1.

Kansainvälisten maanteiden tavaraliikennepalvelujen tarjoamiseen Euroopan unionissa ei sovelleta palvelujen määrää tai suoritustiheyttä koskevia kiintiöitä tai rajoituksia. ( 2 ) Kabotaasiin, joka voidaan määritellä kansallisten maanteiden tavaraliikennepalvelujen tarjoamiseksi, sitä vastoin sovelletaan rajoituksia, kun sitä harjoittavat muut kuin jäsenvaltiosta olevat liikenteenharjoittajat. Vaikka muiden kuin jäsenvaltiosta olevien liikenteenharjoittajien tarjoamiin kabotaasipalveluihin ei sovelleta kiintiöitä, asetuksen N:o 1072/2009 8 artiklan 2 kohdan mukaan nämä liikenteenharjoittajat saavat ajaa enintään kolme peräkkäistä kabotaasimatkaa, jotka seuraavat välittömästi toisesta jäsenvaltiosta tai kolmannesta maasta vastaanottavaan jäsenvaltioon suuntautuvaa kansainvälistä kuljetusta. Nämä kolme matkaa on lisäksi suoritettava seitsemän päivän kuluessa kansainvälisessä kuljetuksessa tuodun kuorman purkamisesta.

2.

Asetuksen N:o 1072/2009 8 artiklan 2 kohtaa, joka tunnetaan kolme matkaa seitsemän päivän kuluessa ‑sääntönä, ( 3 ) tulkitaan eri tavoilla kansallisella tasolla. ( 4 ) Vaikeuksia on syntynyt erityisesti kabotaasimatkojen laskemisessa.

3.

Käsiteltävässä asiassa tutkittavat kansalliset säännökset ovat Tanskan sääntöjä, joiden mukaan yksi kabotaasimatka voi kattaa joko useita kuormauspaikkoja tai useita purkauspaikkoja mutta ei molempia.

4.

Euroopan komissio puolestaan katsoo, että kabotaasimatka voi käsittää useita kuormaus- ja purkauspaikkoja. Sen vuoksi komissio on nostanut unionin tuomioistuimessa SEUT 258 artiklan toisen kohdan nojalla kanteen, jossa se vaatii unionin tuomioistuinta toteamaan, että kieltäytymällä laskemasta yhdeksi kabotaasimatkaksi sellaista matkaa, joka käsittää useita kuormaus- ja purkauspaikkoja, Tanskan kuningaskunta ei ole noudattanut asetuksen N:o 1072/2009 mukaisia velvoitteitaan.

5.

Huomautan, että vaikka kabotaasiliikenteen osuus onkin hyvin pieni kansallisesta maanteiden tavaraliikenteestä Tanskassa ( 5 ) ja laitonta kabotaasia on vähän, ( 6 ) kolme matkaa seitsemän päivän kuluessa ‑säännön tulkinta voi olla merkityksellinen kyseiselle jäsenvaltiolle, koska Tanskaan ilmeisesti vaikuttaa erityisesti niin kutsuttu systemaattinen kabotaasi, jossa liikenteenharjoittajat viettävät suurimman osan ajastaan harjoittamassa kansallista liikennettä toisessa unionin jäsenvaltiossa. Tämä johtunee kuljettajien verrattain korkeista palkoista Tanskassa ( 7 ) ja todennäköisesti kyseisen jäsenvaltion maantieteestä.

6.

Asetuksen N:o 1072/2009 2 artiklassa säädetään seuraavaa:

”Tässä asetuksessa tarkoitetaan:

– –

– –”

7.

Asetuksen N:o 1072/2009 8 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1.   Jokaisella toisen lukuun toimivalla maanteiden tavaraliikenteen harjoittajalla, jolla on [unionin] liikennelupa ja jonka kuljettajalla, jos hän on kolmannen maan kansalainen, on kuljettajatodistus, on tässä luvussa säädetyin edellytyksin oikeus harjoittaa kabotaasiliikennettä.

2.   Edellä 1 kohdassa tarkoitetut liikenteenharjoittajat saavat ajaa samalla ajoneuvolla tai, jos kyseessä on yhdistelmäajoneuvo, sen vetovaunulla, enintään kolme peräkkäistä kabotaasimatkaa, jotka seuraavat välittömästi toisesta jäsenvaltiosta tai kolmannesta maasta vastaanottavaan jäsenvaltioon suuntautuvaa kansainvälistä kuljetusta sen jälkeen kun kyseisessä kansainvälisessä kuljetuksessa tuodut tavarat on toimitettu. Viimeisimmän vastaanottavasta jäsenvaltiosta poistumista edeltävän kabotaasimatkan kuorma on purettava seitsemän päivän kuluessa siitä, kun kansainvälisessä kuljetuksessa vastaanottavaan jäsenvaltioon tuotu kuorma viimeksi purettiin.

Liikenteenharjoittajat voivat ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetun määräajan kuluessa suorittaa jonkin tai kaikki mainitussa alakohdassa sallituista kabotaasimatkoista missä tahansa jäsenvaltiossa edellyttäen, että ne suorittavat vain yhden kabotaasimatkan kussakin jäsenvaltiossa niiden kolmen päivän aikana, jotka seuraavat ilman kuormaa kyseiseen jäsenvaltioon saapumista.

– –”

8.

Maanteiden kansainvälisen tavaraliikenteen markkinoille pääsyä koskevista yhteisistä säännöistä annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseen N:o 1072/2009 sisältyviä maantieliikenteen kabotaasista annettuja sääntöjä koskevien suuntaviivojen ( 8 ) (jäljempänä kabotaasisuuntaviivat), jotka Trafikstyrelsen (liikennevirasto) julkaisi verkkosivustollaan 21.5.2010, 3 kohdassa todetaan seuraavaa:

”Kabotaasimatka määritellään lähetyksen kansalliseksi kuljetukseksi, joka alkaa tavaroiden kuormauksesta ja päättyy niiden purkamiseen rahtikirjaan merkityn vastaanottajan luona. Kabotaasimatka voi käsittää joko useita kuormauspaikkoja tai useita purkamispaikkoja.

– –”

9.

Komissio pyysi 9.9. ja 2.10.2013 päivätyillä kirjeillään Tanskan kuningaskuntaa toimittamaan EU Pilot ‑menettelyssä ( 9 ) tietoja kabotaasia koskevista kansallisista säännöistä. Tanskan kuningaskunta vastasi 18.11. ja 12.12.2013 päivätyillä kirjeillä.

10.

Komissio ei pitänyt vastauksia tyydyttävinä, joten se lähetti 11.7.2014 Tanskan kuningaskunnalle virallisen huomautuksen, jossa se etenkin väitti kyseisen jäsenvaltion rikkoneen asetuksen N:o 1072/2009 2 ja 8 artiklaa. Komissio katsoi, että kabotaasisuuntaviivat, joiden mukaan kabotaasi voi käsittää joko useita kuormauspaikkoja tai useita purkauspaikkoja mutta ei molempia, ovat kyseisten säännösten vastaisia, sillä niissä ei määritetä kuormaus- tai purkauspaikkojen enimmäismäärää.

11.

Tanskan kuningaskunta toimitti huomautuksensa virallisesta huomautuksesta 9.9.2014 päivätyllä kirjeellä.

12.

Komissio lähetti 25.9.2015 Tanskan kuningaskunnalle perustellun lausunnon. Siinä komissio totesi etenkin, että kabotaasimatkan määritelmä, jonka mukaan se käsittää joko useita kuormauspaikkoja tai useita purkauspaikkoja, oli asetuksen N:o 1072/2009 2 artiklan 6 alakohdan ja 8 artiklan 2 kohdan vastainen.

13.

Tanskan kuningaskunta toimitti huomautuksensa perustellusta lausunnosta 25.11.2015 päivätyllä kirjeellä.

14.

Komissio ei pitänyt Tanskan kuningaskunnan esittämiä perusteita vakuuttavina, joten se nosti käsiteltävän kanteen 25.10.2016.

15.

Komissio vaatii unionin tuomioistuinta toteamaan, että Tanskan kuningaskunta ei ole noudattanut asetuksen N:o 1072/2009 2 artiklan 6 alakohdan ja 8 artiklan mukaisia velvoitteitaan, ja velvoittamaan Tanskan kuningaskunnan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

16.

Tanskan kuningaskunta vaatii unionin tuomioistuinta hylkäämään kanteen sillä perusteella, ettei se ole rikkonut asetuksen N:o 1072/2009 kabotaasia koskevia säännöksiä. Tanskan kuningaskunta myös vaatii, että komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

17.

Kirjallisia huomautuksia esittivät komissio ja Tanskan kuningaskunta. Sekä Tanskan kuningaskunta että komissio esittivät suulliset lausumansa 11.10.2017 pidetyssä istunnossa.

18.

Komissio katsoo, että Tanskan kuningaskunta on jättänyt noudattamatta asetuksen N:o 1072/2009 2 artiklan 6 alakohdan ja 8 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska Tanskassa kabotaasimatkalla voi olla joko useita kuormaus- tai purkauspaikkoja mutta ei molempia.

19.

Komissio väittää ensinnäkin, että asetuksen N:o 1072/2009 8 artiklan 2 kohdassa ei säädetä samaan kabotaasimatkaan sisältyvien kuormaus- ja/tai purkauspaikkojen enimmäismäärästä. Kabotaasimatkalla voi siten olla useita kuormaus- ja/tai purkauspaikkoja. Kabotaasisuuntaviivoissa, joiden mukaan kabotaasimatkalla voi olla joko useita kuormaus- tai purkauspaikkoja mutta ei molempia, lisätään näin ollen uusi edellytys asetuksessa N:o 1072/2009 säädettyihin edellytyksiin. Kyseisessä asetuksessa nimittäin rajoitetaan niiden kabotaasimatkojen määrää, jotka voidaan suorittaa kansainvälisen kuljetuksen jälkeen. Siinä ei rajoiteta yhden kabotaasimatkan kuormaus- ja/tai purkauspaikkojen määrää.

20.

Komissio väittää toiseksi, että asetuksen N:o 1072/2009 2 artiklan 6 alakohdassa ja 8 artiklan 2 kohdassa esitetään tyhjentävästi kabotaasimatkan määritelmä. Jäsenvaltioilla ei siten ole harkintavaltaa tältä osin. Kabotaasimatkan käsitettä voidaan tulkita ainoastaan yhdellä tavalla. Tämä tulkinta esitetään asiakirjassa, jonka komissio laati kysymysten ja vastausten muodossa (Questions&Answers, jäljempänä Q&A-asiakirja) ( 10 ) ja julkaisi liikenteen ja liikkumisen pääosaston verkkosivustolla. Asiakirja sitoo kaikkia jäsenvaltioita. Tältä osin on merkityksetöntä, että jäsenvaltioiden edustajista koostuva maantieliikennekomitea ei äänestänyt Q&A-asiakirjasta, koska äänestystä ei tarvittu.

21.

Komissio myöntää kolmanneksi, että maantieliikennekomitea oli alun perin katsonut, että kabotaasimatka voi käsittää ainoastaan ”useita kuormauspaikkoja tai useita toimituksia”. Tämä näkemys esitettiin kuitenkin komitean 17.11.2009 pidetyssä kokouksessa eli ennen kuin asetusta N:o 1072/2009 voitiin soveltaa. Sen jälkeen kun asetuksen N:o 1072/2009 8 ja 9 artiklaa alettiin soveltaa 14.5.2010, ( 11 ) kabotaasimatkan määrittelyn osalta syntyi ongelmia. Tästä kysymyksestä keskusteltiin siksi uudelleen maantieliikennekomitean 25.10.2010 pidetyssä kokouksessa. Jäsenvaltioiden edustajat pääsivät kyseisessä kokouksessa asiasta yhteisymmärrykseen. Ne katsoivat, että kabotaasimatka voi käsittää ”tapauksen mukaan useita kuormauspaikkoja, useita toimituspaikkoja tai myös useita kuormaus- ja toimituspaikkoja”. Komissio julkaisi tämän kabotaasimatkan käsitteen tulkinnan myöhemmin edellä mainitun Q&A-asiakirjan muodossa.

22.

Komissio katsoo neljänneksi, ettei voida väittää, että jos kabotaasimatkan katsotaan käsittävän useita kuormaus- ja purkauspaikkoja, tämä on ristiriidassa asetuksen N:o 1072/2009 tavoitteen ja sen kanssa, että kabotaasi on luonteeltaan tilapäistä. Tämä johtuu siitä, että sen tilapäinen luonne varmistetaan asetuksen N:o 1072/2009 8 artiklan 2 kohdassa vahvistetulla kolme matkaa seitsemässä päivässä ‑säännöllä.

23.

Komissio väittää viidenneksi, että toisin kuin Tanskan kuningaskunta katsoo, kabotaasisuuntaviivoissa esitetty kabotaasimatkan käsitteen tulkinta on suhteellisuusperiaatteen vastainen. Sillä, että muita kuin jäsenvaltiosta olevia liikenteenharjoittajia estetään suorittamasta kabotaasimatkoja, jotka käsittävät useita kuormaus- ja purkauspaikkoja, rajoitetaan perusteettomasti näiden liikenteenharjoittajien mahdollisuuksia suorittaa kabotaasimatkoja. Sitä vastoin sallimalla muiden kuin jäsenvaltiosta olevien liikenteenharjoittajien suorittaa kabotaasimatkoja, jotka käsittävät useita kuormaus- ja purkauspaikkoja, vältetään tyhjänä ajaminen ja parannetaan liikenteen tehokkuutta.

24.

Tanskan kuningaskunta katsoo, että kun se on sallinut kabotaasimatkan käsittävän joko useita kuormaus- tai purkauspaikkoja mutta ei molempia, se ei ole rikkonut asetuksen N:o 1072/2009 2 artiklan 6 alakohtaa ja 8 artiklaa.

25.

Tanskan kuningaskunnan mukaan asetuksessa N:o 1072/2009 ei säädetä tyhjentävästi kabotaasiliikenteestä, koska sen kabotaasia koskevat säännökset ovat epäselviä. Jäsenvaltiot voivat näin ollen toteuttaa näitä säännöksiä koskevia täytäntöönpanotoimenpiteitä, edellyttäen että toimenpiteet ovat suhteellisuusperiaatteen mukaisia.

26.

Tanskan kuningaskunta väittää ensinnäkin, että asetus N:o 1072/2009 on epäselvä kabotaasiliikenteen määritelmän osalta. Siinä ei täsmennetä, miten monesta kuormaus- ja/tai purkauspaikasta kabotaasimatka voi koostua. Siten ei voida määrittää, milloin asetuksen 8 artiklan 2 kohdassa säädetty kolme matkaa seitsemässä päivässä ‑raja on saavutettu. Tästä selkeyden puutteesta ovat Tanskan kuningaskunnan mukaan lisäksi osoituksena se, että i) komissio oli alun perin samaa mieltä Tanskan kuningaskunnan kanssa ja muutti mieltään vasta maantieliikennekomitean kokouksessa 25.10.2010, että ii) komissio itse myönsi vuonna 2014 laatimassaan kertomuksessa, ( 12 ) että asetukseen N:o 1072/2009 sisältyvä kabotaasin määritelmä oli epäselvä ja että sitä oli muutettava, ja että iii) jäsenvaltiot tulkitsevat kabotaasin käsitettä eri tavoin.

27.

Tanskan kuningaskunta väittää toiseksi, että kabotaasisuuntaviivat soveltuvat asetuksella N:o 1072/2009 tavoiteltavan päämäärän saavuttamiseen. Asetuksen tavoitteena on estää muita kuin jäsenvaltiosta olevia liikenteenharjoittajia suorittamasta pysyvää kabotaasiliikennettä vastaanottavassa jäsenvaltiossa. Jos kabotaasimatka voisi koostuu useista kuormaus- ja purkauspaikoista, suurta määrää matkoja voitaisiin pitää yhtenä kabotaasimatkana. Asetuksen N:o 1072/2009 8 artiklan 2 kohdassa asetettu kolme matkaa seitsemässä päivässä ‑raja menettäisi tällöin merkityksensä. Kabotaasi ei olisi enää tilapäistä, kuten asetuksen 2 artiklan 6 alakohdassa edellytetään.

28.

Tanskan kuningaskunta väittää kolmanneksi, ettei kabotaasisuuntaviivoilla ylitetä sitä, mikä on tarpeen asetuksen N:o 1072/2009 tavoitteen saavuttamiseksi. Niissä ei etenkään edellytetä, että kabotaasimatkalla on yksi kuormaus- ja yksi purkauspaikka. Tanskan lainsäädännössä ei myöskään rajoiteta lähettäjien ja toimeksiantajien määrää. Kabotaasisuuntaviivat ovat näin ollen suhteellisuusperiaatteen mukaiset.

29.

Selitän ensin, ettei asetuksen N:o 1072/2009 2 artiklan 6 alakohdassa ja 8 artiklan 2 kohdassa käsitellä sitä, voiko kabotaasimatkalla olla useita kuormaus- ja purkauspaikkoja. Tarkastelen seuraavaksi, annetaanko kyseisissä säännöksissä jäsenvaltioille harkintavaltaa toteuttaa toimenpiteitä niiden täytäntöönpanemiseksi. Koska asia on mielestäni näin, arvioin sen jälkeen kabotaasisuuntaviivojen oikeasuhteisuutta. Tarkastelen lopuksi kysymystä komission verkkosivustollaan julkaiseman Q&A-asiakirjan, jossa esitetään komission tulkinta kabotaasimatkan käsitteestä, oikeudellisesta sitovuudesta.

30.

Huomautan, ettei asetuksen N:o 1072/2009 2 artiklan 6 alakohdassa viitata kuormaus- tai purkauspaikkoihin. Siinä pelkästään tähdennetään kabotaasiliikenteen ”tilapäistä” luonnetta.

31.

Myöskään asetuksen N:o 1072/2009 8 artiklan 2 kohdassa ei viitata kuormaus- tai purkauspaikkoihin. Siinä säädetään, että voidaan suorittaa enintään kolme peräkkäistä kabotaasimatkaa seitsemän päivän kuluessa kansainvälisen kuljetuksen päättymisestä. ( 13 ) Asetuksen N:o 1072/2009 8 artiklan 2 kohdassa kylläkin täsmennetään, että kabotaasimatkalla voi olla useita purkauspaikkoja. Mainitun säännöksen ensimmäisen alakohdan viimeisen virkkeen mukaan ”viimeisimmän – – kabotaasimatkan kuorma on purettava seitsemän päivän kuluessa siitä, kun kansainvälisessä kuljetuksessa – – tuotu kuorma viimeksi purettiin”. ( 14 ) Asetuksen 8 artiklan 2 kohdassa ei kuitenkaan täsmennetä, voiko kabotaasimatka käsittää myös useita kuormauspaikkoja. Siitä ei näin ollen ilmene, voiko kabotaasimatka käsittää useita kuormaus- ja purkauspaikkoja.

32.

Toisin sanoen asetuksen N:o 1072/2009 2 artiklan 6 alakohdassa ja 8 artiklan 2 kohdassa ei yksinkertaisesti käsitellä sitä kysymystä, voiko kabotaasimatka käsittää useita kuormaus- ja purkauspaikkoja.

33.

Kabotaasisuuntaviivoissa sitä vastoin todetaan selkeästi, että ”kabotaasimatka voi käsittää useita kuormauspaikkoja tai useita toimituksia”, ( 15 ) joten niissä suljetaan pois kabotaasimatkat, jotka käsittävät useita kuormaus- ja purkauspaikkoja. Hyväksyessään kabotaasisuuntaviivat Tanskan kuningaskunta selvästikin käsitteli tätä kysymystä ja teki sitä koskevan päätöksen.

34.

Näin ollen on ratkaistava, annettiinko asetuksessa N:o 1072/2009 Tanskan kuningaskunnalle harkintavaltaa laatia kabotaasisuuntaviivat, jotta voitaisiin selventää kabotaasiliikenteen määritelmää ja asetuksen 2 artiklan 6 alakohdassa ja 8 artiklan 2 kohdassa vahvistettua kolme matkaa seitsemässä päivässä ‑sääntöä.

35.

Korostan, että unionin oikeuden säädös, jonka säännöksiä Tanskan kuningaskunnan väitetään rikkoneen, on asetus eikä direktiivi.

36.

Toisin kuin direktiivit asetukset ovat SEUT 288 artiklan toisen kohdan nojalla kaikilta osiltaan sitovia, ja niitä sovelletaan suoraan kaikissa jäsenvaltioissa. Jäsenvaltiot eivät näin ollen voi toteuttaa kansallisia toimenpiteitä, joissa toistetaan asetuksen teksti. ( 16 ) Ne eivät myöskään voi toteuttaa asetuksen tai sen säännösten ulottuvuuteen vaikuttavia kansallisia toimenpiteitä. ( 17 )

37.

Tämä ei kuitenkaan tarkoita, etteivät jäsenvaltiot voi toteuttaa mitään asetusten täytäntöönpanotoimia. Näin on siksi, että asetusten tiettyjen säännösten saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä voi edellyttää, että jäsenvaltiot toteuttavat tällaisia täytäntöönpanotoimia. ( 18 ) Toisin sanoen asetuksissa ei välttämättä säännellä asiaa tyhjentävästi ja voidaan antaa jäsenvaltioille harkintavaltaa toteuttaa täytäntöönpanotoimia. ( 19 )

38.

Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä seuraa, että jäsenvaltiot voivat toteuttaa asetuksen täytäntöönpanotoimia, jos toimet eivät haittaa asetuksen välitöntä sovellettavuutta, jos niillä ei peitellä sitä, että kyseessä on unionin oikeuden asetus, ja jos niissä täsmennetään kyseisessä asetuksessa jäsenvaltioille annetun harkintavallan käyttöä asetuksen säännöksissä asetetuissa rajoissa. ( 20 )

39.

Määritettäessä sitä, estävätkö, edellyttävätkö vai sallivatko asianomaisen asetuksen merkitykselliset säännökset sen, että jäsenvaltiot toteuttavat tiettyjä täytäntöönpanotoimia, ja etenkin viimeksi mainitussa tilanteessa sitä, kuuluuko asianomainen toimi kullekin jäsenvaltiolle annetun harkintavallan piiriin, perustana on käytettävä näitä säännöksiä, tulkittuna asetuksen tavoitteiden valossa. ( 21 )

40.

Käsiteltävässä asiassa asetuksen N:o 1072/2009 2 artiklan 6 alakohdassa sen enempää kuin 8 artiklan 2 kohdassakaan ei viitata kansalliseen lainsäädäntöön. Kummassakaan säännöksessä ei nimenomaisesti anneta jäsenvaltioille toimivaltaa toteuttaa täytäntöönpanotoimia kabotaasimatkan käsitteen määrittelyn tai kolme matkaa seitsemässä päivässä ‑säännön osalta kuten ei missään muussakaan asetuksen N:o 1072/2009 säännöksessä. ( 22 )

41.

Jäsenvaltiot voivat kuitenkin toteuttaa asetusten täytäntöönpanotoimia, vaikka niille ei olekaan nimenomaisesti annettu toimivaltaa siihen. ( 23 )

42.

Esimerkiksi neuvoston asetuksen (EY) N:o 1/2005 ( 24 ) 3 artiklan toisessa kohdassa säädetään, että yksi edellytys, jonka on täytyttävä eläinkuljetuksissa, on se, että ”eläimille varataan niiden kokoon ja kuljetusmatkan kestoon nähden – – korkeussuunnassa riittävä tila”. Sikojen maantiekuljetusten osalta asetuksessa N:o 1/2005 ei kuitenkaan säädetä lukuja sisältäviä sääntöjä niiden osastojen korkeudelle, joissa kyseisiä eläimiä kuljetetaan. Siinä ei myöskään nimenomaisesti anneta jäsenvaltioille toimivaltaa säätää tällaisista vaatimuksista. On kuitenkin katsottu, että jäsenvaltiot voivat toteuttaa täytäntöönpanotoimia, joilla vahvistetaan lukuja osastojen, joissa sikoja kuljetetaan, sisäkorkeudesta. ( 25 )

43.

Neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 2988/95 ( 26 ) 5 artiklassa luetellaan samaan tapaan seuraamukset, joita ”voi” seurata unionin taloudellisia etuja vahingoittavasta unionin oikeuden säännösten tai määräysten rikkomisesta. ( 27 ) Asetuksen N:o 2988/95 7 artiklassa säädetään, että näitä seuraamuksia voidaan soveltaa taloudellisiin toimijoihin, jotka ovat tehneet väärinkäytöksiä, tai henkilöihin, jotka ovat vastuussa väärinkäytöksestä tai joiden on huolehdittava sen ehkäisystä. Asetuksessa N:o 2988/95 ei kuitenkaan täsmennetä, missä tilanteessa tai keneen kutakin 5 artiklassa luetelluista seuraamuksista sovelletaan. Siinä ei myöskään nimenomaisesti valtuuteta jäsenvaltioita antamaan tätä koskevia säännöksiä. ( 28 ) On kuitenkin katsottu, että jäsenvaltioilla oli oikeus, ja jopa velvollisuus, antaa säännöksiä tällä alalla. ( 29 )

44.

Huomautan, että kuten Tanskan kuningaskunta on väittänyt, se, että asetuksen säännös on laadittu yleisin tai epätäsmällisin sanakääntein, on osoitus kansallisten täytäntöönpanotoimien tarpeellisuudesta. Kuten tuomiossa Zerbone todettiin, ”tulkintavaikeudet voivat saada kansallisen hallinnon toteuttamaan yksityiskohtaisia sääntöjä [unionin] asetuksen soveltamiseksi ja samalla selventämään mahdollisia siihen liittyviä epäilyjä”. ( 30 ) Tuomion Danske Svineproducenter mukaan jäsenvaltioille on annettava tiettyä harkintavaltaa vahvistaa sikojen maantiekuljetuksia varten lukuja sisältäviä sääntöjä eläinosastojen sisäkorkeudesta, koska sovellettavassa asetuksessa itsessään ei vahvistettu ”täsmällisesti” sisäosastojen korkeutta eikä toisin sanoen vahvistettu lukuja sisältäviä sääntöjä. ( 31 ) Vastaavasti tuomiossa SGS Belgium ym. katsottiin, että jäsenvaltioilla oli oikeus toteuttaa täytäntöönpanotoimia, joissa säädetään seuraamuksista, koska asetuksen N:o 2988/95 asiaa koskevissa säännöksissä ”tyydytään vahvistamaan – – yleiset säännöt” ja ”niissä ei erityisesti määritetä tarkalleen, mitä – – 5 artiklassa luetelluista seuraamuksista olisi sovellettava – – eikä sitä toimijaryhmää, johon tällaista seuraamusta on tällaisessa tapauksessa sovellettava”. ( 32 )

45.

Käsiteltävässä asiassa katson, että jäljempänä esitettävistä syistä asetuksen N:o 1072/2009 2 artiklan 6 alakohta ja 8 artiklan 2 kohta edellyttävät kansallisten täytäntöönpanotoimien toteuttamista, vaikka niissä ei nimenomaisesti säädetä tällaisten toimien toteuttamisesta.

46.

Ensinnäkin sen määrittämiseksi, onko asetuksen N:o 1072/2009 8 artiklan 2 kohdassa säädetty kolmen matkan raja ylittynyt, on ratkaistava, lasketaanko useita kuormaus- ja purkauspaikkoja käsittävä matka yhdeksi, kahdeksi vai useammaksi kabotaasimatkaksi. Elleivät jäsenvaltiot selvennä tätä, kolmen matkan rajaa ei voida soveltaa.

47.

Asetuksen N:o 1072/2009 2 artiklan 6 alakohdassa määritellään toiseksi kabotaasiliikenne yleisesti pelkästään toteamalla, että sillä tarkoitetaan ”kansallista liikennettä” ja että sitä harjoitetaan ”tilapäisesti”. Kuten edellä 44 kohdassa todettiin, se, että asetuksen säännös on laadittu epätäsmällisin sanakääntein, on osoitus kansallisten täytäntöönpanotoimien tarpeellisuudesta.

48.

Jäsenvaltioiden erilaiset tulkinnat kabotaasimatkan käsitteestä ( 33 ) ovat kolmanneksi osoitus asetuksen N:o 1072/2009 2 artiklan 6 alakohdan ja 8 artiklan 2 kohdan epäselvyydestä ja ‑tarkkuudesta.

49.

Jotkin jäsenvaltiot, kuten Alankomaat ( 34 ) ja Ruotsi, ( 35 ) ovat yhtä mieltä komission kanssa siitä, että kabotaasimatkalla voi olla useita kuormaus- ja purkauspaikkoja. Toiset jäsenvaltiot, kuten Tanska tai aivan viime aikoihin saakka Suomi, katsovat, ettei kabotaasimatka voi käsittää useita kuormaus- ja purkauspaikkoja. ( 36 ) Tiettyjen jäsenvaltioiden kansallisessa lainsäädännössä jälkimmäiseen sovelletaan poikkeuksia, jos kyseessä on yksi ainoa rahtisopimus, johon sisältyy useita kuormaus- ja purkauspaikkoja, tai jos tavaroiden nouto eri paikoista ja/tai toimitus eri paikkoihin suoritetaan samalle lähettäjälle ja/tai samalle vastaanottajalle. ( 37 ) On syytä mainita myös Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten kanta, jonka mukaan sellaisten kabotaasimatkojen laskemiseksi, jotka käsittävät useita noutoja ja useita toimituksia, ”käytetään suoritettujen noutojen tai suoritettujen toimitusten määrää sen mukaan, kumpi on pienempi”. ( 38 )

50.

Komissio itse on neljänneksi myöntänyt tarpeen selventää kabotaasimatkan käsitettä unionin maantieliikennemarkkinoiden tilannetta koskevassa kertomuksessa, jossa se totesi, että ”[asetuksen N:o 1072/2009] tarkistuksen tavoitteena olisi – – selventää [sen] ongelmallisia termejä, varsinkin – – kabotaasiliikenteen määritelmää”. ( 39 )

51.

En näin ollen ymmärrä, miten Tanskan kuningaskuntaa voitaisiin arvostella asetuksen N:o 1072/2009 2 artiklan 6 alakohtaa ja 8 artiklan 2 kohtaa koskevien kansallisten täytäntöönpanotoimien toteuttamisesta.

52.

Lisäksi on syytä korostaa, ettei edellä esitettyä päätelmää kyseenalaista se, että komissio ehdotti vuonna 2017 kabotaasimatkan määritelmän muuttamista siten, että siinä täsmennetään, että kabotaasimatka voi käsittää useita kuormaus- ja purkauspaikkoja. ( 40 )

53.

Komission vuoden 2017 ehdotuksen 2 artiklan 2 kohdan mukaan asetuksen N:o 1072/2009 2 artiklan 6 alakohta korvataan seuraavasti: ”’Kabotaasiliikenteellä’ [tarkoitetaan] kansallista liikennettä, jota harjoitetaan tilapäisesti toisen lukuun vastaanottavassa jäsenvaltiossa ja johon sisältyy yhdestä tai useammasta kuormaamispaikasta noudettujen tavaroiden kuljettaminen siihen asti kun ne toimitetaan yhteen tai useampaan purkamispaikkaan rahtikirjan mukaisesti”. ( 41 )

54.

Se, että komissio ehdottaa asetuksen N:o 1072/2009 2 artiklan 6 alakohdan muuttamista siten, että siinä täsmennetään, että kabotaasimatka voi käsittää useita kuormaus- ja purkauspaikkoja, ei tarkoita, että ennen tämän muutoksen tekemistä, tai ellei sitä tehdä, jäsenvaltiot eivät voi sallia sitä, että kabotaasimatka käsittää useita kuormaus- ja purkauspaikkoja. Se ei myöskään tarkoita, että ennen muutoksen tekemistä, tai ellei sitä tehdä, jäsenvaltioiden on sallittava se, että kabotaasimatka käsittää useita kuormaus- ja purkauspaikkoja. Kuten nimittäin olen jo selittänyt, asetuksen N:o 1072/2009 nykyisessä 2 artiklan 6 alakohdassa ei yksinkertaisesti käsitellä tätä kysymystä. Komission vuoden 2017 ehdotuksessa valitaan yksi tulkinta. Ehdotus ei vähennä mitenkään sen merkitystä, että kabotaasimatkan nykyinen määritelmä on laadittu hyvin yleiseksi ja sillä annetaan siten jäsenvaltioille harkintavalta valita yksi tulkinta.

55.

Huomautan myös, että samoin vuonna 2017 komissio ehdotti myös kolme matkaa seitsemässä päivässä ‑säännöstä luopumista. Jos muut kuin jäsenvaltiosta olevat liikenteenharjoittajat saavat nykyisin suorittaa kolme kabotaasimatkaa seitsemän päivän kuluessa siitä, kun kansainvälisessä kuljetuksessa tuotu kuorma viimeksi purettiin, komission vuoden 2017 ehdotuksen mukaan ne saisivat suorittaa rajattoman määrä kabotaasimatkoja lyhyemmässä ajassa, toisin sanoen viiden päivän kuluessa siitä, kun kansainvälisessä kuljetuksessa tuotu kuorma viimeksi purettiin. ( 42 )

56.

Jos asetuksen N:o 1072/2009 8 artiklan 2 kohtaa muutetaan komission ehdottamalla tavalla, kabotaasimatkoja ei enää ole tarpeen laskea, koska niiden matkojen määrää, jotka voidaan suorittaa viiteajanjaksolla, ei enää rajoitettaisi. Näin ollen kysymys siitä, voiko kabotaasimatka käsittää useita kuormaus- ja purkauspaikkoja, menettäisi merkityksensä, ja asetuksen N:o 1072/2009 2 artiklan 6 alakohdan ehdotettu muutos olisi merkityksetön.

57.

Huomautan kuitenkin, että komission vuoden 2017 ehdotuksesta keskustellaan parhaillaan ja että useat jäsenvaltiot ovat ilmaisseet vastustavansa sitä. ( 43 ) Tämän ratkaisuehdotuksen laatimishetkellä ainoastaan komissio katsoo, että asetuksen N:o 1072/2009 2 artiklan 6 alakohtaa olisi muutettava edellä mainitulla tavalla.

58.

Komission vuoden 2017 ehdotuksesta asetuksen N:o 1072/2009 2 artiklan 6 alakohdan muuttamiseksi ei siten pitäisi päätellä, että siinä täsmennetään, että kabotaasimatka voi käsittää useita kuormaus- ja purkauspaikkoja.

59.

Katson näin ollen, että asetuksen N:o 1072/2009 2 artiklan 6 alakohdassa ja 8 artiklan 2 kohdassa annetaan jäsenvaltioille harkintavaltaa toteuttaa täytäntöönpanotoimia, joissa selvennetään kabotaasimatkan käsitettä.

60.

Jäsenvaltioiden toteuttamien asetuksen N:o 1072/2009 2 artiklan 6 alakohdan ja 8 artiklan 2 kohdan täytäntöönpanotoimien on kuitenkin oltava unionin oikeuden yleisten periaatteiden ja etenkin suhteellisuusperiaatteen mukaisia. ( 44 )

61.

Kyseinen periaate, joka velvoittaa etenkin jäsenvaltioiden lainsäädäntö- ja sääntelyviranomaisia näiden soveltaessa unionin oikeutta, edellyttää, että säännöksen tavoitteet ovat toteutettavissa siinä säädettyjen keinojen avulla ja ettei näillä keinoilla ylitetä sitä, mikä on tarpeen näiden tavoitteiden saavuttamiseksi. ( 45 )

62.

Kabotaasisuuntaviivat ovat nähdäkseni suhteellisuusperiaatteen mukaiset.

63.

Asetuksen N:o 1072/2009 kabotaasia koskeva tavoite on ensinnäkin saavutettavissa niiden avulla.

64.

Asetuksen N:o 1072/2009 tavoitteena on luoda ”väliaikainen kabotaasijärjestelmä”. ( 46 ) Liikennemarkkinoiden ”laajempi avaaminen, kabotaasiliikenne mukaan luettuna,” tehdään ainoastaan ”tarvittaessa” ottaen huomioon ”tarkastusten tehokkuus ja alan työehtojen kehitys, sääntöjen yhdenmukaistaminen muun muassa niiden täytäntöönpanon ja tienkäyttömaksujen alalla sekä sosiaali- ja turvallisuuslainsäädäntö”. ( 47 ) Tältä osin asetuksen N:o 1072/2009 17 artiklan 3 kohdassa annetaan komissiolle tehtäväksi arvioida, onko sääntöjen yhdenmukaistaminen näillä aloilla ”edistynyt siinä määrin, että voitaisiin harkita maantieliikenteen kotimaanmarkkinoiden avaamista edelleen, kabotaasimarkkinat mukaan lukien”. ( 48 )

65.

Asetuksen N:o 1072/2009 tavoitteena ei toisin sanoen ole kabotaasin osalta avata kotimaanmarkkinoita kokonaan muille kuin jäsenvaltiosta oleville liikenteenharjoittajille. Tämän vuoksi asetuksen N:o 1072/2009 8 artiklan 2 kohdan mukaan kabotaasi on sallittua ainoastaan kansainvälisen kuljetuksen jälkeen ja voi käsittää enintään kolme matkaa seitsemän päivän kuluessa kyseisessä kansainvälisessä kuljetuksessa tuodun kuorman purkamisesta. Huomautan tältä osin, että valmistellessaan ehdotusta, josta tuli myöhemmin asetus N:o 1072/2009, komissio harkinnan jälkeen hylkäsi vaihtoehdon, jossa muiden kuin jäsenvaltioista olevien liikenteenharjoittajien sallittaisiin suorittaa rajoittamaton määrä kabotaasimatkoja kuukauden aikana. ( 49 ) Tämä on myös syy siihen, miksi asetuksen N:o 1072/2009 johdanto-osan 13 perustelukappaleessa ja 2 artiklan 6 alakohdassa painotetaan kabotaasin ”tilapäistä” luonnetta ja sen johdanto-osan 15 perustelukappaleessa tähdennetään, ettei kabotaasin pitäisi olla ”pysyvää” tai ”jatkuvaa”.

66.

Jos muiden kuin jäsenvaltiosta olevien liikenteenharjoittajien sallittaisiin suorittaa kolme kabotaasimatkaa, jotka käsittävät rajoittamattoman määrän kuormaus- ja purkauspaikkoja, tämä voisi tehdä asetuksen N:o 1072/2009 8 artiklan 2 kohdassa säädetyn kolmen matkan rajan merkityksettömäksi. Muu kuin jäsenvaltiosta oleva liikenteenharjoittaja voisi esimerkiksi kuormata tavaroita paikassa A, purkaa osan niistä paikassa B, kuormata uusia tavaroita paikassa C, purkaa osan tavaroista paikassa D, kuormata muita tavaroita paikassa E ja sen jälkeen purkaa kaikki tavarat paikassa F, ja hänen katsottaisiin kuitenkin suorittaneen ainoastaan yhden kabotaasimatkan. Kabotaasin tilapäinen luone varmistettaisiin siten ainoastaan soveltamalla seitsemän päivän rajaa.

67.

Korostan, että kuten edellä 65 kohdassa mainittiin, komissio hylkäsi ehdotuksessaan asetukseksi N:o 1072/2009 vaihtoehdon, jossa sallittaisiin rajoittamaton määrä kabotaasimatkoja tietyssä ajassa (tosin yhden kuukauden eikä seitsemän päivän kuluessa). Tällainen vaihtoehto (jossa määräaika oli lyhyempi, nimittäin viisi päivää) esitettiin vasta äskettäin komission vuoden 2017 ehdotuksessa. ( 50 )

68.

Vaikuttaa näin ollen siltä, että jos kabotaasimatkojen sallitaan käsittää rajoittamaton määrä kuormaus- ja purkauspaikkoja, tämä on ristiriidassa asetuksen N:o 1072/2009 2 artiklan 6 alakohdassa säädetyn kabotaasin tilapäisen luonteen, 8 artiklan 2 kohdassa säädetyn kolmen matkan rajan ja asetuksen N:o 1072/2009 kabotaasia koskevan tavoitteen kanssa.

69.

Käänteisesti sillä, että muiden kuin jäsenvaltiosta olevien liikenteenharjoittajien ei sallita suorittaa useita kuormaus- ja purkauspaikkoja käsittäviä kabotaasimatkoja, pyritään varmistamaan, että kabotaasi on tilapäistä, ja vapauttamaan kabotaasimarkkinat osittain kilpailulle.

70.

Asetuksen N:o 1072/2009 kabotaasia koskeva tavoite on siten saavutettavissa kabotaasisuuntaviivojen avulla.

71.

Suuntaviivoissa ei toiseksi ylitetä sitä, mikä on tarpeen tavoitteen saavuttamiseksi.

72.

Näin on siksi, että kuten Tanskan kuningaskunta väittää, kabotaasisuuntaviivoissa ei suljeta pois kabotaasimatkoja, jotka käsittävät useita kuormauspaikkoja ja yhden purkauspaikan, tai kabotaasimatkoja, jotka käsittävät yhden kuormauspaikan ja useita purkauspaikkoja. Niissä suljetaan ainoastaan pois useita kuormaus- ja purkauspaikkoja käsittävät kabotaasimatkat. Näin on myös siksi, ettei kabotaasisuuntaviivoissa rajoiteta lähettäjien tai toimeksiantajien määrää, kuten Tanskan kuningaskunta huomauttaa.

73.

Katson näin ollen, että Tanskan kuningaskunnalla oli harkintavaltaa antaa kabotaasisuuntaviivat, että mainitut suuntaviivat ovat suhteellisuusperiaatteen mukaiset ja ettei Tanskan kuningaskunta näin ollen suuntaviivat antaessaan jättänyt noudattamatta asetuksen N:o 1072/2009 2 artiklan 6 alakohdan ja 8 artiklan 2 kohdan mukaisia velvoitteitaan.

74.

Tätä päätelmää ei kyseenalaista se, että komissio laati Q&A-asiakirjan, ( 51 ) joka julkaistiin sen liikenteen ja liikkumisen pääosaston verkkosivustolla ja jossa todetaan, että ”kabotaasimatka voi käsittää tapauksen mukaan useita kuormauspaikkoja, useita toimituspaikkoja tai myös useita kuormaus- ja toimituspaikkoja”. ( 52 )

75.

Komissio väittää tältä osin, että sen kabotaasimatkan käsitteen tulkinta, sellaisena kuin se esitetään Q&A-asiakirjassa, sitoo jäsenvaltioita, koska jäsenvaltioiden edustajat keskustelivat ja sopivat kyseisestä tulkinnasta maantieliikennekomitean 25.10.2010 pidetyssä kokouksessa ja koska se julkaistiin komission verkkosivustolla. ( 53 )

76.

Tätä väitettä ei voida mielestäni hyväksyä. Q&A-asiakirjaa ei voida pitää jäsenvaltioita sitovana seuraavista syistä.

77.

Huomautan ensinnäkin, että vaikka Q&A-asiakirja julkaistiin liikenteen ja liikkumisen pääosaston verkkosivustolla, kuten komissio väittää, sitä ei julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä.

78.

Korostan toiseksi, että toisin kuin komissio väittää, jäsenvaltioiden edustajat eivät sopineet kabotaasimatkan käsitteen tulkinnasta, joka esitetään Q&A-asiakirjassa.

79.

Tältä osin on syytä korostaa, ettei asetuksen N:o 1072/2009 2 artiklan 6 alakohdassa sen enempää kuin 8 artiklan 2 kohdassakaan anneta komissiolle toimivaltaa antaa toimea, jossa selvennetään kabotaasimatkan käsitettä tai kolme matkaa seitsemässä päivässä ‑sääntöä. Tämä pätee myös muihin asetuksen säännöksiin.

80.

Asetuksen N:o 1072/2009 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa alakohdassa sitä vastoin säädetään, että komissio ”mukauttaa” liikenteenharjoittajille annettavan unionin liikenneluvan voimassaoloajan tekniseen kehitykseen. Samoin asetuksen N:o 1072/2009 4 artiklan 4 kohdan toisessa alakohdassa ja 5 artiklan 4 kohdassa säädetään, että komissio ”mukauttaa” liitteet I ja II ja liitteen III tekniikan kehitykseen. ( 54 ) Asetuksen N:o 1072/2009 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa alakohdassa, 4 artiklan 4 kohdan toisessa alakohdassa ja 5 artiklan 4 kohdassa kaikissa edellytetään, että kun komissio ”mukauttaa” kyseisiä asetuksen osia tekniseen kehitykseen, se noudattaa asetuksen 15 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua valvonnan käsittävää sääntelymenettelyä. Kyseisessä menettelyssä, josta säädetään neuvoston päätöksen 1999/468/EY 5 a artiklan 1–4 kohdassa, ( 55 ) sellaisina kuin ne ovat muutettuina neuvoston päätöksellä 2006/512/EY, ( 56 ) edellytetään, että asiaa käsittelevä komitea – käsiteltävässä asiassa maantieliikennekomitea – äänestää asiasta. ( 57 )

81.

Koska yhdessäkään asetuksen N:o 1072/2009 säännöksessä ei anneta komissiolle toimivaltaa toteuttaa toimia, joissa selvennetään kabotaasimatkan käsitettä tai kolme matkaa seitsemässä päivässä ‑sääntöä, missään kyseisen asetuksen säännöksessä ei edellytetä, että näistä toimista äänestetään maantieliikennekomiteassa. On kiistatonta, ettei Q&A-asiakirjan hyväksymiseen sovelleta valvonnan käsittävää sääntelymenettelyä tai mitään muuta menettelyä, jossa edellytettäisiin kyseisen komitean äänestystä. ( 58 ) Komissio itsekin myönsi tämän kirjallisissa huomautuksissaan. ( 59 )

82.

Maantieliikennekomitean työjärjestyksen ( 60 ) 2 artiklan 2 kohdan mukaan kutakin kokousta varten laadittavassa esityslistassa ”erotetaan” yhtäältä ”ehdotetut toimet, joista komiteaa pyydetään esittämään lausuntonsa valvonnan käsittävän sääntelymenettelyn mukaisesti,” ja toisaalta ”muut asiat, jotka esitetään komitealle tiedoksi tai pelkästään näkemystenvaihdon pohjaksi”.

83.

Asiakirja-aineistosta ilmenee, että kabotaasimatkan käsitteen tulkinta oli kahden maantieliikennekomitean kokouksen esityslistalla. Kokoukset pidettiin 17.11.2009 ja 25.10.2010. Asiasta pelkästään keskusteltiin kummassakin kokouksessa. ( 61 ) Siitä ei siis äänestetty. ( 62 ) Kuten Tanskan kuningaskunta istunnossa totesi, tämä viittaa siihen, että kyseessä oli yksi maantieliikennekomitean työjärjestyksen 2 artiklan 2 kohdassa mainituista ”muista asioista”, jotka esitetään komitealle ”tiedoksi tai pelkästään näkemystenvaihdon pohjaksi”.

84.

Q&A-asiakirjassa esitetty kabotaasimatkan käsitteen määritelmä, josta jäsenvaltioiden enemmistö ei siis todellakaan ole päässyt yksimielisyyteen, on siten pelkästään komission tulkinta kyseisestä käsitteestä.

85.

Huomautan lisäksi, että jos valvonnan käsittävää sääntelymenettelyä olisi voitu soveltaa, komission tulkintaa kabotaasimatkan käsitteestä tukeva maantieliikennekomitean äänestys ei sinänsä olisi tehnyt tästä tulkinnasta jäsenvaltioita sitovaa. Tämä johtuu siitä, että päätöksen 1999/468 5 a artiklan 3 kohdan, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä 2006/512, mukaan sovelletaan toisenlaista menettelyä. ( 63 )

86.

Korostan kolmanneksi, että vuoden 2017 ehdotusta koskevassa vaikutustenarvioinnissa komissio itse myönsi, että Q&A-asiakirja ”ei ole luonteeltaan oikeudellisesti sitova”. ( 64 ) Komission edustaja toisti tämän istunnossa. ( 65 )

87.

Q&A-asiakirjaa ei siten nähdäkseni voida pitää jäsenvaltioita sitovana.

88.

Tästä seuraa, ettei komissio ole osoittanut Tanskan kuningaskunnan rikkoneen asetuksen N:o 1072/2009 2 artiklan 6 alakohdan ja 8 artiklan mukaisia velvoitteitaan.

89.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin