1.

Yhteiseen maatalouspolitiikkaan (jäljempänä YMP) sisältyy muiden toimenpiteiden ohella unionin tukien maksaminen viljelijöille. Hyötyäkseen tällaisista maksuista viljelijöiden on noudatettava tiettyjä sääntöjä, jotka tunnetaan yleisesti täydentävien ehtojen järjestelmänä. Näissä säännöissä edellytetään, että viljelijät muun muassa säilyttävät tukikelpoiset maa-alat hyvässä maatalous- ja ympäristökunnossa. Tässä ennakkoratkaisupyynnössä Tartu Halduskohus (Tarton hallintotuomioistuin, Viro) pyrkii selvittämään, onko asetukseen (EU) N:o 1306/2013 ( 2 ) sisältyvien täydentävien ehtojen mukaista, että jäsenvaltiot edellyttävät viljelijöiden säilyttävän maatalousmaalla sijaitsevia muinaisjäännöksiä, ja onko oikeutettua määrätä hallinnollinen seuraamus, jos tällainen muinaisjäännös puretaan. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin myös tiedustelee, onko unionin tuen saajan noudatettava vaatimusta säilyttää maa hyvässä maatalous- ja ympäristökunnossa koko tilallaan vai pelkästään sillä nimenomaisella maatalousmaalla, jolle rahoitustukea haetaan.

2.

Asetuksessa (EU) N:o 1307/2013 ( 3 ) vahvistetaan muun muassa yhteiset säännöt, jotka koskevat viljelijöille suoraan myönnettäviä tukia (joita kutsutaan myös suoriksi tuiksi). ( 4 )

3.

Asetuksen N:o 1307/2013 4 artiklan 1 kohtaan sisältyvät seuraavat määritelmät: ”viljelijällä” tarkoitetaan sellaista luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä taikka luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden ryhmää riippumatta siitä, millainen ryhmän ja sen jäsenten oikeudellinen asema on kansallisen lainsäädännön mukaisesti, jonka tila sijaitsee muiden muassa jäsenvaltioiden alueella; ( 5 )”tilalla” tarkoitetaan kaikkia viljelijän johtamia, saman jäsenvaltion alueella sijaitsevia maataloustoimintaan käytettäviä yksiköitä ( 6 ) ja ”maatalousmaalla” tarkoitetaan pellon, pysyvien nurmien ja pysyvien laidunten tai pysyvien viljelykasvien pinta-alaa. ( 7 )

4.

Asetuksessa N:o 1306/2013 annetaan säännöt muun muassa täydentävien ehtojen järjestelmästä. ( 8 ) Käsitteillä ”viljelijä” (2 artiklan a alakohta), ”maataloustoiminta” (2 artiklan b alakohta), ”maatalousmaa” (2 artiklan c alakohta) ja ”suorat tuet” (2 artiklan e alakohta) on sama merkitys kuin asetukseen N:o 1307/2013 sisältyvillä vastaavilla käsitteillä. Asetuksen 2 artiklan d alakohtaan sisältyvä käsite ”tila” tarkoittaa samaa kuin ”tila” asetuksessa N:o 1307/2013 lukuun ottamatta sitä, mitä asetuksen N:o 1306/2013 91 artiklan 3 kohdassa säädetään täydentävien ehtojen järjestelmästä. Asetuksen N:o 1306/2013 72 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetään, että tuensaajan on toimitettava joka vuosi kyseessä olevien pinta-alojen osalta maksupyyntö, jossa on ilmoitettava tapauksen mukaan kaikki tilan viljelylohkot sekä muussa kuin maatalouskäytössä oleva pinta-ala, jolle tukea haetaan. ( 9 )

5.

Asetuksen N:o 1306/2013 VI osaston säännöt koskevat täydentäviä ehtoja. Sen 91 artiklan 1 kohdassa esitetään yleisperiaate, jossa todetaan, että jos tuensaaja ei noudata täydentävien ehtojen sääntöjä, kyseiselle tuensaajalle on määrättävä hallinnollinen seuraamus. ( 10 ) Saman artiklan 2 kohdan mukaan hallinnollista seuraamusta sovelletaan ainoastaan, jos vaatimusten noudattamatta jättäminen on tulos kyseisestä tuensaajasta suoraan johtuvasta teosta tai laiminlyönnistä ja jos yksi tai molemmat seuraavista lisäedellytyksistä täyttyvät: a) vaatimusten noudattamatta jättäminen liittyy tuensaajan maataloustoimintaan, b) kyseessä on tuensaajan tilaan kuuluva alue.

6.

Saman asetuksen 93 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan täydentävien ehtojen sääntöihin kuuluu muun muassa kansallisella tasolla vahvistettujen, liitteessä II lueteltujen maan hyvää maatalous- ja ympäristökuntoa koskevien toimenpidevaatimusten noudattaminen.

7.

Asetuksen N:o 1306/2013 94 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että kaikki maatalousmaa (myös maa, jota ei enää käytetä tuotantoon) säilytetään hyvässä maatalous- ja ympäristökunnossa. Jäsenvaltioiden on määriteltävä kansallisella tai alueellisella tasolla tuensaajiin sovellettavat hyvän maatalous- ja ympäristökunnon vähimmäisvaatimukset liitteen II perusteella ottaen huomioon kyseessä olevien alueiden erityispiirteet, mukaan luettuina maaperä- ja ilmasto-olosuhteet, käytössä olevat viljelyjärjestelmät, maankäyttö, viljelykierto, viljelykäytännöt ja tilarakenteet. Näin tehdessään jäsenvaltiot eivät saa määritellä vähimmäisvaatimuksia, joita ei ole vahvistettu liitteessä II. ( 11 )

8.

Asetuksen N:o 1306/2013 97 artiklassa säädetään, että 91 artiklassa tarkoitettua hallinnollista seuraamusta on sovellettava, jos täydentävien ehtojen sääntöjä ei noudateta milloin tahansa tietyn kalenterivuoden aikana ja niiden noudattamatta jättäminen johtuu suoraan tukihakemuksen tai maksupyynnön kyseisenä kalenterivuonna jättäneestä tuensaajasta.

9.

Asetuksen N:o 1306/2013 liitteen II otsikko on ”Täydentäviä ehtoja koskevat säännöt 93 artiklan mukaisesti”. Siinä käytetään käsitettä ”toimenpidevaatimus”, jonka merkitys on ”maan hyvää maatalous- ja ympäristökuntoa koskevat toimenpidevaatimukset”. Liitteessä II olevaan taulukkoon sisältyy seuraava kohta:

10.

Komission delegoidussa asetuksessa (EU) N:o 640/2014 ( 12 ) vahvistetaan säännökset, joilla täydennetään asetuksen N:o 1306/2013 eräitä osia muun muassa seuraavien osalta: hallinnollisen seuraamuksen ja sovellettavan seuraamusasteen määrittäminen ja tuen laskentaperusteet, mukaan lukien säännöt siitä, miten käsitellään tietyt tapaukset, joissa tukikelpoisiin aloihin sisältyy maisemapiirteitä tai puita. ( 13 ) Delegoidun asetuksen N:o 640/2014 5 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaan YMP:n toimenpiteiden noudattamisen varmistamiseksi jäsenvaltioiden on otettava käyttöön viljelylohkojen tunnistusjärjestelmät ja varmistettava, että ilmoitetut viljelylohkot tunnistetaan luotettavasti. ( 14 ) Kyseisessä asetuksessa säädetään erityisesti maisemapiirteistä, joihin sovelletaan asetuksen N:o 1306/2013 liitteessä II lueteltuja hoito- ja toimenpidevaatimuksia ja jotka ovat osa viljelylohkon kokonaisalaa. Tällaisia maisemapiirteitä pidetään delegoidun asetuksen N:o 640/2014 9 artiklan 2 kohdan mukaan kyseisen viljelylohkon tukikelpoiseen alaan kuuluvina. ( 15 ) Saman asetuksen 39 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jos havaittu noudattamatta jättäminen johtuu tuensaajan laiminlyönnistä, sovellettavan vähennyksen on pääsääntöisesti oltava kolme prosenttia kyseessä olevien suorien tukien kokonaismäärästä.

11.

Kansallisten säännösten mukaan asetuksen N:o 1306/2013 92 artiklassa tarkoitetun suoran tuen saajan on noudatettava maataloustoiminnassaan ja tilansa koko maa-alalla vaatimusta säilyttää maa hyvässä maatalous- ja ympäristökunnossa. Tähän sisältyy maisemapiirteiden säilyttäminen ja maan hoitotöiden vähimmäistaso. ( 16 ) Muinaisjäännös – kuten hautapaikka – on säilytettävä. Tätä tarkoitusta varten muinaisjäännöksenä voidaan pitää seuraavia: ”esihistorialliselta ajalta, keskiajalta ja uudelta ajalta peräisin olevat asuinpaikat, linnoitukset, suojapaikat, kulttipaikat, hautapaikat, muinaiset pellot, kuppikivet, tiet, sillat, satamapaikat ja varhaiseen teollisuuteen liittyvät paikat;

– –” ( 17 )

12.

Argo Kalda Mardi talu (Argo Kalda Mardin tila, jäljempänä Mardi talu) haki vuonna 2016 yhtenäistä pinta-alatukea sekä ilmaston ja ympäristön kannalta suotuisien maatalouskäytäntöjen tukea. Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (Maatalouden rekisteri- ja tietovirasto, jäljempänä PRIA) suoritti 2.11.2016 hakijan maatalousyksikössä paikalla tehdyn tarkastuksen. Tämän tarkastuksen perusteella laaditussa raportissa PRIA totesi seuraavaa: ”Pellolla nro 46 – viljelylohkon – – laidassa, arkeologinen muinaisjäännös – kivikalmisto, kivet on siirretty pellon laitaan, olemassa oleva vesakko on raivattu. Valokuvat.”

13.

PRIA ilmoitti 24.11.2016 Mardi talulle, että tämä oli rikkonut kansallista lainsäädäntöä, jossa vahvistetaan maan hyvässä maatalous- ja ympäristökunnossa säilyttämistä koskevat vaatimukset (jäljempänä kyseessä olevat kansalliset toimenpiteet). Mardi talulle määrättiin näin ollen hallinnollinen seuraamus, ja sen hakemasta tuesta vähennettiin kolme prosenttia. Mardi talu riitautti PRIA:n päätöksen 30.11.2016 sillä perusteella, että koska kivikalmistoa ei ollut merkitty luontoon eikä se sijainnut maatalousmaalla vaan peltoalueen laidassa, se ei ollut rikkonut kyseessä olevia kansallisia toimenpiteitä.

14.

PRIA vastasi 7.12.2016 ja totesi, että asetuksen N:o 1306/2013 72 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan näitä sääntöjä on noudatettava myös tilan niillä maa-aloilla, jotka jäävät peltoalan ulkopuolelle ja joille ei haettu tukea. PRIA myönsi 15.12.2016 tekemällään päätöksellä Mardi talulle yhtenäisen pinta-alatuen, jonka määrä oli 82606,88 euroa. Lisäksi määrättiin hallinnollinen seuraamus, jonka perusteella kyseisestä tuesta vähennettiin kolme prosenttia (2554,94 euroa). Samana päivänä tekemällään toisella päätöksellä PRIA myönsi Mardi talulle ilmaston ja ympäristön kannalta suotuisien maatalouskäytäntöjen tukea 37549,94 euroa. Tästäkin tuesta vähennettiin kolme prosenttia (1161,34 euroa) hallinnollisen seuraamuksen määräämisen johdosta.

15.

Mardi talu teki PRIA:lle 17.1.2017 oikaisuvaatimuksen, jossa se vaati molempien päätösten kumoamista siltä osin kuin niissä oli määrätty hallinnollinen seuraamus ja myönnetyistä tuista oli vähennetty kolme prosenttia. PRIA hylkäsi oikaisuvaatimuksen 20.2.2017 tekemällään päätöksellä.

16.

Mardi talu nosti 23.3.2017 ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa kanteen, jossa se vaati i) kahdella 15.12.2016 tehdyllä päätöksellä määrättyjen hallinnollisten seuraamusten kumoamista, ii) vähennettyjen tukimäärien maksamiseen velvoittavaa päätöstä ja iii) 20.2.2017 tehdyn päätöksen kumoamista. Mardi talu esitti kanteensa tueksi useita väitteitä, joissa muun muassa todettiin, ettei täydentäviä ehtoja ole rikottu. Kyseessä oli peltotöiden yhteydessä kerätty kivikasa eikä kivikalmisto. Mardi talu ei harjoittanut maataloustoimintaa maa-alalla, jolla väitetty rikkominen oli tapahtunut, eikä kyseisen maa-alan osalta ollut haettu tukea.

17.

PRIA puolestaan väitti vastineessaan, että todisteet muinaisjäännöksestä oli merkitty rekisteriin 6.1.1998 ja että muinaisjäännöksen olemassaolo vahvistettiin Hansapõldin kiinteistörekisteriyksikössä kulttuurihistoriallisten kohteiden valtakunnallisen rekisterin tietojen perusteella. PRIA vetosi myös Viron kulttuuriperintöä suojelevan viraston (Muinsuskaitseamet) lähettämään aineistoon vahvistaessaan, että kivikalmisto on arkeologinen löytö. Maa-ala, jolla kivikalmisto sijaitsi, kuului Mardi talun tilaan. Kansallisen lainsäädännön mukaista velvollisuutta suojella muinaisjäännöksiä sovelletaan paitsi maa-alaan, jota viljellään maataloustuotantoa varten ja jonka osalta tukea on haettu, myös koko tilaan.

18.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että kansallisen lainsäädännön mukaan muinaisjäännökset, hautapaikka, muinainen pelto, kuppikivi, tie tai silta on säilytettävä ja että esihistorialliselta ajalta, keskiajalta ja uudelta ajalta peräisin olevat hautapaikat ovat kaikki tässä lainsäädännössä tarkoitettuja muinaisjäännöksiä. Sen mukaan kyseessä olevan kansallisen lainsäädännön tarkoituksena on Virossa sijaitsevien kivikalmistojen suojelu muinaisjäännöksinä. Asianosaiset ovat yhtä mieltä siitä, ettei Mardi talu käyttänyt maa-alaa, jolla kivikalmisto sijaitsi, maatalousmaana ja että kivikalmisto sijaitsi sellaisen viljelylohkon laidassa, jota käytettiin maataloustuotannossa. On kuitenkin epäselvää, onko asiaa koskevan unionin lainsäädännön ja etenkin asetuksen N:o 1306/2013 tarkoituksena säilyttää kivikalmistoja muinaisjäännöksinä. Asetuksen N:o 1306/2013 liitteestä II syntyy sellainen vaikutelma, että kun tarkastellaan ympäristöä, ilmastonmuutosta ja maan hyvää maatalouskuntoa koskevia vaatimuksia, maisemapiirteiden säilyttämisen tarkoituksena on ympäristön suojelu ekologisena ja biologisena järjestelmänä eikä kulttuuristen ja historiallisten rakennelmien suojelu.

19.

Tartu Halduskohus pyytää näin ollen ennakkoratkaisua seuraavista kysymyksistä:

20.

Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Mardi talu, Viron hallitus ja Euroopan komissio. Unionin tuomioistuin päätti olla järjestämättä istuntoa asianosaisten kuulemiseksi.

21.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii ensimmäisellä kysymyksellään selvittämään, ovatko kansalliset säännökset, joissa edellytetään kiinteiden muinaisjäännösten – tässä tapauksessa kivikalmiston – säilyttämistä, yhteensopivia niiden asetukseen N:o 1306/2013 sisältyvien vaatimusten kanssa, jotka koskevat maan hyvää maatalous- ja ympäristökuntoa ja etenkin maisemapiirteiden säilyttämistä (”Toimenpidevaatimus 7”), ja voitiinko tällaisen muinaisjäännöksen purkamisesta ja siirtämisestä siten määrätä hallinnollinen seuraamus.

22.

Mardi talu väittää, että vaikka jäsenvaltioilla on harkintavaltaa, asetukseen N:o 1306/2013 sisältyvät täydentävät ehdot eivät ulotu jäsenvaltion kulttuuriperinnön suojeluun. Jos muinaisjäännös ei ole osa ekosysteemiä tai biologista ympäristöä, se ei siten kuulu kyseiseen asetukseen sisältyvien täydentävien ehtojen soveltamisalaan. Mardi talun mukaan sille määrätty hallinnollinen seuraamus ja sen perusteella tehty tuen vähentäminen olivat siten unionin oikeuden vastaisia.

23.

Viron hallitus ja komissio ovat eri mieltä.

24.

Myös minun mielestäni kyseessä olevat kansalliset säännökset ovat yhteensopivia unionin oikeuden kanssa.

25.

Asiassa on riidatonta, että Mardi talu unionin tuen saajana kuuluu asetuksen N:o 1306/2013 VI osastossa olevien täydentäviä ehtoja koskevien säännösten soveltamisalaan siltä osin kuin se on asetuksessa N:o 1307/2013 tarkoitettu maataloustoimintaa harjoittava tilan viljelijä.

26.

Asetuksessa N:o 1306/2013 ei määritellä kattavasti sen 93 artiklan 1 kohdassa mainittuja ja liitteessä II lueteltuja maan hyvää maatalous- ja ympäristökuntoa koskevia toimenpidevaatimuksia. Toimenpidevaatimukseen 7, joka koskee maisemapiirteiden säilyttämistä, sisältyy tällaisten piirteiden luettelo, joka ei ole tyhjentävä. Koska maisemapiirteiden käsitettä ei ole määritelty asetuksessa N:o 1306/2013, sitä on tulkittava siten, että huomioon otetaan kyseisen käsitteen tavanomainen merkitys ja asiayhteys, jossa käsitettä yleensä käytetään. ( 18 )

27.

Käsitteen lainsäädännölliseen asiayhteyteen ei sisälly määrittäviä ilmaisuja, kuten ”luonnon” maisemapiirteet tai ”maatalouteen liittyvät” maisemapiirteet. On siten tämän asiayhteyden mukaista tulkita ilmaisua ”maisemapiirteiden säilyttäminen” siten, että se käsittää mahdollisesti maaseutualueen tai maan kaikki näkyvät piirteet. Tähän kuuluisivat rakennukset tai muut ihmiset aikaansaamat muutokset maisemassa sekä ne piirteet, jotka ovat seurausta maiseman luonnonpiirteistä (kuten vuoret, joet tai laitumet). Tämä näkemys on mielestäni yhteensopiva toimenpidevaatimuksen 7 ja asetuksen N:o 1306/2013 liitteen II kanssa, johon sisältyy osatekijöitä, jotka ovat ihmisen toiminnan tulosta, kuten pensasaidat, lammikot, ojat sekä pellonpientareet ja pengermät. Maisemapiirteiden käsite viittaa niihin osatekijöihin, joilla tietyt maaseutualueet voidaan tunnistaa. Siltä osin kuin toimenpidevaatimuksia sovelletaan myös maan ympäristökuntoon, ei ole tarpeen osoittaa, että näitä osatekijöitä käytetään maatalouden tarkoituksiin. Ei myöskään edellytetä, että maan hyvä ympäristökunto koskee yksinomaan biologisen ympäristön ekosysteemiä.

28.

Asetuksen N:o 1306/2013 liitteessä II olevan toimenpidevaatimuksen 7 sanamuoto viittaa siihen, että maa-ala itsessään olisi pidettävä yleisesti hyvässä kunnossa. Tällaisissa tapauksissa voi olla niin, että sovelletaan puhtaasti esteettisiä näkökohtia tai että jäsenvaltio haluaa säilyttää maisemassaan kulttuurisesti tai historiallisesti arvokkaita piirteitä.

29.

Asetuksen N:o 1306/2013 94 artiklan ensimmäisessä kohdassa annetaan jäsenvaltioille laaja harkintavalta. Niiden on varmistettava, että kaikki maatalousmaa, myös maa, jota ei enää käytetä tuotantoon, säilytetään hyvässä maatalous- ja ympäristökunnossa. Siten se, sijaitsiko kivikalmisto maatalouden harjoittamiseen käytettävällä maalla vai sen viereisellä maa-alalla, ei ole tarkasti ottaen merkityksellistä, edellyttäen että se sijaitsi maalla, joka kuului Mardi talun tilaan, sellaisena kuin tila määritellään asetuksen N:o 1306/2013 91 artiklan 3 kohdan a alakohdassa.

30.

Saman asetuksen 94 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on määriteltävä kansallisella tai alueellisella tasolla hyvän maatalous- ja ympäristökunnon vähimmäisvaatimukset liitteen II perusteella. Jäsenvaltiot voivat siten määritellä kulttuuriperintöään koskevia vaatimuksia, jos ne pitävät sitä tarpeellisena. Siltä osin kuin tällaiset vaatimukset koskevat joko maan hyvää maatalous- tai ympäristökuntoa, ne ovat myös asetuksen N:o 1306/2013 liitteen II mukaisia.

31.

Tämä näkemys vastaa johdanto-osan 54 perustelukappaleessa ilmaistua asetuksen N:o 1306/2013 yleistä tarkoitusta edistää kestävää maataloutta tekemällä tuensaajat tietoisemmiksi kyseisten perusvaatimusten, jotka koskevat muun muassa maan hyvää maatalous- ja ympäristökuntoa, noudattamisen välttämättömyydestä. Jäsenvaltiot saattavat lisäksi haluta säilyttää muinaisjäännöksiä muista kuin esteettisistä tai kulttuuriperintöön liittyvistä syistä. Voi esimerkiksi olla niin, että tällaiset muinaisjäännökset auttavat ehkäisemään maaperän eroosiota ja säilyttämään maaperän orgaanista ainesta. Muinaisjäännöksessä voi myös pesiä lintuja ja olla hyönteisiä ja kasveja, joten se voi muodostaa kukoistavan ekojärjestelmän.

32.

Tuomio Horvath ( 19 ) toimii nähdäkseni tältä osin hyvänä ohjenuorana. Kyseisessä asiassa yhteisöjen tuomioistuimelta tiedusteltiin, voiko jäsenvaltio sisällyttää näkyvien yleisten kulkuväylien ylläpitoa koskevia vaatimuksia asetuksen (EY) N:o 1782/2003 ( 20 ) mukaisiin standardeihinsa. Tuomiossa katsottiin, että vaikka jäsenvaltioiden oli noudatettava asetuksen N:o 1782/2003 liitteessä IV lueteltuja vaatimuksia, niillä oli kuitenkin tiettyä harkintavaltaa näiden vaatimusten määrittämisen suhteen. Ilmaisun ”maatalouden ja ympäristön kannalta hyvä kunto” sanamuodosta ilmeni, että jäsenvaltiot voivat antaa maatalouden ja ympäristön kannalta hyvää kuntoa koskevia vaatimuksia ympäristöä koskevia tavoitteita varten. Maisemapiirteiden ylläpitoa koskeva velvollisuus, jolla ei tavoitella mitään maatalouteen liittyvää tavoitetta mutta joka koskee ympäristöä, voi siten muodostaa maatalouden ja ympäristön kannalta hyvää kuntoa koskevan vaatimuksen. ( 21 )

33.

Maisemapiirteet ovat ympäristön fyysisiä osatekijöitä. Kuten tuomiossa Horvath selitettiin, ”näiden piirteiden säilyttämistä koskevilla vaatimuksilla on osaltaan vaikutettava näiden piirteiden säilyttämiseen fyysisinä osatekijöinä. Ylläpitovelvollisuudet voivat osaltaan vaikuttaa tällaisten väylien säilyttämiseen ympäristön fyysisinä osatekijöinä. – – Tästä seuraa, että näihin standardeihin perustuvalla velvollisuudella voi olla ympäristöä koskeva tavoite, joka koostuu elinympäristöjen tilan heikentymisen välttämisestä – –.” Tuomiossa tunnustettiin, että mainitussa asiassa kyseessä olleet maisemapiirteet voivat omalta osaltaan myös vaikuttaa elinympäristöjen säilymiseen. ( 22 )

34.

Yhteenvetona on todettava, että ympäristön käsitettä, sellaisena kuin sitä käytetään täydentävien ehtojen yhteydessä, ei pitäisi mielestäni ymmärtää suppeasti siten, että se käsittää ainoastaan välittömän biologisen ympäristön, jossa maataloustoiminta tapahtuu. Kuten tuomiossa Horvath jo todettiin, maisemapiirteet, jotka eivät suoraan vaikuta maatalouden tuotantoprosesseihin, ovat tästä huolimatta olennainen osa maaseutua, ja niiden säilyttäminen voi asianmukaisesti olla osa täydentäviä ehtoja koskevia velvollisuuksia, joita viljelijöiden on noudatettava vastineeksi suorasta tuesta, jota he saavat unionin talousarviosta ja siten unionin veronmaksajilta. ( 23 )

35.

Unionin oikeus ei siten estä jäsenvaltiota sisällyttämästä muinaisjäännösten, kuten kivikalmiston, säilyttämistä asetuksen N:o 1306/2013 liitteessä II olevassa toimenpidevaatimuksessa 7 tarkoitettujen maan hyvää maatalous- ja ympäristökuntoa koskevien vaatimusten yhteydessä.

36.

Katson näin ollen, että hallinnollinen seuraamus voitiin määrätä.

37.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on todennut, että kivikalmiston siirtäminen oli asiaa koskevien kansallisten säännösten vastaista. Mardi talu rikkoi siten asetuksen N:o 1306/2013 93 artiklassa tarkoitettuja täydentäviä ehtoja koskevia sääntöjä. Käsiteltävässä asiassa täyttyivät siten edellytykset, jotka johtavat saman asetuksen 91 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetyn hallinnollisen seuraamuksen määräämiseen. Delegoidun asetuksen N:o 640/2014 39 artiklan 1 kohdan mukaan asianmukainen vähennys oli kolme prosenttia (säädetty vähimmäismäärä) tuen kokonaismäärästä.

38.

Katson näin ollen, että asetuksen N:o 1306/2013 93 ja 94 artiklan mukaan jäsenvaltio voi sisällyttää muinaisjäännösten, kuten kivikalmiston, suojelua koskevia vaatimuksia sääntöihinsä, jotka liittyvät kyseisen asetuksen liitteessä II lueteltuihin maan hyvää maatalous- ja ympäristökuntoa koskeviin toimenpidevaatimuksiin, sikäli kuin nämä vaatimukset osaltaan vaikuttavat tällaisten muinaisjäännösten säilyttämiseen maisemapiirteinä tai, tapauksen mukaan, elinympäristöjen tilan heikentymisen välttämiseen. Jos suoran tuen saaja ei noudata täydentäviä ehtoja koskevia sääntöjä etenkin laiminlyömällä kansallisissa säännöissä edellytettävän muinaisjäännöksen säilyttämisen, on asetuksen N:o 1306/2013 VI osaston säännösten mukaista soveltaa asianmukaista hallinnollista seuraamusta delegoidun asetuksen N:o 640/2014 39 artiklan mukaisesti.

39.

Toinen kysymys koskee kyseisen tuensaajan ”tilan” alan tulkintaa. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii selvittämään, onko tuensaajan noudatettava vaatimusta säilyttää maa hyvässä maatalous- ja ympäristökunnossa koko tilallaan vai pelkästään sillä nimenomaisella maatalousmaalla, jolle tukea on haettu.

40.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, ettei Mardi talu käyttänyt kivikalmiston alla olevaa maa-alaa maatalousmaana ja ettei tälle maa-alalle haettu tukea. Kivikalmisto sijaitsi sellaisen viljelylohkon laidassa, jolle oli haettu tukea. Tuensaaja ei kiistä näitä tosiseikkoja, mutta se on eri mieltä kivikalmiston sijainnista. Mardi talu väittää, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kuvaus tosiseikoista on tältä osin virheellinen, koska kivikalmisto oli pystytetty sellaisen maa-alan, jolle tukea oli haettu, viereiselle maa-alalle. Kivet olivat olleet siellä vuosikymmeniä, mikä teki maasta maatalouskäyttöön soveltumattoman.

41.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että toinen kysymys tulee esille vain, jos sen ensimmäiseen kysymykseen vastataan kieltävästi. Vaikuttaa kuitenkin siltä (kuten Viron hallitus ja komissio väittävät), että tämä kysymys on tosiasiallisesti merkityksellinen myös siinä tapauksessa, että ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi. Käsittelen siksi toista kysymystä voidakseni vastata ennakkoratkaisupyynnössä esille tuotuihin kysymyksiin kokonaisuudessaan.

42.

On riidatonta, että kivikalmisto sijaitsi Mardi talun, joka on täydentäviä ehtoja koskevissa säännöissä tarkoitettu tuensaaja, tilalla. Samoin on riidatonta, ettei kivikalmiston sijaintipaikka ollut maataloustuotannossa käytettävä yksikkö, jota varten haettiin tukea.

43.

Tuensaajan on nähdäkseni välttämättä noudatettava täydentäviä ehtoja koskevia sääntöjä koko tilalla eikä pelkästään sillä nimenomaisella maa-alalla, jota käytetään maataloustuotannossa, jolle tukea haetaan. Olen jo viitannut siihen, että tämä vastaa tulkintaani asetuksen N:o 1306/2013 72 artiklan 1 kohdan a alakohdasta, luettuna yhdessä VI osastoon sisältyvien täydentäviä ehtoja koskevien sääntöjen kanssa. ( 24 )

44.

Asetuksen N:o 1306/2013 91 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaan hallinnollista seuraamusta sovelletaan ainoastaan, jos vaatimusten noudattamatta jättäminen on tulos kyseisestä tuensaajasta suoraan johtuvasta teosta tai laiminlyönnistä ja jos yksi tai molemmat seuraavista lisäedellytyksistä täyttyvät: a) vaatimusten noudattamatta jättäminen liittyy tuensaajan maataloustoimintaan (mistä ei ole kyse käsiteltävässä asiassa), b) kyseessä on tuensaajan tilaan kuuluva alue. Tila määritellään 91 artiklan 3 kohdan a alakohdassa siten, että sillä tarkoitetaan kaikkia tuensaajan hoitamia tuotantoyksikköjä ja ‑aloja, jotka sijaitsevat saman jäsenvaltion alueella. ( 25 ) Tästä sanamuodosta ilmenee, että tuensaajan koko tilalla toteuttamat toimet ovat merkityksellisiä, kun toimivaltaiset viranomaiset arvioivat täydentäviä ehtoja koskevien sääntöjen noudattamista yksittäistapauksessa.

45.

Tätä näkemystä tukee asetuksen N:o 1306/2013 johdanto-osan 53 perustelukappale, jonka mukaan asetuksessa N:o 1782/2003 vahvistettiin periaate, jonka mukaan YMP:n puitteissa joidenkin tukien maksaminen kokonaisuudessaan tuensaajille olisi kytkettävä muun muassa maan hoitoa koskevien sääntöjen noudattamiseen. Täydentävien ehtojen järjestelmän mukaan jäsenvaltioiden edellytetään soveltavan seuraamuksia tukea koskevien vähennysten tai tuen ulkopuolelle sulkemisen muodossa. Johdanto-osan 54 perustelukappaleessa lisätään, että täydentävien ehtojen järjestelmällä YMP:hen sisällytetään esimerkiksi ympäristöä, ilmastonmuutosta ja maan hyvää maatalous- ja ympäristökuntoa koskevat perusvaatimukset, mikä vahvistaa näiden sääntöjen laajan soveltamisalan.

46.

Nämä tavoitteet käsittävät laajoja pyrkimyksiä, joita ei rajoiteta nimenomaisesti. Tämä ei ole mitenkään yllättävää. Olisi vaikea perustella julkisten varojen maksamista suorana tukena viljelijöille tiettyjen heidän tilaansa kuuluvien maa-alojen osalta, samalla kun sallitaan toimia, jotka ovat koko ympäristön kannalta haitallisia, saman tilan muilla maa-aloilla, joita ei käytetä maataloustarkoituksiin.

47.

Asetuksen N:o 1306/2013 lainsäädäntöhistoria tuo lisävalaistusta näiden sääntöjen tarkoitukseen. Säädösten järjestys on seuraava. Asetuksessa N:o 1782/2003 (joka korvattiin asetuksella (EY) N:o 73/2009 ( 26 )) vahvistettiin periaate, jonka mukaan YMP:n puitteissa tukien maksaminen kokonaisuudessaan tuensaajille olisi kytkettävä täydentävien ehtojen järjestelmään. Sen jälkeen säädettiin useita erillisiä lainsäädäntövälineitä, joissa vahvistettiin YMP:n lainsäädäntökehys ajanjaksolle 2014–2020 ja joihin kuuluivat asetus N:o 1306/2013 ja asetus N:o 1307/2013, jolla kumottiin ja korvattiin asetus N:o 73/2009. Asetuksessa N:o 1306/2013 vahvistetaan säännöt, jotka sisältyivät aiemmin asetukseen N:o 73/2009, etenkin säännöt, joilla taataan suoria tukia koskevissa säännöksissä asetettujen velvollisuuksien, mukaan lukien tarkastukset sekä hallinnollisten toimien ja seuraamusten soveltaminen silloin, kun sääntöjä ei noudateta, noudattaminen, täydentäviä ehtoja koskevat säännöt, kuten lakisääteiset hoitovaatimukset, maan hyvä maatalous- ja ympäristökunto, asiaa koskevien toimenpiteiden seuranta ja arviointi, sekä ennakkomaksuja ja aiheettomasti suoritettujen maksujen peruuttamista koskevat säännöt. ( 27 )

48.

Ehdotuksensa, josta tuli asetus N:o 1782/2003, perusteluissa komissio esitti kestävää maataloutta koskevat pitkän aikavälin näkymät ja totesi otsikon ”Ympäristöä, elintarvikkeiden turvallisuutta, eläinten terveyttä ja hyvinvointia sekä työturvallisuutta koskevien vaatimusten lujittaminen” alla seuraavaa:

”EU:n lakisääteisiin vaatimuksiin ympäristön, elintarvikkeiden turvallisuuden, eläinten terveyden ja hyvinvoinnin sekä työturvallisuuden alalla tilatasolla sovelletaan pakollisia täydentäviä ehtoja. Tuen irrottamista tuotantomääristä on välttämätöntä täydentää, jottei maata poistettaisi viljelykäytöstä, mikä aiheuttaisi ympäristöongelmia. Näin ollen suoria tukia saavien viljelijöiden velvollisuus on säilyttää kaikki maatalousmaa hyvässä viljelykunnossa.

Täydentävä ehto velvoittaa koko maatilaa, ja seuraamuksia sovelletaan aina, kun edunsaajan maatila ei täytä vaatimuksia. Täydentävää ehtoa sovelletaan kaikkiin aloihin ja niin käytössä olevaan kuin käyttämättömäänkin maatalousmaahan.

Maatilan tulotuen tai muiden YMP:n mukaisten suorien tukien piiriin kuuluviin viljelijöihin, jotka eivät noudata näitä lakisääteisiä vaatimuksia, sovelletaan seuraamusjärjestelmää. Seuraamus on tuen alentaminen tai peruuttaminen kokonaan (tapauksen vakavuudesta riippuen).” ( 28 )

49.

Ympäristösopimusten vaikutusta YMP:hen käsittelevässä myöhemmässä tutkimuksessa todettiin, että ”täydentävät ehdot ovat yksi vuoden 2003 YMP-uudistuksen keskeinen osatekijä. Pakollisten täydentävien ehtojen käyttöönotto tarkoittaa, että 1.1.2005 alkaen suoria tukia saavien viljelijöiden on noudatettava useita lakisääteisiä hoitovaatimuksia, sellaisina kuin ne esitetään asetuksen N:o 1782/2003 liitteessä III, ja säilytettävä tukikelpoinen maa hyvässä maatalous- ja ympäristökunnossa saman asetuksen liitteessä IV vahvistetun kehyksen mukaisesti. Täydentävät ehdot koskevat koko tilaa ja myös sellaisia maa-aloja ja tilan toimintoja, joiden osalta ei saada suoraa tukea. Ehtojen noudattamatta jättäminen johtaa suorien tukien vähentämiseen kolmella prosentilla (1–5 prosentilla) ensimmäisen rikkomisen tapauksessa ja 15–100 prosentilla, jos noudattamatta jättäminen on tahallista, ehtojen noudattamatta jättämisen vakavuudesta, laajuudesta, jatkuvuudesta ja toistuvuudesta riippuen. Siten sekä olemassa olevia lakisääteisiä vaatimuksia että maan hyvää maatalous- ja ympäristökuntoa koskevia vaatimuksia valvotaan tarkastuksin suorien tukien järjestelmässä.” ( 29 )

50.

Asetusta N:o 1306/2013 koskevan komission ehdotuksen perusteluissa todetaan lisäksi seuraavaa: ”Viljelijöitä, jotka yhdessä metsäammattilaisten kanssa ovat tärkeimpiä maankäyttäjiä, on tuettava, kun he ottavat käyttöön ja pitävät yllä ympäristö- ja ilmastotavoitteiden kannalta erityisen suotuisia tuotantojärjestelmiä ja ‑käytäntöjä, koska tällaisten julkishyödykkeiden tuottaminen ei näy markkinahinnoissa. Olennaisen tärkeää on myös ottaa maaseutualueiden moninaiset mahdollisuudet käyttöön parhaalla mahdollisella tavalla ja näin edistää osallistavaa kasvua ja koheesiota.” ( 30 )

51.

Lainsäädäntöhistoriasta ilmenee, että YMP:n yhteydessä viljelijöillä katsotaan olevan velvollisuuksia, jotka ulottuvat myös maataloustuotannon ulkopuolelle. He myös toimivat ympäristön vartijoina (”maankäyttäjinä”) tilaansa kuuluvan maan osalta. Täydentäviä ehtoja koskevien sääntöjen alkuperä tukee siten sellaista asetuksen N:o 1306/2013 tulkintaa, jossa tilan tulkitaan tarkoittavan tuensaajan koko tilaa.

52.

Tämän voitaisiin sanoa riittävän asian ratkaisemiseksi. Kattavuuden vuoksi tarkastelen kuitenkin myös lyhyesti, tukeeko yksityiskohtainen sääntelyjärjestelmä samoin sitä näkemystä, että tilan käsitteeseen kuuluvat maa-alat, joiden osalta ei ole haettu tukea.

53.

Lainsäädäntökokonaisuus on hyvin monitahoinen. Siihen sisältyy delegoitu asetus N:o 640/2014, jota on tietysti tulkittava johdonmukaisesti asetuksen N:o 1306/2013 eli valtuutusasetuksen kanssa. ( 31 ) Tilan ja maatalousmaan käsitteiden lisäksi viimeksi mainitussa asetuksessa käytetään ilmaisua ”viljelylohko”, joka määritellään sen 67 artiklan 4 kohdan a alakohdassa. Kyseinen säännös kuuluu II lukuun, jonka otsikko on ”Yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä” ja joka sisältyy asetuksen N:o 1306/2013 V osastoon, jonka otsikko puolestaan on ”Valvontajärjestelmät ja seuraamukset”. Nämä säännökset sisältävät osatekijöitä, jotka on otettu käyttöön, jotta viljelijöille maksetun unionin tuen jakautumista voidaan seurata tehokkaasti. ( 32 )

54.

Delegoidussa asetuksessa N:o 640/2014 otetaan käyttöön useita yksityiskohtaisia teknisiä toimenpiteitä. Siinä muun muassa esitetään tuen laskentaperusteet, mukaan lukien säännöt siitä, miten käsitellään tietyt tapaukset, joissa tukikelpoisiin aloihin sisältyy maisemapiirteitä tai puita (1 artiklan h alakohta). Jos jäsenvaltiot myöntävät yhtenäisiä pinta-alatukia, niiden on varmistettava, että jokainen ilmoitettu viljelylohko tunnistetaan luotettavasti siten, että se voidaan paikantaa ja mitata (5 artiklan 2 kohta), jotta toimivaltaiset viranomaiset voivat tehdä tarvittavat tarkastukset.

55.

Delegoidun asetuksen N:o 640/2014 9 artiklan 2 kohdassa säädetään, että maisemapiirteitä, joihin sovelletaan asetuksen N:o 1306/2013 liitteessä II lueteltuja hoito- ja toimenpidevaatimuksia ja jotka ovat osa viljelylohkon kokonaisalaa, pidetään kyseisen viljelylohkon tukikelpoiseen alaan kuuluvina. ( 33 )

56.

Käsiteltävässä asiassa ei kuitenkaan ole kyse siitä, sijaitsiko kivikalmisto tukikelpoisella maa-alalla. Kyse on pikemminkin siitä, ovatko kansalliset säännökset, joissa edellytetään kivikalmiston säilyttämistä edellytyksenä viereiselle maa-alalle, jonka laidassa kivikalmisto sijaitsi, ( 34 ) myönnetylle YMP:n tuelle, unionin oikeuden kanssa yhteensopivia. Se, sijaitsiko kivikalmisto viljelylohkolla, joka itsessään oli tukikelpoinen delegoidun asetuksen N:o 640/2014 9 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla, ei siten voi vaikuttaa asetuksen N:o 1306/2013 2 artiklan d alakohdassa ja 91 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun tilan käsitteen asianmukaiseen tulkintaan.

57.

Käytännön tasolla saattaisi kuitenkin olla hyödyllistä, jos ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin selvittää, ilmoittiko Mardi talu maa-alan, jolla kivikalmisto sijaitsi, viljelylohkon delegoidussa asetuksessa N:o 640/2014 tarkoitettuun tukikelpoiseen alaan kuuluvaksi. Jos näin todetaan olevan, olisi tällaisen toteamuksen vastaista katsoa, ettei hallinnollista seuraamusta voitaisi määrätä sen maa-alan osalta, jolla kivikalmisto sijaitsi, pelkästään siksi, ettei sitä käytetty maataloustuotantoon. Muussa tapauksessa Mardi talu yrittäisi syödä ja säästää kakkua samaan aikaan. Jos viljelijä ilmoittaa muinaisjäännöksen sijaintipaikan viljelylohkoksi tukea hakiessaan, hän ei voi samanaikaisesti väittää, ettei hänen toimintaansa kyseisellä maa-alalla voida soveltaa hallinnollisia seuraamuksia, koska sitä ei käytetä maataloustuotantoon.

58.

Lisään, että päinvastaisessa tulkinnassa (jossa täydentäviä ehtoja koskevat velvollisuudet rajataan koskemaan tilaan kuuluvia viljelylohkoja, joita tosiasiallisesti viljellään) häikäilemättömän olisi aivan liian helppo kiertää näitä velvoitteita. Siten vuonna 1 viljelijä voisi jättää sisällyttämättä maa-alan, jolla on hänen kannaltaan hankala maisemapiirre (esimerkiksi tuhat vuotta vanha puu tai rautakautisen linnoituksen rauniot) suoraa tukea koskevaan hakemukseensa. Kun uhkana ei ole taloudellista seuraamusta, joka määrättäisiin täydentäviä ehtoja koskevan velvollisuuden tahallisesta laiminlyönnistä, viljelijä kaataa puun tai jyrää linnoituksen maan tasalle. Tämän jälkeen hän siivoaa jätteet maaltaan ja saa näin ollen lisää käytettävissä olevaa tuotantoalaa ja tuottonäkymiään. Sitten vuonna 2 viljelijä sisällyttää kyseisen maa-alan suoraa tukea koskevaan hakemukseensa viljeltävänä maana. Kun tilanne esitetään näin, käy hyvin selväksi, miksi unionin lainsäätäjän käyttöön ottama järjestelmä toimii oikein vain, jos täydentäviä ehtoja koskevat velvoitteet koskevat kaikkia tuensaajan tilaan kuuluvia maa-aloja riippumatta siitä, viljelläänkö niitä tosiasiallisesti tiettynä ajankohtana.

59.

Tästä seuraa nähdäkseni, että tuensaajan on noudatettava maan hyvää maatalous- ja ympäristökuntoa koskevia vaatimuksia koko tilallaan eikä pelkästään sillä tietyllä maatalouskäytössä olevalla pinta-alalla, jonka osalta tukea on haettu, asetuksen N:o 1306/2013 72 artiklan 1 kohdan a alakohdan ja VI osastoon sisältyvien täydentäviä ehtoja koskevien sääntöjen nojalla.

60.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Tartu Halduskohusin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti: