1.

On itsestään selvää, että virallisten asiakirjojen, kuten biometristen passien, henkilökorttien, ajokorttien sekä oleskelulupien, valmistamisessa on noudatettava erityisiä salassapito- ja turvallisuusvaatimuksia. Tällaisten asiakirjojen myöntäminen kuuluu nimittäin perustaviin valtion tehtäviin. Näiden asiakirjojen käyttö on arkipäivää, eikä niiden aitouteen ja oikeellisuuteen kohdistuvan luottamuksen merkitystä pidä aliarvioida. Toimitusvarmuus, turvaominaisuudet ja näiden asiakirjojen, niiden valmistamisessa käsiteltävät tiedot mukaan luettuina, vastuullinen käsittely ovat ensiarvoisen tärkeitä, ja väärinkäytöksiä on torjuttava tehokkaasti. ( 2 )

2.

Unionin tuomioistuimen on selvitettävä tässä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä, oikeuttavatko nämä näkökohdat kuitenkin antamaan tällaisten asiakirjojen valmistuksen ilman minkäänlaista hankintamenettelyä yksinomaan tietyn, erityisen luotettavana pidetyn yrityksen tehtäväksi.

3.

Euroopan komissio moittii konkreettisesti Itävallan tasavaltaa siitä, ettei se ole noudattanut julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekemisestä annettuja unionin oikeuden säännöksiä, kun se varaa turvallisuuden kannalta merkityksellisten asiakirjojen valmistuksen yksinomaan – aiemmin valtion omistamalle ja sittemmin yksityistetylle – Österreichische Staatsdruckerei GmbH ‑yritykselle.

4.

Käsiteltävä riita-asia on merkityksellinen laajemminkin, koska unionin tuomioistuin valottaa siinä jälleen kerran sitä harkintavaltaa, joka jäsenvaltioilla on unionin lainsäädännöstä poikkeamisessa, jos ne vetoavat SEUT 346 artiklan 1 kohdassa mainittuihin keskeisiin kansallisiin turvallisuusetuihinsa. Tämä tapaus voisi tuskin olla ajankohtaisempi nyt, kun yleinen mielenkiinto kohdistuu kansainvälisen terrorismin ja järjestäytyneen rikollisuuden muodostamaan uhkaan mutta myös kysymykseen maahanmuuttovirtojen tehokkaasta hallinnasta.

5.

Käsiteltävän asian unionin oikeuden mukaisen kehyksen muodostavat yhtäältä primaarioikeuden määräykset eli SEUT 49 artikla, SEUT 56 artikla ja SEUT 346 artiklan 1 kohdan a alakohta (aiemmat EY 43 artikla, EY 49 artikla ja EY 296 artiklan 1 kohdan a alakohta) ja toisaalta muutamat johdetun oikeuden säännökset, jotka sisältyvät direktiiveihin 92/50/ETY ( 3 ) ja 2004/18/EY, ( 4 ) joista ensiksi mainittu on merkityksellinen 31.1.2006 saakka ja jälkimmäinen sen jälkeen.

6.

Julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten, joiden kohteena ovat ”palkkio- tai sopimusperustaiset julkaisu- ja painamispalvelut”, tekomenettelyjen osalta sekä direktiivissä 92/50 että direktiivissä 2004/18 säädetään lähtökohtaisesti hankintamenettelyjen toteuttamisesta unionin oikeuden mukaisesti. Tämä ilmenee direktiivin 92/50 3 artiklan 1 kohdasta, 11 artiklan 1 kohdasta, 8 artiklasta ja 15 artiklan 2 kohdasta, luettuna yhdessä liitteessä I A olevan 15 kohdan kanssa, sekä direktiivin 2004/18 20 artiklasta, luettuna yhdessä liitteessä II A olevan 15 kohdan kanssa.

7.

Sekä direktiivissä 92/50 että direktiivissä 2004/18 jätetään kuitenkin niiden soveltamisalan ulkopuolelle salaiset tai erityisiä turvatoimenpiteitä edellyttävät hankintasopimukset.

Direktiivissä 92/50 tämä ilmenee sen 4 artiklan 2 kohdasta, jonka sanamuoto on seuraava:

”Tätä direktiiviä ei sovelleta palveluihin, jotka on julistettu salaisiksi tai joiden toteuttaminen edellyttää kyseisessä jäsenvaltiossa voimassa olevien lakien, asetusten tai hallinnollisten määräysten mukaisia erityisiä turvatoimenpiteitä taikka jos kyseisen jäsenvaltion keskeiset turvallisuusedut sitä vaativat.”

Pääosin vastaavansisältöinen säännös sisältyy direktiivin 2004/18 14 artiklaan:

”Tätä direktiiviä ei sovelleta julkisia hankintoja koskeviin sopimuksiin, jotka on julistettu salaisiksi tai joiden toteuttaminen edellyttää kyseisessä jäsenvaltiossa voimassa olevien lakien, asetusten tai hallinnollisten määräysten mukaisia erityisiä turvatoimenpiteitä taikka jos kyseisen jäsenvaltion keskeiset turvallisuusedut sitä vaativat.”

8.

Tämän unionin oikeudessa säädettyjen julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyihin liittyvän poikkeuksen taustaa selvennetään direktiivin 92/50 johdanto-osan 14. perustelukappaleessa seuraavasti:

”palvelujen alalla olisi sovellettava direktiiveissä 71/305/ETY ja 77/62/ETY säädettyjä poikkeuksia, jotka koskevat valtion turvallisuutta tai salassapitoa sekä muiden, kuten kansainvälisiin sopimuksiin sisältyvien, joukkojen sijoittamiseen liittyvien tai kansainvälisiä järjestöjä koskevien, sopimuksentekoa koskevien sääntöjen ensisijaisuutta”.

9.

Direktiivin 2004/18 johdanto-osan 22 perustelukappaleessa tätä valtion turvallisuutta ja valtionsalaisuuksia koskevaa poikkeusta kuvataan lisäksi seuraavasti:

”Olisi säädettävä tapauksista, joissa toimenpiteitä menettelyjen yhteensovittamiseksi voidaan olla soveltamatta valtion turvallisuuteen tai valtiosalaisuuksiin liittyvistä syistä tai koska hankintasopimusten tekemiseen sovelletaan erityissääntöjä, jotka johtuvat kansainvälisistä sopimuksista ja jotka liittyvät joukkojen sijoittamiseen tai jotka koskevat erityisesti kansainvälisiä järjestöjä.”

10.

Täydentävästi on syytä viitata direktiivin 2004/18 10 artiklaan, joka sai direktiivissä 2009/81/EY ( 5 ) otsikokseen ”Puolustus- ja turvallisuusalan hankintasopimukset” ja seuraavan sanamuodon:

”Jollei [SEUT 346 artiklasta] muuta johdu, tätä direktiiviä sovelletaan puolustus- ja turvallisuusalalla tehtyihin julkisia hankintoja koskeviin sopimuksiin lukuun ottamatta hankintasopimuksia, joihin sovelletaan – – direktiiviä 2009/81/EY.

Tätä direktiiviä ei sovelleta hankintoja koskeviin sopimuksiin, jotka jäävät direktiivin 2009/81/EY soveltamisalan ulkopuolelle sen 8, 12 ja 13 artiklan nojalla.”

11.

Direktiivin 2009/81 13 artiklan, jonka otsikko on ”Erityiset poikkeukset”, a alakohdan mukaan kyseistä direktiiviä ei puolestaan sovelleta ”hankintasopimuksiin, joissa tämän direktiivin sääntöjen soveltaminen velvoittaisi jäsenvaltiota toimittamaan tietoja, joiden julkistamista se pitää om[ie]n olennais[t]en turvallisuusintressiensä vastaisena”.

12.

Direktiivin 2009/81 täytäntöönpanon määräaika päättyi sen 72 artiklan 1 kohdan mukaan 21.8.2011.

13.

Etenkin passien ja henkilökorttien osalta on viitattava lisäksi asetukseen (EY) N:o 2252/2004. ( 6 ) Asetuksen kohteen osalta on paikallaan tarkastella ensin sen johdanto-osan neljättä perustelukappaletta, jossa todetaan seuraavaa:

”Tällä asetuksella yhdenmukaistetaan vain jäsenvaltioiden myöntämien passien ja matkustusasiakirjojen turvatekijät, biometriset tunnisteet mukaan luettuina. Niiden viranomaisten ja laitosten nimeämisestä, joilla on valtuudet päästä asiakirjojen tallennusvälineeseen tallennettuihin tietoihin, säädetään kansallisessa lainsäädännössä, jollei yhteisön oikeuden, Euroopan unionin oikeuden tai kansainvälisten sopimusten asiaa koskevista määräyksistä muuta johdu.”

14.

Asetuksen N:o 2252/2004 3 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1.   Jäljempänä 5 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla menettelyllä[ ( 7 )] voidaan päättää, että 2 artiklassa tarkoitetut eritelmät[ ( 8 )] ovat salaisia eikä niitä saa julkaista. Tällöin ne saatetaan ainoastaan jäsenvaltioiden nimeämien, tulostuksesta vastaavien laitosten käyttöön ja jäsenvaltion tai komission asianmukaisesti valtuuttamien henkilöiden tietoon.

2.   Kunkin jäsenvaltion on nimettävä yksi laitos, joka vastaa passien ja matkustusasiakirjojen tulostuksesta. Sen on ilmoitettava tämän laitoksen nimi komissiolle ja muille jäsenvaltioille. Kaksi tai useampi jäsenvaltio voi nimetä saman laitoksen. Kullakin jäsenvaltiolla on oikeus vaihtaa nimeämäänsä laitosta. Sen on ilmoitettava tästä komissiolle ja muille jäsenvaltioille.”

15.

Österreichische Staatsdruckerei ( 9 ) on yksityisoikeudellinen rajavastuuyhtiö (Gesellschaft mit beschränkter Haftung, GmbH). Sen ainoa osakas on Österreichische Staatsdruckerei Holding AG, jonka osakkeet on noteerattu pörssissä, ja ne ovat yksityisten omistuksessa.

16.

Itävallassa 12.9.2014 vallinneen tosiseikkoja koskevan tilanteen ja oikeustilan ( 10 ) mukaan sirulla varustettujen passien, pikapassien, oleskelulupien, henkilökorttien, luottokortin kokoisten ajokorttien, (moottoriajoneuvojen) rekisteröintitodistusten ja ilotulituslupien valmistaminen oli annettu Staatsdruckerein tehtäväksi.

17.

Valtion painatuskeskuksesta vuonna 1996 annetun lain (Staatsdruckereigesetz 1996) ( 11 ) 1a §:n toisen virkkeen ja 2 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan Staatsdruckerein tehtävänä on erityisesti ”painaa sellaiset liittohallinnon tarvitsemat painotuotteet, joiden valmistuksessa on noudatettava salassapito- tai turvamääräyksiä (turvapainatus)”. Saman lain 2 §:n 3 momentissa säädetään lisäksi, että liittovaltion elinten on annettava mainittujen painotuotteiden valmistus ”yksinomaan [Staatsdruckerein] tehtäväksi”. ( 12 )

18.

Itävallan valtion painatuskeskuksesta vuonna 1996 annetun lain 6 §:n, jonka otsikko on ”Turvapainatuksen valvonta”, 1 momentissa säädetään lisäksi, että turvaominaisuuksilla varustettujen asiakirjojen valmistusta, käsittelyä ja säilytystä koskevat toimet ja työvaiheet kuuluvat kunkin turvapainatuksen osalta toimivaltaisen liittovaltion ministerin valvontaan. Saman lain 6 pykälän 2 momentin mukaan Staatsdruckerein on toteutettava kaikki väärinkäytösten välttämiseksi tarvittavat turvatoimenpiteet turvaominaisuuksilla varustettujen asiakirjojen valmistusta, käsittelyä ja säilytystä varten. Staatsdruckerein on lisäksi saman lain 6 pykälän 3 momentin mukaan myönnettävä kunkin turvapainatuksen osalta toimivaltaiselle liittovaltion ministerille pääsy toimitiloihinsa ja oikeus tutustua asiaa koskeviin asiakirjoihin siltä osin kuin se on tarpeen valvonnan harjoittamiseksi.

19.

Komissio ilmaisi 6.4.2011 päivätyssä virallisessa huomautuksessa Itävallalle huolensa sen, että Staatsdruckerei on suoraan valittu virallisten asiakirjojen painamista koskevia palveluhankintoja koskevien tiettyjen sopimusten sopimuspuoleksi, yhteensopivuudesta EUT-sopimuksen määräysten sekä direktiivien 92/50 ja 2004/18 kanssa. Konkreettisesti kyse oli sirulla varustetuista passeista, pikapasseista, oleskeluluvista, henkilökorteista, luottokortin kokoisista ajokorteista, paperisista ja luottokortin kokoisista rekisteröintitodistuksista, ilotulitusluvista, aluksen kuljettajakirjoista, turvallisuusasiakirjalomakkeista, huumausaineiden hallussapitoluvista ja mopokorteista.

20.

Vastauksessaan, joka oli päivätty 7.6.2011, Itävalta vetosi kansallisen turvallisuuden keskeisten etujen suojaan. Salassa pidettävien tietojen, kyseisten asiakirjojen aitouden ja oikeellisuuden turvaaminen, toimitusvarmuus ja arkaluonteisten tietojen suojan varmistaminen oikeuttavat Itävallan mukaan sen, että pelkästään Staatsdruckerei valitaan painamista koskevien hankintasopimusten sopimuspuoleksi. Ainoastaan sillä on nimittäin näiden sopimusten toteuttamiseen tarvittavat organisatoriset, tekniset ja rakennuksia koskevat turvatoimet. Itävalta täydensi tätä koskevia toteamuksiaan 17.7.2012 ja 28.3.2013 päivätyillä kirjeillä.

21.

Komissio osoitti 10.7.2014 Itävallalle perustellun lausunnon. Siinä komissio korosti olevan täysin mahdollista, että julkinen tarjouspyyntö järjestetään siten, että sopimus voidaan tehdä ainoastaan sellaisten yritysten kanssa, jotka ovat erikoistuneet asiakirjojen, joihin sovelletaan erityisiä turvallisuusvaatimuksia, valmistamiseen ja joita valvotaan vastaavasti.

22.

Itävalta vastasi perusteltuun lausuntoon 10.9.2014. Se vetosi lähinnä uudelleen kansallisiin turvallisuusetuihinsa ja painotti, että painamista koskevien sopimusten toteuttaminen liittyy läheisesti yleiseen järjestykseen ja valtion institutionaaliseen toimintaan. Staatsdruckerein suoraa valintaa näiden hankintasopimusten sopimuspuoleksi Itävalta perusteli tarpeella taata toimitusvarmuus ja valmistukselle asetettujen edellytysten, joilla varmistetaan erityisten salassapito- ja turvallisuusmääräysten noudattaminen, välttämättömyydellä. Muiden yritysten kuin Staatsdruckerein tapauksessa näiden turvallisuusvaatimusten noudattaminen voidaan varmistaa ainoastaan siviilioikeuden keinoin, mutta Staatsdruckerein osalta Itävallan viranomaisilla on lain nojalla erityiset valvontavaltuudet.

23.

Oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn kuluessa komissio peruutti yksitellen moitteensa mopokorttien, paperisten rekisteröintitodistusten, aluksen kuljettajakirjojen, turvallisuusasiakirjalomakkeiden ja huumausaineiden hallussapitolupien osalta osittain siksi, että näiden asiakirjojen käytöstä luovuttiin, ja osittain siksi, että niiden valmistus oli tarjouspyynnön kohteena. ( 13 ) Muilta osin komissio piti kuitenkin kiinni väitteistään ja huomautti, että Itävalta on velvollinen näyttämään toteen, miksi Staatsdruckerein suora valinta riidanalaisten painamista koskevien sopimusten sopimuspuoleksi on välttämätöntä.

24.

Komissio nosti nyt käsiteltävän SEUT 258 artiklan toisen kohdan mukaisen kanteen 4.4.2016 toimittamallaan kannekirjelmällä. Siinä komissio vaatii unionin tuomioistuinta

25.

Itävallan tasavalta puolestaan vaatii unionin tuomioistuinta

26.

Komission kannetta käsiteltiin unionin tuomioistuimessa kirjallisesti ja sen jälkeen 7.6.2017 suullisesti.

27.

Tämän jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn kohde rajoittuu tältä hetkellä sirulla varustettujen passien, pikapassien, henkilökorttien, oleskelulupien, luottokortin kokoisten ajokorttien, luottokortin kokoisten rekisteröintitodistusten sekä ilotulituslupien valmistamiseen. Komissio on sitä vastoin peruuttanut jo oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn kuluessa moitteensa paperisten rekisteröintitodistusten, aluksen kuljettajakirjojen, huumausaineiden hallussapitolupien, turvallisuusasiakirjalomakkeiden ja mopokorttien valmistuksen osalta.

28.

Komission kanne on perusteltu, jos ja siltä osin kuin unionin oikeudessa oli asetettu riidanalaisten painamista koskevien sopimusten tekemiselle tiettyjä edellytyksiä (jäljempänä A jakso), joita Itävalta ei ole noudattanut ja joiden soveltamisesta se ei voinut vapautua vetoamalla keskeisiin kansallisiin turvallisuusetuihin (jäljempänä B jakso).

29.

Ainoastaan kattavuuden vuoksi huomautettakoon, ettei käsiteltävässä asiassa tule kyseeseen ns. in house ‑hankintoja ( 14 ) koskevan oikeuskäytännön soveltaminen, koska Itävallan tasavalta ei enää käytä Staatsdruckereissa vastaavaa määräysvaltaa kuin sillä on omiin yksiköihinsä. Kyse on pikemminkin puhtaasti yksityisoikeudellisesta yrityksestä, joka on kokonaan yksityisten omistuksessa.

30.

Riidanalaisissa painamista koskevissa sopimuksissa on aivan kiistatta kyse merkityksellisenä ajankohtana sovellettavien, julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekemisestä annettujen unionin oikeuden säännösten mukaisista julkisista palveluhankinnoista. Konkreettisesti tämä seurasi 31.1.2006 saakka direktiivin 92/50 liitteessä I A olevasta 15 kohdasta ja sen jälkeisen ajan osalta direktiivin 2004/18 liitteessä II A olevasta 15 kohdasta, joissa ”Palkkio- tai sopimusperustaiset julkaisu- ja painamispalvelut” kuuluvat ensisijaisten palvelujen alaan. Tällaisten palvelujen tapauksessa molemmissa direktiiveissä asetetaan hankintaviranomaisille yksityiskohtaisia vaatimuksia sovellettavasta hankintamenettelystä.

31.

Asianosaiset ovat yhtä mieltä siitä, että kaikkien kyseessä olevien painamista koskevien sopimusten, ilotulituslupien valmistusta lukuun ottamatta, arvo ylitti direktiiveissä 92/50 ja 2004/18 julkisille palveluhankinnoille asetetut kynnysarvot.

32.

Näin ollen – jollei vielä jäljempänä tarkasteltavasta keskeisten kansallisten turvallisuusetujen turvaamista koskevasta kysymyksestä ( 15 ) muuta johdu – kaikkia näitä hankintasopimuksia koski lähtökohtaisesti velvollisuus toteuttaa hankintamenettely unionin johdetun oikeuden vaatimusten mukaisesti. Tämä ilmenee direktiivin 92/50 3 artiklan 1 kohdasta, 11 artiklan 1 kohdasta, 8 artiklasta ja 15 artiklan 2 kohdasta, luettuna yhdessä liitteessä I A olevan 15 kohdan kanssa, sekä direktiivin 2004/18 20 artiklasta, luettuna yhdessä liitteessä II A olevan 15 kohdan kanssa.

33.

Kun tarkastellaan sitä vastoin ilotulituslupien painamista koskevaa hankintasopimusta, jonka arvioitu arvo oli ainoastaan 56000 euroa ja joka alitti siten selvästi direktiiveissä 92/50 ja 2004/18 julkisille palveluhankinnoille asetetut kynnysarvot, johdettuun oikeuteen sisältyvää velvoitetta hankintamenettelyn toteuttamiseen ei siten ollut.

34.

Tämä ei tosin tarkoita, etteivät tällaiset julkiset hankinnat kuulu lainkaan unionin oikeuden piiriin. Vakiintuneen oikeuskäytännön ( 16 ) mukaan unionin sisämarkkinoilla sovellettavat perusvapaudet – käsiteltävässä asiassa sijoittautumisvapaus ja palvelujen tarjoamisen vapaus (ts. EY 43 ja EY 49 artikla ennen 1.12.2009 ja SEUT 49 ja SEUT 56 artikla 1.12.2009 jälkeen) – ja etenkin näistä perusvapauksista johtuva avoimuusvelvollisuus edellyttävät, että myös ennen kynnysarvon alittavia julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten sopimuspuolen valintaa taataan riittävä julkisuus, mikäli kyseiseen sopimukseen liittyy varma rajat ylittävä intressi.

35.

Käsiteltävässä asiassa komissio ja Itävalta kiistelevät kuitenkin siitä, liittyikö tällainen varma rajat ylittävä intressi tosiasiallisesti kyseiseen ilotulituslupien painamista koskevaan sopimukseen.

36.

Kuten Itävalta perustellusti korostaa, sopimuksen alhainen arvo on osoitus siitä, ettei varmaa rajat ylittävää intressiä ole. Komissio on tosin oikeassa siinä, ettei tällaisen rajat ylittävän intressin olemassaoloa tai puuttumista voida todeta pelkästään sopimuksen arvon perusteella, vaan on välttämätöntä arvioida yksittäistapauksen kaikkia merkityksellisiä seikkoja yhdessä. ( 17 ) Myöskään tällaisesta kokonaisarvioinnista ei käsiteltävässä asiassa kuitenkaan nähdäkseni ilmene varmaa rajat ylittävää intressiä.

37.

Turvaominaisuuksilla varustettujen asiakirjojen valmistuksen markkinoille ovat varmasti ominaisia korkea erikoistumisaste ja kansainvälisyys. Tässä tilanteessa ei voida sulkea pois, että jo pienempiin sopimuksiin yhdessä jäsenvaltiossa voi liittyä suuri rajat ylittävä intressi muualla Euroopan unionissa tai Euroopan talousalueella (ETA). Komissio ei ole kuitenkaan esittänyt käsiteltävässä asiassa riittävästi, missä määrin varma rajat ylittävä intressi liittyy nimenomaisesti itävaltalaisten ilotulituslupien painamiseen, joka käsittää Itävallan antamien tietojen – joita ei ole kiistetty – mukaan noin 400 kappaletta vuodessa ja jossa yksikköhinta on 35 euroa.

38.

Kovinkaan valaiseva ei ole tässä yhteydessä se komission mainitsema seikka, että myös Staatsdruckerei saa useilta ulkovaltioilta viisumien ja passien painamista koskevia toimeksiantoja. Viisumeja ja passeja nimittäin painetaan huomattavasti suurempia määriä ja unionin oikeuteen sisältyvien yhtenäisten vaatimusten mukaisesti, toisin kuin ilotulituslupia. Viisumien ja passien painamista koskeviin sopimuksiin liittyvä rajat ylittävä intressi on siten selkeästi suurempi, eikä sitä voida rinnastaa ilotulituslupien painamiseen liittyvään intressiin.

39.

Kaiken kaikkiaan komission esittämät seikat eivät tue yksiselitteisesti sitä, että ilotulituslupien painamista koskevaan sopimukseen liittyisi rajat ylittävä intressi. Komissio ei siten ole täyttänyt tältä osin sille kuuluvaa todistustaakkaa. ( 18 ) Näin ollen ei voida katsoa, että Itävalta oli unionin primaarioikeuden nojalla velvollinen takaamaan riittävän julkisuuden ennen ilotulituslupien painamista koskevan sopimuksen sopimuspuolen valintaa. Itävalta sai siten unionin oikeuden näkökulmasta suoraan valita Staatsdruckerein mainitun sopimuksen sopimuspuoleksi harkitsematta sitä ennen muita yrityksiä sopimuspuolina.

40.

Komission kanteen sen osan, joka ei koske ilotulituslupia, yhteydessä on tarkasteltava sitä, voiko ja jos voi, missä määrin, riidanalaisten painamista koskevien sopimusten kiistatta arkaluonteinen luonne johtaa siihen, että Itävalta voi edellä kuvatuista unionin oikeuden velvollisuuksista poiketen suoraan valita Staatsdruckerein näiden sopimusten sopimuspuoleksi harkitsematta muita yrityksiä millään tavalla sopimuspuolina.

41.

Itävalta viittaa tässä yhteydessä direktiivin 92/50 4 artiklan 2 kohtaan ja direktiivin 2004/18 14 artiklaan. Itävalta ei vetoa tässä yhteydessä SEUT 346 artiklan 1 kohdan a alakohtaan (aiempi EY 296 artiklan 1 kohdan a alakohta), josta asianosaiset kävivät samoin vilkasta keskustelua. Tätä seikkaa selvennettiin asianosaisten kuulemiseksi pidetyssä istunnossa. ( 19 ) Pidän kuitenkin mielekkäänä tarkastella jäljempänä SEUT 346 artiklan 1 kohdan a alakohtaa, koska kaikki mainitut direktiivien säännökset perustuvat viime kädessä kyseiseen määräykseen ja liittyvät kiinteästi siihen.

42.

SEUT 346 artiklan 1 kohdan a alakohdassa selvennetään primaarioikeuden tasolla, että mikään jäsenvaltio ei ole velvollinen antamaan tietoja, joiden ilmaisemisen se katsoo keskeisten turvallisuusetujensa vastaiseksi. Toisin kuin sitä seuraava kyseisen artiklan b alakohta, a alakohta ei rajoitu jo sanamuotonsa perusteella ainoastaan aseisiin, ammuksiin ja sotatarvikkeisiin, vaan sillä suojellaan yleisesti jäsenvaltioiden keskeisiä turvallisuusetuja ja sitä voidaan siksi soveltaa myös muihin kuin sotilaallisia hankintoja koskeviin sopimuksiin, kuten nyt kyseessä oleviin painamista koskeviin sopimuksiin. ( 20 ) Jos jäsenvaltio kieltäytyy kilpailuttamasta julkista hankintaa tai julkistamasta sitä muutoin, se salaa viime kädessä asianomaiselta yleisöltä merkityksellisiä tietoja tulevasta hankintaa koskevasta hankkeesta. Se poikkeaa siis näin SEUT 346 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetulla tavalla unionin oikeudessa jäsenvaltioille tällä alalla asetetusta tiedonantovelvollisuudesta.

43.

SEUT 346 artiklan 1 kohdan a alakohdassa ilmaistua mahdollisuutta poiketa unionin oikeuden mukaisista julkisia hankintoja koskevista velvollisuuksista konkretisoidaan johdetussa oikeudessa yhtäältä direktiivin 2009/18 13 artiklan a alakohdassa ja toisaalta direktiivin 92/50 4 artiklan 2 kohdassa ja direktiivin 2004/81 14 artiklassa. Kahdessa viimeksi mainitussa säännöksessä säädetään pääosin samaa sanamuotoa käyttäen, että direktiiviä ei sovelleta julkisia hankintoja koskeviin sopimuksiin,

44.

Itävalta vetoaa tässä yhteydessä ainoastaan direktiivin 92/50 4 artiklan 2 kohdan ja direktiivin 2004/18 14 artiklan kahteen jälkimmäiseen vaihtoehtoon, siis siihen, että riidanalaiset painamista koskevat sopimukset edellyttävät sen näkemyksen mukaan erityisiä turvatoimenpiteitä (toinen vaihtoehto) ja koskevat jäsenvaltion keskeisiä turvallisuusetuja (kolmas vaihtoehto). Se ei sitä vastoin vetoa painamista koskevien sopimusten mahdolliseen salassapitotarpeeseen (ensimmäinen vaihtoehto).

45.

Direktiivin 92/50 4 artiklan 2 kohdassa, direktiivin 2004/18 14 artiklassa ja SEUT 346 artiklan 1 kohdan a alakohdassa ilmaistaan kaikissa lähinnä sama oikeudellinen ajatus, nimittäin se, että jäsenvaltiot voivat keskeisten kansallisten turvallisuusetujensa suojaamiseksi poiketa niille tavallisesti unionin oikeuden mukaan kuuluvista velvollisuuksista. Siten on paikallaan arvioida kaikkia näitä poikkeuksia yhdessä, ja direktiivin 92/50 4 artiklan 2 kohdan ja direktiivin 2004/18 14 artiklan tulkinnassa voidaan käyttää myös ohjenuorana SEUT 346 artiklan 1 kohdasta – nimittäin sen b alakohdasta – annettua laajaa oikeuskäytäntöä.

46.

Keskeiset kansalliset turvallisuusedut on unionin oikeuden käsite, jota on tulkittava itsenäisesti. Se käsittää sekä jäsenvaltioiden ulkoisen että sisäisen turvallisuuden. ( 21 )

47.

Jäsenvaltiolle on tunnetusti annettava laaja harkintavalta keskeisten turvallisuusetujensa määrittelyssä; ( 22 ) tämän osoittaa jo sanojen ”se katsoo” käyttö SEUT 346 artiklan 1 kohdassa.

48.

Keskeisten kansallisten turvallisuusetujen turvaamista koskevia unionin oikeuden määräyksiä ei kuitenkaan voida tulkita siten, että niissä annettaisiin jäsenvaltioille valta poiketa perussopimuksen määräyksistä jo pelkästään viittaamalla kyseisiin etuihin. ( 23 ) Jäsenvaltioiden on pikemminkin esitettävä yksityiskohtaisesti, mitkä kansalliset turvallisuusedut ovat tarkasti ottaen kyseessä ja missä määrin tiettyjen unionin oikeuden mukaisten velvollisuuksien noudattaminen olisi konkreettisesti ristiriidassa näiden turvallisuusetujen kanssa.

49.

Itävalta esittää käsiteltävässä asiassa vakuuttavasti, että kyseessä olevien virallisten asiakirjojen myöntäminen liittyy valtion perustehtäviin. ( 24 ) Esimerkiksi passeilla ja henkilökorteilla todistetaan henkilöiden henkilöllisyys, kansalaisuus ja ikä. Käytännössä tällaisten asiakirjojen esittäminen takaa haltijoilleen etenkin oikeuden osallistua vaaleihin sekä oikeuden matkustaa, oleskella Euroopan unionin muissa jäsenvaltioissa tai ETA:n muissa sopimusvaltioissa ja tarvittaessa opiskella tai työskennellä siellä. Ajokortti antaa tietoa haltijansa oikeudesta kuljettaa moottoriajoneuvoa ja siten osallistua aktiivisesti maantieliikenteeseen; tietyissä tilanteissa se voidaan tunnustaa myös henkilöllisyystodistukseksi.

50.

Kuten Itävalta perustellusti korostaa, näiden ja vastaavien asiakirjojen painatuksessa on otettava huomioon, että ensinnäkin taataan niiden aitous ja turvaominaisuudet, että toiseksi niiden valmistukseen liittyvät turvatoimet eivät tule ulkopuolisten tietoon, että kolmanneksi turvataan kyseisten asiakirjojen luotettava toimittaminen viranomaisille ja että neljänneksi varmistetaan asiakirjojen valmistuksessa käsiteltävien henkilötietojen korkea suojan taso.

51.

Vaikka yhdyttäisiin komission näkemykseen ja suhtauduttaisiin varauksella siihen, voidaanko erityisesti viimeksi mainittua tietosuojanäkökohtaa pitää kansallisen turvallisuuden kysymyksenä ja jos voidaan, missä määrin, ( 25 ) on kuitenkin kiistatonta, että ainakin kaikki muut mainitut näkökohdat – virallisten asiakirjojen aitous ja turvaominaisuudet, niiden valmistukseen liittyvien turvatoimien suoja ja toimitusvarmuuden takaaminen – voivat koskea keskeisiä kansallisia turvallisuusetuja.

52.

Itävalta voi siis lähtökohtaisesti vedota keskeisiin kansallisiin turvallisuusetuihinsa ja niiden turvaamiseksi tarvittaviin toimenpiteisiin, sellaisina kuin ne mainitaan SEUT 346 artiklan 1 kohdan a alakohdassa, direktiivin 92/50 4 artiklan 2 kohdassa ja direktiivin 2004/18 14 artiklassa. Käsiteltävän asian ratkaisemisen kannalta määräävä on kuitenkin kysymys siitä, voidaanko näillä turvallisuuseduilla ja turvatoimenpiteillä oikeuttaa se, että unionin oikeudessa julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekemiselle säädettyjä menettelytapoja ei noudateta lainkaan. Tarkastelen seuraavaksi tätä kysymystä.

53.

Koska SEUT 346 artiklan 1 kohdan a alakohta mahdollistaa perusvapauksiin, joilla on perustava merkitys perussopimusjärjestelmässä, kohdistuvat poikkeukset, kyseessä on suppeasti tulkittava poikkeusmääräys. ( 26 ) Sama pätee direktiivin 92/50 4 artiklan 2 kohtaan ja direktiivin 2004/18 14 artiklaan, joissa puolestaan säädetään poikkeuksista julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyistä annettujen unionin oikeuden säännösten soveltamisalaan ja siten viime kädessä myös perussopimuksissa taattuihin perusvapauksiin kohdistuvista poikkeuksista. ( 27 )

54.

Kyseinen jäsenvaltio ei voi, vaikka sillä onkin turvallisuusasioissa laaja harkintavalta, vedota täysin vapaasti näihin poikkeusmääräyksiin ja ‑säännöksiin, vaan se kuuluu unionin tuomioistuimen valvonnan piiriin. Jäsenvaltion on erityisesti osoitettava, että sen toteuttamat toimenpiteet ovat tarpeellisia sen keskeisten turvallisuusetujen turvaamiseksi. ( 28 ) Tämä tarkoittaa viime kädessä myös asianomaisen jäsenvaltion toimenpiteiden oikeasuhteisuuden arvioimista.

55.

Itävalta tukeutuu tältä osin lähinnä kolmeen seikkaan perustellakseen sitä, miksi Staatsdruckerein suora valinta riidanalaisten painatussopimusten sopimuspuoleksi on oikeutettua: ensinnäkin keskeisten kansallisten turvallisuusetujen turvaaminen edellyttää painamista koskevien sopimusten toteuttamista keskitetysti siten, että ne annetaan tehtäväksi yhdelle ainoalle yritykselle, toiseksi turvallisuuden kannalta merkityksellisten painamista koskevien sopimusten toteutus edellyttää tehokasta hallinnollista valvontaa, ja kolmanneksi sopimuspuoleksi valitun sinänsä on oltava luotettava. Kuten jäljempänä totean, yhtäkään näistä perusteista ei voida lähemmän tarkastelun perusteella hyväksyä käsiteltävässä asiassa.

56.

Itävalta vetoaa ensinnäkin siihen, että riidanalaiset painamista koskevat sopimukset on tarpeen toteuttaa keskitetysti yhdessä yrityksessä. Sen mukaan viranomaisten on tämän ansiosta helpompi valvoa sopimusten asianmukaista toteutusta vaadittavia salassapito- ja turvatoimia noudattaen. Lisäksi Itävallan mukaan näin pienenee riski siitä, että nämä turvatoimet tulevat ulkopuolisten tietoon tai että arkaluonteista aineistoa (esim. passi- tai oleskelulupalomakkeita) joutuu heidän käsiinsä.

57.

Sopimusten keskittämisen voidaan nyt käsiteltävän kaltaisessa asiassa Itävallan esittämistä syistä katsoa edistävän keskeisten kansallisten turvallisuusetujen turvaamista – ja mahdollisesti myös tietosuojaa. Keskittämistä koskeva peruste soveltuu kuitenkin viime kädessä ainoastaan sen selittämiseen, miksi riidanalaiset painamista koskevat sopimukset annetaan aina vain yhdelle ainoalle yritykselle (eikä samanaikaisesti usealle yritykselle). Keskittämisedellytykseen vetoamalla ei sitä vastoin voida vakuuttavasti perustella, miksi keskeisten kansallisten turvallisuusetujen turvaamiseksi on välttämätöntä antaa toimeksianto aina samalle yritykselle – nimittäin Staatsdruckereille.

58.

Tähän arviointiin ei vaikuta myöskään asetuksen N:o 2252/2004 3 artiklan 2 kohta, johon Itävalta on viitannut. On tosin niin, että mainitun säännöksen mukaan kunkin jäsenvaltion on nimettävä yksi laitos, joka vastaa passien ja matkustusasiakirjojen tulostuksesta. Siinä ei kuitenkaan säädetä siitä, miten jäsenvaltion on valittava tämä laitos. Se ei etenkään ole esteenä sille, että ensin toteutetaan hankintamenettely, jossa noudatetaan unionin oikeudessa asetettuja vaatimuksia. Tämän vahvistaa myös sen kokonaisuuden tarkastelu, jonka osa mainittu säännös on. Asetuksen N:o 2252/2004 johdanto-osan neljännen perustelukappaleen mukaan asetuksella nimittäin yhdenmukaistetaan vain jäsenvaltioiden myöntämien passien ja matkustusasiakirjojen turvatekijät, kun taas jäsenvaltiot nimeävät toimivaltaiset viranomaiset ja laitokset sillä nimenomaisella edellytyksellä, ettei unionin oikeuden asiaa koskevista määräyksistä muuta johdu. Näihin unionin oikeuden määräyksiin, joiden noudattamiseen asetus N:o 2252/2004 ei vaikuta, kuuluu etenkin julkisia hankintoja koskeva lainsäädäntö, sellaisena kuin se ilmenee perusvapauksista sekä direktiiveistä 92/50 ja 2004/18.

59.

Itävalta korostaa toiseksi tehokkaan hallinnollisen valvonnan merkitystä kyseessä olevien asiakirjojen valmistuksen yhteydessä. Sen mukaan myös tästä syystä on perusteltua antaa riidanalaiset painamista koskevat sopimukset Staatsdruckereille.

60.

Tästä on huomautettava, että näiden painamista koskevien sopimusten arkaluonteinen luonne voi kiistatta edellyttää toimeksisaaneeseen yritykseen kohdistuvaa tiukempaa hallinnollista valvontaa, jota harjoitetaan myös ennalta ilmoittamatta. Itävalta voi kuitenkin tässä yhteydessä toteuttaa ainoastaan sellaisia toimenpiteitä, jotka ovat tosiasiallisesti tarpeen tämän valvonnan tehokkuuden varmistamiseksi. Menettelytapa, joka johtaa kaikkien muiden mahdollisten tarjoajien kuin Staatsdruckerein sulkemiseen alun perinkin pois hankintasopimuksen tekomenettelystä, ylittää sen, mikä on tarpeen tehokasta valvontaa koskevan oikeutetun tavoitteen saavuttamiseksi.

61.

Itävalta väittää, että sen viranomaiset voivat nykyisen oikeustilan – tarkemmin sanoen Itävallan valtion painatuskeskuksesta vuonna 1996 annetun lain 6 §:n 3 momentin – perusteella käyttää hallinnollisia valvontavaltuuksia ainoastaan Staatsdruckereihin mutta eivät muihin yrityksiin nähden. Etenkään ulkomaisia yrityksiä vastaan ei voida ongelmatapauksessa ryhtyä toimenpiteisiin hallinnollisella perusteella vaan korkeintaan siviilioikeuden perusteella.

62.

Tämä väite ei mielestäni ole vakuuttava. Ei tosin voida kiistää, että erityisesti hallinnolliset valvontavaltuudet voivat olla tarpeen keskeisten kansallisten turvallisuusetujen turvaamiseksi, koska ne ovat tehokkaampia kuin pelkästään siviilioikeudelliset, sopimuksessa sovitut valvontaoikeudet. Tämä seikka sinänsä ei kuitenkaan oikeuta jättämään julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjä koskevia unionin oikeuden vaatimuksia täysin huomiotta ja ottamaan tältä osin alun alkaenkin sopimuspuolena huomioon aina vain yhden tietyn yrityksen eli Staatsdruckerein.

63.

Asiaomaisen jäsenvaltion – tässä Itävallan – on pikemminkin huolehdittava yhtäältä turvallisuuteen liittyvien valvontatarpeidensa ja toisaalta unionin oikeuden mukaisten velvollisuuksiensa mahdollisimman hyvästä tasapainosta. Tässä yhteydessä julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön kannalta kyseeseen tulisivat ehdottomasti vähemmän rajoittavat toimenpiteet, joissa myös muilla yrityksillä kuin Staatsdruckereilla olisi ollut mahdollisuus yrittää saada riidanalaiset painamista koskevat sopimukset:

64.

Itävalta väittää kolmanneksi, että riidanalaiset painamista koskevat sopimukset on annettu Staatsdruckereille etenkin siksi, että kyseisen yrityksen ja toimivaltaisten viranomaisten välillä on erityinen luottamussuhde.

65.

On todellakin niin, että jäsenvaltion keskeisten turvallisuusetujen turvaamiseksi voi olla tarpeen rajata julkisia hankintoja koskevan sopimuksen sopimuspuolen valinnassa huomioon otettavien ehdokkaiden joukko sellaisiin yrityksiin, joita voidaan pitää erityisen luotettavina ja luottamuksen arvoisina.

66.

Yleisesti unionin sisämarkkinoiden perusajatuksen ja erityisesti julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön kanssa on kuitenkin räikeässä ristiriidassa, ( 30 ) jos jäsenvaltio tavallaan mielivaltaisesti luokittelee yhden yrityksen – etenkin aiemmin valtiollisen ja sittemmin yksityistetyn, tietyllä alalla ”perinteisesti” käytetyn palveluntarjoajansa – erityisen luotettavaksi ja luottamuksen arvoiseksi ”tunnettu ja hyväksi havaittu” ‑periaatteen mukaisesti, kun sitä vastoin kaikkien muiden yritysten luotettavuus kiistetään tai ainakin kyseenalaistetaan alun alkaenkin.

67.

Tämän osoittaa etenkin vertailu sotilaallisella ja turvallisuuspoliittisella alalla tehtäviin julkisia hankintoja koskeviin sopimuksiin, jotka myös koskevat erittäin arkaluonteista aineistoa ja joista on kuitenkin pääsääntöisesti toteutettava unionin oikeuden vaatimusten mukainen hankintamenettely. ( 31 ) Unionin tuomioistuin on etenkin jo todennut, että tarve asettaa salassapitovelvollisuus ei estä mitenkään turvautumasta kilpailuttamismenettelyyn hankintasopimuksen sopimuspuolen valitsemiseksi. ( 32 ) Julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjä koskevissa unionin oikeuden säännöissä jätetään hankintaviranomaisille riittävästi liikkumavaraa tarvittavien turvallisuus- ja salassapitotoimenpiteiden toteuttamiseksi arkaluonteisella alalla niin itse menettelyssä soveltuvimman sopimuspuolen valintaan saakka kuin myöhemmin sopimuksen toteuttamisen vaiheessakin.

68.

Siten mikään ei estä hankintaviranomaista asettamasta nyt kyseessä olevien kaltaisissa, virallisten asiakirjojen valmistusta koskevissa arkaluonteisissa julkisissa hankinnoissa erityisen korkeita vaatimuksia sopimuspuoleksi valittavan soveltuvuudelle ja luotettavuudelle, muotoilemasta tarjouspyynnön ehtoja ja palveluhankintoja koskevia sopimuksia vastaavasti sekä vaatimasta ehdokkailta tarvittavia todisteita. Sopimuspuoleksi valittaville voidaan lisäksi asettaa painamista koskevien sopimusten toteuttamista koskevia ehtoja, jotka voivat käsittää etenkin tietosuoja-, salassapito- ja turvallisuustoimenpiteitä ja niitä koskevaa hallinnollista valvontaa, joka on hyväksyttävä, kaikkien sopimuksen toteuttamiseen osallistuvien työntekijöiden turvallisuustarkastus mukaan luettuna. Kaikki tämä ei kuitenkaan tee virallisten asiakirjojen valmistuksesta sopimusta intuitu personae, joka ainoastaan yhden tietyn henkilön olisi toteutettava.

69.

Istunnossa Itävalta esitti vielä ajatuksen siitä, etteivät ulkomaiset yritykset voi välttyä kokonaan sijoittautumisvaltionsa viranomaisten interventiolta ja ovat osittain jopa velvollisia tekemään yhteistyötä niiden kansallisten turvallisuuspalvelujen kanssa, nimittäin myös silloin, kun ne toteuttavat julkisia hankintoja koskevia sopimuksia Itävallassa sijaitsevasta toimipaikasta käsin. Tällaiset yritykset eivät sen mukaan tulisi tästä syystä kyseeseen nyt riidanalaisten kaltaisten arkaluonteisten painamista koskevien sopimusten sopimuspuolina.

70.

Kuten olen jo toisaalla todennut, ( 33 ) tiettyjä poikkeamisia unionin oikeudessa säädetystä hankintamenettelystä voidaan tosin perustella sillä, että jäsenvaltio ei halua julkistaa automaattisesti turvallisuuteen liittyviä tietoja ulkomaisille tai ulkomaalaisessa määräysvallassa oleville yrityksille varsinkaan silloin, jos kyseessä ovat kolmansien maiden yritykset tai niistä tulevat henkilöt. Jäsenvaltio voi myös hyväksyttävällä tavalla huolehtia siitä, että se ei joudu arkaluonteisen aineiston toimituksessa riippuvaiseksi kolmansista maista tai kolmansien maiden yrityksistä.

71.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan toimenpide on kuitenkin omiaan takaamaan esiin tuodun tavoitteen toteutumisen vain, jos se tosiasiallisesti vastaa tavoitteeseen johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla. ( 34 ) Käsiteltävässä asiassa Itävalta ei ole, sikäli kuin on havaittavissa, toteuttanut mitään sellaisia toimenpiteitä, jotka voisivat tehokkaasti estää sen, että Staatsdruckerei joutuu ulkomaisten omistajien määräysvaltaan tai että siitä tulee ulkomaisen oikeushenkilön tytäryhtiö. Itävallan valtio ei ole vaatinut Staatsdruckereista turvallisuuspolitiikan nojalla vaikutusvaltaa erityisosakkeen (”golden share”) muodossa ( 35 ) eikä asettanut Staatsdruckerein osakkeiden myynnille rajoituksia turvallisuuspoliittisista syistä.

72.

Tässä tilanteessa ei ole turvallisuuspoliittista oikeuttamisperustetta sille, että Itävalta on kategorisesti kieltäytynyt ottamasta ”perinteisen” palveluntarjoajansa ohella sopimuspuolina huomioon myös muita yrityksiä – joko muita itävaltalaisia yrityksiä tai muihin ETA:n sopimusvaltioihin sijoittautuneita yrityksiä.

73.

Kaiken kaikkiaan komission kanne on siten hylättävä siltä osin kuin se koskee ilotulituslupien painamista koskevien hankintasopimusten tekemistä. Muilta osin komission kanne on sitä vastoin hyväksyttävä kokonaisuudessaan ja on todettava, että Itävalta on jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan komission väittämällä tavalla.

74.

Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä virkkeessä määrätään lähtökohtaisesti, että jos asiassa osa vaatimuksista ratkaistaan toisen asianosaisen ja osa toisen asianosaisen hyväksi, kukin asianosainen vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan. Unionin tuomioistuin voi kuitenkin saman kohdan toisen virkkeen nojalla päättää, että asianosainen vastaa omien kulujensa lisäksi osasta toisen asianosaisen kuluja, jos tämä on perusteltua asiassa ilmenneiden seikkojen vuoksi.

75.

Ehdottamani ratkaisun mukaisesti komissio voittaa asian pääosin, kun taas Itävallan perusteet voidaan hyväksyä ainoastaan riidan kohteen yhden pienen osan – nimittäin ainoastaan ilotulituslupien – osalta. Tämän perusteella käsiteltävässä asiassa on nähdäkseni asianmukaista velvoittaa Itävalta vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan lisäksi kolme neljäsosaa komission oikeudenkäyntikuluista, kun taas komission on vastattava neljäsosasta omista oikeudenkäyntikuluistaan.

76.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti: