I. Johdanto

II. Asiaa koskevat oikeussäännöt

A. Unionin lainsäädäntö

1. Palveluista sisämarkkinoilla annettu direktiivi 2006/123

2. Sähköisten viestintäverkkojen asentamiseen liittyviä hallinnollisia maksuja koskeva unionin lainsäädäntö

B. Alankomaiden lainsäädäntö

1. Alankomaiden televiestintälain valikoituja säännöksiä

2. Amersfoortin kunnassa perittävät maksut

3. Yleiskaavoja koskevat Alankomaiden ja Appingedamin kunnan säännökset

III. Pääasioissa nostetut kanteet ja esitetyt ennakkoratkaisukysymykset

A. C‑360/15, X

B. C‑31/16, Visser

IV. Unionin tuomioistuimen menettely

V. Asian tarkastelu

A. Asia C‑360/15, X

1. Direktiivin 2006/123 soveltamisala (ensimmäinen, toinen ja kolmas kysymys)

a) Direktiivin 2006/123 2 artikla (ensimmäinen kysymys)

1) Direktiivin 2006/123 2 artiklan 2 kohdan c alakohta

2) Direktiivin 2006/123 2 artiklan 3 kohta

b) Direktiivin 2006/123 johdanto-osan yhdeksäs perustelukappale (kolmas kysymys)

c) Täysin jäsenvaltion sisäiset tilanteet (toinen kysymys)

2. Neljäs ja viides kysymys

B. Asia C‑31/16, Visser

1. Direktiivin 2006/123 4 artiklan 1 kohta (ensimmäinen kysymys)

a) Itsenäisenä ammatinharjoittajana suoritettava taloudellinen toiminta, josta saadaan korvaus

b) SEUT 57 artiklassa tarkoitettu

c) Suppea tulkinta primaarioikeuden takia?

1) Sijoittautumisvapaus

2) Tavaroiden vapaa liikkuvuus

i) Painopisteen etsiminen

ii) Samanaikainen soveltaminen

iii) Soveltaminen vuorotellen

3) Asia Rina Services ym.

d) Muita näkökohtia

e) Päätelmä

2. Täysin jäsenvaltion sisäiset tilanteet (neljäs kysymys)

3. Mahdollinen rajat ylittävä ulottuvuus (kolmas kysymys)

4. Yleiskaava direktiivin 2006/123 kannalta (toinen ja viides kysymys)

a) Luvat

b) Vaatimukset

c) Direktiivin 2006/123 johdanto-osan yhdeksäs perustelukappale

d) Direktiivin 2006/123 14 artiklan 5 alakohta

e) Direktiivin 2006/123 15 artikla

5. SEUT 34 ja SEUT 49 artikla (kuudes kysymys)

VI. Ratkaisuehdotus

1.

Sisämarkkinat perusvapauksineen muodostavat perussopimusten ja niiden keskeisen organisatorisen periaatteen historiallisen oikeudellisen kulmakiven, minkä lisäksi niille on yhdentymisprosessin alusta alkaen ollut luonteenomaista dynaamisuus. Sisämarkkinat ovat yksi unionin tavoitteista, ( 2 ) ja niillä on merkittävä asema EUT-sopimuksessa sen kolmannen osan I osastossa. Euroopan yhtenäisasiakirjasta lähtien sisämarkkinat on määritelty oikeudellisesti ”alueeksi, jolla ei ole sisäisiä rajoja ja jolla tavaroiden, henkilöiden, palvelujen ja pääomien vapaa liikkuvuus taataan perussopimusten määräysten mukaisesti”, ( 3 ) ja niillä pyritään mahdollistamaan tuotteiden ja tuotannontekijöiden vapaa liikkuvuus unionissa suhteellisen edun talouskäsite huomioon ottaen. ( 4 )

2.

Vaikka en haluakaan mennä niin pitkälle, että väittäisin sisämarkkinoiden olevan ”elävä väline”, ( 5 ) voidaan kuitenkin todeta, että sisämarkkinalainsäädäntö muistuttaa liikkuvaa maalitaulua vieläkin enemmän kuin useimmat muut unionin politiikanalat, sillä se sijaitsee kahden mannerlaatan välissä: yhtäällä ovat markkinavapaudet ja toisaalla jäsenvaltioiden halu säännellä muita kuin taloudellisia intressejä, jotka voivat vaihdella kunkin valtion mukaan. Perussopimusten alkuperäiset laatijat eivät olleet sokeita: kun valittiin horisontaalinen politiikanala, joka kattaa lähes kaikki muut (kansalliset) politiikanalat ja vaikuttaa niihin, ( 6 ) tästä dynaamisuudesta ja siihen liittyvistä häiriötekijöistä tuli osa sisämarkkinoiden DNA:ta.

3.

Unionin tuomioistuin on vuosien saatossa pitänyt tämän dynaamisuuden esillä ja tehnyt näin eri tavoin: toisinaan se on ruokkinut, ( 7 ) toisinaan taas hillinnyt sitä. ( 8 ) Se on kuitenkin aina tulkinnut perustamissopimuksen määräyksiä tavalla, joka kuvasti sen (tuomion antamisen) hetkistä taloudellista ja yhteiskunnallista todellisuutta. ( 9 )

4.

Perinteisesti pääosa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä on annettu tavaroiden vapaan liikkuvuuden yhteydessä, ja siihen useimmat käsitteet perustuvatkin. Esimerkkejä tästä ovat monet toteamukset, joihin on jo viitattu edellä, kuten se lähtökohtainen toteamus, ( 10 ) että vapaudet kohdistuvat jäsenvaltioihin ja että niitä ei sovelleta täysin jäsenvaltion sisäisissä tilanteissa. ( 11 ) Arvioitaessa kansallisia toimia, joilla mahdollisesti loukataan useampaa kuin yhtä perussopimuksissa taattua vapautta, voidaan havaita suuntaus käsitellä tällaisia tapauksia otsakkeen tavarat alla. Sijoittautuminen ja palvelut jäivät pitkään tämän oikeuskäytännön varjoon. Ne saivat kuitenkin jalansijaa vuosien mittaan, minkä seurauksena niistäkin on annettu merkittävä määrä oikeuskäytäntöä, olipa kyse sitten näiden vapauksien soveltamisesta suoraan ennakkoratkaisupyyntöjen yhteydessä tai jäsenvaltioita vastaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevissa menettelyissä.

5.

Unionin lainsäätäjä katsoi, ettei tällainen tapauskohtainen lähestymistapa ollut riittävä poistamaan aidosti jäsenvaltioiden palveluntarjoajien sijoittautumisvapautta ja jäsenvaltioiden välistä palvelujen vapaata liikkuvuutta haittaavat esteet ja turvaamaan sekä palvelujen vastaanottajien että palveluntarjoajien tarvitseman oikeusvarmuuden, jotta he voivat käyttää tehokkaasti näitä perustamissopimuksen mukaisia perusvapauksia. ( 12 ) Siten annettiin direktiivi 2006/123/EY ( 13 )pitkän prosessin jälkeen, jossa alkuperäiseen ehdotukseen tehtiin merkittäviä muutoksia. ( 14 )

6.

Tästä direktiivistä, joka jäsenvaltioiden oli saatettava osaksi kansallista lainsäädäntöä vuoden 2009 loppuun mennessä, ( 15 ) ei ole ainakaan vielä annettu valtavasti oikeuskäytäntöä unionin tuomioistuimessa. ( 16 )

7.

Nyt käsiteltävissä Alankomaiden (kummankin asiallisen toimivallan suhteen) ylimpien tuomioistuinten, Hoge Raad der Nederlandenin (ylin tuomioistuin) ja Raad van Staten (ylin hallintotuomioistuin), esittämissä kahdessa ennakkoratkaisupyynnössä tulee esille useita direktiiviä 2006/123 koskevia perustavia kysymyksiä.

8.

Kuten asian tarkastelussa nähdään yksityiskohtaisesti, pääväitteeni molemmissa asioissa on se, että direktiiviä 2006/123 olisi tulkittava sen tavoitteen mukaisesti ja sisämarkkinoiden saavutusten valossa, samalla kun otetaan huomioon oikeudellinen ja taloudellinen todellisuus 2000-luvulla. Näin tehdessään unionin tuomioistuimen olisi tunnustettava, että palvelusektori kehittyy jatkuvasti ja että se muodostaa alan, jonka taloudellinen potentiaali on suuri. Unionin tuomioistuimen ei pitäisi pelätä tulkita direktiiviä 2006/123 samalla tavalla kuin se on tulkinnut sisämarkkinasäännöksiä aiemmin: tietoisena tavoitteesta, nykyolosuhteet huomioon ottaen ja kunnioittaen asianmukaisesti jäsenvaltioiden halua säännellä (edelleen) luonteeltaan muita kuin kaupallisia toimia.

9.

Direktiivin 2006/123 johdanto-osan 9 ja 33 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

– –

10.

Direktiivin 2006/123 2 artiklan otsikko on ”Soveltamisala”, ja sen sanamuoto on seuraava:

”1.   Tätä direktiiviä sovelletaan sellaisten palveluntarjoajien tuottamiin palveluihin, jotka ovat sijoittautuneet johonkin jäsenvaltioon.

2.   Tätä direktiiviä ei sovelleta seuraaviin toimiin:

– –

– –

3.   Tätä direktiiviä ei sovelleta verotusta koskeviin asioihin.”

11.

Direktiivin 2006/123 3 artiklan 3 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Jäsenvaltioiden on sovellettava tämän direktiivin säännöksiä noudattaen niitä perustamissopimuksen määräyksiä, joilla säännellään sijoittautumisoikeutta ja palvelujen vapaata liikkuvuutta.”

12.

Direktiivin 2006/123 4 artiklan otsikko on ”Määritelmät”, ja siihen sisältyvät seuraavat säännökset:

”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:

– –

13.

Direktiivin 2006/123 14 artiklan otsikko on ”Kielletyt vaatimukset”, ja siinä säädetään seuraavaa:

”Jäsenvaltiot eivät saa asettaa palvelutoiminnan aloittamisen tai harjoittamisen ehdoksi alueellaan seuraavia vaatimuksia:

– –

– –”

14.

Saman direktiivin 15 artiklan otsikko on ”Arvioitavat vaatimukset”, ja sen 2 kohtaan sisältyy seuraava säännös:

”Jäsenvaltioiden on tutkittava, asetetaanko niiden oikeusjärjestelmässä palvelutoiminnan aloittamisen tai harjoittamisen ehdoksi seuraavien syrjimättömien vaatimusten noudattaminen:

– –”

15.

Direktiivin 2002/21 2 artiklan a alakohdassa määritellään ”sähköinen viestintäverkko” seuraavasti:

16.

Direktiivin 11 artiklan otsikko on ”Asennusoikeudet”, ja sen 1 kohtaan sisältyy seuraava säännös:

”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että toimivaltaisen viranomaisen käsitellessä

Edellä mainitut menettelyt voivat erota toisistaan riippuen siitä, tarjoaako hakija yleisiä viestintäverkkoja vai ei.”

17.

Direktiivissä 2002/20 sovelletaan samoja määritelmiä kuin direktiivissä 2002/21. Direktiivin 2002/20 1 artiklan 2 kohdassa säädetään, että direktiiviä sovelletaan ”sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen tarjoamista varten myönnettäviin valtuutuksiin”.

18.

Direktiivin 2002/20 12 ja 13 artiklassa säädetään seuraavaa:

”12 artikla

Hallinnolliset maksut

1.   Yleisvaltuutuksen mukaisesti palvelua tai verkkoa tarjoaville tai käyttöä koskevan oikeuden saaneille yrityksille asetetut hallinnolliset maksut on:

2.   Jos kansalliset sääntelyviranomaiset perivät hallinnollisia maksuja, niiden on julkaistava vuosikatsaus hallinnollisista kustannuksistaan ja perittyjen hallinnollisten maksujen kokonaismäärästä. Näitä maksuja on tarkistettava asianmukaisesti perittyjen hallinnollisten maksujen kokonaismäärän ja hallinnollisten kustannusten välinen erotus huomioon ottaen.

13 artikla

Käyttöä koskevia oikeuksia ja järjestelmien asennusoikeuksia koskevat maksut

Jäsenvaltiot voivat antaa asianomaiselle viranomaiselle mahdollisuuden asettaa maksuja radiotaajuuksien ja numeroiden käyttöä koskevien oikeuksien johdosta – – tai maksuja oikeuksista asentaa järjestelmiä julkisessa tai yksityisessä omistuksessa olevan omaisuuden yhteyteen, tarkoituksena näiden voimavarojen mahdollisimman tehokkaan käytön varmistaminen. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että nämä maksut ovat objektiivisesti perusteltavissa, avoimia, syrjimättömiä ja tavoitteeseen nähden oikeasuhteisia, ja niiden on otettava huomioon direktiivin [2002/21] 8 artiklassa esitetyt tavoitteet.”

19.

Televiestintälain (Telecommunicatiewet) 5.2 §:n 1 momentissa velvoitetaan yleisten maa-alueiden omistaja tai haltija sallimaan yleisen sähköisen viestintäverkon kaapeleiden asentamisen kyseisille maa-alueille ja niiden ylläpitämisen.

20.

Saman lain 5.4 §:ssä asetetaan kaksi edellytystä, joilla tällaisiin toimiin voidaan ryhtyä:

”1.   Yleisen sähköisen viestintäverkon tarjoaja, joka aikoo suorittaa kaapeleiden asentamiseen, ylläpitoon tai poistamiseen liittyviä toimia yleisten maa-alueiden maaperässä tai pinnalla, saa ryhtyä tällaisiin toimiin vain, jos se on

2.   Kunnanhallitus voi asettaa hyväksymispäätöksessä vaatimuksia yleiseen järjestykseen, turvallisuuteen, haitan estämiseen tai rajoittamiseen, pääsyyn maa-alueille tai rakennuksille tai maanalaiseen suunnitteluun liittyvistä syistä.

3.   Vaatimukset voivat koskea vain

21.

Amersfoortin kunnanhallituksen vuoden 2010 maksuista antaman määräyksen (Verordening leges 2010, kirjattu numerolla 3214976) 1 §:ssä määrätään, että maksuja (leges) peritään kaikkien kunnallishallinnon tarjoamien tai sen välityksellä tarjottujen palvelujen käyttämisestä määräykseen liitetyn maksutaulukon mukaisesti.

22.

Määräyksen 19 lukuun liitetyssä taulukossa eritellään televiestintälain 5.4 §:ssä tarkoitettujen toimien toteutusajankohdan, ‑paikan ja ‑tavan hyväksynnän saamiseksi tehdyn hakemuksen käsiteltäväksi ottamista koskevat tariffit. Tariffien suuruus vaihtelee asennettavan kaapelin pituuden mukaan.

23.

Kaavoituksesta 1.7.2008 annetun Alankomaiden lain (Wet ruimtelijke ordening, jäljempänä kaavoituslaki) 3.1 §:n 1 momentissa annetaan kunnanvaltuustoille toimivalta laatia yleiskaavoja, joissa osoitetaan tietty alue kunnasta tietyntyyppisille rakennuksille tai tiettyihin toimintoihin käytettäville rakennuksille. Saman pykälän 2 momentissa määritellään, että yleiskaava on voimassa 10 vuotta.

24.

Kaavoituksesta annetun päätöksen (Besluit ruimtelijke ordening, jäljempänä kaavoituspäätös) 3.1.2 §:n 2.b momentin mukaan kunnat voivat osoittaa kaavassa tiettyjä alueita vähittäismyyjille tai hotelleille, kahviloille ja ravintoloille. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen selityksestä ilmenee, että Appingedamin kunnanvaltuusto käytti tätä toimivaltaa:

”Kaavoitussääntöjen 18 §:n 18.1 kohdan sääntö on niin kutsuttu vähittäiskaupan sektorimääräys (’brancheringsregeling’). Kyseisellä määräyksellä sallitaan tietyt vähittäiskaupan muodot mutta ei muita vähittäiskaupan muotoja. Nyt käsiteltävän kaavamääräyksen perusteella sallitaan – tiettyjen oheistoimintojen ohella – ainoastaan kookkaiden tavaroiden vähittäiskauppa. Määräykseen ei sisälly poikkeusmahdollisuutta. Henkilö, jota asia koskee, voi kuitenkin hakea lupaa (jota Alankomaissa kutsutaan ympäristöluvaksi), jonka nojalla hän voi poiketa yleiskaavasta yleisistä ympäristöoikeudellisista säännöksistä annetun lain (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) 2.12 §:n 1 momentin nojalla. Valtuusto sisällytti kyseisen määräyksen yleiskaavaan tarkoituksenaan säilyttää kaupungin keskustan elinkelpoisuus ja estää keskustan myymälöiden autioituminen.”

25.

Yritykselle X BV (jäljempänä X) annettiin toimeksianto rakentaa valokuituverkko Amersfoortin kunnassa. Se sai kunnalta tarvittavan hyväksynnän kaapeleiden asennustöiden tekemiseen. Kunta osoitti myöhemmin X:lle maksuunpanopäätöksen myönnettyihin lupiin liittyvistä maksuista, joiden yhteismäärä oli 149949 euroa.

26.

X nosti maksuista kanteen Rechtbank Utrechtissa (Utrechtin alueellinen tuomioistuin). Tämän antamasta tuomiosta valitettiin Gerechtshof Arnhem-Leeuwardeniin (alueellinen muutoksenhakutuomioistuin), joka antoi tuomionsa 2.7.2013.

27.

Amersfoortin kunnanvaltuusto valitti kyseisestä tuomiosta Hoge Raad der Nederlandeniin. Koska maksujen yhteensopivuudesta direktiivin 2002/20, direktiivin 2002/21 ja direktiivin 2006/123 kanssa oli epäselvyyttä, Hoge Raad der Nederlanden päätti 5.6.2015 lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

28.

Appingedamin kunnanvaltuusto hyväksyi 19.6.2013 tekemällään päätöksellä yleiskaavan, jossa kaupungin keskustan ulkopuolella sijaitseva ostosalue, ”Woonplein”, osoitettiin yksinomaan kookkaiden tavaroiden vähittäiskauppaa varten. Yleiskaavan mukaan sen hyväksymisen tarkoituksena on muun muassa ”säilyttää kaupungin keskustan elinkelpoisuus ja estää keskustan myymälöiden autioituminen”. Woonpleinilla on siten vähittäiskauppoja, jotka tarjoavat muun muassa sisustus- ja tee-se-itse-tarvikkeita, rakennusmateriaaleja, puutarhatarvikkeita, polkupyöriä, ratsastustarvikkeita ja autotarvikkeita.

29.

Visser Vastgoed Beleggingen BV (jäljempänä Visser) on yritys, joka omistaa liiketiloja Woonpleinilla ja haluaisi vuokrata myymälätiloja Bristol BV:lle, joka taas haluaa perustaa sinne vähittäismyymälän jalkineita ja vaatteita myyvää halpaketjua varten.

30.

Visser nosti yleiskaavasta 19.6.2013 tehdystä päätöksestä kanteen Raad van Staten hallinnollisten riita-asioiden jaostossa ja väitti, että yleiskaava oli direktiivin 2006/123 säännösten vastainen. Jaosto päätti 13.1.2016 lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

31.

Kyseiset ennakkoratkaisupyynnöt saapuivat unionin tuomioistuimen kirjaamoon 13.7.2015 (asia C‑360/15) ja 18.1.2016 (asia C‑31/16). Kirjallisia huomautuksia esittivät pääasioiden asianosaiset, Alankomaiden hallitus ja Euroopan komissio (molemmissa asioissa) sekä Tšekin hallitus (asiassa C‑360/15) ja Irlannin, Italian, Saksan ja Puolan hallitukset (asiassa C‑31/16). Unionin tuomioistuimen presidentin 23.1.2016 antamalla määräyksellä asiat yhdistettiin suullista käsittelyä ja tuomion antamista varten.

32.

Pääasioiden asianosaiset, Alankomaiden ja Saksan hallitukset sekä komissio osallistuivat 14.2.2017 pidettyyn istuntoon.

33.

Ensimmäiset kolme kysymystä koskevat direktiivin 2006/123 soveltamisalaa, kun taas neljäs ja viides kysymys liittyvät kyseisen direktiivin aineellisiin säännöksiin.

34.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään, onko direktiivin 2006/123 2 artiklan 3 kohtaa tulkittava siten, että tätä säännöstä sovelletaan jäsenvaltion elimen harjoittamaan yleistä sähköistä viestintäverkkoa varten tarkoitettujen kaapeleiden asentamiseen liittyvien kaivutöiden toteutusajankohtaa, ‑paikkaa ja ‑tapaa koskevan hyväksynnän saamiseksi tehdyn hakemuksen käsiteltäväksi ottamiseen perustuvien maksujen perimiseen.

35.

Direktiivin 2006/123 soveltamisala määritellään sen 2 artiklassa. Kyseisen artiklan 1 kohdan mukaan direktiiviä sovelletaan sellaisten palveluntarjoajien tuottamiin palveluihin, jotka ovat sijoittautuneet johonkin jäsenvaltioon. Saman artiklan 2 kohdan mukaan direktiiviä ei sovelleta tiettyihin toimiin, joihin kuuluvat muun muassa (c alakohta): ”sähköiset viestintäpalvelut ja ‑verkot sekä niiden liitännäistoiminnot ja ‑palvelut direktiivien 2002/19/EY, 2002/20/EY, 2002/21/EY, 2002/22/EY ja 2002/58/EY soveltamisalaan kuuluvien seikkojen osalta”. Saman artiklan 3 kohdassa täsmennetään, että direktiiviä ei sovelleta verotusta koskeviin asioihin.

36.

Päättelen tästä rakenteesta, että direktiivin 2006/123 2 artiklan 3 kohtaa olisi tutkittava vain, jos 2 artiklan 1 kohdan edellytykset täyttyvät ja jos 2 artiklan 2 kohta ei jo estä direktiivin soveltamista.

37.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin vaikuttaa olettavan, ettei direktiivin soveltamista estä yksi sen 2 artiklan 2 kohdassa mainituista toimista. Koska en kuitenkaan ole täysin vakuuttunut tästä, ( 21 ) tutkin ensin direktiivin 2 artiklan 2 kohtaa ennen kuin siirryn tarkastelemaan sen 2 artiklan 3 kohtaa.

38.

Käsittelen siksi ensin kysymystä siitä, onko kaapeleiden asentaminen valokuituverkon rakentamista varten asia, joka kuuluu direktiivin 2006/123 2 artiklan 2 kohdan c alakohdan poikkeuksen piiriin.

39.

Unionin televiestintäalan sääntelykehys koostuu direktiivistä 2002/21 ja neljästä erityisdirektiivistä, joista yksi on direktiivi 2002/20. ( 22 )

40.

Direktiivi 2002/21 sisältää yleisiä säännöksiä, ja siinä esitetään sääntelykehyksen, jota sovelletaan kaikkiin sähköisiin viestintäverkkoihin tiedon siirtotavasta riippumatta, määritelmät ja soveltamisala. ( 23 )

41.

Direktiivillä 2002/20 pyritään ottamaan käyttöön mahdollisimman yksinkertainen valtuutusjärjestelmä sähköisten viestintäverkkojen tarjontaa varten. ( 24 ) Sillä korvataan ja puretaan aiempi järjestelmä, jossa verkko-operaattoreille myönnettiin yksittäisiä valtuutuksia, ”yleisvaltuutuksella”, joka takaa verkko-operaattorille tiettyjä vähimmäisoikeuksia. ( 25 )

42.

Asennettava valokuituverkko, jonka tarkoituksena on tiedon siirtäminen sähköistä viestintää varten, muodostaa direktiivin 2002/21 2 artiklan a kohdassa tarkoitetun sähköisen viestintäverkon. ( 26 ) X:n toimet kuuluvat siten unionin televiestintäalan sääntelykehyksen säännösten soveltamisalaan.

43.

Tämä toteamus ei kuitenkaan sellaisenaan merkitse direktiivin 2006/123 2 artiklan 2 kohdan c alakohdan edellytysten täyttymistä, koska kyseisessä säännöksessä viitataan nimenomaisesti sähköisistä viestintäpalveluista ja ‑verkoista annettujen direktiivien ”soveltamisalaan kuuluviin seikkoihin”. On siten jatkettava sen arvioimista, ovatko pääasiassa kyseessä olevien kaltaiset maksut (leges) kyseisten direktiivien soveltamisalaan kuuluvia seikkoja.

44.

Direktiivin 2002/20 12 artiklassa rajoitetaan maksuja, joita kansalliset sääntelyviranomaiset voivat periä. Siinä viitataan yleisvaltuutuksen mukaisesti palvelua tai verkkoa tarjoaville tai käyttöoikeuden ( 27 )saaneille yrityksille asetettuihin hallinnollisiin maksuihin. Sitä on katsottu voitavan soveltaa yleisvaltuutuksen myöntämistä tai käyttöoikeuden antamista koskeviin menettelyihin. ( 28 ) Tämän menettelyn yhteydessä sitä ei kuitenkaan voida soveltaa, koska kyseessä ei ole yleisvaltuutus ( 29 ) tai käyttöoikeus ja, mikä tärkeintä, Amersfoortin kunta ei ole kansallinen sääntelyviranomainen. ( 30 )

45.

Direktiivin 2002/20 13 artikla saattaa kuitenkin olla merkityksellinen. Sen soveltamisala on ainakin laajempi, koska se ei rajoitu pelkästään yleisvaltuutuksia koskevaan menettelyyn.

46.

Valtuutusdirektiivin 13 artiklan mukaan ”jäsenvaltiot voivat antaa asianomaiselle viranomaiselle mahdollisuuden asettaa maksuja – – oikeuksista asentaa järjestelmiä”. ( 31 ) Toisin kuin 12 artiklassa, siinä ei viitata yleisvaltuutuksiin tai kansallisiin sääntelyviranomaisiin. Se kuvastaa sen sijaan direktiivin 2002/21 11 artiklan (”Asennusoikeudet”) 1 kohdan sanamuotoa, jonka mukaan ”toimivaltainen viranomainen” voi myöntää asennusoikeuksia. ( 32 ) Tämä on järkevää, koska paikallisviranomaisten asennusoikeuksille käyttöön ottamat maksut voivat olla yhtä lannistavia kuin yleisvaltuutusta koskevan menettelyn kuluessa käyttöön otetut maksut. ( 33 )

47.

Tällaista tulkintaa tukee lisäksi direktiivin 2002/20 tarkoitus helpottaa markkinoillepääsyä. ( 34 ) Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan direktiivin 2002/20 yhteydessä jäsenvaltiot eivät voi periä sähköisten viestintäverkkojen tai ‑palvelujen tarjoamisesta muita kuin kyseisessä direktiivissä säädettyjä maksuja. ( 35 ) Olisi epäjohdonmukaista, jos tätä direktiivissä 2002/20 markkinoillepääsylle annettavaa suojaa voisi heikentää se, ettei kansallisen sääntelyviranomaisen antamaa yleisvaltuutusta vaadita.

48.

Telealan sääntelykehyksen yleiset tavoitteet ( 36 ) tukevat direktiivin 2002/20 13 artiklan laajaa tulkintaa. Direktiivin 2002/21 8 artiklan 2 kohdan a alakohdassa asetetaan tavoite varmistaa, että käyttäjille koituu mahdollisimman paljon hyötyä valinnanvaran lisääntymisestä, hintojen alentumisesta ja laadun parantumisesta. Sähköisten verkkojen (kaapelien) rakentamistöihin tarvittavien lupien kulut vaikuttavat hintoihin, joita loppukäyttäjien on maksettava pääsystä verkkoon alueellaan, ja siihen, onko loppukäyttäjien ylipäätään mahdollista päästä verkkoon. ( 37 ) Työläillä menettelyillä järjestelmien asentamiseksi voi olla samankaltainen vaikutus kuin lupajärjestelmien muodostamilla esteillä. Direktiivin 2002/20 13 artiklan soveltamisala ei siten rajoitu tiettyyn yleisvaltuutukseen, vaan siihen kuuluvat myös järjestelmien, jotka ovat välttämättömiä viestintäpalvelujen tarjoajien markkinoillepääsyn kannalta, asentamisesta perittävät muut maksut. ( 38 )

49.

Tällainen tulkinta direktiivin 2002/20 13 artiklasta on myös yhdenmukainen tuomion Vodafone España ja France Telecom España ( 39 ) kanssa, jossa unionin tuomioistuin katsoi, että 13 artikla oli esteenä kolmansien osapuolten puhelinmastojen käytöstä kannettavalle alueelliselle verolle. Pääasiassa kyseessä olevan toimenpiteen ja mainitussa tuomiossa tarkastellun toimenpiteen välillä on selvästikin merkittäviä eroja, mutta tuomiossa selvennettiin kahta tärkeää seikkaa, jotka pätevät myös käsiteltävään asiaan.

50.

Ensinnäkin tuomiossa Vodafone España ja France Telecom España tarkasteltu vero nosti uusien palveluntarjoajien sijoittautumisesta aiheutuvia kuluja niihin palveluntarjoajiin verrattuna, jotka omistivat entuudestaan infrastruktuuria. ( 40 ) Samaan tapaan käsiteltävässä asiassa kyseessä olevat maksut lisäävät järjestelmien asentamisen kustannuksia ja asettavat palveluntarjoajat, jotka eivät entuudestaan omista infrastruktuuria kunnassa, epäedulliseen asemaan niihin palveluntarjoajiin nähden, jotka omistavat infrastruktuuria.

51.

Toiseksi mainitussa asiassa kyseessä olleet verot kantoi kunta, joka ei ollut kansallinen sääntelyviranomainen. Direktiivin 13 artiklan laajemman soveltamisalan vuoksi ja siksi, että kunnat olivat toimivaltaisia viranomaisia hyväksymään järjestelmien asentamisen, kyseistä säännöstä sovellettiin tuomiossa Vodafone España ja France Telecom España. Saman olisi pädettävä myös käsiteltävään asiaan.

52.

On syytä lisätä, että myöhemmissä asioissa, joissa oli kyse yleisistä veroista eikä järjestelmien asentamisesta perittävistä maksuista, direktiiviä 2002/20 ei unionin tuomioistuimen mukaan voitu soveltaa. ( 41 ) Kun tarkastellaan riidanalaista toimenpidettä, ei voi kuitenkaan olla epäilystä siitä, että maksut perittiin järjestelmän asentamisesta. Asentaessaan kaapeleita yksityisomistuksessa olevalle maalle tai yleiselle maalle X käyttää direktiivin 2002/21 11 artiklassa, sellaisena kuin se on pantu täytäntöön Alankomaiden televiestintälailla, tarkoitettua asennusoikeutta. ( 42 ) Direktiivin 2002/20 13 artiklassa täsmennetään tätä asennusoikeutta, kun kyse on televiestintäpalveluista, joihin kaapeleiden asentaminen kiistatta sisältyy.

53.

Asia kuuluu siten direktiivin 2002/20 13 artiklan soveltamisalaan, minkä vuoksi direktiivin 2006/123 2 artiklan 2 kohdan c alakohdan mukaan viimeksi mainittua direktiiviä ei sovelleta käsiteltävässä asiassa.

54.

Kysymys siitä, ovatko pääasiassa perittyjen maksujen kaltaiset kansalliset toimenpiteet yhteensopivia direktiivin 2002/20 13 artiklan kanssa, joka on välittömästi sovellettava ( 43 ) säännös ja johon yksityiset oikeussubjektit voivat vedota, edellyttää tosiseikkojen arviointia, mikä on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä. Se ei myöskään ole pääasian kohteena.

55.

Hypoteettisesti siltä varalta, että direktiivin 2006/123 2 artiklan 2 kohdan c alakohdan edellytykset eivät unionin tuomioistuimen mukaan täyty, seuraavaksi tutkitaan, liittyykö kyseessä olevien maksujen kaltainen toimenpide verotusta koskeviin asioihin (direktiivin 2006/123 2 artiklan 3 kohta).

56.

Verotuksen käsitettä on tulkittava itsenäisesti unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti, jossa sekä unionin oikeuden yhtenäinen soveltaminen että yhdenvertaisuusperiaate edellyttävät, että unionin oikeuden sellaisen säännöksen sanamuotoa, joka ei sisällä nimenomaista viittausta jäsenvaltioiden oikeuteen säännöksen sisällön ja ulottuvuuden määrittämiseksi, on tavallisesti tulkittava koko Euroopan unionissa itsenäisesti ja yhtenäisesti. ( 44 )

57.

Veron, joka on osa julkisen yksikön yleisiä tuloja, ja tietystä palvelusta perittävän hallinnollisen maksun välillä on olennainen ero.

58.

Vaikka käsiteltävässä asiassa toimivaltainen kunta peri maksun, joka oli kaivutöiden toteutusajankohtaa, ‑paikkaa ja ‑tapaa koskevan hyväksynnän saamiseksi tehdyn hakemuksen käsittelyä koskevan hallinnollisen menettelyn kustannuksia suurempi, pelkästään se, että peritty ylijäämä ohjataan kunnan yleiseen talousarvioon, ei muuta maksua yleiseksi veroksi. Maksu peritään ainoastaan hallinnollisessa menettelyssä. Yksiköt eivät voi muuttaa hallinnollista maksua veroksi ja siten välttyä direktiivin 2006/123 soveltamiselta vain siksi, että maksun määrä ylittää hallintomenettelystä aiheutuvat kustannukset. Tällainen tulkinta 2 artiklan 3 kohdasta olisi ristiriidassa direktiivin 2006/123 13 artiklan 2 kohdan tarkoituksen kanssa, joka on rajoittaa lupien myöntämisestä palveluntarjoajille aiheutuvia maksuja.

59.

Katson näin ollen, että pääasiassa perittyjen maksujen (leges) kaltaiset kansalliset toimenpiteet eivät ole veroja, sillä ne peritään kunnan tarjoamasta kaivutöiden toteutusajankohtaa, ‑paikkaa ja ‑tapaa koskevan hyväksynnän saamiseksi tehdyn hakemuksen käsittelyä koskevasta palvelusta.

60.

Koska direktiivin 2006/123 2 artiklan 2 kohdan c alakohdan nojalla kyseistä direktiiviä ei nähdäkseni sovelleta käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltaiseen tilanteeseen, kolmas kysymys kyseisen direktiivin johdanto-osan yhdeksännen perustelukappaleen merkityksestä ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa vireillä olevan menettelyn yhteydessä on hypoteettinen, eikä siihen tarvitse vastata.

61.

Toinen kysymys koskee direktiivin 2006/123 III luvun soveltamista täysin jäsenvaltion sisäisiin tilanteisiin. Tämä kysymys on myös luonteeltaan hypoteettinen käsiteltävässä asiassa, joten käsittelen sitä (ainoastaan) jäljempänä asiassa C‑31/16, Visser.

62.

Koska ehdotan, että unionin tuomioistuin katsoo, ettei direktiiviä 2006/123 voida soveltaa käsiteltävän kaltaiseen asiaan, ja neljäs ja viides kysymys esitetään sen olettaman perusteella, että kyseistä direktiiviä sovelletaan, ne ovat hypoteettisia. Haluan lisäksi tähdentää, että direktiivillä 2006/123 käyttöön otettua sääntelyä, kun kyse on luvista ja lupajärjestelmistä (III luvun 1 jakso) sekä (kielletyistä) vaatimuksista (2 jakso), ei ole suunnattu erittäin kattavasti säännellylle ja erittäin tekniselle televiestinnän alalle – mikä on juuri syy siihen, miksi nämä alat jäävät, kuten edellä nähtiin, direktiivin 2006/123 soveltamisalan ulkopuolelle. ( 45 )

63.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään lähinnä, kuuluuko direktiivin 2006/123 soveltamisalaan vähittäiskauppa, joka sisältää jalkineiden ja vaatteiden kaltaisten tavaroiden myynnin kuluttajille.

64.

Se esittää tämän kysymyksen seuraavaa taustaa vasten: Visser omistaa liiketiloja, jotka se haluaisi vuokrata Bristol BV-yritykselle, joka taas haluaa perustaa sinne vähittäismyymälän jalkineita ja vaatteita myyvää halpaketjuaan varten. Bristol BV pyrkii vetoamaan direktiivin III lukuun, jonka otsikko on ”Palveluntarjoajien sijoittautumisvapaus”. Kysymys näin ollen kuuluu, onko Bristol BV palveluntarjoaja, joka voi vedota direktiivin 2006/123 säännöksiin.

65.

Kuten jäljempänä lähemmin nähdään, tämän näennäisesti harmittoman kysymyksen (”Miksi vähittäiskauppa ei olisi palvelu”) alla piilee viime kädessä suurempi, arkaluonteisempi kysymys direktiivin 2006/123 ja EUT-sopimukseen kirjattujen perusvapauksien välisestä suhteesta samoin kuin kysymys näiden perusvapauksien ja direktiiviin 2006/123 mahdollisesti kohdistuvien seurausten välisestä suhteesta.

66.

Alankomaiden hallituksen näkemyksen mukaan käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa vähittäiskauppaa ei tulisi pitää palveluna, kun taas Visser, Italian ja Puolan hallitukset sekä komissio pitävät sitä palveluna.

67.

Direktiivin 2006/123 2 artiklan 1 kohdan mukaan direktiiviä sovelletaan sellaisten palveluntarjoajien tuottamiin palveluihin, jotka ovat sijoittautuneet johonkin jäsenvaltioon.

68.

Direktiivin 2006/123 4 artiklan 1 kohdan määritelmän mukaan palvelulla tarkoitetaan ”itsenäisenä ammatinharjoittajana suoritettavaa [SEUT] 57 artiklassa tarkoitettua taloudellista toimintaa, josta yleensä saadaan korvaus”. ( 46 ) SEUT 57 artiklan ensimmäisessä kohdassa taas täsmennetään, että ”tässä sopimuksessa palveluilla tarkoitetaan suorituksia, joista tavallisesti maksetaan korvaus ja joita määräykset tavaroiden, pääomien tai henkilöiden vapaasta liikkuvuudesta eivät koske”.

69.

Palvelun määritelmän ensimmäinen osa on melko selkeä: vaatteiden tai kenkien myynti on itsenäisenä ammatinharjoittajana suoritettavaa taloudellista toimintaa, josta saadaan korvaus.

70.

Direktiivin johdanto-osan 33 perustelukappaleessa ( 47 ) luetellaan nimenomaisesti jakelu ( 48 ) yhtenä direktiivin soveltamisalaan kuuluvana toimena. ( 49 ) Johdanto-osan 47 perustelukappaleessa mainitaan lisäksi, joskin ohimennen lupajärjestelmien yhteydessä, suuret liiketilat (englanniksi ”hypermarkets”). Tällaisilla suurilla liiketiloilla (hypermarketeilla) on kiistatta myös jakelutehtävä tavaroiden osalta. Jotta kuva olisi täydellinen, direktiivin johdanto-osan 76 perustelukappaleessa todetaan, ettei direktiivi koske ainoastaan tavaroihin sinänsä (toisin kuin tavaroiden jakeluun) sovellettavia rajoituksia.

71.

Lisäksi komission palveludirektiivin täytäntöönpanosta julkaisemassa käsikirjassa, ( 50 ) joka ei ole sitova mutta joka on kuitenkin varsin havainnollinen ( 51 ) ja johon unionin tuomioistuin on myös turvautunut tulkitessaan direktiiviä 2006/123, ( 52 ) mainitaan ”jakelu (tavaroiden ja palvelujen vähittäis- ja tukkumyynti mukaan luettuna)”.

72.

Lisäksi direktiivin syntyhistorian tarkastelu paljastaa, että Euroopan parlamentti yritti alun perin poistaa viittauksen jakeluun ensimmäisessä käsittelyssä, ( 53 ) oletettavasti tarkoituksena jättää vähittäiskaupan palvelut direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle. Neuvosto kuitenkin lisäsi viittauksen takaisin ehdotukseen. ( 54 ) Viittaus säilyi myös direktiivin lopullisessa hyväksytyssä tekstissä.

73.

Entä sitten SEUT 57 artiklan, sellaisena kuin siihen viitataan direktiivin 2006/123 4 artiklan 1 kohdassa, ensimmäisen kohdan toinen osa (”palveluilla – – joita määräykset tavaroiden, pääomien tai henkilöiden vapaasta liikkuvuudesta eivät koske”)?

74.

Tästä herää kysymys, koskevatko muut SEUT 57 artiklassa tarkoitetut perustamissopimuksessa taatut vapaudet kyseessä olevia palveluja – kenkien myyntiä –, mikä voisi merkitä sitä, että ne eivät kuulu direktiivin 2006/123 soveltamisalaan.

75.

EUT-sopimuksen järjestelmässä ( 55 ) henkilöiden vapaa liikkuvuus johtuu kahdesta erillisestä liikkumisvapaudesta, jotka koskevat epäitsenäisiä henkilöitä (työntekijät) ja itsenäisiä henkilöitä (sijoittautumisoikeus). Sijoittautumisvapaus kuuluu siten SEUT 57 artiklan ensimmäisen kohdan henkilöiden käsitteeseen. ( 56 )

76.

Kuvitelkaamme hetken, että Bristol BV:n toiminnassa on kyse sijoittautumisesta. Tämä merkitsisi sitä, että sen tilannetta koskisivat EUT-sopimuksessa sijoittautumisvapautta (henkilöiden vapaan liikkuvuuden alaluokkana) koskevat määräykset, mikä taas tarkoittaisi, ettei kyseessä olisi SEUT 57 artiklassa tarkoitettu palvelu, jolloin se jäisi direktiivin 2006/123 soveltamisalan ulkopuolelle. Tällaisen toteamuksen perusteella direktiivin 2006/123 III luvulta, joka koskee palveluntarjoajien sijoittautumisvapautta, vietäisiin kokonaan soveltamisala. ( 57 ) Ellei III luvun katsota tästä syystä olevan itsessään primaarioikeuden vastainen, tällainen toteamus on tuomittu epäonnistumaan.

77.

Näin ollen joko direktiivin 2006/123 III lukuun sisältyvällä palvelutoiminnan käsitteellä täytyy olla eri merkitys kuin direktiivin 2006/123 4 artiklan yleisen määritelmän mukainen merkitys tai direktiivin 2006/123 4 artiklan tarkoituksena ei ole viitata SEUT 57 artiklaan palveluntarjoajien sijoittautumisvapauden osalta. Selkeyden vuoksi valitsen jälkimmäisen lähestymistavan ja katson, että direktiiviä sovelletaan myös taloudelliseen toimintaan, joka kuuluu EUT-sopimuksessa tarkoitetun sijoittautumisvapauden piiriin mutta johon sisältyy myös palveluosatekijä. ( 58 )

78.

Yleisemmällä tasolla EUT-sopimuksen ja direktiivin 2006/123 väliset terminologiset erot ilmentävät niitä eri menetelmiä, joita yhtäältä EUT-sopimuksessa ja toisaalta direktiivissä käytetään sen tavoitteen saavuttamiseksi, joka koskee palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitusten poistamista. EUT-sopimus kohdistuu ensisijaisesti ”rajoituksiin, jotka koskevat – – vapautta tarjota palveluja unionissa”. ( 59 ) Sillä pyritään ”negatiiviseen yhdentymiseen” kieltämällä palvelujen kaupan rajoitukset. ( 60 ) Direktiivissä 2006/123 sitä vastoin painotetaan palvelutoimintoja, joihin se nimenomaisesti kohdistuu. Johdetun oikeuden säädöksenä siinä voidaan käsitellä yksityiskohtaisemmin ongelmia, joihin palveluntarjoajat törmäävät kohdatessaan esteitä. Tämän vuoksi direktiivissä 2006/123 keskitytään – sen oikeusperustan mukaisesti – ( 61 ) palveluntarjoajien toimintaan, ja sen koko rakenne on suunnattu palvelutoimintaan. ( 62 )

79.

Direktiivin 2006/123 4 artiklan 1 kohtaan sisältyvällä viittauksella SEUT 57 artiklaan ei siten ole mitään vaikutusta kysymykseen siitä, onko vähittäiskauppa direktiivin 2006/123 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu palvelu.

80.

Vähittäiskauppaa olisi näin ollen pidettävä direktiivin 2006/123 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna palveluna.

81.

Direktiivin 2006/123 4 artiklan 1 kohdan tulkinnan yhteydessä on vielä ratkaistava, puoltaako primaarioikeus kyseisen säännöksen suppeaa tulkintaa siten, ettei vähittäiskauppaa voitaisi pitää direktiivissä 2006/123 tarkoitettuna palveluna.

82.

Vastaan tähän kieltävästi.

83.

Vaikka Bristol BV:n toimintaa tarkasteltaisiinkin (ainoastaan) EUT-sopimuksen perusteella, ( 63 ) se kuuluisi mielestäni sijoittautumisvapauden alaan, kuten nyt osoitan viittaamalla unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön.

84.

Sijoittautumista koskevissa tilanteissa, joihin liittyy jokin toinen perusvapaus, tyypillisesti tavaroihin tai palveluihin liittyvä, ( 64 ) unionin tuomioistuin soveltaa nähdäkseni johdonmukaisesti sijoittautumisvapautta SEUT 49 artiklan mukaisesti. ( 65 ) Tällaisen lähestymistavan perustana oleva syy on nähdäkseni se, että sijoittautumiseen sisältyy tyypillisesti ja luontaisesti lähes lähtökohtaisesti muihin perusvapauksiin liittyviä näkökohtia. Kaavamaisesti esitettynä: perustamiseen tarvitaan pääomaa, ihmiset auttavat rakentamaan ja johtamaan, tavarat on kuljetettava paikasta A paikkaan B. Kaikki tämä, jotta (luonnollinen henkilö tai oikeus-)henkilö voi sijoittautua.

85.

Pitämällä kaikkia näitä seikkoja sijoittautumisena unionin tuomioistuin keskittyy nähdäkseni sijoittautumisen varsinaiseen toimintaan eikä tällaisen sijoittautumisen perimmäiseen lopputulokseen. Unionin tuomioistuin ei tällaisessa tilanteessa tarkastele tavaroita tai palveluja, joita sijoittautunut yritys tarjoaa.

86.

Tällaisen oikeuskäytännön mukaan ja silloin, jos direktiiviä 2006/123 ei sovelleta, pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen vähittäismyymälän perustaminen kuuluisi siten oletettavasti sijoittautumisvapauden alaan. Tällaisissa olosuhteissa en näe, miten direktiivin 2006/123 palveluntarjoajien sijoittautumisvapautta koskevan III luvun soveltaminen käsiteltävään asiaan olisi tällaisen oikeuskäytännön vastaista.

87.

Koska käsiteltävässä asiassa on kyse sijoittautumisesta, ei ole tarpeen tutkia lähemmin direktiivin 2006/123 ja primaarioikeuden välistä suhdetta. Jotta ehkäistään väärinkäsitykset tavaroiden ja palvelujen välisestä suhteesta ja suullisessa käsittelyssä esille tuodut kysymykset huomioon ottaen, katson kuitenkin, että on hyödyllistä tarkastella tätä kysymystä lähemmin tässä ratkaisuehdotuksessa.

88.

Aluksi on syytä korostaa, että se, että SEUT 57 artiklan ensimmäisen kohdan seurauksena palvelujen tarjoamisen vapaus on eräänlainen jäännösvapaus muihin vapauksiin nähden, ei suinkaan tarkoita, että perusvapauksilla olisi jokin etusijajärjestys. ( 66 ) Unionin tuomioistuin on selvästi todennut, että vaikka SEUT 57 artiklan ensimmäisessä kohdassa olevaan palvelujen määritelmään sisältyykin täsmennys, jonka mukaan palveluita ovat suoritukset, joita ”määräykset tavaroiden, pääomien tai henkilöiden vapaasta liikkuvuudesta eivät koske”, tämä täsmennys tapahtuu kuitenkin kyseisen käsitteen määrittelyn tasolla, eikä siinä aseteta palvelujen tarjoamisen vapautta ja muita perusvapauksia etusijajärjestykseen. Mikä tärkeintä, unionin tuomioistuin katsoi, että palvelujen käsite kattaa ne suoritukset, jotka eivät ole muiden vapauksien kattamia, jotta mikään taloudellinen toiminta ei jäisi perusvapauksien soveltamisalan ulkopuolelle. ( 67 ) Palvelujen tarjoamisen vapaus ei siten ole toissijainen vapaus vaan eräänlainen jäännösvapaus.

89.

Jos tapauksiin liittyy sekä tavaroita että palveluja, unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö vaihtelee. Siinä voidaan erottaa kolme lähestymistapaa: yhden vapauden tutkiminen ainoastaan painopiste-arviointiperusteen mukaisesti, molempien vapauksien tutkiminen yhdessä ja kummankin vapauden tutkiminen vuorotellen. Tarkastelkaamme lyhyesti näitä kolmea lähestymistapaa vuorotellen.

90.

Tämä on perinteinen, oletusarvoinen arviointitapa, johon unionin tuomioistuin on turvautunut. Siinä unionin tuomioistuin johdonmukaisesti katsoo, että jos kansallinen toimenpide vaikuttaa sekä palvelujen tarjoamisen vapauteen että tavaroiden vapaaseen liikkuvuuteen, unionin tuomioistuin tutkii lähtökohtaisesti toimenpiteen ainoastaan toisen perusvapauden kannalta, jos on selvää, että tarkasteltavan asian olosuhteissa vapaus on täysin toissijainen toiseen vapauteen nähden ja voi liittyä siihen. ( 68 ) Tässä yhteydessä unionin tuomioistuimella on ollut taipumus käsitellä vähittäiskauppaa koskevia tapauksia tavaroiden vapaan liikkuvuuden kannalta. ( 69 ) Unionin tuomioistuin ei kuitenkaan kiistä sitä, että yhdessä taloudellisessa toiminnassa on useita näkökohtia perusvapauksien näkökulmasta, vaikka se onkin arvioinut asiaa yksinomaan vain yhden vapauden näkökulmasta.

91.

Esimerkiksi tuomiossa Burmanjer ym. ( 70 ) yhteisöjen tuomioistuin katsoi, ettei voida pitää mahdottomana, että tuotteen myyntiin voisi liittyä palvelujen tarjoamisen kaltaista toimintaa. Yksistään tämä seikka ei kuitenkaan voi riittää siihen, että liikkuvan kaupan kaltainen taloudellinen toiminta katsottaisiin SEUT 56 artiklassa tarkoitetuksi palvelujen tarjoamiseksi. Kussakin yksittäistapauksessa on sen sijaan selvitettävä, onko tällainen palvelujen tarjoaminen luonteeltaan täysin toissijaista verrattuna seikkoihin, jotka koskevat tavaroiden vapaata liikkuvuutta. ( 71 ) Tämän lähestymistavan mukaisesti tapauksia, joissa palvelunäkökohta oli erittäin voimakas, kuten mainonnassa, ( 72 ) tarkasteltiin palvelujen tarjoamisen vapauden kannalta. ( 73 )

92.

Painopiste-arviointiperusteen logiikka on seuraava: tilanteessa, jossa unionin tuomioistuinta pyydetään tulkitsemaan ainoastaan primaarioikeutta, on luonnollista, että se keskittyy hallitsevaan perusvapauteen. Miksi sen pitäisi tehdä sama arviointi toiselle vapaudelle vain tullakseen samaan lopputulokseen? Kaikilla perusvapauksillahan on sama tavoite: poistaa kaupan esteet sisämarkkinoilla. Valtaosassa tapauksista ei ole välttämättä ensisijaisen tärkeää, kuuluuko tarkasteltava tilanne esimerkiksi vain SEUT 49 artiklan, vain SEUT 34 artiklan, vain SEUT 34 ja SEUT 56 artiklan tai vain SEUT 56 artiklan soveltamisalaan.

93.

Unionin tuomioistuin on tarkastellut yhdessä molempia vapauksia teknisessä asiassa, jossa oli kyse (pääosin) televisiosignaalien koodauksenpurkulaitteiden kaupan pitämiseen vaadittavasta ennakkolupamenettelystä. ( 74 ) Syynä tällaiseen samanaikaiseen arviointiin oli varmastikin se, että digitaalitelevisiopalveluissa palvelut ja tavarat liittyvät toisiinsa läheisesti. ( 75 )

94.

Unionin tuomioistuin on tutkinut näitä kahta vapautta vuorotellen etenkin mainontaan liittyvissä asioissa. ( 76 ) On merkille pantavaa, ettei se esittänyt tällaisissa asioissa mitään syitä niiden tutkimiselle vuorotellen. ( 77 ) Minun selitykseni on se, ettei painopistelähestymistavan käyttäminen ollut niissä ilmeistä. Totean lisäksi, että tätä oikeuskäytäntöä, jossa perusvapauksia arvioidaan vuorotellen, on tarkasteltava ottaen huomioon tuomio Keck ja Mithouard: ( 78 ) omaksumalla tällaisen lähestymistavan yhteisöjen tuomioistuin selvensi, että toimenpiteitä, joissa voi olla kyse mainitun tuomion mukaisesti tavaroiden vapaan liikkuvuuden ulkopuolelle jäävistä myyntijärjestelyistä, voitaisiin lisäksi arvioida toisen perussopimuksessa määrätyn vapauden kannalta. ( 79 )

95.

Päättelen siitä, että unionin tuomioistuin käyttää erilaisia lähestymistapoja, että on tilanteita, joissa painopistelähestymistapa, jossa on lähes mekaanisesti kyse määrästä (”Millä vapaudella on suurin painoarvo”), ei sovellu enää tilanteeseen, jossa tiettyä perusvapautta ei voida yksinkertaisesti sivuuttaa täysin toissijaisena. Tästä syystä pidän käsiteltävässä asiassa parhaimpana kolmatta vaihtoehtoa, koska muutoin vähittäiskauppaan olennaisesti liittyvä palvelunäkökulma jää huomiotta.

96.

En näin ollen näe, miten käsiteltävässä asiassa primaarioikeus rajoittaisi direktiivin 2006/123 itsenäistä tulkintaa.

97.

Tätä toteamusta tukee lisäksi tapa, jolla unionin tuomioistuin on toistaiseksi tulkinnut direktiiviä 2006/123, kuten seuraavaksi havainnollistan.

98.

Tässä yhteydessä perustavan tärkeitä ovat oikeudelliset havainnot, jotka voidaan tehdä tuomiosta Rina Services ym. ( 80 ) Kyseisessä asiassa tärkein oikeudellinen kysymys oli todennäköisesti se, voiko direktiivin 2006/123 14 artiklassa kielletty vaatimus ( 81 ) olla oikeutettu EUT-sopimuksen perusteella. Vaikka mainitussa asiassa esitettiin väite, jonka mukaan direktiivin 2006/123 14 artikla ei voi olla esteenä tällaiselle oikeuttamiselle, koska kyseessä on primaarioikeuden määräys, ( 82 ) unionin tuomioistuimen kanta oli päivänselvä: suuren jaoston antamassa tuomiossa katsottiin, että koska 14 artiklassa ei säädetty oikeuttamismahdollisuudesta, tällaista mahdollisuutta ei ollut. Tässä yhteydessä unionin tuomioistuin tarkasteli erityisesti direktiivin 2006/123 3 artiklan 3 kohtaa. ( 83 ) Viittaamalla yksinomaan direktiivin käsitteisiin, systematiikkaan ja tavoitteeseen unionin tuomioistuin osoitti siten huomattavaa arvonantoa unionin lainsäätäjän tekemille valinnoille. ( 84 )

99.

Tuomion Rina Services ym. taustalla on nähdäkseni se yleinen peruste, että unionin lainsäätäjä voi edistää perusvapauksien vapautta koskevaa näkökulmaa mutta että se tapahtuu väistämättä niiden oikeuttamista koskevan näkökulman kustannuksella. Yhdenmukaistamisen luonteeseen nimittäin kuuluu, että oikeuttamisperusteet määritellään ja tasataan ja, jos unionin lainsäätäjä pitää sitä tarpeellisena, niitä rajoitetaan yhdenmukaisten toimintaedellytysten luomiseksi talouden toimijoille. Havainnollistaen, tällaisessa tilanteessa ”voittajia” ovat unionin perusvapaus ja talouden toimija, joka aikoo vedota tähän vapauteen – mikä on täysin EUT-sopimuksen tavoitteiden mukaista. ( 85 ) Tällaisen lopputuloksen lainmukaisuus ja legitiimisyys perustuvat mielestäni EUT-sopimuksessa määrätyn lainsäädäntömenettelyn kunnioittamiseen.

100.

Primaarioikeudella ei siten ole mitään vaikutusta kysymykseen siitä, onko vähittäiskauppa direktiivin 2006/123 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu palvelu.

101.

Haluan myös käyttää tätä tilaisuutta asettaakseni käsiteltävän asian laajempaan asiayhteyteensä.

102.

Nykypäivän olosuhteet merkitsevät sitä, että vähittäiskauppatoiminta, vaikka se viime kädessä liittyykin tavaroiden jakeluun, on oma palvelunsa ja olisi tunnustettava sellaiseksi. Aiemmin (ja etenkin tuomion Keck ja Mithouard antamisajankohtana) ( 86 ) se on saattanut olla ensisijainen keino tavaroiden jakeluun. Sen lisäksi on saatettu käyttää postimyyntiä ja sitä kautta postimyyntitoimituksia, mutta niiden merkitys oli varmastikin vähäinen. Sittemmin, kun internet (ja älypuhelin) on tullut käytännössä jokaiseen kotitalouteen, vähittäiskauppaan on tullut uudenlaista kilpailua, joka on pakottanut sen muuttumaan perinpohjaisesti. Nykyään, paljon suuremmassa määrin kuin aiemmin, vähittäiskauppa koostuu paitsi pelkästä tuotteen myynnistä myös siihen liittyvästä neuvonnasta ja seurantapalvelujen tarjoamisesta. ( 87 ) Nykytilanteessa se on toimintaa, joka ei liity pelkästään tuotteeseen.

103.

Kuten uuden lainsäädännön tapauksessa usein on, oikeusvälineen soveltamisen yhteydessä nousee esille uusia kysymyksiä, joihin ei voida vastata pelkästään neljää perusvapautta koskevan unionin tuomioistuimen aiemman oikeuskäytännön perusteella. Tämä on erityisen silmiinpistävää sijoittautumisen asiayhteydessä, jossa EUT-sopimuksen määräysten kannalta ei ollut merkitystä sen erottamisella, tapahtuuko sijoittautuminen tavaroiden jakelua vai palvelun tarjoamista varten. En siten näe mitään syytä, miksi palvelujen tarjoamisen vapauden ja tavaroiden vapaan liikkuvuuden rajaamista koskeva aiempi oikeuskäytäntö estäisi direktiivin 2006/123 soveltamisen vähittäiskauppiaisiin, kuten sen selkeässä sanamuodossa tarkoitetaan. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö päinvastoin osoittaa, että tavaroiden ja palvelujen välinen ero ei ole koskaan ollut eksklusiivinen. Palvelutalouden, jossa kuluttajan on normaalia odottaa monenlaisia palveluja ostaessaan tuotteen ja sen jälkeenkin, kehittyminen lisää tavaroiden ja palvelujen päällekkäisyyttä, ja jakelu on tämän päällekkäisyyden keskiössä. Lainsäätäjä päätti sisällyttää ne direktiivin 2006/123 soveltamisalaan tietäen, että toiminta kehittyisi edelleen useampien palvelujen tarjoamisen suuntaan, mikä on sopusoinnussa sen unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa, jossa on aina tunnustettu, että tiettyihin toimintoihin sisältyy näkökohtia, joita suojataan useiden vapauksien perusteella.

104.

Yhteenvetona on todettava, ettei tähänastista oikeuskäytäntöä nähdäkseni voida eikä pitäisi tulkita siten, että vähittäiskauppatoiminta jää direktiivin 2006/123 soveltamisalan ulkopuolelle.

105.

Päätelmäni ensimmäisestä kysymyksestä on näin ollen, että vähittäiskauppa, joka sisältää jalkineiden ja vaatteiden kaltaisten tavaroiden myynnin kuluttajille, on direktiivin 2006/123 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu palvelu.

106.

Asiassa C‑31/16 esittämällään neljännellä kysymyksellä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii selvittämään, sovelletaanko direktiivin 2006/123 III lukua, jonka otsikko on ”Palveluntarjoajien sijoittautumisvapaus”, tilanteissa, joissa tosiseikat rajoittuvat yhteen unionin jäsenvaltioon.

107.

Tämä ei ole ensimmäinen kerta, kun tämä kysymys esitetään unionin tuomioistuimelle. Yhdistetyissä asioissa Trijber ja Harmsen ( 88 ) Raad van State oli nimittäin jo esittänyt saman kysymyksen.

108.

Ratkaisuehdotuksessani Trijber ja Harmsen ( 89 ) ehdotin, että tähän kysymykseen vastataan myöntävästi. Kuten olen mainitussa asiassa yksityiskohtaisesti esittänyt, direktiivin 2006/123 säännösten sanamuodon, systematiikan ja syntyhistorian mukainen sekä teleologinen tulkinta viittaavat siihen, että palveluntarjoajien sijoittautumisvapautta koskevaa III lukua sovelletaan paitsi rajat ylittäviin myös täysin jäsenvaltion sisäisiin tilanteisiin. ( 90 ) Kehotan unionin tuomioistuinta tutustumaan perustelujeni yksityiskohtien osalta kyseiseen ratkaisuehdotukseen, mutta esitän tässä tiivistetysti siinä esittämäni näkemykset: kun tarkastellaan EUT-sopimukseen sisältyvien oikeusperustojen sanamuotoa, niissä ei eroteta toisistaan yhteensovittamisen, lähentämisen ja yhdenmukaistamisen käsitteitä; sisämarkkinoiden alalla tehtävä yhdenmukaistaminen voi lähtökohtaisesti koskea tilanteita, jotka eivät kuulu perustamissopimuksessa taattujen perusvapauksien piiriin; direktiivin 2006/123 III luvun säännöksissä ei viitata rajat ylittävään toimintaan, toisin kuin direktiivin IV luvussa, ja tarkistusehdotukset, joiden tarkoituksena oli rajata direktiivi koskemaan ainoastaan rajat ylittäviä tilanteita, hylättiin.

109.

En ole muuttanut mieltäni tästä kysymyksestä ratkaisuehdotukseni Trijber ja Harmsen esittämisen jälkeen. ( 91 ) Tässä ratkaisuehdotuksessa tarkastelen siten pelkästään tämän menettelyn yhteydessä esitettyjä muita väitteitä ja direktiiviä 2006/123 koskevaa unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä.

110.

Ensinnäkin III ja IV luvun säännösten erilainen sanamuoto on ratkaiseva: direktiivissä tarkoitetun sijoittautumisen on määrä käsittää kaikki sisämarkkinoilla tapahtuva palvelujen tarjoaminen (III luku). Talouden toimijoita ei pitäisi alun alkaenkaan estää sijoittautumasta jäsenvaltioon. Muilta osin, toisin sanoen väliaikaisen palvelujen tarjoamiseen, rajat ylittävä ulottuvuus kuuluu olennaisesti. Direktiivin 2006/123 IV luku edellyttää siten välttämättä ja loogisesti rajat ylittävän ulottuvuuden olemassaoloa.

111.

Toiseksi niitä direktiivin 2006/123 säännöksiä ( 92 ) tai jopa lukuja, ( 93 ) joissa viitataan nimenomaisesti toiseen jäsenvaltioon ja siten rajat ylittävään tilanteeseen, olisi katsottava sovellettavan nimenomaisesti rajat ylittäviin tilanteisiin, mikä ei suinkaan estä muiden direktiivin säännösten soveltamista täysin jäsenvaltioiden sisäisiin tilanteisiin.

112.

Kolmanneksi ei voida sanoa, että direktiivin oikeusperusta, toisin sanoen SEUT 53 ja SEUT 62 artikla, ( 94 ) antaa ainoastaan toimivallan käsitellä rajat ylittäviä tilanteita. Kuten komissio tähdensi istunnossa, SEUT 53 artiklan 2 kohdan sanamuoto, jonka mukaan lääkärinammattia, lääketieteeseen liittyviä ammatteja ja apteekkialan ammatteja koskevien rajoitusten asteittainen poistaminen riippuu niiden harjoittamisen edellytysten yhteensovittamisesta eri jäsenvaltioissa, viittaa nimittäin päinvastaiseen.

113.

Lisäksi unionin lainsäätäjä on jo käyttänyt SEUT 53 artiklaa oikeusperustana tilanteissa, jotka eivät olleet pelkästään rajat ylittäviä. Tätä määräystä käytetään nähdäkseni johdonmukaisesti tavanomaisena (ja ainoana) oikeusperustana yhdenmukaistamiselle ( 95 ) palvelujen alalla. Näin on etenkin rahoituspalvelujen alalla tehtävän laajan yhdenmukaistamisen tapauksessa. Esimerkkeinä haluan mainita direktiivit luottolaitosten tervehdyttämisestä ja likvidaatiosta, ( 96 ) rahoitusvälineiden markkinoista (MiFiD) ( 97 ) ja sijoituspalveluyritysten ja luottolaitosten omien varojen riittävyydestä. ( 98 ) En ole törmännyt unionin tuomioistuimen mistään näistä direktiiveistä antamaan tuomioon asiassa, jossa SEUT 53 artikla olisi ollut oikeusperustana, täysin jäsenvaltion sisäisten tilanteiden yhteydessä. ( 99 )

114.

Neljänneksi on syytä tarkastella unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä. Siitä ilmenee, että unionin tuomioistuin tulkitsee direktiivin 2006/123 III luvun säännöksiä tilanteissa, jotka ovat luonteeltaan täysin jäsenvaltion sisäisiä, eikä etsi rajat ylittävää osatekijää tai turvaudu yleiseen oikeuskäytäntöönsä, joka koskee täysin jäsenvaltion sisäisiin tilanteisiin perustuvien ennakkoratkaisupyyntöjen tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä, kuten nyt on tiivistetysti esitetty (ja selvennetty) tuomiossa Ullens de Schooten. ( 100 )

115.

Sekaannuksen välttämiseksi korostan seuraavien kahden kysymyksen välistä perustavaa eroa: a) kuuluvatko direktiivin soveltamisalaan tilanteet, jotka ovat luonteeltaan täysin jäsenvaltion sisäisiä, ja b) pitäisikö unionin tuomioistuimen vastata kysymykseen, vaikka pääasiassa käsiteltävä riita rajoittuu yhteen jäsenvaltioon. ( 101 ) Kysymys a koskee direktiivin aineellista soveltamisalaa. Se on asiakysymys. Kun tähän kysymykseen vastataan myöntävästi, asia on selvä siinä mielessä, ettei ole tarpeen etsiä mahdollista rajat ylittävää ulottuvuutta. Kysymys b taas ei ole luonteeltaan asiakysymys vaan muotoa koskeva kysymys. Se koskee asian tutkittavaksi ottamista. Kysymystä b on tarpeen tutkia vain, jos kysymykseen a vastataan kieltävästi. Tuomiossa Ullens de Schooten ( 102 ) käsitellään kysymystä b.

116.

Tuomiossa Rina Services ym., ( 103 ) jossa tarkastellussa kansallisessa lainsäädännössä varmentamislaitoksen asemassa olevat yhtiöt velvoitettiin pitämään sääntömääräinen kotipaikkansa tietyssä jäsenvaltiossa, unionin tuomioistuin tulkitsi direktiivin 2006/123 III luvun säännöksiä tarkastelematta lainkaan tätä kysymystä, vaikka pääasiassa käsiteltävä riita rajoittui selvästi yhteen jäsenvaltioon. Myöhemmin tuomiossa Trijber ja Harmsen unionin tuomioistuin ei vastannut kysymykseen siitä, sovelletaanko direktiivin 2006/123 III luvun säännöksiä täysin jäsenvaltion sisäisessä tilanteessa. Sen sijaan se etsi ja löysi riittäviä rajat ylittäviä seikkoja. ( 104 ) Tällainen lähestymistapa muuttui tuomion Hiebler myötä. ( 105 ) Kyseisessä asiassa, jossa oli kyse alueellisista rajoituksista, joiden seurauksena nuohoojien oli mahdollista tarjota palvelujaan pelkästään nuohousalueella, jossa he asuvat, tosiseikat rajoittuivat yhteen jäsenvaltioon. ( 106 ) Unionin tuomioistuin ei maininnut pakottavaa rajat ylittävää ulottuvuutta ja siirtyi suoraan tutkimaan ennakkoratkaisukysymyksiä. ( 107 ) Sama pätee tuomioon Promoimpresa ym., ( 108 ) jossa oli kyse kansallisesta lainsäädännöstä, jonka nojalla valtion omistuksessa olevien meri- ja järvialueiden konsessioiden voimassaoloaikaa jatkettiin automaattisesti. Tässäkin tapauksessa, vaikka ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa vireillä olleen asian tosiseikat rajoittuivat yhteen jäsenvaltioon, ( 109 ) unionin tuomioistuin tulkitsi III luvun säännöksiä eikä pitänyt tätä rajoittumista ongelmana. ( 110 ) Sitä vastoin arvioidessaan asiaa SEUT 49 artiklan kannalta se edellytti ”rajat ylittävää intressiä”. ( 111 ) Lisäksi asiassa Hemming ym., joka koski vaatimusta maksaa maksu toimiluvan myöntämistä tai uudistamista koskevaa hakemusta jätettäessä, kaikki tosiseikat sijoittuivat Lontooseen. Unionin tuomioistuin ( 112 ) sen enempää kuin julkisasiamieskään ( 113 ) ei tarkastellut tätä kysymystä.

117.

Yhteenvetona totean, että tulkitsen edellä mainittuja tuomioita, joissa oli kyse täysin jäsenvaltion sisäisestä tilanteesta, seuraavasti: tulkitsemalla direktiivin 2006/123 III luvun säännöksiä unionin tuomioistuin oletti, että näitä säännöksiä sovelletaan täysin jäsenvaltion sisäisessä tilanteessa. ( 114 ) Koska asia kuului direktiivin 2006/123 aineelliseen soveltamisalaan, ei ollut tarpeen etsiä yhtä tai useampaa mahdollista rajat ylittävää ulottuvuutta.

118.

Siten ei ole yllättävää, että ehdotan unionin tuomioistuimelle tämän oikeuskäytännön noudattamista käsiteltävässä asiassa, minkä vuoksi vastaan neljänteen kysymykseen siten, että direktiivin 2006/123 III luvun säännöksiä sovelletaan pääasioissa kyseessä olevien kaltaisissa tilanteissa riippumatta siitä, liittyvätkö kaikki tosiseikat yhteen ainoaan jäsenvaltioon.

119.

Neljänteen kysymykseen ehdotetun vastauksen perusteella kolmannesta kysymyksestä tulee hypoteettinen. ( 115 )

120.

Toisella ja viidennellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii lähinnä selvittämään, ovatko direktiivin 2006/123 säännökset esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kunnan yleiskaavalle, jossa alue osoitetaan kookkaiden tavaroiden vähittäiskauppaa varten, jolloin sinne ei voida perustaa vähittäismyymälää jalkineita ja vaatteita myyvää halpaketjua varten.

121.

Koska pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen vähittäismyymälän sijoittautuminen on luonteeltaan pysyvää, tämän kysymyksen arvioinnin kannalta merkitykselliset säännökset sisältyvät direktiivin III lukuun, joka käsittelee palveluntarjoajien sijoittautumisvapautta. Kyseinen III luku jakaantuu puolestaan kahteen jaksoon: ensimmäinen koskee lupia, ja siinä käsitellään lupajärjestelmiä, ‑ehtoja ja ‑menettelyjä (1 jakso eli 9–13 artikla) ja toisessa kiellettyjä tai arvioitavia vaatimuksia (2 jakso eli 14 ja 15 artikla). Näiden jaksojen sovellettavuus riippuu siitä, muodostaako kyseessä oleva yleiskaava rajoituksen direktiivin 2006/123 4 artiklan 6 kohdassa tarkoitetun lupajärjestelmän muodossa tai 4 artiklan 7 kohdassa tarkoitetun vaatimuksen muodossa.

122.

Lupajärjestelmällä, jonka perusteella direktiivin 2006/123 9–13 artiklaa voidaan soveltaa, tarkoitetaan saman direktiivin 4 artiklan 6 kohdan mukaan menettelyä, jonka mukaisesti palvelun tarjoajan tai vastaanottajan on käännyttävä toimivaltaisen viranomaisen puoleen saadakseen virallisen päätöksen tai hiljaisen päätöksen, joka oikeuttaa palvelutoiminnan aloittamiseen tai harjoittamiseen.

123.

Päätös osoitetaan tavallisesti, muttei välttämättä kaikissa tapauksissa, yksittäiselle henkilölle (luonnolliselle henkilölle tai oikeushenkilölle). Näin ei ole yleiskaavan tapauksessa, sillä se on itsenäisesti etukäteen laadittu asiakirja. Toisin sanoen, vaikka yleiskaavan noudattaminen voikin olla välttämätöntä palvelutoiminnan aloittamiseksi, yleiskaava itsessään on kunnanhallituksen etukäteen ja abstraktisti toteuttama toimi. Tästä seuraa, ettei yleiskaava muodosta lupajärjestelmää.

124.

Tällaista lupajärjestelmän käsitteen tulkintaa tukee nähdäkseni unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö.

125.

Vaikka unionin tuomioistuimen ei tietääkseni ole vielä tarvinnut esittää yksityiskohtaisesti, miten lupajärjestelmä eroaa muista rajoituksista, se on käsitellyt direktiivin 2006/123 mukaisia lupajärjestelmiä seuraavissa kolmessa asiassa: yhdistetyissä asioissa Trijber ja Harmsen, ( 116 ) yhdistetyissä asioissa Promoimpresa ym. ( 117 ) ja asiassa Hemming ym. ( 118 ) Niissä kaikissa oli kyse hallintoviranomaisen päätöksestä, jota vaadittiin ennen kuin palveluntarjoaja saattoi aloittaa toimintansa. Samaan tapaan EFTAn tuomioistuin luokitteli Norjassa käytössä olleen rakentajia koskevan lupajärjestelmän direktiivin 2006/123 16 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitetuksi lupajärjestelmäksi, ( 119 ) koska lupa tarvittiin, jotta rakennusyhtiö saattoi aloittaa rakennustyöt Norjassa.

126.

Kaikissa näissä tapauksissa 1) palveluntarjoajan piti pyytää viranomaiselta päätöstä, 2) palveluntarjoaja sai konkreettisesti sille osoitetun päätöksen ja 3) kyseinen päätös ja sen noudattaminen olivat ennakkoedellytyksiä palveluntarjoajan toiminnan aloittamiselle. ( 120 )

127.

Yksikään näistä kolmesta osatekijöistä ei täyty käsiteltävässä asiassa, minkä vuoksi katson, ettei pääasiassa kyseessä oleva yleiskaava muodosta direktiivin 2006/123 4 artiklan 6 kohdassa tarkoitettua lupajärjestelmää.

128.

Direktiivin 2006/123 4 artiklan 7 kohdan mukaan ”vaatimuksella” tarkoitetaan ”velvoitetta, kieltoa, ehtoa tai rajoitusta, joka sisältyy jäsenvaltioiden lakeihin, asetuksiin tai hallinnollisiin määräyksiin”. ( 121 )

129.

Appingedamin kunnan hyväksymän kaltainen yleiskaava on hallinnollinen määräys, joka muodostaa ehdottoman edellytyksen talouden toimijan sijoittautumiselle tällaiseen kuntaan. Se kuuluu siten direktiivissä 2006/123 tarkoitettuun vaatimuksen määritelmään.

130.

Ennen kuin tarkastellaan direktiivin 2006/123 14 ja 15 artiklaa, on syytä käsitellä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esille tuomaa seikkaa eli sitä, seuraako direktiivin johdanto-osan yhdeksännestä perustelukappaleesta, että yleiskaavan kaltainen toimenpide jää direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle.

131.

Direktiivin johdanto-osan yhdeksännessä perustelukappaleessa todetaan, että direktiiviä ”sovelletaan ainoastaan vaatimuksiin, jotka vaikuttavat palvelutoiminnan aloittamiseen tai harjoittamiseen. Näin ollen direktiiviä ei sovelleta sellaisiin vaatimuksiin, kuten tieliikennesääntöihin, maan kehittämistä ja käyttöä koskeviin sääntöihin, kaavoitukseen, rakennuksia koskeviin standardeihin ja tällaisen sääntöjen noudattamatta jättämisestä määrättyihin hallinnollisiin seuraamuksiin, joilla ei nimenomaisesti säännellä palvelutoimintaa tai jotka eivät nimenomaisesti vaikuta siihen, mutta joita palveluntarjoajien on noudatettava taloudellisen toimintansa harjoittamisessa samalla tavoin kuin yksityishenkilöinä toimivien ihmisten”.

132.

Vaikka unionin säädösten johdanto-osan perustelukappaleilla ei ole itsenäistä oikeudellista arvoa, ( 122 ) unionin tuomioistuin tunnetusti turvautuu niihin usein tulkitessaan unionin säädöksen säännöksiä ja on myös jo tehnyt näin direktiivin 2006/123 yhteydessä. ( 123 ) Unionin oikeusjärjestyksessä ne ovat luonteeltaan kuvailevia eivätkä preskriptiivisiä. Kysymys niiden oikeudellisesta arvosta ei näet yleensä tule esille siitä yksinkertaisesta syystä, että tyypillisesti johdanto-osan perustelukappaleet kuvastuvat direktiivin säännöksissä. Unionin poliittisten toimielinten hyvässä lainsäädäntökäytännössä pyritään nimittäin tilanteeseen, jossa johdanto-osan perustelukappaleet muodostavat tosiasiallisen taustan säädöstekstin säännöksille.

133.

Direktiivin 2006/123 johdanto-osan yhdeksäs perustelukappale ei kuitenkaan näy muualla direktiivissä siinä mielessä, että se kuvastaisi yhtä (preskriptiivisistä) säännöksistä. Tämän seurauksena johdanto-osan yhdeksännessä perustelukappaleessa luetellut alat eivät siten itsessään jää direktiivin 2006/123 soveltamisalan ulkopuolelle vain siksi, että ne satutaan mainitsemaan kyseisessä perustelukappaleessa. Direktiiviin ei näin ollen sisälly sokeaa kohtaa yleiskaavojen osalta.

134.

Siltä osin kuin jotkin menettelyn osapuolet ovat vedonneet unionin tuomioistuimen tuomioon Libert ym., ( 124 ) riittää, kun todetaan, että vaikka johdanto-osan yhdeksäs perustelukappale mainittiin kyseisessä tuomiossa, syynä siihen, miksi sosiaaliseen asumiseen liittyvät toimenpiteet jäävät unionin tuomioistuimen mukaan direktiivin 2006/123 soveltamisalan ulkopuolelle, oli sen 2 artiklan 2 kohdan j alakohdan moniselitteinen sanamuoto. ( 125 )

135.

Tämä ei kuitenkaan tarkoita, ettei kyseisellä perustelukappaleella olisi tulkinnallista arvoa. Luen johdanto-osan yhdeksättä perustelukappaletta yhdessä direktiivin 2006/123 15 artiklan 7 kohdan mukaisen jäsenvaltioiden velvoitteen, jonka mukaan niiden on ilmoitettava komissiolle uusista vaatimuksista, ja 39 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisen velvoitteen kanssa, jonka mukaan jäsenvaltioiden on annettava komissiolle kertomus arvioitavia vaatimuksia koskevassa 15 artiklan 5 kohdassa säädetyistä tiedoista. Jäsenvaltioiden ei varmastikaan voida odottaa ilmoittavan komissiolle jokaisesta yksittäisestä yleiskaavasta, joka on kaavoitusta koskeva toimenpide.

136.

Johdanto-osan yhdeksännessä perustelukappaleessa siis selvennetään, että useimmissa tapauksissa kaavoituslait eivät ole direktiivissä 2006/123 tarkoitettuja vaatimuksia. Suurin osa kaavoituslaeista ja etenkään ne, joita sovelletaan erga omnes, eivät vaikuta palveluntarjoajiin, koska niissä ei vahvisteta palveluntarjoajan palveluun vaikuttavaa ehtoa. ( 126 ) Direktiivillä 2006/123 palveluntarjoajia suojataan rasitteilta, jotka vaikuttavat palveluntarjoajiin enemmän kuin kansalaisiin, jotka eivät tarjoa palveluja, mutta on selvää, ettei direktiivin tarkoituksena ole poistaa kokonaan yleisiä hallinnollisia välttämättömyyksiä, kuten rakennuksia koskevia standardeja, tieliikennesääntöjä tai kaavoituslakeja. Vaatimuksena ei tulisi pitää kaikkia toimia, joilla saattaa olla vaikka vain vähäinenkin vaikutus sijoittautumisvapauteen.

137.

Johdanto-osan yhdeksäs perustelukappale ei sitä vastoin merkitse sitä, että yleiskaava jäisi kokonaan direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle. Voi nimittäin olla, että yleiskaava vaikuttaa nimenomaisesti palveluntarjoajiin. Direktiivissä viitataan nimenomaisesti alueellisiin rajoihin (15 artiklan 2 kohta) ja lupiin suurien liiketilojen sijoittamiseen (johdanto-osan 47 perustelukappale). Direktiivin 2006/123 soveltamisalaan kuuluu lisäksi nähdäkseni lähtökohtaisesti sen alkuperästä riippumatta mikä tahansa sääntö, joka lisää palveluntarjoajille sijoittautumisesta aiheutuvia kustannuksia.

138.

Kyseessä oleva toimenpide, nimittäin kielto harjoittaa tiettyä vähittäiskauppatoimintaa tietyllä alueella, aiheuttaa tällaisia ylimääräisiä sijoittautumisesta johtuvia kustannuksia ja kuuluu siten direktiivin 2006/123 soveltamisalaan.

139.

Direktiivin 2006/123 johdanto-osan yhdeksäs perustelukappale huomioon ottaen kyseessä olevan kaltainen yleiskaava ei siten jää direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle.

140.

Direktiivin 2006/123 14 artiklassa, joka koskee kiellettyjä vaatimuksia, luetellaan kahdeksan vaatimusta, joita jäsenvaltiot eivät saa missään olosuhteissa asettaa palvelutoiminnan aloittamisen tai harjoittamisen ehdoksi alueellaan. Tällä ”mustalla listalla” pyritään takaamaan tiettyjen sellaisten sijoittautumisvapauteen kohdistuvien rajoitusten järjestelmällinen ja ripeä poistaminen, joiden unionin lainsäätäjä ja unionin tuomioistuin oikeuskäytännössään ovat katsoneet haittaavan vakavasti sisämarkkinoiden moitteetonta toimintaa. ( 127 )

141.

Direktiivin 2006/123 14 artiklan 5 alakohdassa lyhyesti sanottuna kielletään taloudellisen testin tapauskohtainen käyttö sijoittautumisen edellytyksenä. Vaikka yleiskaavaan, jossa kielletään tietty vähittäiskauppatoiminta tietyillä alueilla, vaikuttaakin liittyvän jonkinlainen taloudellinen osatekijä, tämä toimenpide ei kuulu direktiivin 2006/123 14 artiklan 5 alakohdan soveltamisalaan. Ennen sijoittautumista ei käytetä tapauskohtaisesti taloudellista testiä, eikä toimenpiteen taloudellinen osatekijä vaikuta hallitsevalta ( 128 ) (ks. jäljempänä oikeuttamisperusteen arviointi).

142.

Seuraavaksi on vielä tutkittava, kuuluuko yleiskaava direktiivin 2006/123 15 artiklan 2 kohdan a alakohdan, ( 129 ) jossa kielletään määrälliset tai alueelliset rajat, soveltamisalaan.

143.

Kuten Italian hallitus perustellusti totesi käsiteltävässä asiassa esittämissään huomautuksissa, kyseessä oleva yleiskaava muodostaa tällaisen alueellisen rajan. ( 130 ) Suunnitelma rajoittaa sitä mahdollista tilaa, johon palveluntarjoajat voivat sijoittautua, mutta se ei rajoita palveluntarjoajien määrää, edellyttäen että niiden toimintaan on osoitettu riittävästi tilaa.

144.

Tällainen raja voi olla perusteltu vain, jos 15 artiklan 3 kohdassa luetellut edellytykset täyttyvät. ( 131 )

145.

Tosiseikkojen arviointi tämän säännöksen perusteella on viime kädessä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä. Käytettävissä olevien tietojen perusteella kyseessä oleva toimenpide, toisin sanoen tiettyjen myyntitilojen osoittaminen, on kuitenkin nähdäkseni perusteltu direktiivin 2006/123 15 artiklan 3 kohdan nojalla.

146.

Kyseessä on erotuksetta sovellettava toimenpide, jota sovelletaan oikeudellisesti ja tosiasiallisesti samalla tavalla kaikkiin palveluntarjoajiin ja jolla ei syrjitä suoraan tai välillisesti kansalaisuuden perusteella.

147.

Kaupunkiympäristön suojelu, johon on vedottu yleistä etua koskevana pakottavana syynä, tunnustetaan direktiivin 2006/123 4 artiklan 8 kohdassa, ( 132 ) jolla kodifioidaan tältä osin SEUT 56 artiklaa koskeva aiempi oikeuskäytäntö. ( 133 ) Kaupungilla voi olla intressi edistää yleiskaavan avulla sitä, että sen keskusta pysyy elinvoimaisena ja säilyttää alkuperäisen luonteensa. Tällaiseen politiikkaan voi yleisesti kuulua sen määrääminen, mitä kauppoja voidaan perustaa minnekin. Kaupunki voi lisäksi haluta vaikuttaa liikennemääriin ja ‑virtoihin kaupungissa ja sen ulkopuolella. On syytä lisätä, ettei kyseessä oleva toimenpide ole taloudellinen siinä mielessä, että sen tarkoituksena ja vaikutuksena olisi tiettyjen vähittäiskauppiaiden suosiminen muihin nähden. Siinä on pikemminkin kyse elämäntavasta kaupungissa, ja se muistuttaa hyvin läheisesti kulttuuripolitiikkaa, joka tunnustetaan myös yleistä etua koskevaksi pakottavaksi syyksi direktiivin 2006/123 4 artiklan 8 kohdassa. ( 134 )

148.

Toimenpide vaikuttaa oikeasuhteiselta eikä ilmeisestikään ylitä sitä, mikä on tarpeen sillä tavoiteltavan päämäärän saavuttamiseksi. Kaupungin keskustan ulkopuolella olevilla ostoskeskuksilla on itseään vahvistava vaikutus. Kun osa kaupoista on keskustan ulkopuolella ja asukkaat ajavat sinne omilla autoillaan, sijainnista tulee myös houkuttelevampi muille kaupoille, jotka olivat siihen asti sijainneet kaupungin keskustassa. Ainoa tapa välttää lisääntyneen liikenteen ja tyhjien kaupunkikeskustojen kielteisiä seurauksia on siten rajoittaa palveluntarjoajien mahdollisuuksia asettautua kaupungin keskustan ulkopuolelle.

149.

Tässä yhteydessä, mikä on erittäin tärkeää, kunta on käsiteltävässä asiassa myös selventänyt, ettei toimenpiteellä estetä palveluntarjoajien sijoittautumista kaupunkiin sinänsä, sillä liiketiloja on riittävästi saatavilla edulliseen hintaan. ( 135 ) Ei vaikuta olevan viitteitä siitä, että yleiskaavalla rajoitettaisiin välillisesti vähittäiskauppiaiden määrää kunnassa.

150.

Kuten edellä todettiin, vaikka ei vaikuta olevan syytä olettaa, että toimenpide olisi suhteeton, sen todentaminen on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asia. Jos ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että liiketiloja rajoitetaan siinä määrin, että Bristol BV:n kaltaiset palveluntarjoajat eivät voi sijoittautua kuntaan tai tämä saa ne luopumaan sijoittautumisesta, toimenpide on suhteeton ja siksi direktiivin 2006/123 15 artiklan nojalla kielletty.

151.

Toiseen ja viidenteen kysymykseen olisi siten vastattava, että käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltainen yleiskaava, jossa sallitaan ainoastaan tietyntyyppinen vähittäiskauppa, muodostaa direktiivin 2006/123 15 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitetun alueellisen rajan, joka voi olla oikeutettu saman direktiivin 15 artiklan 3 kohdan perusteella, jos osoitetaan, että toimenpiteellä tavoitellaan kaupunkiympäristön suojelua oikeasuhteisella tavalla.

152.

Kun otetaan huomioon aiempiin kysymyksiin ehdotetut vastaukset ja se, että käsiteltävä asia kuuluu direktiivin 2006/123 soveltamisalaan, sitä ei ole tarpeen tutkia perustamissopimuksessa taattujen vapauksien kannalta. ( 136 )

153.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Hoge Raad der Nederlandenin ja Raad van Staten esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti: