1.

Käsiteltävä asia liittyy nyt jo pitkään ketjuun tapauksia, jotka koskevat määräaikaisten työntekijöiden syrjimättömyyden periaatteen tulkintaa Espanjan oikeuden erilaisten työ- ja virkamiesoikeudellisten sääntöjen ja määräysten yhteydessä. Nyt käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuinta pyydetään lähinnä selventämään, edellyttääkö tämä periaate, että palkkatasoon perustuva palkanlisä, jonka maksamisesta – vakinaisille – virkamiehille Espanjan itsehallintoalueen oikeussäännöissä säädetään, on myönnettävä myös julkishallinnon määräaikaisille julkishallinnon sopimussuhteisille työntekijöille. Tällöin on otettava huomioon, että määräaikaisten työntekijöiden syrjimättömyyden periaatteen suojelutavoite on sovitettava yhteen julkisen virkamiesoikeuden luontaisten ominaispiirteiden ja jäsenvaltioilla tällä alalla olevan käsittelyautonomian kanssa.

2.

Tätä taustaa vasten ennakkoratkaisukysymystä tarkasteltaessa on kiinnitettävä huomiota yhtäältä määräaikaisten julkishallinnon sopimussuhteisten työntekijöiden ja vakinaisten virkamiesten konkreettisten tilanteiden rinnastettavuuteen ja toisaalta julkisen virkamiesoikeuden luontaisiin ominaispiirteisiin ryhmien välisen erilaisen kohtelun mahdollisena oikeutuksena.

3.

Käsiteltävää asiaa koskevat säännökset sisältyvät Euroopan ammatillisen yhteisjärjestön (EAY), Euroopan teollisuuden ja työnantajain keskusjärjestön (UNICE) ja julkisten yritysten Euroopan keskuksen (CEEP) tekemästä määräaikaista työtä koskevasta puitesopimuksesta 28.6.1999 annettuun neuvoston direktiiviin 1999/70/EY ( 2 ) (jäljempänä direktiivi 1999/70). Direktiivin tarkoituksena on sen 1 artiklan mukaan panna täytäntöön toimialaltaan yleisten työmarkkinakeskusjärjestöjen (EAY, UNICE ja CEEP) välillä 18.3.1999 tehty, direktiivin liitteenä oleva määräaikaista työtä koskeva puitesopimus (jäljempänä myös puitesopimus).

4.

Puitesopimuksen tarkoituksena on muun muassa ”parantaa määräaikaisen työn laatua varmistamalla syrjimättömyyden periaatteen soveltaminen”. ( 3 ) Puitesopimus perustuu siihen näkemykseen, ”että toistaiseksi voimassa olevat työsopimukset ovat ja tulevat olemaan vallitseva työsuhdemuoto työnantajien ja työntekijöiden välillä”. ( 4 ) Samalla puitesopimuksessa kuitenkin myönnetään, että määräaikaiset työsopimukset ”ovat tyypillisiä tietyillä toimialoilla sekä tietyissä ammateissa ja toiminnoissa, ja ne voivat sopia sekä työnantajalle että työntekijöille”. ( 5 )

5.

Puitesopimuksen soveltamisala määritellään 2 lausekkeen 1 kohdassa seuraavasti:

”Tätä sopimusta sovelletaan määräaikaisiin työntekijöihin, joilla on työsopimus tai työsuhde, sellaisena kuin se on määritelty jäsenvaltion lainsäädännössä, työehtosopimuksissa tai käytännössä.”

6.

Puitesopimuksen 3 lauseke sisältää seuraavat määritelmät:

– –”

7.

Puitesopimuksen 4 lausekkeen otsikko on ”Syrjimättömyyden periaate”, ja siinä määrätään muun muassa seuraavaa:

– –

8.

Navarran julkishallinnon palveluksessa olevaan henkilöstöön sovellettavien sääntöjen konsolidoidun version hyväksymisestä 30.8.1993 annetun asetuksen 251/93 (Decreto Foral Legislativo 251/1993, por el que se aprueba el Texto Refundido del Estatuto del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, jäljempänä DFL 251/93) 3 §:n 1 momentissa säädetään, että ”Navarran julkishallinnon palveluksessa on: a) virkamiehiä, b) ylimääräistä henkilöstöä, c) sopimussuhteisia työntekijöitä, joihin voidaan DFL 251/93:n 3 §:n 4 momentin mukaan soveltaa joko hallinto-oikeudellisia tai työoikeudellisia säännöksiä”.

9.

DFL 251/93:n 12 §:ssä säädetään, että henkilöt otetaan Navarran julkishallinnon palvelukseen siinä määritettyihin palkkaluokkiin niissä edellytetyn tutkintotodistusten ja suoritettavien tehtävien perusteella.

10.

DFL 251/93:n 13 §:ssä säädetään seuraavaa:

”1.   Kuhunkin edellä 12 §:ssä mainittuun palkkaluokkaan kuuluu seitsemän eri palkkatasoa.

2.   Uudet virkamiehet otetaan palvelukseen kyseessä olevan palkkaluokan tasolle 1.

3.   Virkamiehet voivat edetä palkkaluokassaan tasolta 1 tasolle 7 tämän henkilöstösäännön 16 §:n mukaisesti.”

11.

DFL 251/93:n 14 §:ssä ja sitä seuraavissa pykälissä säädetään julkishallinnon virkaurista, jotka koostuvat siitä, että ”virkamiehet ylennetään 12 §:ssä tarkoitetuista palkkaluokista ylempiin palkkaluokkiin, joilla eteneminen tapahtuu palkkatasoittain ja ryhmittäin”.

12.

DFL 251/93:n 16 §:ssä säädetään erityisesti palkkaluokista tarkemmin seuraavaa:

”1.   Virkamiehet voivat edetä palkkaluokassaan tasolta 1 tasolle 7 siitä riippumatta, mistä erikoisalasta näiden muodollisen pätevyyden, koulutuksen tai ammatin osalta on kyse.

2.   Palkkatasoilla eteneminen tapahtuu vuosittain seuraavasti:

13.

DFL 251/93:n neljännellä siirtymäsäännöksellä lykätään kuitenkin siirtymäkauden järjestelynä 16 §:ssä säädetyn palkkaluokkia koskevan etenemisjärjestelmän soveltamista säätämällä seuraavaa:

”1.   Vuoden 1992 tammikuun 1. päivästä alkaen ja aina siihen saakka, kunnes annetaan Navarran talousarviosta vuodeksi 1991 26.2.1991 annetun lain 5/1991 (Ley Foral 5/1991, de 26 de febrero, de Presupuestos Generales de Navarra para 1991) 13 §:ssä tarkoitetut säännökset voimassa olevan palkkatasoihin ja palvelusaikaan perustuvan järjestelmän muuttamisesta, lykätään siirtymäkauden ajaksi tämän henkilöstösäännön 16 §:ssä säädetyt säännökset palkkatasoilla tapahtuvasta etenemisjärjestelmästä. Eteneminen toteutetaan mainitusta päivästä alkaen itsenäisesti kunkin virkamiehen osalta sen mukaan, kuinka pitkä tämän palvelusaika kyseisellä palkkatasolla on, seuraavasti:

2.   Edellisessä momentissa säädetystä seuraa, että mainitusta päivästä alkaen ja samalla tavalla siirtymäkauden järjestelynä niissä tilanteissa, joissa eteneminen tapahtuu saman hallintoviranomaisen palveluksessa henkilöstösäännön 17 §:ssä tarkoitetulla tavalla palkkaluokasta toiseen, palkkataso ja palvelusaika tällä tasolla pysytetään sellaisina kuin ne olivat palkkaluokassa, josta ylentäminen tapahtuu.”

14.

Palkkatasoilla eteneminen tarkoittaa virkamiehelle myönnettävää palkanlisää. DFL 251/93:n 40 §:n 2 momentissa määritellään tätä varten virkamiesten henkilökohtainen peruspalkka seuraavasti:

Henkilökohtainen peruspalkka on virkamiesaseman perusteella saavutettu oikeus.”

15.

DFL 251/93:n 42 §:ssä on taulukko prosenttiosuuksista, joita sovelletaan kunkin palkkaluokan alkupalkkaan kulloinkin kyseessä olevan palkkatason mukaisesti.

”Tämän vaikuttamatta 17 §:n 2 momentissa säädettyyn, tason perusteella maksettava palkanlisä lasketaan seuraavan suuruisina prosenttiosuuksina kunkin palkkaluokan alkupalkasta:

16.

DFL 251/93:ssa säädetään myös sopimussuhteiseen henkilöstöön – siis muihin kuin virkamiehiin – sovellettavista säännöksistä, ja sen 93 §:ssä säädetään, että ”julkishallinnon sopimussuhteiseen henkilöstöön sovelletaan säännöksiä ja määräyksiä, jotka vahvistetaan asetuksella ja kyseessä olevalla vastaavalla sopimuksella”.

17.

Julkishallinnon sopimussuhteisia työntekijöitä koskeva säännöstö sisältyy 28.9.2009 annettuun asetukseen (Decreto Foral) 68/2009 (jäljempänä DF 68/2009), jossa säädetään Navarran julkishallinnon palvelukseen julkisoikeudellisten sopimusten nojalla otettavista toimihenkilöistä. DF 68/2009:n 11 §:ssä, sellaisena kuin se on 29.3.2017 annetussa asetuksessa (Decreto Foral) 21/2017, säädetään kyseisen sopimussuhteisen henkilöstön palkoista seuraavaa:

”Julkishallinnon sopimussuhteiselle henkilöstölle maksetaan sen viran tai tehtävän mukaista palkkaa, jota henkilö hoitaa, sekä ikä- ja perhelisät. Palkkatasoa vastaavaa lisää, joka on osa virkamiesasemaan olennaisesti perustuvaa henkilökohtaista peruspalkkaa, ei makseta.”

18.

Pääasian kantaja, Daniel Ustariz Aróstegui, työskentelee opettajana Departamento de Educación del Gobierno de Navarran (Navarran opetushallinto) palveluksessa. Hän on työskennellyt eri oppilaitoksissa julkishallinnon sopimussuhteisena työntekijänä syyskuusta 2007 alkaen.

19.

Ustariz Aróstegui vaati 1.7.2016 Navarran opetushallintoa vahvistamaan ja maksamaan hänelle palkkatasoa vastaavan palkanlisän takautuvin vaikutuksin. Ustariz Aróstegui vaati 18.10.2016 laatimallaan kirjelmällä oikaisua palkkavaatimuksensa hiljaiseen hylkäämiseen, ja oikaisuvaatimus hylättiin 23.12.2016 tehdyllä Navarran opetushallinnon johtajan (Consejero de Educación del Gobierno de Navarra) päätöksellä (Orden Foral) 168E/2016. Ustariz Aróstegui nosti lopulta 28.2.2017 tästä päätöksestä hallinto-oikeudellisen kanteen ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa. Se esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:

”Onko Euroopan ammatillisen yhteisjärjestön (EAY), Euroopan teollisuuden ja työnantajain keskusjärjestön (UNICE) ja julkisten yritysten Euroopan keskuksen (CEEP) tekemän määräaikaista työtä koskevan puitesopimuksen, joka on hyväksytty 28.6.1999 annetulla neuvoston direktiivillä 1999/70/EY, 4 lauseketta tulkittava siten, että se on esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle aluelainsäädännölle, jolla on nimenomaisesti suljettu pois mahdollisuus vahvistaa ja maksaa tietty palkanlisä sille Navarran julkishallinnon henkilöstöryhmälle, joka muodostuu sopimussuhteisista työntekijöistä – joiden sopimukset ovat määräaikaisia –, siitä syystä, että mainittu palkanlisä maksetaan ylennyksestä ja ammattiuralla kehittymisestä vain ja ainoastaan virkamiehistä – joiden sopimukset ovat toistaiseksi voimassa olevia – muodostuvalle henkilöstöryhmälle?”

20.

Unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisumenettelyssä esittivät kirjallisia huomautuksia pääasian asianosaisina olevat Ustariz Aróstegui ja Navarran opetushallinto, Espanjan kuningaskunta, Portugalin tasavalta ja Euroopan komissio. Samat asianosaiset ja muut osapuolet Portugalia lukuun ottamatta olivat edustettuina myös 30.1.2019 pidetyssä istunnossa.

21.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ennakkoratkaisukysymyksellään lähinnä, onko kyse unionin oikeudessa kielletystä syrjinnästä, kun julkisen sektorin määräaikaiselta sopimussuhteiselta työntekijältä evätään oikeus palkkatasoon perustuvaan palkanlisään, koska se on itsehallintoalueella sovellettavien oikeussääntöjen mukaan tarkoitettu yksinomaan vakinaisille virkamiehille.

22.

Kysymyksen taustalla on se, että Navarran julkishallinnon palveluksessa olevaan henkilöstöön sovellettavat henkilöstösäännöt ovat siirtymäkaudella korvanneet virkamiehiin sovellettavan palkkatasolta toiselle etenemistä koskevan järjestelmän vastaavalla lisällä, jonka laskenta perustuu lähinnä tietyn palvelusajan kertymiseen.

23.

Puitesopimusta sovelletaan määräaikaisiin työsopimuksiin. Tämä käy ilmi jo puitesopimuksen otsikosta, ja se vahvistetaan 2 lausekkeen 1 kohdan soveltamisalan määritelmässä: sen mukaan sopimusta sovelletaan määräaikaisiin työntekijöihin, joilla on työsopimus tai työsuhde, sellaisena kuin se on määritelty jäsenvaltion lainsäädännössä, työehtosopimuksissa tai käytännössä.

24.

Pääasian taustalla on kiistattomasti määräaikainen työsopimus, jollaisesta säädetään Navarran itsehallintoalueen julkishallinnon palveluksessa olevaan julkishallinnon sopimussuhteiseen henkilöstöön sovellettavissa säännöissä.

25.

Unionin tuomioistuin on jo todennut, että puitesopimusta sovelletaan ”hallintoviranomaisten ja muiden julkisen sektorin yksikköjen kanssa tehtyihin määräaikaisiin työsopimuksiin ja työsuhteisiin” ( 6 ) ja että yksityiset oikeussubjektit voivat vedota puitesopimuksen 4 lausekkeen 1 kohtaan kansallisessa tuomioistuimessa. ( 7 )

26.

Lisäksi on tutkittava, kuuluuko riidanalainen palkkatasoon perustuva palkanlisä myös puitesopimuksen 4 lausekkeen 1 kohdassa tarkoitettuihin työehtoihin. Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan työehtojen käsitteen tulkinnan kannalta ratkaiseva seikka on nimittäin työtä koskeva seikka eli työntekijän ja työnantajan välille muodostunut palvelussuhde. ( 8 )

27.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan puitesopimuksen 4 lausekkeen tarkoituksena on estää se, että työnantaja käyttää määräaikaista työsuhdetta sellaisten oikeuksien epäämiseen, joita myönnetään vakituisille työntekijöille. ( 9 ) Tämän tavoitteen huomioon ottamiseksi unionin tuomioistuin torjuu säännöksen suppean tulkinnan. ( 10 )

28.

Julkisen sektorin palvelussuhteiden osalta ja tämän tulkinnan perusteella unionin tuomioistuin on jo lausunut julkisen sektorin palvelussuhteista, että puitesopimuksen 4 lausekkeen 1 kohdassa tarkoitettu työehtojen käsite sisältää esimerkiksi palvelusajan perusteella maksettavat ikälisät, joita myönnetään kolmen vuoden välein, ( 11 ) ammatillisen täydennyskoulutuksen perusteella kuusivuotisen työskentelyn jälkeen maksettavat palkanlisät, ( 12 ) säännökset, jotka koskevat palvelusaikoja, jotka oikeuttavat luokitteluun ylempään palkkaluokkaan, tai niiden palvelusjaksojen laskemista, jotka ovat vuosittaisen arvioinnin laatimisen edellytyksenä, ( 13 ) tai arviointisuunnitelmiin osallistumiseen liittyvät palkanlisät. ( 14 )

29.

Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava, että vaikka on lähtökohtaisesti ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiana selvittää riidanalaisen lisän luonne ja tavoitteet, ( 15 ) kyseisen tuomioistuimen unionin tuomioistuimelle esittämästä asiakirja-aineistosta ja istuntoon osallistuneiden osapuolten yhtäpitävistä lausunnoista ilmenee, että riidanalainen lisä on palkanosa, jonka myöntäminen riippuu ratkaisevasti kertyneestä palvelusajasta ja liittyy näin ollen ratkaisevaan työtä koskevaan seikkaan. Sen vuoksi riidanalaisen palkkatasoon perustuvan palkanlisän on katsottava kuuluvan puitesopimuksen 4 lausekkeen 1 kohdan työehtojen käsitteen alaan.

30.

Käsiteltävässä asiassa on kiistatonta, että julkishallinnon sopimussuhteisia työntekijöitä kohdellaan eri tavalla kuin virkamiehiä siltä osin kuin heillä ei ole Navarran merkityksellisten oikeussääntöjen mukaan oikeutta palkkatasoon perustuvaan palkanlisään.

31.

Erilaista kohtelua ei voi sulkea pois pelkästään sillä perusteella, että riidanalainen palkkatasoon perustuva palkanlisä kuuluu sovellettavien Navarran oikeussääntöjen mukaan virkamiehille, minkä vuoksi sitä ei määräaikaisten julkishallinnon sopimussuhteisten työntekijöiden lisäksi myönnetä mahdollisesti myöskään sellaisille vakituisille työntekijöille, jotka eivät kuulu julkishallinnon henkilöstösääntöjen soveltamisalaan. ( 16 ) Puitesopimuksen 4 lausekkeen 1 kohdassa tarkoitetun erilaisen kohtelun toteamiseen kuitenkin riittää jo se, että ”määräaikaisiin työntekijöihin” sovelletaan epäedullisempia työehtoja kuin ”vastaaviin vakituisiin työntekijöihin”. Siinä ei suinkaan edellytetä, että kaikki määräaikaiset työntekijät ovat epäedullisemmassa tilanteessa kaikkiin vakituisiin työntekijöihin nähden. ( 17 )

32.

Syrjintäkiellon periaate, josta puitesopimuksen 4 lausekkeen 1 kohta on erityinen ilmaus, edellyttää kuitenkin unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan, että toisiinsa rinnastettavia tapauksia ei kohdella eri tavalla ja että erilaisia tapauksia ei kohdella samalla tavalla, ellei tällaista eroa voida objektiivisesti perustella. ( 18 )

33.

Syrjintäkiellon periaate on tältä osin pantu täytäntöön ja konkretisoitu puitesopimuksella yksinomaan toisiinsa rinnastettavissa tilanteissa olevien määräaikaisten ja vakituisten työntekijöiden erilaisen kohtelun osalta. ( 19 )

34.

Näin ollen on tutkittava aluksi, ovatko virkamiesten ja julkishallinnon määräaikaisten julkishallinnon sopimussuhteisten työntekijöiden tilanteet toisiinsa rinnastettavissa kussakin laitoksessa kyseessä olevaa työtehtävää hoidettaessa.

35.

Portugalin hallitus ja Navarran aluehallinto suhtautuvat epäillen julkishallinnon määräaikaisten sopimussuhteisten työntekijöiden ja vakinaisina virkamiehinä työskentelevien tilanteiden rinnastettavuuteen. Ne perustavat näkemyksensä unionin tuomioistuimen tuomioon Pérez López, ( 20 ) jonka mukaan mahdollinen erilainen kohtelu, joka ei perustu työsuhteen määräaikaisuuteen tai toistaiseksi voimassa olemiseen, vaan sen henkilöstösääntöjen soveltamisalaan kuulumiseen tai sopimussuhteiseen luonteeseen, ei kuulu puitesopimuksessa tarkoitetun syrjintäkiellon periaatteen soveltamisalaan. Tällöin jää kuitenkin huomiotta se, että tämän toteamuksen kohteena oli ”tiettyjen määräaikaisten henkilöstöryhmien välinen mahdollinen erilainen kohtelu” (kursivointi tässä). Käsiteltävässä asiassa on kuitenkin kyse julkishallinnon määräaikaisten sopimussuhteisten työntekijöiden ja vakinaisten virkamiesten välisestä erilaisesta kohtelusta.

36.

Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on niin, että jotta voitaisiin arvioida, tekevätkö kyseessä olevat henkilöt puitesopimuksessa tarkoitetulla tavalla samaa tai samanlaista työtä, on puitesopimuksen 3 lausekkeen 2 kohdan ja 4 lausekkeen 1 kohdan mukaisesti selvitettävä, voidaanko näiden henkilöiden tilanteita pitää toisiinsa rinnastettavina, kun otetaan huomioon kaikki tekijät, kuten työn luonne, koulutusta koskevat edellytykset ja työehdot. ( 21 )

37.

On jälleen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen, joka yksin on toimivaltainen arvioimaan tosiseikkoja, asiana selvittää se. ( 22 ) Sen on todettava, onko Ustariz Arósteguin tilanne ollut rinnastettavissa saman työnantajan tai julkisen sektorin työantajan samana ajanjaksona palvelukseen ottamien vakinaisten virkamiesten tilanteeseen.

38.

Käsiteltävässä asiassa on otettava lähtökohdaksi, että määräaikainen työntekijä on konkreettisesti hoitamansa tehtävän – erityisesti työn luonteen, koulutusvaatimusten ja työolojen – osalta samassa tilanteessa kuin saman oppilaitoksen vakinaiset virkamiehet. Kansallinen tuomioistuin totesi nimittäin tältä osin nimenomaisesti, että ”nyt käsiteltävässä asiassa tehtävät ja toimet, joita suorittaa opettaja, joka on virkamies, ja opettaja, joka on sopimussuhteinen työntekijä, eivät millään tavoin eroa toisistaan, eikä mitään tehtäviä ole varattu jommallekummalle tai suljettu pois toisen toimenkuvasta, eikä minkäänlaisia eroja ole myöskään heidän ammatillisten velvoitteidensa välillä”.

39.

Kuten olen äskettäin useissa yhteyksissä jo todennut, ( 23 ) tilanteiden keskinäisen rinnastettavuuden tutkiminen ei kuitenkaan voi rajoittua siihen, että verrataan yleisesti keskenään tilapäisten työntekijöiden ja vakituisten työntekijöiden asemaa asianomaisessa laitoksessa. Ratkaisevaa on nimittäin se, ovatko tilapäiset ja vakituiset työntekijät toisiinsa rinnastettavissa tilanteissa myös ja nimenomaan kulloisenkin riidan kohteen kannalta.

40.

Käsiteltävässä asiassa riidan kohteena on palkkatasoon perustuvan palkanlisän myöntäminen. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen lausumien mukaan palkkataso on laissa yksi niistä mekanismeista, joiden avulla eteneminen julkishallinnon virkauralla tapahtuu eli uralla, jonka katsotaan lainsäädännössä kuuluvan yksinomaan virkamiehille eikä muille Navarran julkishallinnon palveluksessa olevaan henkilöstöön kuuluville. Asetuksen DF 68/2009 11 §:ssä evätään vastaavasti nimenomaisesti sopimussuhteiselta henkilöstöltä palkkatasoon perustuva palkanlisä. Jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen lopullisesta tarkastelusta muuta johdu, palkkatasoon perustuvaa palkanlisää koskeva oletettu erilainen kohtelu ei liity työsuhteen määräaikaisuuteen tai toistaiseksi voimassa olemiseen vaan siihen, kuuluvatko vertailtavat työntekijät sopimussuhteiseen henkilöstöön vai henkilöstöön, johon sovelletaan henkilöstösääntöjä. ( 24 )

41.

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan palkkatasoon perustuvan palkanlisän tarkoituksena on kuitenkin palkita ylenemistä, uralla etenemistä ja kehittymistä kyseisellä ammattiuralla. Palkkatasoon perustuva palkanlisä on näin ollen palkanosa, joka ilmaisee etenemistä virkauran seuraavalle palkkatasolle. Sen yhteydessä ei ole kuitenkaan merkityksellinen DFL 251/93:n 16 §:n perussäännös vaan DFL 251/93:n neljäs siirtymäsäännös. Navarran aluehallinnon edustaja ilmoitti viimeksi mainitulla säännöksellä 1.1.1992 tapahtuneen DFL 251/93:n 16 §:n etenemisjärjestelmän lykkäämisen syyksi sen, että julkisen sektorin työnantajat ja ammattiliitot eivät olleet päässeet yksimielisyyteen DFL 251/93:n 16 §:n 2 momentin d kohdan valintamenettelystä. Tämä selittää, miksi DFL 251/93:n neljännessä siirtymäsäännöksessä kytketään riidanalaisen lisän myöntäminen yksinomaan tietyn palvelusajan täyttymiseen. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin korostaa tässä yhteydessä, että asteelta toiselle eteneminen tapahtuu DFL 251/93:n neljännen siirtymäsäännöksen mukaan pelkästään ajan kulumisen perusteella ja kaiken lisäksi ”automaattisesti”.

42.

Tästä syystä tilanteiden rinnastettavuutta riidan konkreettisen kohteen osalta ei voi vakavasti asettaa kyseenalaiseksi. Riidanalaisen lisän myöntäminen riippuu ensinnäkin yksinomaan kertyneestä palvelusajasta; toiseksi sen myöntäminen, johon ei muuten muodollisesti liity kyseisen virkamiehen palkkaluokan uudelleen määrittämistä, ei ole havaittavissa olevassa yhteydessä uralla etenemisen tai ammatillisen etenemisen järjestelmään. Navarran aluehallinnon edustajan esittämien tietojen mukaan lisän myöntäminen ei nimittäin vaikuta mitenkään virkamiehen tehtäviin eikä varsinkaan mahdolliseen etenemiseen ylempään palkkaluokkaan. Riidan kohteena on näin ollen lopulta palkanosa – ei työskenteleminen virkauralla.

43.

Sen vuoksi – jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen lopullisesta tarkastelusta jälleen muuta johdu – tilanteiden on katsottava olevan toisiinsa rinnastettavissa myös, kun otetaan huomioon konkreettinen riidan kohde, siltä osin kuin pääasian kantaja täyttää saavutettua palvelusaikaa koskevan aineellisen edellytyksen.

44.

Tästä syystä on kyse toisiinsa rinnastettavien tilanteiden erilaisesta kohtelusta, kun julkisen sektorin määräaikaisilta työntekijöiltä evätään tietyn palvelusajan täyttyessä myönnettävä lisä, kun taas vakinaisilla virkamiehillä on tällaisessa tilanteessa lainmukainen oikeus kyseiseen lisään.

45.

Käsiteltävän asian keskeisenä ongelmana on tutkittava vielä, onko olemassa asiallisia syitä, joilla voitaisiin perustella julkisen sektorin määräaikaisten työntekijöiden ja vakinaisten virkamiesten todettu erilainen kohtelu riidanalaisen palkkatasoon perustuvan palkanlisän myöntämisen yhteydessä.

46.

Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan puitesopimuksen 4 lausekkeen 1 kohtaan sisältyvä asiallisten syiden käsite on ymmärrettävä siten, ettei siinä sallita, että määräaikaisten työntekijöiden ja vakituisten työntekijöiden välistä erilaista kohtelua perustellaan sillä seikalla, että erilaisesta kohtelusta säädetään lain tai työehtosopimuksen kaltaisissa yleisissä ja abstrakteissa kansallisissa oikeussäännöissä. ( 25 ) DFL 251/93:n neljännen siirtymäsäännöksen mukaisen virkamiesten ja julkishallinnon määräaikaisten sopimussuhteisten työntekijöiden erilaisen kohtelun, joka koskee palkkatasoon perustuvaa palkanlisää, perusteluksi ei näin ollen riitä riidanalaisen lisän kutsuminen osaksi henkilökohtaista peruspalkkaa, joka ”on virkamiesaseman perusteella saavutettu oikeus”. ( 26 )

47.

Asiallisten syiden käsite edellyttää pikemminkin niin ikään vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan, että todettua erilaista kohtelua voidaan perustella sillä, että on olemassa kyseessä olevalle työehdolle ominaisia täsmällisiä ja konkreettisia seikkoja siinä erityisessä asiayhteydessä, johon työehto kuuluu, ja näin on oltava objektiivisten ja läpinäkyvien arviointiperusteiden perusteella, jotta voidaan varmistaa, että kyseinen erilainen kohtelu vastaa todellista tarvetta, että sillä voidaan saavuttaa asetettu tavoite ja että se on tätä varten tarpeellinen. Tällaiset seikat voivat olla muun muassa seurausta niiden työtehtävien erityisluonteesta, joiden hoitamiseksi kyseiset määräaikaiset sopimukset on tehty, sekä näille tehtäville luontaisista ominaispiirteistä tai mahdollisesti jäsenvaltion toiminnasta, kun se pyrkii perusteltuun sosiaalipoliittiseen päämäärään. ( 27 )

48.

Myöskään virkamiesoikeudelliset periaatteet – esimerkiksi virkataulukkoon kuulumista koskeva periaate, virkauraa koskeva malli ja valintamenettelyn läpäisemistä koskeva vaatimus vakituiseen palvelussuhteeseen pääsemiseksi – eivät ole merkityksettömiä puitesopimuksen määräysten käytännön soveltamisessa. ( 28 ) Puitesopimuksessa tunnustetaan nimenomaisesti, ”että niiden yksityiskohtaisessa soveltamisessa on otettava huomioon erityiset kansalliset, alakohtaiset ja kausiluontoiset tilanteet”. ( 29 )

49.

Unionin tuomioistuin on jo vastaavasti todennut, että kun otetaan huomioon jäsenvaltioilla oman julkishallintonsa järjestämisessä oleva harkintavalta, ne voivat lähtökohtaisesti direktiiviä 1999/70 ja puitesopimusta rikkomatta säätää palvelusaikaa koskevista edellytyksistä tiettyihin tehtäviin pääsemiseksi, rajoittaa pääsyn sisäiseen ylennysmenettelyyn ainoastaan vakinaisiin virkamiehiin sekä edellyttää näiden osoittavan, että heillä on valintamenettelyn kohteena olevaa luokkaa välittömästi alempaa luokkaa vastaava ammatillinen kokemus. ( 30 )

50.

Toisaalta unionin tuomioistuin on katsonut, ettei ole asiallisesti perusteltua sulkea määräaikaiset työntekijät ammatillisen täydennyskoulutuksen perusteella kuusivuotisen työskentelyn jälkeen maksettavien palkanlisien ulkopuolelle viittaamalla pelkästään siihen, etteivät he kuulu virkauraryhmään. ( 31 )

51.

Edellä esitetystä käy ilmi, ettei kaikkea tilapäisten työntekijöiden ja vastaavien vakituisten työntekijöiden erilaista kohtelua voida kuitenkaan perustella viittaamalla julkishallinnon alakohtaisiin erityispiirteisiin, ( 32 ) vaan perustella voidaan ainoastaan sellainen erilainen kohtelu, jonka yhteydessä mainitut erityispiirteet todella ovat merkityksellisiä. ( 33 ) Vastaavasti jäsenvaltioiden esittämiä syitä julkishallinnon määräaikaisten työntekijöiden erilaiseen kohteluun ei voida johtaa yleisesti ja abstraktisti työsuhteen rajallisesta kestosta – ja siitä mahdollisesti johtuvasta virkauraryhmään kuulumattomuudesta. ( 34 ) Tällaisia syitä voidaan pikemminkin käyttää konkreettisen työtehtävän hoitamiseen liittyvien erilaisten vaatimuksien, jotka johtuvat esimerkiksi työtehtävien erityisluonteesta tai ominaisuuksista, ottamiseen asianmukaisesti huomioon. ( 35 )

52.

Seuraavaksi on tutkittava, voidaanko Navarran virkamiesoikeuden erityispiirteitä ja kertyneen palvelusajan huomioon ottamisen edellytyksiä pitää todetun erilaisen kohtelun asiallisena syynä.

53.

Käsiteltävässä asiassa mikään ei viittaa siihen, että kyseessä oleva erilainen kohtelu vastaisi todellista tarvetta, esimerkiksi Navarran virkamiesoikeuden periaatteiden toteuttamista, että sillä voitaisiin saavuttaa asetettu tavoite ja että se olisi tätä varten tarpeellinen.

54.

Espanjan hallitus, Portugalin hallitus ja Navarran aluehallinto mainitsevat tässä yhteydessä julkisen palvelun erityispiirteet, jotka perustuvat erityisesti Espanjan perustuslakiin. ( 36 ) Näiden asianosaisten mielestä oikeus palkkatasoon perustuvaan palkanlisään kuuluu kyseisten erityispiirteiden johdosta vain vakinaisille virkamiehille, muttei kuitenkaan julkishallinnon määräaikaisille sopimussuhteisille työntekijöille. Lisäksi ne vetoavat siihen, ettei julkishallinnon sopimussuhteisten työntekijöiden työtehtävä ole lähtökohtaisesti pysyvä ja että se edellyttää konkreettiseen avoimeen tehtävään liittyvää tarpeen todistamisen muodostamaa erityistä perustelua, mikä on väistämättä urajärjestelmään osallistumisen esteenä ja sulkee sen vuoksi pois järjestelmään liittyvien taloudellisten hyötyjen hyödyntämisen.

55.

Tämä väite ei vakuuta jo siitäkään syystä, että se on epäjohdonmukainen. Käsiteltävässä asiassa riidanalainen poissulkeminen ei nimittäin koske vain julkishallinnon määräaikaisia sopimussuhteisia työntekijöitä vaan kaikkia sellaisia työntekijöitä, jotka eivät kuulu henkilöstösääntöjen soveltamisalaan. Vaikka poissulkeminen koskisi vain julkishallinnon määräaikaisia sopimussuhteisia työntekijöitä, pelkkään työsuhteen tilapäisyyteen vetoaminen ei voisi muodostaa puitesopimuksen 4 lausekkeen 1 kohdassa tarkoitettua asiallista syytä. ( 37 )

56.

Siltä osin kuin riidanalainen säännöstö liittyy DFL 251/93:n säännösten mukaan virkamiehille tarkoitettuun urajärjestelmään osallistumiseen, on aluksi korostettava, että unionin tuomioistuin on jo katsonut, ettei tällainen yleinen ja abstrakti kriteeri ole asiallisesti perusteltu. ( 38 )

57.

Lisäksi Espanjan lainsäädännössä ei ilmeisesti yleisesti suljeta pois sellaisten sopimussuhteisten työntekijöiden, jotka eivät kuulu julkishallinnon henkilöstösääntöjen soveltamisalaan, osallistumista urajärjestelmään. Asiassa C‑315/17 ( 39 ) ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin totesi tältä osin, että julkishallinnon palveluksessa oleviin työntekijöihin sovellettavista perussäännöistä 12.4.2007 annetun lain 7/2007 (Ley 7/2007 del Estatuto Básico del Empleado Público; BOE nro 89, 13.4.2007) annetaan sekä vakinaisille virkamiehille että muulle vakituiselle henkilöstölle mahdollisuus osallistua molempiin tarkoitettuihin urajärjestelmiin. ( 40 ) Vaikka tätä urajärjestelmiin osallistumismahdollisuuksien epäyhtenäistä muotoilua pidettäisiin yksittäisten itsehallintoalueiden tältä osin olemassa olevan sääntelyautonomian ilmaisuna, tämä viittaa kuitenkin siihen, ettei niiden, jotka eivät kuulu henkilöstösääntöjen soveltamisalaan, yleistä sulkemista urajärjestelmän ulkopuolelle voida pitää ainakaan kansallisen julkisen virkamiesoikeuden luontaisen ominaispiirteen ilmaisuna.

58.

Navarran virkamiesoikeuden erityispiirteistä on todettava lopuksi, että ura koostuu DFL 251/93:n 14 §:n mukaan siitä, että ”virkamiehet ylennetään – – palkkaluokista ylempiin palkkaluokkiin, joilla eteneminen tapahtuu palkkatasoittain ja ryhmittäin”. ( 41 ) Käsiteltävänä olevalla DFL 251/93:n neljännellä siirtymäsäännöksellä lykättiin nimenomaan tätä korkeammille palkkatasoille etenemisjärjestelmää määräämättömäksi ajaksi, ja se korvattiin säännöstöllä, joka rajoittuu vastaavan lisän myöntämiseen. ( 42 )

59.

Välipäätelmänä on sen vuoksi todettava, ettei Navarran virkamiesoikeuden erityispiirteistä, etenkään urajärjestelmästä, voida johtaa asiallista syytä, joka oikeuttaisi todetun erilaisen kohtelun.

60.

Siltä osin kuin riidanalainen säännöstö liittyy tietyn palvelusajan kertymiseen, on muistutettava, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan puitesopimuksen 4 lausekkeen 1 kohdassa ei sallita määräaikaisten työntekijöiden sulkemista yleisesti ja abstraktisti tietyn palvelusajan kertymiseen liittyvän taloudellisen edun ulkopuolelle, jos sen perustana eivät ole erityisesti asianomaisen hoidettavaksi annettujen tehtävien luonne tai ominaispiirteet. ( 43 ) Tätä lähestymistapaa käytetään sekä ikälisien ( 44 ) että muiden sellaisten lisien yhteydessä, joiden myöntäminen riippuu saavutetusta palvelusajasta. ( 45 )

61.

Myös käsiteltävässä asiassa riidanalainen lisä kytketään tietyn palvelusajan kertymiseen ottamatta huomioon esimerkiksi asianomaisen hoidettavaksi annettujen tehtävien luonnetta tai ominaispiirteitä. Kun otetaan huomioon edellä tilanteiden rinnastettavuudesta esitetyt näkemykset, ( 46 ) pääasiassa ei todellakaan näytä siltä, että se, kun virkamiehinä työskentelevät opettajat ja julkishallinnon sopimussuhteisina työntekijöinä työskentelevät opettajat hoitavat opettajan tehtäviä, tämä edellyttäisi erilaista akateemista pätevyyttä tai kokemusta. Ennakkoratkaisupyyntöön sisältyvistä tiedoista ilmenee päinvastoin, että nämä kaksi opettajaryhmää hoitavat samankaltaisia tehtäviä ja ovat samanlaisten velvollisuuksien alaisia. Tämän vahvistaa muuten se, että pääasian kantajan kiistattomien lausumien mukaan sopimussuhteisena toimittu palvelusaika otetaan myöhemmin vakinaiseksi virkamieheksi nimitettäessä täysin huomioon palkkatasoon perustuvaa palkanlisää myönnettäessä.

62.

Palvelusajan perusteella maksettavien ikälisien yhteydessä kehitettyjen periaatteiden soveltamista riidanalaiseen palkkatasoon perustuvaan palkanlisään ei aseta kyseenalaiseksi myöskään se, että määräaikaisilla sopimussuhteisilla työntekijöillä on DF 68/2009:n 11 §:n mukaan oikeus Navarran oikeussäännöksissä säädettyyn palvelusajan perusteella maksettavaan ikälisään. Navarran aluehallinnon edustajan mukaan sekä ikälisän että palkkatasoon perustuvan palkanlisän myöntäminen edellyttää – niiden erityisestä tavoitteesta riippumatta – tietyn, kulloinkin erilaisen palvelusajan täyttymistä. Se, miltä osin tietyn palvelusajan täyttymisestä palkitaan kahteen kertaan, riippuu kansallisen lainsäätäjän arvioinnista; tällaisen arvioinnin tarkoituksenmukaisuutta koskevat yleiset epäilykset, jollaisia esimerkiksi Navarran aluehallinnon edustaja esitti sopimussuhteisten työntekijöiden osalta, eivät kuitenkaan oikeuta asettamaan julkishallinnon määräaikaisia sopimussuhteisia työntekijöitä vakinaisia virkamiehiä epäedullisempaan asemaan, varsinkaan kun epäilykset voisivat koskea samalla tavalla myös virkamiehiä.

63.

Riidanalaisen palkkatasoon perustuvan palkanlisän myöntäminen liittyy näin ollen yksinomaan julkisen sektorin työntekijöiden tietyn palvelusajan kertymiseen, ei esimerkiksi työntekijän ansioihin tai pätevyyteen. Sen vuoksi on lähtökohtaisesti poissuljettua, että todettu erilainen kohtelu voisi olla perusteltua edellä mainitussa oikeuskäytännössä ( 47 ) tarkoitettujen konkreettisten seikkojen perusteella. Tällaiset seikat voisivat nimittäin olla seurausta esimerkiksi tarpeesta ottaa huomioon täytettävien tehtävien erityisluonne tai ominaisuudet vahvistamalla vastaavia työntekijöiden ammattikokemusta ja pätevyyttä koskevia vaatimuksia noudattamalla kuitenkin asianmukaisesti suhteellisuusperiaatetta.

64.

Tästä syystä myös viittaus virkamiesten ja julkishallinnon sopimussuhteisen henkilöstön erilaisiin työhönottotapoihin on merkityksetön. Kuten jo todettiin, ( 48 ) nämä erilaiset työhönottotavat eivät vaikuta tosiasiallisesti hoidettuihin tehtäviin eivätkä voimassa oleviin ammatillisiin velvoitteisiin. Siltä osin kuin virkamiesten valinnassa käytettävän menetelmän on tarkoitus tarjota heidän ammatillista suoritustasoaan koskeva pysyvä takuu, kyseisen menetelmän avulla todettu pätevyys ja soveltuvuus ennakoivat vain osittain kyseisen henkilön myöhempää suoriutumista työstä. Navarran aluehallinnon ja Espanjan ja Portugalin hallitusten erilaisten työhönottotapojen perusteella olettaman virkamiesten ja julkishallinnon sopimussuhteisen henkilöstön erilaisen soveltuvuuden ja pätevyyden olisi joka tapauksessa täytynyt heijastua hoidettavien tehtävien luonteeseen ja niihin liittyviin vaatimuksiin, jotta kertyneen palvelusajan huomioon ottamista koskeva erottelu olisi voitu perustella. Käsiteltävässä asiassa näin ei kuitenkaan ole.

65.

Edellä esitetyn perusteella tulen siihen tulokseen, että vakinaisten virkamiesten ja julkishallinnon määräaikaisten sopimussuhteisten työntekijöiden erilainen kohtelu, joka ilmenee siten, että viimeksi mainituille ei voida vahvistaa ja maksaa riidanalaiseen palkkatasoon perustuvaa palkanlisää, ei ole oikeutettua asiallisten syiden perusteella.

66.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.o 1 de Pamplonan (Pamplonan maakunnallinen hallintotuomioistuin nro 1, Espanja) ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:

Euroopan ammatillisen yhteisjärjestön (EAY), Euroopan teollisuuden ja työnantajain keskusjärjestön (UNICE) ja julkisten yritysten Euroopan keskuksen (CEEP) tekemästä määräaikaista työtä koskevasta puitesopimuksesta 28.6.1999 annetun neuvoston direktiivin 1999/70/EY liitteenä olevan määräaikaista työtä koskevan puitesopimuksen 4 lausekkeen 1 kohtaa on tulkittava siten, että se on esteenä pääasiassa riidanalaisen kaltaiselle kansalliselle säännöstölle, jossa tietty palkanlisä, jonka on tarkoitus vastata palkkatasoa, myönnetään ja maksetaan vain vakinaisille virkamiehille sulkemalla nimenomaisesti pois julkishallinnon määräaikaiset sopimussuhteiset työntekijät ja kytkemällä se yksinomaan kertyneisiin palvelusaikoihin.