ks. vastaavasti tuomio 21.2.1991, Saksa v. komissio, C-28/89, EU:C:1991:67, 31 kohta; tuomio 21.1.1999, Saksa v. komissio, C-54/95, EU:C:1999:11, 66 ja 177 kohta ja tuomio 13.11.2001, Ranska v. komissio, C-277/98, EU:C:2001:603, 40 kohta).

62

Mainituissa säännöksissä ei kuitenkaan täsmennetä sitä, mitä erityisiä toimenpiteitä olisi tätä varten toteutettava, kuten muun muassa sitä, mihin menettelyihin olisi ryhdyttävä kyseisten määrien perimiseksi takaisin.

63

Koska maataloustukirahastosta ja maaseuturahastosta myönnettävän rahoituksen hallinnoinnista vastaavat pääasiallisesti kansalliset viranomaiset, joiden tehtävänä on valvoa unionin oikeussääntöjen tarkkaa noudattamista ja jotka ovat tätä varten maantieteellisesti riittävän lähellä toimijoita, jäsenvaltioilla on parhaat edellytykset periä takaisin varat, jotka on aiheettomasti maksettu tai jotka on menetetty väärinkäytösten tai laiminlyöntien vuoksi, ja määrittää takaisinperintään parhaiten soveltuvat toteutettavat toimenpiteet (tuomio 30.1.2019, Belgia v. komissio, C‑587/17 P, EU:C:2019:75, 69 kohta).

64

Niinpä kansallisten viranomaisten asiana on erityisesti valita käsiteltävän asian erityisolosuhteiden mukaan oikeussuojakeinot, joiden ne katsovat parhaiten soveltuvan kyseessä olevien varojen takaisin perimiseen, sillä varauksella, että ne noudattavat edellä 61 kohdassa mainittua huolellisuusvelvollisuutta (ks. vastaavasti tuomio 21.7.2005, Kreikka v. komissio, C-370/03, ei julkaistu, EU:C:2005:489, 44 kohta).

65

Tämä huolellisuusvelvoite, jota sovelletaan koko takaisinperintää koskevan menettelyn ajan, edellyttää myös sitä, että jäsenvaltioiden on aloitettava perintä ja toteutettava väärinkäytöksiä korjaavat toimenpiteet ripeästi ja hyvissä ajoin. Aiheettomasti suoritettujen maksujen takaisinperiminen saattaa tietyn ajan jälkeen olla monimutkaista ja mahdotonta tiettyjen seikkojen vuoksi, kuten toiminnan lopettamisen tai kirjanpitoa koskevien asiakirjojen katoamisen vuoksi (ks. vastaavasti tuomio 24.1.2018, komissio v. Italia, C‑433/15, EU:C:2018:31, 42 kohta).

66

Kansalliset viranomaiset eivät voi myöskään perustella tämän velvollisuuden laiminlyömistä vetoamalla taloudellisen toimijan aloittamien hallinnollisten tai oikeudellisten menettelyjen hitauteen (tuomio 21.2.1991, Saksa v. komissio, C‑28/89, EU:C:1991:67, 32 kohta).

67

On lisättävä, että kansallisen oikeuden nojalla takaisinperinnässä sovellettavien menettelyjen ja määräaikojen noudattaminen on välttämätön vähimmäisvelvoite, mutta se ei riitä osoittamaan asetuksen N:o 1290/2005 9 artiklan 1 kohdassa, josta on pääasiallisesti tullut asetuksen N:o 1306/2013 58 artiklan 1 kohta, tarkoitettua jäsenvaltion huolellisuutta (tuomio 12.9.2012, Italia v. komissio, T-394/06, ei julkaistu, EU:T:2012:417, 90 ja 91 kohta).

68

Nyt käsiteltävässä asiassa Portugalin tasavalta väittää, että Portugalin oikeudessa asetettu menettely, jonka tarkoituksena on periä takaisin maataloustukirahastosta ja maaseuturahastosta perusteettomasti maksetut määrät, on pakottava ja tehokas, joten kahdeksan vuoden määräaika on perusteltu. On kuitenkin korostettava, että asetuksen N:o 1290/2005 32 artiklan 5 kohdalla ja 33 artiklan 8 kohdalla, joista on pääasiallisesti tullut asetuksen N:o 1306/2013 54 artiklan 2 kohta, käyttöön otetun järjestelmän systematiikka perustuu toiseen kysymykseen eli siihen, käsitelläänkö takaisinperintää ”kansallisessa tuomioistuimessa” unionin lainsäädännössä tarkoitetulla tavalla. Se, että kansallisessa tuomioistuimessa on saatettu vireille oikeusriita, on ratkaiseva kriteeri, jonka toteutuminen voidaan tarkistaa objektiivisesti.

69

Tältä osin edellä 55 ja 56 kohdasta seuraa, että verohallinnon toimivaltaisen yksikön käsiteltäväksi saatettua veroulosottomenettelyä ei voida luokitella perintäasiaksi, joka on viety asetuksen N:o 1290/2005 32 ja 33 artiklassa ja asetuksen N:o 1306/2013 54 artiklassa tarkoitettuun ”kansalliseen tuomioistuimeen”, ainakaan silloin, kun hallinto- ja verotuomioistuimet eivät ole puuttuneet asiaan.

70

Portugalin tasavallan on tämän vuoksi saatettava veroulosottomenettely tehokkaasti päätökseen verohallinnon toimivaltaisessa yksikössä asetuksen N:o 1290/2005 32 ja 33 artiklassa ja asetuksen N:o 1306/2013 54 artiklassa tarkoitetun neljän vuoden ehdottoman määräajan kuluessa.

71

Kahdeksan vuoden määräaikaan voidaan vedota veroulosottomenettelyyn sovellettavana kohtuullisena aikana ainoastaan, jos asiassa on riitaa ja jos riita saatetaan verotuomioistuimen käsiteltäväksi ennen neljän vuoden määräajan päättymistä.

72

Toisenlainen ratkaisu merkitsisi sitä, että kahdeksan vuoden määräaikaa sovellettaisiin kaikkiin veroulosottomenettelyihin, myös niissä asioissa, joissa verohallinnon toimivaltainen yksikkö päättää menettelyn, kun mistään seikasta ei ole riitaa eikä mikään tuomioistuin ole osallistunut menettelyyn, mikä ei olisi johdonmukaista unionin lainsäätäjän tavoitteleman unionin talousarvion taloudellisten etujen suojaa koskevan tavoitteen ja sellaisten mekanismien käyttöön ottamisen kanssa, joiden tarkoituksena on edistää maataloustukirahastosta ja maaseuturahastosta aiheettomasti suoritettujen maksujen tehokasta ja nopeaa perintää.

73

Neljänneksi on todettava, että vastauskirjelmä sisältää nimenomaisia viittauksia väitteisiin, jotka koskevat suhteellisuusperiaatteen, kohtuusperiaatteen ja oikeudenmukaisuusperiaatteen loukkaamista. Näiden väitteiden tueksi ei kuitenkaan ole esitetty mitään erityisiä, selkeitä ja johdonmukaisia perusteita, joilla voitaisiin osoittaa, minkä vuoksi näitä periaatteita olisi loukattu. Tämän vuoksi nämä väitteet on työjärjestyksen 76 artiklan d alakohdan nojalla jätettävä tutkimatta.

74

Näin ollen komissio on voinut pätevästi jättää unionin rahoituksen ulkopuolelle tietyt menot sillä perusteella, että ne ovat olleet veroulosottomenettelyn kohteena yli neljän vuoden ajan verohallinnon toimivaltaisessa yksikössä, jota ei voida pitää asetuksen N:o 1290/2005 32 ja 33 artiklassa ja asetuksen N:o 1306/2013 54 artiklassa tarkoitettuna ”kansallisena tuomioistuimena”.

75

Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.

76

Koska Portugalin tasavalta on hävinnyt asian, se on velvoitettava vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut komission vaatimusten mukaisesti.

Näillä perusteilla

UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (viides jaosto)

on ratkaissut asian seuraavasti: