1.

Pankkiunioni on yksi Euroopan yhdentymisprosessin tärkeimpiä virstanpylväitä yhteisen rahan käyttöönoton jälkeen. Huomattavasta teknisestä monimutkaisuudestaan huolimatta sen oikeudellinen rakenne on muotoutunut äärimmäisen nopeasti ratkaisuna vuoden 2008 finanssikriisiin.

2.

Jäsenvaltiot ovat antaneet unionin toimielimille toimivaltaa luottolaitosten vakavaraisuusvalvonnan ja niiden vakavaraisuusongelmiin liittyvän kriisinratkaisun alalla. Euroopan keskuspankki (jäljempänä EKP) on saanut suurimman osan valtuuksista käyttää tätä jäsenvaltioiden sille siirtämää toimivaltaa, mutta niiden kansalliset valvontaviranomaiset ovat edelleen olennainen osa pankkialan yhteistä valvontamekanismia (jäljempänä YVM).

3.

YVM:a koskevien EU:n sääntöjen perusteella on luotu erilaisia hallintomenettelyjä, joihin osallistuvat EKP ja kansalliset valvontaviranomaiset. Tällaiset menettelyt eivät ole unionin oikeudessa uusia: niitä on ollut käytössä jo esimerkiksi rakennerahastoja, maataloutta ja parlamentin jäsenten nimittämistä koskevien asioiden alalla. Pankkiunionissa niihin turvaudutaan paljon voimakkaammin ja useammin kuin muilla aloilla.

4.

Käsiteltävä asia tarjoaa siten unionin tuomioistuimelle tilaisuuden ottaa tietojeni mukaan ensimmäisen kerran kantaa yhteen näistä uusista menettelyistä eli menettelyyn, jolla säännellään lupien myöntämistä määräosuuksien hankintaan tai niiden lisäämiseen luottolaitoksissa.

5.

Tähän ennakkoratkaisupyyntöön liittyvän kysymyksen ratkaisemiseksi on selvitettävä, kuka harjoittaa tämän menettelyn yhteydessä toteutettujen toimien tuomioistuinvalvontaa. Tarkemmin sanottuna kyse on siitä, voidaanko tiettyihin kansallisten valvontaviranomaisten EKP:lle esittämiin päätösehdotuksiin tai ‑luonnoksiin hakea muutosta kansallisissa tuomioistuimissa vai voidaanko niiden sisältöä ja EKP:n myöhemmin tekemää lopullista päätöstä tarkastella ainoastaan Euroopan unionin tuomioistuimessa.

6.

Menettelyyn, jolla ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa riitautetut päätökset annettiin, sovelletaan seuraavia unionin oikeuden säännöksiä:

7.

Direktiivin 22 artiklassa (”Ehdotettujen hankintojen ilmoittaminen ja arviointi”) säädetään seuraavaa:

”1.   Jäsenvaltioiden on edellytettävä, että luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön tai tällaisten yhdessä toimivien henkilöiden, jäljempänä ’hankkijaehdokas’, jotka ovat päättäneet hankkia suoraan tai välillisesti määräosuuden luottolaitoksesta tai lisätä suoraan tai välillisesti määräosuuttaan siten, että hankkijaehdokkaan osuus äänioikeuksista tai pääomasta olisi vähintään 20, 30 tai 50 prosenttia, taikka siten, että luottolaitoksesta tulee hankkijaehdokkaan tytäryritys, jäljempänä ’ehdotettu hankinta’, on ilmoitettava hankinnasta etukäteen kirjallisesti sen luottolaitoksen suhteen toimivaltaisille viranomaisille, josta ne pyrkivät hankkimaan määräosuuden tai lisäämään sitä, mainiten samalla aiotun osuuden suuruuden ja antaen 23 artiklan 4 kohdassa tarkoitetut asiaa koskevat tiedot. – –

2.   Toimivaltaisten viranomaisten on ilmoitettava hankkijaehdokkaalle kirjallisesti heti ja joka tapauksessa kahden työpäivän kuluessa 1 kohdassa tarkoitetun ilmoituksen vastaanottamisesta sekä 3 kohdassa tarkoitettujen tietojen mahdollisesta myöhemmästä vastaanottamisesta, että ne ovat vastaanottaneet ilmoituksen tai tiedot.

– –

3.   Toimivaltaiset viranomaiset voivat arviointijakson viidenkymmenen ensimmäisen työpäivän aikana tarvittaessa pyytää lisätietoja, jotka ovat tarpeen arvioinnin suorittamiseksi. Pyyntö on esitettävä kirjallisesti, ja siinä on yksilöitävä tarvittavat lisätiedot.

– – Toimivaltaiset viranomaiset voivat harkintansa mukaan pyytää vielä täydentämään tai tarkentamaan tietoja, mutta tämä ei saa enää keskeyttää arviointijaksoa.

– –

5.   Jos toimivaltaiset viranomaiset päättävät vastustaa ehdotettua hankintaa, niiden on ilmoitettava tästä hankkijaehdokkaalle kirjallisesti kahden työpäivän kuluessa arvioinnin tekemisestä ja ylittämättä arviointijaksoa, perustellen päätöksensä. Jollei kansallisesta lainsäädännöstä muuta johdu, yleisön saataville voidaan hankkijaehdokkaan pyynnöstä saattaa asianmukainen selvitys päätöksen perusteluista. Tämä ei estä jäsenvaltiota sallimasta toimivaltaisen viranomaisen julkistaa tällaisia tietoja ilman hankkijaehdokkaan pyyntöä.

6.   Jos toimivaltaiset viranomaiset eivät arviointijakson kuluessa vastusta kirjallisesti ehdotettua hankintaa, se katsotaan hyväksytyksi.

7.   Toimivaltaiset viranomaiset voivat määrätä enimmäisajan, jonka kuluessa ehdotettu hankinta on saatettava päätökseen, ja tarvittaessa pidentää tätä määräaikaa.

8.   Jäsenvaltiot eivät saa asettaa vaatimuksia, jotka ovat tiukempia kuin tässä direktiivissä säädetyt, sen osalta, miten toimivaltaisille viranomaisille on ilmoitettava äänioikeuksien tai pääoman suorista tai välillisistä hankinnoista tai miten toimivaltaiset viranomaiset hyväksyvät ne.

– –”

8.

Direktiivin 23 artiklassa (”Arviointiperusteet”) säädetään seuraavaa:

”1.   Arvioidessaan 22 artiklan 1 kohdassa edellytettyä ilmoitusta ja 22 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja tietoja toimivaltaisten viranomaisten on hankinnan kohteena olevan luottolaitoksen järkevän ja vakaan hoidon varmistamiseksi ja ottaen huomioon hankkijaehdokkaan todennäköinen vaikutus luottolaitokseen arvioitava hankkijaehdokkaan sopivuus ja ehdotetun hankinnan taloudellinen järkevyys seuraavien perusteiden mukaisesti:

– –

2.   Toimivaltaiset viranomaiset voivat vastustaa ehdotettua hankintaa vain, jos se on perusteltua 1 kohdassa säädettyjen perusteiden nojalla tai jos hankkijaehdokkaan toimittamat tiedot ovat puutteellisia.

– –”

9.

Direktiivin 119 artiklan (”Holdingyhtiöiden sisällyttäminen konsolidoituun valvontaan”) 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”1.   Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittaessa kaikki aiheelliset toimenpiteet sisällyttääkseen rahoitusalan holdingyhtiöt ja rahoitusalan sekaholdingyhtiöt konsolidoituun valvontaan.”

10.

Asetuksen johdanto-osan 11 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

”– – olisi perustettava Euroopan pankkiunioni, jonka tukena olisi koko sisämarkkinoita koskeva rahoituspalvelujen kattava ja yksityiskohtainen yhteinen sääntökirja ja joka koostuisi yhteisestä valvontamekanismista sekä uusista talletussuojaa ja kriisinratkaisua koskevista järjestelmistä. – –”

11.

Asetuksen 1 artiklassa (”Kohde ja soveltamisala”) säädetään seuraavaa:

”Tällä asetuksella EKP:lle annetaan luottolaitosten vakavaraisuusvalvontaan liittyvää politiikkaa koskevia erityistehtäviä, ja sen tavoitteena on edistää luottolaitosten toiminnan turvallisuutta ja vakautta sekä rahoitusjärjestelmän vakautta unionissa ja kussakin jäsenvaltiossa ottaen täysin huomioon sisämarkkinoiden yhtenäisyyden ja eheyden ja sen, että luottolaitoksia on kohdeltava yhtäläisesti sääntelyn katvealueiden hyväksikäytön estämiseksi.

– –

Tämä asetus ei rajoita osallistuvien jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten velvollisuuksia ja asiaa koskevia valtuuksia hoitaa valvontatehtäviä, joita EKP:lle ei ole annettu tällä asetuksella.”

12.

Asetuksen 4 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1.   Tämän asetuksen 6 artiklan puitteissa EKP:llä on tämän artiklan 3 kohdan mukaisesti yksinomainen toimivalta hoitaa vakavaraisuusvalvontatarkoituksissa seuraavat tehtävät kaikkien osallistuviin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden luottolaitosten osalta:

– –

– –

3.   Tällä asetuksella sille annettujen tehtävien hoitamiseksi ja korkealaatuisen valvonnan varmistamiseksi EKP:n on sovellettava kaikkea asiaa koskevaa unionin lainsäädäntöä, ja jos kyseinen lainsäädäntö koostuu direktiiveistä, sellaista kansallista lainsäädäntöä, joilla nämä direktiivit saatetaan kansallisen lainsäädännön osaksi. Kun asiaankuuluva unionin lainsäädäntö koostuu asetuksista, joissa tällä hetkellä annetaan selkeästi vaihtoehtoja jäsenvaltioille, EKP:n olisi sovellettava myös kansallista lainsäädäntöä, joka koskee näitä vaihtoehtoja.

– –”

13.

Asetuksen 6 artiklan 2 kohdan mukaan sekä EKP:tä että kansallisia toimivaltaisia viranomaisia koskee velvollisuus tehdä yhteistyötä vilpittömässä mielessä ja tietojenvaihtovelvollisuus, ja kansallisten toimivaltaisten viranomaisten on erityisesti annettava EKP:lle kaikki tarvittavat tiedot EKP:lle tällä asetuksella annettujen tehtävien hoitamiseksi, sanotun kuitenkaan rajoittamatta EKP:n toimivaltaa saada suoraan luottolaitosten jatkuvalta pohjalta raportoimia tietoja tai saada niihin suora pääsy.

14.

Asetuksen 15 artiklassa (”Määräosuuksien hankintaa koskeva arviointi”) säädetään seuraavaa:

”1.   Määräosuuden hankintaa osallistuvaan jäsenvaltioon sijoittautuneesta luottolaitoksesta koskeva ilmoitus tai asiaan liittyvät tiedot on esitettävä sen jäsenvaltion kansallisille toimivaltaisille viranomaisille, johon luottolaitos on sijoittautunut, 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettuihin säädöksiin perustuvan asiaa koskevan kansallisen lainsäädännön vaatimusten mukaisesti, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 4 artiklan 1 kohdan c alakohdassa säädettyjä poikkeuksia.

2.   Kansallinen toimivaltainen viranomainen arvioi ehdotetun hankinnan ja toimittaa EKP:lle ilmoituksen ja ehdotuksen päätökseksi hankinnan vastustamisesta tai hyväksymisestä 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetuissa säädöksissä asetettujen perusteiden pohjalta – – ja avustaa EKP:tä 6 artiklan mukaisesti.

3.   EKP päättää, vastustaako se hankintaa asiaa koskevassa unionin lainsäädännössä asetettujen perusteiden pohjalta ja siinä säädetyn menettelyn mukaisesti ja arviointiaikoja noudattaen.”

15.

YVM-asetuksen 4 artiklan 3 kohdan mukaisesti annetussa YVM-kehysasetuksessa säädetään EKP:n ja kansallisten toimivaltaisten viranomaisten YVM:n puitteissa tekemän yhteistyön kehyksestä.

16.

Kehysasetuksen 85 artiklassa (”Ilmoittaminen kansallisille toimivaltaisille viranomaisille määräosuuden hankkimisesta”) säädetään seuraavaa:

”1.   Kansallisen toimivaltaisen viranomaisen, joka on vastaanottanut ilmoituksen aikomuksesta hankkia määräosuus kyseiseen osallistuvaan jäsenvaltioon sijoittautuneesta luottolaitoksesta, on ilmoitettava EKP:lle tällaisesta ilmoituksesta viiden työpäivän kuluessa siitä, kun se on antanut vastaanottamista koskevan ilmoituksen direktiivin 2013/36/EU 22 artiklan 2 kohdan mukaisesti.

2.   Kansallisen toimivaltaisen viranomaisen on ilmoitettava EKP:lle, jos sen on keskeytettävä arviointijakso lisätietopyynnön vuoksi. Kansallisen toimivaltaisen viranomaisen on lähetettävä kaikki tällaiset lisätiedot EKP:lle viiden työpäivän kuluessa siitä, kun se on saanut ne kansalliselta toimivaltaiselta viranomaiselta.

3.   Kansallisen toimivaltaisen viranomaisen on myös ilmoitettava EKP:lle päivämäärä, johon mennessä päätös määräosuuden hankkimisen vastustamisesta tai vastustamatta jättämisestä on annettava tiedoksi hakijalle asianomaisen kansallisen lainsäädännön mukaan.”

17.

Kehysasetuksen 86 artiklassa (”Mahdollisten hankintojen arviointi”) säädetään seuraavaa:

”1.   Kansallisen toimivaltaisen viranomaisen, jolle on ilmoitettu määräosuuden hankkimista koskevasta aikomuksesta, on arvioitava, onko aiottu hankinta kaikkien unionin lainsäädännössä ja asianomaisessa kansallisessa lainsäädännössä vahvistettujen edellytysten mukaista. Tämän arvioinnin jälkeen kansallisen toimivaltaisen viranomaisen on laadittava EKP:tä varten päätösluonnos hankinnan vastustamisesta tai vastustamatta jättämisestä.

2.   Kansallisen toimivaltaisen viranomaisen on toimitettava päätösluonnos hankinnan vastustamisesta tai vastustamatta jättämisestä EKP:lle viimeistään 15 työpäivää ennen sovellettavassa unionin lainsäädännössä määritellyn arviointijakson päättymistä.”

18.

Kehysasetuksen 87 artiklassa (”EKP:n päätös hankinnasta”) säädetään seuraavaa:

”EKP:n on päätettävä ehdotetusta hankinnasta ja kansallisen toimivaltaisen viranomaisen päätösluonnoksesta tekemänsä arvioinnin perusteella, vastustaako se hankintaa. Oikeutta tulla kuulluksi on sovellettava 31 artiklassa säädetyllä tavalla.”

19.

TUB:n 19 §:ssä annettiin Banca d’Italialle (jäljempänä Italian keskuspankki) toimivalta myöntää lupia etuoikeusasemaltaan parhaimpien omistusosuuksien hankkimiseen finanssilaitoksista. Sen 5 momentissa täsmennetään muun muassa, että mainitut luvat myönnetään silloin, kun täytetään ”edellytykset pankin terveen ja varovaisen varainhoidon varmistamiseksi arvioimalla hankkijan laatupotentiaalia ja suunnitellun hankinnan taloudellista järkevyyttä seuraavin perustein: 25 §:ssä tarkoitettu hankkijaehdokkaan hyvämaineisuus”.

20.

TUB:n 25 §:n (”Pääomaosuudet”) 1 momentin mukaan 19 §:ssä tarkoitettujen osuuksien haltijoiden on täytettävä hyvämaineisuuden vaatimukset sekä pätevyyttä ja moitteettomuutta koskevat arviointiperusteet pankin terveen ja varovaisen varainhoidon takaamiseksi. ( 7 )

21.

Vuonna 2015 annetun asetuksen nro 72 2 §:n 8 momentissa säädettiin tilapäisesti, että rahoituslaitosten osuuksien haltijoiden hyvämaineisuuden vaatimusta koskevien aikaisempien sääntöjen soveltamista jatketaan.

22.

Nämä säännöt sisällytettiin 18.3.1998 annettuun ministeriön asetukseen nro 144, ( 8 ) jonka 1 §:ssä yksilöidään tuomiot, jotka vaikuttavat hyvämaineisuuteen kielteisesti siten, ettei sitä koskeva vaatimus enää täyty.

23.

Vuonna 1998 annetun asetuksen nro 144 2 §:ssä säädettiin tilapäisesti, että ”sellaisten henkilöiden osalta, jotka tämän asetuksen voimaantulopäivänä omistavat jonkin pankin pääomaa, edellä 1 §:ssä säädettyjen vaatimusten, joista ei säädetty aiemmassa lainsäädännössä, täyttymättä jäämisellä ei ole jo olemassa olevan omistusosuuden osalta merkitystä, jos täyttymättä jääminen on vallinnut ennen voimaantulopäivää”.

24.

Rahoitusalan sekaholdingyhtiöiden osalta TUB:n 63 §:ssä asetettiin niihin kuuluville määräosuuksien haltijoille samat velvollisuudet kuin pankkien määräosuuksien haltijoille. TUB:n 67 bis §:n 2 momentin mukaan Italian keskuspankin on varmistettava yhteistyössä vakuutusalan valvontaviranomaisen (Istituto per la Vigilanza sulle Assicurazioni, jäljempänä IVASS) kanssa näiden velvoitteiden noudattaminen niiden edellä mainittujen yhtiöiden osalta, joiden kotipaikka on Italiassa ja jotka ovat kokonaan tai osaksi italialaisten finanssiryhmittymien emoyhtiöitä.

25.

Italian hallintolainkäyttömenettelyyn sisältyy täytäntöönpanoa koskeva kanne (giudizio di ottemperanza), jonka yhteydessä Consiglio di Stato (ylin hallintotuomioistuin, Italia) on esittänyt nämä ennakkoratkaisukysymykset.

26.

Kuten 7.8.1990 annetun lain nro 241 ( 9 ) 21-septies §:n 1 momentissa säädetään ”lainvoimaiseksi tulleen tuomion vastaiset tai tällaisen tuomion oikeusvoiman huomiotta jättävät hallintopäätökset ovat pätemättömiä”.

27.

Hallintolainkäyttömenettelyä koskevan koodeksin ( 10 ) 112 §:n 1 momentin mukaan ”viranomaisten ja muiden osapuolten on pantava täytäntöön hallintotuomioistuinten toimenpiteet”.

28.

Kyseisen säännöksen 2 momentissa säädetään seuraavaa:

”Täytäntöönpanokanne voidaan nostaa siinä tarkoituksessa, että seuraavat ratkaisut pantaisiin täytäntöön:

– –

– –”

29.

Hallintolainkäyttökoodeksin 114 §:n 4 momentin b kohdassa säädetään, että jos tuomioistuin, jonka käsiteltäväksi täytäntöönpanokanne saatetaan, hyväksyy kanteen, sen ”on todettava mahdolliset lainvoimaisen tuomion vastaiset tai sen oikeusvoiman huomiotta jättävät toimet pätemättömiksi”.

30.

Italian siviilikoodeksin (Codice civile) 2909 §:ssä säädetään, että lainvoimaiseen tuomioon sisältyviä toteamuksia sovelletaan kaikilta osin asianosaisiin, heidän perillisiinsä ja oikeudenhaltijoihin.

31.

Silvio Berlusconilla oli 1990-luvun puolivälistä alkaen tuolloin määräysvallassaan olleen Fininvest-tytäryhtiön kautta Mediolanum SpA:ssa (jäljempänä Mediolanum-yhtiö) yli 30 prosentin omistusosuus. Viimeksi mainittu oli pörssiin listattu rahoitusalan sekaholdingyhtiö, joka johti finanssiryhmittymä Mediolanumia, johon myös Mediolanum‑yhtiön kokonaan omistama Banca Mediolanum SpA kuului.

32.

Corte suprema di cassazione (ylin tuomioistuin, Italia) langetti tuomiolla nro 35729/13 Berlusconille veropetoksesta neljän vuoden (joista kolmea vuotta ei pantu täytäntöön) vankeustuomion ja liitännäisseuraamuksena kahden vuoden ajaksi kiellon toimia julkisissa tehtävissä ja oikeushenkilöiden operatiivisessa johdossa. Tuomiosta tuli lainvoimainen 1.8.2013.

33.

Sen jälkeen, kun 4.3.2014 annettu asetus nro 53 ( 11 ) oli hyväksytty, Fininvest esitti (Berlusconin lukuun) lupahakemuksen, joka koski määräosuuksien omistamista Mediolanum-yhtiöstä.

34.

Italian keskuspankki hylkäsi yhdessä IVASS:n kanssa tämän hakemuksen 7.10.2014 annetulla päätöksellä nro 976145/14, jossa se totesi, ettei Berlusconi täyttänyt hyvämaineisuuden vaatimusta, joka koskee henkilöitä, joilla on hallussaan määräosuuksia rahoitusta välittävissä laitoksissa.

35.

Italian keskuspankki määräsi myös Mediolanum-yhtiössä olevat äänioikeudet lakkautettaviksi ja (laissa säädetyn 9,999 prosentin rajan ylittävät) omistusosuudet myytäviksi. Se hyväksyi kuitenkin Fininvestin ehdotuksen perustaa trusti, johon kyseiset omistusosuudet siirrettäisiin, ja asetti 20 päivän määräajan, jonka kuluessa Fininvestin oli ilmoitettava hyväksyvänsä ehdot, jotka koskivat omistusosuuksien ottamista kyseiseen trustiin.

36.

Berlusconi valitti tästä päätöksestä Tribunale amministrativo regionale del Lazioon (Lazion alueen hallintotuomioistuin, Italia), joka hylkäsi valituksen 5.6.2015 antamassaan tuomiossa nro 7966/2015.

37.

Berlusconi valitti (ja Fininvest teki liitännäisvalituksen) hylkäävästä tuomiosta Consiglio di Statoon. Italian keskuspankki väitti tässä menettelyssä, ettei valittajilla ole oikeussuojan tarvetta Mediolanum-yhtiön ja Banca Mediolanumin välisen käänteisen sulautumisen jälkeen.

38.

Pääasian käsittelyn kuluessa Mediolanum-yhtiön ja Banca Mediolanumin hallitukset sopivat Mediolanum-yhtiön käänteisestä sulautumisesta Banca Mediolanumiin. ( 12 ) Tämä sulautumishanke siirrettiin 26.5.2015 Italian keskuspankin käsiteltäväksi TUB:n 57 §:ssä säädetyn sulautumisluvan saamiseksi. Tämän seurauksena Fininvest sai haltuunsa määräosuuden rahoituslaitoksesta. ( 13 )

39.

Italian keskuspankki myönsi luvan ehdotettuun sulautumiseen 21.7.2015 annetulla päätöksellä nro 7969932/21. Kyseisen päätöksen saatteena olevassa 23.7.2015 päivätyssä muistiossa se vahvisti 7.10.2014 tehdyn päätöksen ja täsmensi, että viimeksi mainitussa päätöksessä asetetun myyntivelvoitteen oli ymmärrettävä koskevan ”Banca Mediolanumin osakkeita, jotka sulautumisen seurauksena siirtyvät [Fininvestille] vaihdossa [Mediolanum-yhtiön] osakkeisiin”.

40.

Consiglio di Stato hyväksyi 3.3.2016 antamassaan tuomiossa nro 882/2016 Berlusconin ja Fininvestin valitukset ja kumosi Italian keskuspankin 7.10.2014 tekemän päätöksen. ( 14 )

41.

Consiglio di Staton mukaan 7.10.2014 tehty päätös oli lainvastainen, koska se loukkasi taannehtivuuskiellon periaatetta, siltä osin kuin siinä ulotettiin direktiivillä 2007/44/EY ( 15 ) käyttöön otetut määräosuuksien arviointia koskevat säännöt koskemaan kyseisen direktiivin voimaantuloa edeltäviä määräosuuksia. Direktiiviä 2007/44 sovellettiin tuleviin omistusosuuksiin, kun taas vuonna 1998 annetun asetuksen nro 144 2 §:ssä viitattiin ”jo hallussa oleviin omistusosuuksiin”. ( 16 ) Koska tosiseikat edelsivät ajallisesti uusien säännösten voimaantuloa, Fininvestiin ei voitu soveltaa hyvämaineisuusvaatimuksia.

42.

Italian keskuspankki selitti 4.4.2016 päivätyssä muistiossa nro 491595/16 EKP:lle, että Banco Mediolanumin ja Mediolanum-yhtiön sulautumisen johdosta Berlusconista tuli tytäryhtiön Fininvestin kautta Banco Mediolanum ‑luottolaitoksen osakas. Se lisäsi, että Consiglio di Staton 3.3.2016 antaman tuomion jälkeen sekä hänen velvoitteensa luopua 9,999 prosentin rajan ylittävästä osuudesta edellä mainitun pankin osakepääomasta että kielto käyttää osakkeisiin liittyvää äänioikeutta lakkasivat. Italian keskuspankki katsoi sen jälkeen, että Fininvestin oli jätettävä neljännen vakavaraisuusdirektiivin 22 artiklan ja sitä seuraavien artiklojen sekä TUB:n 19 §:n ja sitä seuraavien pykälien mukainen lupahakemus, joka koski sen määräosuutta Banco Mediolanumista.

43.

EKP:n ohjeita noudattaen (24.6.2016 päivätty muistio) Italian keskuspankki määräsi 14.7.2016 Fininvestin jättämään lupahakemuksen 15 päivän kuluessa. Koska määräystä ei noudatettu, Italian keskuspankki päätti 3.8.2016 aloittaa viran puolesta hallintomenettelyn ja täsmensi, että EKP:llä oli päätösvalta tällä alalla YVM-asetuksen 4 artiklan nojalla.

44.

Saatuaan Fininvestiltä hakemusasiakirjat Italian keskuspankki toimitti EKP:lle YVM-asetuksen 15 artiklan 2 kohdan mukaisen päätösehdotuksen, jossa se antoi kielteisen lausunnon ostajien hyvämaineisuudesta ja kehotti EKP:tä vastustamaan hankintaa.

45.

EKP:n valvontaelin hyväksyi Italian keskuspankin perustelut ja hyväksyi päätösluonnoksen, jonka se toimitti Fininvestille ja Berlusconille huomautusten esittämistä varten. Tämän menettelyn jälkeen kyseinen valvontaelin hyväksyi 25.10.2016 annetun päätöksen, ( 17 ) eikä EKP:n neuvosto myöhemmin vastustanut sitä.

46.

Kyseisessä päätöksessä EKP katsoi, että Banco Mediolanumin määräosuuden hankkijoiden hyvämaineisuudesta oli olemassa perusteltu epäilys. Kun otetaan huomioon, että Fininvestin määräysvaltainen osakas ja tosiasiallinen omistaja Berlusconi oli Banco Mediolanumin omistusosuuden välillinen hankkija ja että hänet oli lainvoimaisesti tuomittu neljän vuoden vankeusrangaistukseen veropetoksesta, EKP katsoi, ettei hän täyttänyt kansallisessa lainsäädännössä määräosuuksien haltijoille asetettua hyvämaineisuuden vaatimusta. Berlusconi oli lisäksi syyllistynyt muihin sääntöjenvastaisuuksiin ja saanut muita tuomioita, kuten muutkin Fininvestin ylimpien hallintoelinten jäsenet.

47.

Edellä esitetyn perusteella EKP päätteli, että Banco Mediolanumin määräosuuksien hankkijat eivät täyttäneet hyvämaineisuuden vaatimusta ja että oli olemassa vakavia epäilyjä niiden kyvystä varmistaa kyseisen luottolaitoksen terve ja järkevä johtaminen tulevaisuudessa. Näin ollen EKP vastusti sitä, että Fininvest ja Berlusconi hankkisivat määräosuuden Banco Mediolanumista.

48.

Fininvest ja Berlusconi riitauttivat EKP:n vuonna 2016 antaman päätöksen oikeusteitse kolmea kautta:

49.

Italian keskuspankki väittää, ettei kansallisella tuomioistuimella ole toimivaltaa ratkaista tätä valmistelutoimista nostettua kannetta, koska kyseisillä toimilla ei ole päätöksenluonteista sisältöä ja niiden päämääränä on EKP:n yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvan päätöksen tekeminen. Tämän unionin toimielimen lopullinen päätös kuuluu vain unionin tuomioistuimen harjoittaman valvonnan piiriin.

50.

Yhdistettyään Berlusconin ja Fininvestin kanteet Consiglio di Stato katsoo, ettei unionin tuomioistuin ole aiemmin antanut ennakkoratkaisua, joka koskisi nimenomaan kansallisten tuomioistuinten ja unionin tuomioistuinten välistä toimivallanjakoa riita-asioissa, jotka koskevat kansallisten toimivaltaisten viranomaisten toimien lainvastaisuutta tällaisen menettelyn yhteydessä. Se katsoo lisäksi, että kysymys on objektiivisesti kiistanalainen, koska siihen sisältyy sekä yhteen yhtenäiseen menettelyyn (Italian keskuspankin väite) että yhdistelmämenettelyyn (Berlusconin ja Fininvestin väite) liittyviä elementtejä. Se korostaa kuitenkin, ettei kansallisessa viranomaisessa käytävä menettelyvaihe pääty toimeen, joka sitoo lopullisen päätöksen tekevää eurooppalaista viranomaista.

51.

Tässä yhteydessä Consiglio di Stato on esittänyt unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

52.

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämiä ennakkoratkaisukysymyksiä on tarpeen muotoilla hieman uudelleen, kuten komissio esitti, jotta unionin tuomioistuin voi vastata niihin asianmukaisesti.

53.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin tuomioistuimella ei lähtökohtaisesti ole SEUT 263 artiklan nojalla nostetun kumoamiskanteen yhteydessä toimivaltaa tutkia kansallisen viranomaisen toteuttaman toimen lainmukaisuutta. ( 19 )

54.

Näin ollen on ymmärrettävä, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään, onko SEUT 263 artiklassa unionin tuomioistuimelle annettu yksinomainen toimivalta tutkia unionin toimien laillisuus esteenä sille, että kansalliset tuomioistuimet tutkivat sellaisten menettelyn käynnistämistä, tutkintaa ja sitomatonta päätösehdotusta koskevien kansallisten toimien laillisuuden, jotka kansalliset toimivaltaiset viranomaiset ovat toteuttaneet YVM-asetuksen 4 artiklan 1 kohdan c alakohdassa ja YVM-kehysasetuksen 85, 86 ja 87 artiklassa säädetyssä menettelyssä, jonka päätteeksi EKP tekee sitovan päätöksen.

55.

Toisessa ennakkoratkaisukysymyksessä, joka on toissijainen edelliseen kysymykseen nähden, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko unionin tuomioistuimella toimivalta tutkia EKP:n lopullisen päätöksen kansallisten valmistelutoimien laillisuus siinä tapauksessa, ettei tällaisista toimista ole nostettu ”yleistä kumoamiskannetta” vaan (erityinen) mitätöimiskanne, joka perustuu siihen, että kyseisten toimien väitetään olevan kansallisen tuomioistuimen lainvoimaiseksi tulleen tuomion vastaisia tai jättävän sen oikeusvoiman huomiotta, kun kyseinen mitätöimiskanne nostetaan giudizio di ottemperanza ‑menettelyssä.

56.

Ennen näiden kahden kysymyksen tarkastelua on mielestäni tarpeen

57.

Unionin oikeuden soveltaminen on yleensä jäsenvaltioiden viranomaisten tehtävä. Näiden viranomaisten toimiessa kansalliseen oikeuteen perustuvien menettelyjen mukaisesti niiden toimien tutkiminen kuuluu kansallisille tuomioistuimille, joilla on mahdollisuus esittää ennakkoratkaisukysymyksiä unionin tuomioistuimelle. Muutamilla yleensä unionin yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvilla aloilla unionin oikeuden suorasta hallinnollisesta täytäntöönpanosta vastaavat sen toimielimet, elimet ja laitokset, jotka soveltavat omia menettelyjään unionin yleisen tuomioistuimen ja unionin tuomioistuimen valvonnassa.

58.

On kuitenkin yhä enemmän tapauksia, joissa unionin oikeutta sovelletaan menettelyillä, joihin osallistuvat sekä unionin että jäsenvaltioiden toimielimet, elimet ja laitokset. ( 20 ) Näitä menettelyjä ei säännellä yleisluonteisesti ( 21 ) unionin oikeudessa, vaikka niitä on tarkasteltu laajasti oikeuskirjallisuudessa. ( 22 )

59.

Unionin tuomioistuin on toistaiseksi ottanut kantaa ( 23 ) tapauskohtaisesti ja ei-tyhjentävästi näiden yhdistelmämenettelyjen sekä niiden päätteeksi toteutettavien toimien tuomioistuinvalvontaan ja käsitellyt toimivaltaisen tuomioistuimen määrittämistä kannekelpoisten toimien osalta. ( 24 ) Tällaisten menettelyjen käsittely pankkiunionin alalla on merkittävä virstanpylväs tämän oikeuskäytännön kannalta. ( 25 )

60.

Yleensä toimivaltaisen tuomioistuimen määrittämiseksi on tarpeen selvittää, kuka käyttää tosiasiallista päätösvaltaa monitahoisessa hallintomenettelyssä. Tämän säännön mukaan kansalliset tuomioistuimet tutkivat kansallisten viranomaisten toteuttamien hallinnollisten toimien laillisuuden silloin, kun nämä ratkaisevat lopullisesti tällaisen menettelyn. Vastaavasti Euroopan unionin tuomioistuin käsittelee unionin toimielinten yhdistelmämenettelyn päätteeksi toteuttamat hallinnolliset toimet.

61.

Tämä sääntö voi kuitenkin tällaisen menettelyn yhteydessä olla epäselvempi kahdessa tapauksessa:

62.

Jälkimmäiseen tapaukseen ei liity suurempia hankaluuksia: kansallisille tuomioistuimille kuuluva tuomioistuinvalvonta jatkuu, vaikka ne ovatkin velvollisia esittämään unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyynnön toimen pätevyyden arvioimiseksi katsoessaan, että unionin toimi voi olla pätemätön. ( 26 )

63.

Sitä vastoin ensin mainitussa tapauksessa ongelmat ovat mutkikkaampia. Se, millä tuomioistuimella (unionin tai kansallisella) on toimivalta harjoittaa tuomioistuinvalvontaa, määräytyy kyseessä olevan menettelyn ominaispiirteiden perusteella. Tarkemmin sanoen perusteena on päätösvallan jakautuminen kyseisessä menettelyssä. Tämän perusteen nojalla unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön tarkastelussa voidaan erottaa toisistaan kaksi tapausta:

64.

Tuomiossa Oleificio Borelli v. komissio ( 27 ) oli kyse hallinnollisesta yhdistelmämenettelystä, jossa päätöksentekovalta kuului kansallisille viranomaisille. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että hanke saattoi saada EMOTR:n tukea ainoastaan, jos jäsenvaltio, jonka alueella se oli tarkoitus toteuttaa, antoi sitä puoltavan lausunnon. Lausunnon ollessa kielteinen komissio ei näin ollen voinut jatkaa hankkeen käsittelyä eikä etenkään valvoa kyseisen lausunnon sääntöjenmukaisuutta.

65.

Yhteisöjen tuomioistuin totesi, ettei sillä ollut toimivaltaa ratkaista kansallisen viranomaisen toteuttaman toimen lainmukaisuutta silloinkaan, kun kyseinen toimi toteutetaan osana Euroopan yhteisön päätöksentekomenettelyä, jossa kyseinen toimi sitoo yhteisön toimielimiä. Kansallisen lausunnon mahdolliset virheet eivät voineet vaikuttaa haetun tuen epäämisestä tehdyn komission päätöksen pätevyyteen. ( 28 )

66.

Tällä tavoin yhteisöjen tuomioistuin sulki pois mahdollisuuden, että kansallisen toimen lainvastaisuudella voisi olla vaikutusta yhteisön toimeen yhdistelmämenettelyssä, jossa enin päätösvalta on kansallisella viranomaisella. Tätä ensi näkemältä epäjohdonmukaista ratkaisua perusteltiin tarpeella estää se, että yhteisön hallintotoimet todettaisiin pätemättömiksi sen takia, että kansalliset tuomioistuimet ovat kumonneet kansalliset hallintotoimet kansallisen lainsäädännön rikkomisen perusteella.

67.

Tuomioistuinvalvonnan aukkojen välttämiseksi näissä tapauksissa yhteisöjen tuomioistuin vahvisti, että kansallisten tuomioistuinten asiana on ratkaista kyseisen kansallisen toimen lainmukaisuus mahdollisesti pyydettyään ennakkoratkaisua ja samoin edellytyksin, joita ne noudattavat tutkiessaan sellaisia saman kansallisen viranomaisen toteuttamia lopullisia toimia, jotka voivat olla kolmansille osapuolille vastaisia. ( 29 )

68.

Unionin tuomioistuin on ulottanut tämän saman oikeuskäytännön koskemaan yhdistelmämenettelyjä, joissa enin päätösvalta on kansallisilla viranomaisilla, silloin kun niissä käsiteltiin rakennerahastojen hallinnointia, maantieteellisten merkintöjen suojaa tai Euroopan parlamentin jäsenten nimittämistä taikka erottamista. Viittaan jäljempänä joihinkin näistä menettelyistä.

69.

Tuomiossa Liivimaa Lihaveis ( 30 ) unionin tuomioistuin totesi, että asetuksen (EY) N:o 1083/2006 ( 31 ) soveltamisalaan kuuluvan toimenpideohjelman, jonka tarkoituksena on edistää Euroopan alueellista yhteistyötä kahden jäsenvaltion välillä, seurantakomitean hyväksymä ohjelmakäsikirja ei ollut unionin toimielimen, elimen tai laitoksen toimi ja ettei unionin tuomioistuimella sen vuoksi ollut toimivaltaa arvioida käsikirjan pätevyyttä. Tähän hallintotoimeen voitiin kuitenkin hakea muutosta kansallisissa tuomioistuimissa, jotka saattoivat esittää ennakkoratkaisukysymyksen varmistuakseen toimen yhteensopivuudesta unionin oikeuden kanssa. ( 32 )

70.

Myös maantieteellisten merkintöjen suojan alalla on esimerkkejä yhdistetyistä hallintomenettelyistä, joissa määräävässä asemassa ovat kansalliset viranomaiset. ( 33 ) Tuomiossa Carl Kühne ym. ( 34 ) todettiin, että komission (joka rekisteröi haetun nimikkeen) ja kansallisten viranomaisten (jotka ovat edeltä käsin ottaneet kantaa nimikkeeseen ja arvioineet, täyttääkö se asetuksessa säädetyt edellytykset) välinen toimivallanjako ratkaisee sen, ettei kansallisen hallintotoimen lainvastaisuudella ole vaikutusta asetuksen N:o 590/1999 laillisuuteen. ( 35 )

71.

Saman tuomion mukaan ja tuomion Borelli tavoin oli kansallisen tuomioistuimen tehtävänä päättää rekisteröintihakemuksen ratkaisun laillisuudesta soveltamalla samoja valvontaa koskevia edellytyksiä, joita ne soveltavat saman kansallisen viranomaisen tekemien kaikkien sellaisten lopullisten toimenpiteiden osalta, joilla saatetaan loukata kolmansien unionin oikeuteen perustuvia oikeuksia, ja kansallisen tuomioistuimen oli näin otettava tätä koskeva kanne tutkittavaksi, vaikka valtion sisäisissä oikeudenkäyntisäännöissä ei säädettäisikään toimivallasta tutkia tällaiset kanteet. ( 36 )

72.

Myös Euroopan parlamentin jäsenten valintaa varten on säädetty yhdistelmämenettelyjä, joissa etusija annetaan kansallisille viranomaisille. Rajattuaan parlamentin ja kansallisten viranomaisten toimivallan tarkastaa Euroopan parlamentin jäsenten valtakirjat unionin tuomioistuin totesi, että kansallisten viranomaisten tehtävänä on julkistaa tulokset, jotka on todettu unionin oikeuden mukaisten kansallisten säännösten mukaan. Näin ollen vuoden 1976 säädöksen 12 artiklan mukaan Euroopan parlamentin oli merkittävä tiedoksi suoritettu tulosten julkistaminen ilman, että sillä olisi ollut toimivaltaa poiketa tästä julkistamisesta tähän kansalliseen toimeen vaikuttavaksi väitettyjen sääntöjenvastaisuuksien takia. ( 37 )

73.

Unionin tuomioistuin on lausunut myös yhdistetyistä hallintomenettelyistä, joissa lopullinen päätösvalta on unionin toimielimillä ja kansalliset viranomaiset osallistuvat menettelyyn sen esi- tai valmisteluvaiheissa.

74.

Tällaisissa tapauksissa vastuu menettelyn päättävän lopullisen toimen toteuttamisesta on unionin toimielimellä, ja näin ollen toimen tuomioistuinvalvonta kuuluu väistämättä unionin yleiselle tuomioistuimelle ja unionin tuomioistuimelle. Lisäksi kansallisten viranomaisten näissä menettelyissä toteuttamat toimet ovat luonteeltaan puhtaasti valmistelevia, joten niiden tarkastaminen kansallisissa tuomioistuimissa tai unionin tuomioistuimessa on yleensä tarpeetonta. ( 38 )

75.

Tuomiossa Alankomaat v. komissio ( 39 ) erotettiin toisistaan yhdistelmämenettelyt, joissa päätösvalta on unionin toimielimillä, ja menettelyt, joissa kansallisten viranomaisten toiminta on ratkaisevassa asemassa. Saman tuomion mukaan banaanialan yhteinen markkinajärjestely ei perustunut tariffikiintiön hajautettuun hallinnointijärjestelmään, jossa päätösvalta oli jäsenvaltioilla. ( 40 )

76.

Toista yhdistelmämenettelyä, jossa lopullinen päätösvalta oli unionin toimielimillä, tarkasteltiin tuomiossa Greenpeace France ym.; ( 41 ) kyse oli erityisesti geneettisesti muunnetun maissin sallimisesta direktiivin 90/220 nojalla. ( 42 ) Mainitussa tuomiossa katsottiin, että jos kansallinen tuomioistuin toteaa, että toimivaltainen kansallinen viranomainen ei sen takia, että direktiivin 90/220 12 artiklan 1 kohdassa säädetyssä ilmoituksen tutkimisessa on esiintynyt virheellisyyksiä, ole voinut pätevästi kyseisen säännöksen 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla toimittaa asiakirjoja puoltavine lausuntoineen komissiolle, kyseinen tuomioistuin ei voi tästä syystä valvoa komission toimen pätevyyttä, koska pelkästään unionin tuomioistuin voi käyttää tätä valtaa epäsuorasti pätevyyden arviointia koskevassa ennakkoratkaisumenettelyssä. ( 43 )

77.

Viimeiseksi on mainittava tuomio Ruotsi v. komissio, ( 44 ) jossa käsiteltiin toista unionin viranomaisten valvontaan kuuluvan yhdistelmämenettelyn tyyppiä. Kyse oli asetuksen N:o 1049/2001 4 ja 5 artiklan mukaisesta pyynnöstä saada tutustua toimielinten asiakirjoihin silloin, kun ne ovat peräisin jäsenvaltioista. ( 45 ) Euroopan unionin toimielin tekee päätöksen, jossa myönnetään tai evätään oikeus tutustua pyydettyyn asiakirjaan, saatuaan etukäteen suostumuksen siltä jäsenvaltiolta, josta asiakirja on peräisin.

78.

Mainitussa tuomiossa lausuttiin, että kyseiseen menettelyyn osallistuivat yhteisön toimielin ja jäsenvaltio ja että sen tarkoituksena oli määrittää, onko oikeus tutustua asiakirjaan evättävä jonkin edellä mainitun asetuksen 4 artiklan 1–3 kohdassa mainitun aineellisen poikkeuksen perusteella.

79.

Näin ollen saman tuomion mukaan ”kuuluu yhteisöjen tuomioistuimen toimivaltaan valvoa sen aloitteesta, jonka oikeuden tutustua asiakirjaan toimielin on evännyt, voidaanko tämä epääminen perustella pätevästi mainituilla poikkeuksilla, riippumatta siitä, perustuuko tämä epääminen toimielimen vai kyseessä olevan jäsenvaltion suorittamaan poikkeusten arviointiin. Muilta osin on todettava, että sen kannalta, jota asia koskee, jäsenvaltion asiaan puuttumisesta huolimatta kyseessä on yhteisön päätös, jonka toimielin tämän jälkeen osoittaa tälle vastauksena tutustumispyyntöön, joka on esitetty toimielimelle sen hallussa olevan asiakirjan osalta”. ( 46 )

80.

Määräosuuksien hankintaa koskevalla (pakollisella) luvalla pyritään varmistamaan vain sellaisten luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden pääsy pankkialalle, jotka eivät vaaranna sen moitteetonta toimintaa. Arvioinnin tarkoituksena on erityisesti varmistaa, että hankkijaehdokkaan hyvämaineisuus ja välttämätön taloudellinen vakaus siten, että laitos, jonka omistusosuuksia aiotaan hankkia, täyttää edelleen sille asetetut vakavaraisuusvaatimukset. Arviointi auttaa myös estämään sen, että toimi rahoitetaan laittomasta toiminnasta saaduilla varoilla.

81.

YVM-asetuksen 2 artiklan 8 alakohdassa viitataan asetuksen (EU) N:o 575/2013 4 artiklan 1 kohdan 36 alakohdassa esitettyyn ”huomattavan omistusosuuden” määritelmään. ( 47 ) Sellaisella tarkoitetaan ”suoraa tai välillistä omistusosuutta yrityksessä, kun tämä osuus on vähintään 10 prosenttia pääomasta tai äänioikeuksista tai kun sen nojalla on mahdollista vaikuttaa huomattavasti kyseisen yrityksen johtamiseen”.

82.

Neljännen vakavaraisuusdirektiivin 22 artiklassa säädetään määräosuuksien hankintaa tai lisäämistä ( 48 ) varten vaadittavasta luvasta. Kaikkien sekä pankkiunioniin kuuluvissa että siihen kuulumattomissa valtioissa toimivien unionin valvontaviranomaisten on noudatettava lupamenettelyä.

83.

Neljännen vakavaraisuusdirektiivin 23 artiklassa yhdenmukaistetaan määräosuuden hankintaa tai lisäämistä koskevat aineelliset arviointiperusteet. ( 49 ) Yhdenmukaistaminen on kuitenkin vain osittaista, koska direktiivissä ei käsitellä kunkin perusteen täyttymisen kannalta välttämättömiä seikkoja, jotka on arvioitava soveltamalla kansallista lainsäädäntöä.

84.

Valtioiden käytännön yhtenäistämiseksi Euroopan valvontaviranomaiset laativat vuonna 2016 yhteiset ohjeet, jotka koskevat määräosuuksien hankintaan ja lisäämiseen rahoitusalalla sovellettavaa toiminnan vakauden arviointia. ( 50 ) Pankkien osalta näiden ohjeiden oikeusperusta on asetuksen N:o 1093/2010 ( 51 ) 16 artiklan 1 kohta, jonka mukaan Euroopan pankkiviranomainen antaa toimivaltaisille viranomaisille tai finanssilaitoksille osoitettuja ohjeita ja suosituksia yhdenmukaisten, tehokkaiden ja toimivien valvontakäytäntöjen aikaansaamiseksi EFVJ:ssä sekä unionin oikeuden yhteisen, yhtenäisen ja johdonmukaisen soveltamisen varmistamiseksi.

85.

Vaikka ohjeet eivät ole oikeudellisesti sitovia toimia, valtiot sitoutuvat pyrkimään kaikin tavoin noudattamaan niitä (ja suosituksia) niin sanotun noudata tai selitä (”comply or explain”) ‑säännön avulla. ( 52 ) Suullisessa käsittelyssä annettujen tietojen mukaan Italian viranomaiset päättivät soveltaa näitä vuonna 2016 annettuja ohjeita luotto- ja säästölaitoksia käsittelevän ministeriöidenvälisen komitean (Comitato Interministeriale per il Credito ed il Risparmio) vuonna 2017 antamalla päätöksellä.

86.

Tällaisten lupien myöntämistä koskevaa menettelyä säännellään YVM-asetuksen 4 artiklan 1 kohdan c alakohdassa, 6 artiklan 4 kohdassa ja 15 artiklassa, täydennettyinä YVM-kehysasetuksen 85–87 artiklalla.

87.

YVM-asetuksen 4 artiklan 1 kohdan c alakohdan, luettuna yhdessä YVM-asetuksen 6 artiklan 4 kohdan kanssa, mukaan EKP:lla on yksinomainen toimivalta arvioida kaikista yhteisen valvontamekanismin piiriin kuuluvista luottolaitoksista olevien määräosuuksien hankintaa ja lisäämistä riippumatta siitä, ovatko nämä laitokset merkittäviä vai vähemmän merkittäviä tai ovatko ne suoraan EKP:n vai kansallisten toimivaltaisten viranomaisten valvonnassa.

88.

Tämä seikka tuo selvästi esiin sen, että YVM-asetuksella on perustettu ”aidosti yhdennetty valvontamekanismi”, jonka keskeiset menettelyt ovat yleisesti ottaen samat kaikille luottolaitoksille riippumatta siitä, ovatko kyseiset laitokset ”merkittäviä” vai ”vähemmän merkittäviä”, ja jonka menettelyihin sekä EKP että kansalliset toimivaltaiset viranomaiset osallistuvat.

89.

YVM-asetuksella käyttöön otettuja yhteisiä hallintomenettelyjä sovelletaan pankkitoiminnan aloittamista koskeviin lupiin ja niiden peruuttamiseen sekä määräosuuksien hankkimisen ja lisäämisen arviointiin.

90.

Tarkemmin ottaen EKP käyttää määräosuuksien hankintaa ja lisäämistä koskevaa valvontavaltaansa YVM-asetuksen 15 artiklan, täydennettynä YVM kehysasetuksen 85–87 artiklalla, säännösten mukaisesti. EKP osallistuu tätä varten noudatettavaan menettelyyn päätöksentekoelimenä ja kansalliset toimivaltaiset viranomaiset päätösten valmistelusta vastaavina eliminä.

91.

Menettelyn kulku on seuraava: ( 53 )

92.

Lupamenettely, joka koskee määräosuuksien hankintaa luottolaitoksista tai niiden lisäämistä, kuten edellä juuri selitin, luonteeltaan yhdistelmämenettely, koska siihen osallistuvat EKP päätöksentekoviranomaisena ja kansalliset toimivaltaiset viranomaiset päätösten valmistelusta vastaavina eliminä. Käsittelen aluksi kysymyksiä, jotka liittyvät toimivaltaan ratkaista menettely, ja tarkastelen sen jälkeen lopulliseen päätökseen kohdistuvaa tuomioistuinvalvontaa.

93.

Hakemuksen jättämisen jälkeen kansalliset toimivaltaiset viranomaiset ainoastaan tarkastavat unionin oikeudessa ja kansallisessa oikeudessa toimen hyväksymiselle asetettujen edellytysten täyttymisen. Niiden tärkeimpänä tehtävänä on esittää EKP:lle päätösluonnos tai ‑ehdotus, joka ei missään tapauksessa sido kyseistä toimielintä.

94.

Tästä ehdotuksesta käynnistyy yhdistelmämenettelyn päätöksentekovaihe, joka on jo kokonaisuudessaan EKP:n vastuulla, ja lopuksi se joko hyväksyy tai hylkää määräosuuden hankintaa tai lisäämistä koskevan hakemuksen. Mielestäni kyse on EKP:n yksinomaisesta päätösvallasta, kuten seuraavassa esitetyt syyt osoittavat.

95.

Ensinnäkin YVM-kehysasetuksen 87 artiklassa säädetään, että ”EKP:n on päätettävä ehdotetusta hankinnasta ja kansallisen toimivaltaisen viranomaisen päätösluonnoksesta tekemänsä arvioinnin perusteella, vastustaako se hankintaa”. Kuten Italian keskuspankki toteaa, tästä säännöksestä käy ilmi, että EKP:lla on täysi toimivalta arvioida tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja lopullista päätöstä tehdessään. Kansallisen toimivaltaisen viranomaisen sille toimittama ehdotus on yksi arviointiin vaikuttavista osatekijöistä mutta ei välttämättä ainoa. Mikään ei estä EKP:a toteuttamasta itsenäisesti selvitys- ja tutkintatoimia ( 54 ) ja päätymästä eri lopputulokseen kuin kansallinen toimivaltainen viranomainen ehdotuksessaan, joka ei sido EKP:a. ( 55 )

96.

Korostan, ettei kansallisen toimivaltaisen viranomaisen luonnos aseta oikeudellisia edellytyksiä EKP:n myöhemmälle päätökselle. Se voi asiasisältönsä vakuuttavuuden kautta vaikuttaa enemmän tai vähemmän kyseiseen päätökseen, mutta tämä on yhteistä minkä tahansa menettelyn muillekin toimenpiteille (esimerkiksi ei-sitovalle lausunnolle). Kansallisella toimivaltaisella viranomaisella ei ole erityistä päätösvaltaa, lukuun ottamatta sille kuuluvaa velvollisuutta viedä läpi menettelyn ensimmäinen vaihe lupahakemuksen esittämisen jälkeen. Kyse ei siis ole kansallisen toimivaltaisen viranomaisen ja EKP:n välisestä yhteispäätösmenettelystä, vaikka Berlusconi näyttää kirjallisissa huomautuksissaan näin katsovan.

97.

Toiseksi EKP voi päättää muuttaa lopullista päätöstään, jossa se on hyväksynyt kansallisen toimivaltaisen viranomaisen ehdotuksen, oikaisulautakunnan päätöksen seurauksena, ( 56 ) jos hankkijaehdokkaan oikaisuvaatimus hyväksytään kokonaan tai osittain. ( 57 ) EKP voi lisäksi lopullisessa päätöksessään asettaa määräosuuden hankintaa tai lisäämistä koskevalle luvalle ehtoja, joita ei sisälly kansallisen toimivaltaisen viranomaisen päätökseen.

98.

Kolmanneksi se, että kansallinen toimivaltainen viranomainen vie läpi menettelyn alkuvaiheen, ei myöskään tarkoita, että EKP jäisi sen ulkopuolelle. YVM-kehysasetuksen 85 artiklan 1 kohdassa säädetään, että kansallinen toimivaltainen viranomainen, jolle tehdään ilmoitus aikomuksesta hankkia määräosuus luottolaitoksesta, ilmoittaa EKP:lle tällaisesta ilmoituksesta viiden työpäivän kuluessa siitä, kun se on antanut vastaanottamista koskevan ilmoituksen. YVM-asetuksen 6 artiklan 2 kohdassa säädetään lisäksi, että sekä EKP:tä että kansallisia toimivaltaisia viranomaisia koskee velvollisuus tehdä yhteistyötä vilpittömässä mielessä ja vaihtaa tietoja.

99.

Neljänneksi kansallinen toimivaltainen viranomainen ei myöskään ilmoita hakijalle EKP:lle toimittamastaan päätösluonnoksesta, mikä osoittaa luonnoksen olevan puhtaasti EKP:n lopullisen päätöksen sisäinen valmistelutoimi, jolla ei ole oikeusvaikutuksia hakijaan eikä kolmansiin nähden. ( 58 )

100.

Viidenneksi määräosuuksien hankintaa tai lisäämistä koskeva lupamenettely poikkeaa muista samankaltaisista menettelyistä, kuten pankkitoiminnan harjoittamista koskevasta lupamenettelystä. Viimeksi mainitussa menettelyssä kansallisella toimivaltaisella viranomaisella on YVM-asetuksen 14 artiklan 2 kohdan ( 59 ) mukaan toimivalta tehdä itsenäisesti lupahakemuksen hylkäämispäätös, josta se ilmoittaa hakijalle ja jolla on oikeusvaikutuksia hakijaan ja kolmansiin nähden. Kyseessä on lopullinen toimi, jonka tuomioistuinvalvonnasta voivat vastata kansalliset tuomioistuimet, joilla on mahdollisuus esittää ennakkoratkaisupyyntö unionin tuomioistuimelle. Sitä vastoin määräosuuksien hankintaa koskevassa lupamenettelyssä toimivaltaisilla kansallisilla viranomaisilla ei ole tällaista toimivaltaa.

101.

Kuudenneksi on huomattava, että neljännen vakavaraisuusdirektiivin 22 artiklan 6 kohdan mukaan silloin, jos toimivaltaiset viranomaiset eivät arviointijakson kuluessa kirjallisesti vastusta ehdotettua hankintaa, se katsotaan hyväksytyksi. Jos toimivaltaiset kansalliset viranomaiset eivät ryhdy toimenpiteisiin, EKP voi tällaisen hiljaisen hyväksynnän välttämiseksi puuttua asiaan (YVM-asetuksen 9 artiklan 1 kohdan kolmannen virkkeen nojalla) ( 60 ) ja määrätä kansallisen toimivaltaisen viranomaisen ratkaisemaan määräosuuksien hankintaa tai lisäämistä koskevan lupahakemuksen. Näin korostetaan, että EKP osallistuu tähän menettelyyn alusta lähtien ja että menettely on yksinomaan tämän toimielimen määräysvallassa.

102.

Kun on todettu, että lupa hankkia määräosuuksia luottolaitoksista tai lisätä näitä osuuksia käsitellään monitahoisessa menettelyssä, jonka ratkaiseminen lopullisesti on yksinomaan EKP:n tehtävä, on selvitettävä menettelyn yhteydessä tehtävien päätösten tuomioistuinvalvontaa.

103.

Sovellettavan tuomioistuinvalvontajärjestelmän määrittämiseksi sekä tuomioon Borelli että tuomioon Ruotsi v. komissio perustuvassa oikeuskäytännössä otetaan huomioon kansallisten viranomaisten ja unionin toimielinten välinen toimivallan jako. Kun päätösvalta on kansallisilla viranomaisilla, sovelletaan tuomioon Borelli pohjautuvaa oikeuskäytäntöä; jos se on unionin viranomaisella, sovelletaan tuomioon Ruotsi v. komissio perustuvaa oikeuskäytäntöä.

104.

YVM on EKP:n ja kansallisten toimivaltaisten viranomaisten muodostama monitahoinen ja ‑tasoinen järjestelmä, jossa EKP on ratkaisevassa asemassa ja vastaa järjestelmän toiminnasta sekä valvoo mekanismiin kuuluvia tehtäviä. ( 61 ) EKP:lla on YVM:n puitteissa yksinomainen toimivalta näiden tavoitteiden toteuttamista varten. Kansallisten toimivaltaisten viranomaisten osallistuminen tähän menettelyyn heijastaa tämän toimivallan hajautetun käytön periaatetta, eikä varsinaista toimivaltaa jaeta EKP:n ja kansallisten viranomaisten kesken. ( 62 )

105.

Määräosuuksia koskevassa lupamenettelyssä lopullinen päätösvalta keskittyy yksinomaan EKP:lle, kuten valtaosassa pankkiunionin monimutkaisia hallinnollisia menettelyjä. Vastaavasti unionin yleisellä tuomioistuimella ja unionin tuomioistuimella on oltava yksinomaisen toimivalta harjoittaa tämän keskitetyn toimivallan käytön tuomioistuinvalvontaa. ( 63 )

106.

Mielestäni tätä toteamusta on vaikea kiistää. Tosiasiallisesti Fininvest nosti EKP:n päätöksestä, jolla se epäsi määräosuuden hankkimisen Banco Mediolanumista, kumoamiskanteen, joka on vireillä unionin yleisessä tuomioistuimessa (T–913/16).

107.

Se, että kansallisten toimivaltaisten viranomaisten menettelyn alussa toteuttamat toimet ovat luonteeltaan valmistelevia, vahvistaa tarvittaessa sen, että unionin tuomioistuin harjoittaa yksinomaista tuomioistuinvalvontaa sekä pankeista olevien määräosuuksien hankintaa ja lisäämistä koskevien lupapäätösten että näitä päätöksiä edeltävien ehdotusten osalta.

108.

Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan voidaan riitauttaa sellaisten unionin toimielinten toteuttamien toimenpiteiden – niiden luonteesta tai muodosta riippumatta – pätevyys, joilla on tarkoitus olla sitovia oikeusvaikutuksia, jotka voivat vaikuttaa kantajan etuihin muuttaen tämän oikeusasemaa selvästi. Silloin kun on kyse toimista tai päätöksistä, jotka tehdään monivaiheisessa menettelyssä, kannekelpoisia ovat ainoastaan sellaiset toimenpiteet, joissa lopullisesti vahvistetaan (yleensä komission tai neuvoston) kanta menettelyn päätteeksi. Sen sijaan menettelyn kuluessa toteutetut toimenpiteet, joilla valmistellaan lopullista päätöstä, eivät ole kannekelpoisia. ( 64 )

109.

Tätä oikeuskäytäntöä voidaan soveltaa menettelyihin, joissa luonteeltaan vain liitännäisen valmistelutoimenpiteen toteuttaa kansallinen viranomainen. Kun tämän viranomaisen toimi rajoittuu vain ehdotukseen, joka luonnollisesti ei ole päätösluonteinen, tällaisella toimella ei lähtökohtaisesti voida vaikuttaa luonnollisen henkilön eikä oikeushenkilön oikeusasemaan. Se ei siis ole luonteeltaan sellainen toimi, josta voitaisiin nostaa itsenäinen kanne. Ehdotusta laadittaessa mahdollisesti tehtyihin virheisiin voidaan lisäksi vedota riitautettaessa lopullinen päätös, jossa esitetään ehdotuksen sisällön pääkohdat.

110.

Lyhyesti sanottuna kansalliset tuomioistuimet eivät voi lausua kansallisten toimivaltaisten viranomaisten pelkistä valmistelutoimista, jotka ovat olleet osa EKP:n yksinomaiseen päätösvaltaan kuuluvaa yhdistelmämenettelyä. Muutoin kansalliset tuomioistuimet vastaisivat tosiasiallisesti sellaisten päätösten sisällön valvonnasta, joiden valvonta kuuluu kansallisten toimivaltaisten viranomaisten sijasta EKP:lle, mikä saattaisi lisäksi johtaa paradoksaalisiin tilanteisiin. ( 65 )

111.

Näin ollen katson, että kaikkien pankeista olevien määräosuuksien hankintaa ja lisäämistä koskevassa lupamenettelyssä toteutettujen toimien tuomioistuinvalvonta on annettava kansallisten tuomioistuinten sijasta unionin tuomioistuimen tehtäväksi.

112.

Myös tähän toimivaltaisen tuomioistuimen määräämiseen liittyy luonnollisesti vaikeuksia. Asianosaisten tehokkaan oikeussuojan varmistamiseksi unionin tuomioistuinten on, silloin kun niissä esitetään tämä väite, selvitettävä, onko toimivaltaisten kansallisten viranomaisten valmistelutoimissa, joiden sisällön EKP on myöhemmin ottanut vastuulleen, tehty kokko menettelyn pätevyyteen vaikuttavia anteeksiantamattomia virheitä.

113.

Tästä näkökulmasta tarkasteltuna unionin yleisen tuomioistuimen on tutkittava Italian keskuspankin ehdotuksen mahdollinen lainvastaisuus EKP:n lopullisesta päätöksestä nostetun kumoamiskanteen (T‑913/16) yhteydessä, koska EKP:lla oli harkintavalta hyväksyä tai olla hyväksymättä kansallisen toimivaltaisen viranomaisen ehdotus.

114.

Tämä ratkaisu on lisäksi johdonmukainen YVM-asetuksen 4 artiklan 3 kohtaan sisältyvän säännöksen kanssa. ( 66 ) Siinä annetaan pankkiunionin alaa koskevien direktiivien ja poikkeuksellisesti myös asetusten täytäntöönpanosta annetun kansallisen lainsäädännön soveltaminen EKP:n tehtäväksi tukemalla unionin tuomioistuimen tuomioistuinvalvonnan laajentamista näihin tapauksiin. ( 67 )

115.

Edellä esitetyn perusteella katson seuraavaa:

116.

Ensimmäiseen kysymykseen ehdottamastani vastauksesta voidaan varsin johdonmukaisesti päätellä vastaus toiseen kysymykseen. Kun katsotaan, että unionin yleisellä tuomioistuimella ja unionin tuomioistuimella on yksinomainen toimivalta harjoittaa näissä menettelyissä toteutettujen toimien tuomioistuinvalvontaa ja että tätä toimivaltaa ei ole kansallisilla tuomioistuimilla, on merkityksetöntä, että viimeksi mainittuja tuomioistuimia voidaan kehottaa ratkaisemaan asia giudizio di ottemperanza ‑menettelyssä tai muiden niiden kansallisten menettelymuotojen mukaisesti.

117.

Toimivaltaisuuden toteaminen on tuomioistuimen myöhempien toimien pätevyyden ehdoton edellytys. Jos tuomioistuin ei ole toimivaltainen, se ei yksinkertaisesti voi toimia oikeudenkäynnin tai muunkaan menettelyn kautta. Giudizio de ottemperanza on yksi näistä menettelyistä, joiden avulla Italian prosessioikeudellinen järjestelmä pyrkii varmistamaan tuomioistuimen antaman aiemman lainvoimaisen päätöksen noudattamisen. ( 68 )

118.

Berlusconi ja Fininvest pyrkivät hyödyntämään tätä keinoa vetoamalla Consiglio di Staton 3.3.2016 antamaan tuomioon perusteena sille, että Italian keskuspankin lupamenettelyssä EKP:lle esittämä päätösehdotus on mitätön. Jos, kuten jo edellä totesin, Italian tuomioistuimilla ei kuitenkaan ole toimivaltaa käsitellä kansallisten viranomaisten päättämiä valmistelutoimia, kyseinen väite on esitettävä kansallisten tuomioistuinten sijasta unionin yleisessä tuomioistuimessa (kuten tapahtui asiassa T‑913/16 nostetussa kanteessa).

119.

Olen näin ollen sitä mieltä, ettei Italian valtion menettelylliseen itsemääräämisoikeuteen voida vedota sen perustelemiseksi, että kansallinen tuomioistuin olisi 3.3.2016 annetun tuomion (mahdollisen) oikeusvoiman vuoksi toimivaltainen valvomaan Italian keskuspankin EKP:n lopullisen päätöksen valmistelemiseksi toteuttamien toimien laillisuutta.

120.

Näin ollen en usko, että unionin tuomioistuimen on tarpeen osallistua laajemmin vielä ratkaisemattomaan keskusteluun kyseisen tuomion vaikutuksesta nyt käsiteltävään asiaan. Selitän kuitenkin vain toissijaisesti, miksi katson, etteivät 3.3.2016 annetulla tuomiolla ratkaistu ja nyt käsiteltävä riita-asia ole keskenään henkilöllisesti eivätkä aineellisesti samanlaisia (mikä on välttämätöntä oikeusvoiman arvioimiseksi).

121.

Aineellinen samanlaisuus:

122.

Henkilöllinen samanlaisuus:

123.

Lisäksi määräosuuksien hankinnat ovat erilaisia, sovellettava lainsäädäntö on toinen ja menettely, josta päättäminen kuuluu nyt yksinomaan EKP:n toimivaltaan, on muuttunut.

124.

Koska Consiglio di Staton lainvoimaisella tuomiolla 3.3.2016 ratkaistu oikeusriita ja nyt vireillä oleva oikeusriita eivät ole aineellisesti tai henkilöllisesti tarkasteltuna samanlaisia, oikeusvoiman periaatteen soveltamista on vaikea hyväksyä.

125.

Totean viimeiseksi ja vielä toissijaisemmin, ettei oikeusvoiman periaatteeseen voida vedota selvästi vastoin unionin oikeussääntöjä annettujen tuomioiden täytäntöönpanon varmistamiseksi, ( 71 ) kuten sellaisten tuomioiden, jotka loukkaavat EKP:n yksinomaista toimivaltaa antaa määräosuuksien hankintaa koskevia lupia.

126.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Consiglio di Staton esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti: