—

Timothy Martin Hemming, joka toimii nimellä ”Simply Pleasure Ltd”, James Alan Poulton, Harmony Ltd, Gatisle Ltd, joka toimii nimellä ”Janus”, Winart Publications Ltd, Darker Enterprises Ltd ja Swish Publications Ltd, edustajinaan T. Johnston ja M. Hutchings, barristers, P. Kolvin, QC, V. Wakefield, barrister, sekä A. Milner ja S. Dillon, solicitors,

—

Westminster City Council, asiamiehenään H. Davies, avustajanaan D. Matthias, QC, N. Lieven, QC, sekä J. Lean ja C. Streeten, barristers,

—

Alankomaiden hallitus, asiamiehinään M. Bulterman, B. Koopman ja M. Gijzen,

—

Euroopan komissio, asiamiehinään H. Tserepa-Lacombe ja T. Scharf,

1

Ennakkoratkaisupyyntö koskee palveluista sisämarkkinoilla 12.12.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/123/EY (EUVL 2006, L 376, s. 36; jäljempänä palveludirektiivi) 13 artiklan 2 kohdan tulkintaa.

2

Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat yhtäältä Timothy Martin Hemming, joka toimii nimellä ”Simply Pleasure Ltd”; James Alan Poulton; Harmony Ltd; Gatisle Ltd, joka toimii nimellä ”Janus”; Winart Publications Ltd; Darker Enterprises Ltd ja Swish Publications Ltd (jäljempänä Hemming ym.) ja toisaalta Westminster City Council (Westminsterin kaupunginvaltuusto, Yhdistynyt kuningaskunta) ja joka koskee seksialan yrityksen toimiluvan myöntämistä tai uudistamista koskevaa hakemusta jätettäessä maksettavaa maksua.

3

Palveludirektiivin johdanto-osan 39, 42, 43, ja 49 perustelukappaleen sanamuoto on seuraava:

– –

– –

4

Kyseisen direktiivin 1 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Tässä direktiivissä vahvistetaan yleissäännökset, joiden avulla edistetään palveluntarjoajien sijoittautumisvapautta ja palvelujen vapaata liikkuvuutta niin, että samalla taataan palvelujen korkea laatu.”

5

Direktiivin 4 artiklan 6 alakohdan mukaan ”lupajärjestelmällä” tarkoitetaan ”menettelyä, jonka mukaisesti palveluntarjoajan tai vastaanottajan on käännyttävä toimivaltaisen viranomaisen puoleen saadakseen virallisen päätöksen tai hiljaisen päätöksen, joka oikeuttaa palvelutoiminnan aloittamiseen tai harjoittamiseen”.

6

Direktiivin 9 artiklan, jonka otsikko on ”Lupajärjestelmät”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Jäsenvaltiot voivat asettaa palvelutoiminnan aloittamisen tai harjoittamisen ehdoksi lupajärjestelmän noudattamisen vain siinä tapauksessa, että seuraavat ehdot täyttyvät:

7

Palveludirektiivin 10 artiklassa, jonka otsikko on ”Luvan myöntämisehdot”, säädetään seuraavaa:

”1.   Lupajärjestelmien on perustuttava kriteereihin, joilla määritellään toimivaltaisten viranomaisten harkintavallan laajuus, jotta sitä ei käytetä mielivaltaisesti.

2.   Edellä 1 kohdassa tarkoitettujen kriteerien on oltava:

– –”

8

Direktiivin 11 artiklassa, jonka otsikko on ”Luvan voimassaoloaika”, säädetään seuraavaa:

”1.   Palveluntarjoajalle myönnetystä luvasta ei saa tehdä määräaikaista, lukuun ottamatta seuraavia tapauksia:

tai

– –

4.   Tämä artikla ei vaikuta jäsenvaltioiden mahdollisuuteen peruuttaa lupa etenkin tapauksissa, joissa luvan myöntämisehdot eivät enää täyty.”

9

Direktiivin 13 artiklan, jonka otsikko on ”Lupamenettelyt”, 2 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Lupamenettelyt ja ‑muodollisuudet eivät saa vaikeuttaa toiminnan aloittamista eivätkä tehdä palvelutoiminnasta mutkikkaampaa tai viivästyttää sitä aiheettomasti. Ne on voitava käynnistää vaivatta, ja niistä hakijoille mahdollisesti aiheutuvien kulujen on oltava kohtuullisia ja oikeasuhteisia lupamenettelyjen kustannuksiin nähden eivätkä ne saa ylittää menettelyistä aiheutuvia kustannuksia.”

10

Direktiivin 14 artiklassa, jonka otsikko on ”Kielletyt vaatimukset”, säädetään seuraavaa:

”Jäsenvaltiot eivät saa asettaa palvelutoiminnan aloittamisen tai harjoittamisen ehdoksi alueellaan seuraavia vaatimuksia:

– –

– –.”

11

Palvelujen tarjoamisesta vuonna 2009 annetun asetuksen (Provision of Services Regulations 2009), jolla palveludirektiivi saatettiin osaksi kansallista oikeusjärjestystä, 4 §:ssä säädetään seuraavaa:

”’Lupajärjestelmällä’ tarkoitetaan sellaista järjestelyä, jonka mukaisesti palvelun tarjoajan tai vastaanottajan on saatava toimivaltaisen viranomaisen lupa palvelutoiminnan aloittamiseen tai harjoittamiseen tai ilmoitettava siitä toimivaltaiselle viranomaiselle – –.”

12

Kyseisen asetuksen 18 §:n 2–4 momentissa säädetään seuraavaa:

13

Paikallishallinnon erinäisistä säännöksistä vuonna 1982 annetun lain (Local Government (Miscellaneous Provisions) Act 1982) liitteessä 3 olevassa 19 §:ssä säädetään, että toimiluvan myöntämistä tai uudistamista hakeva suorittaa toimivaltaisen viranomaisen vahvistaman kohtuullisen maksun.

14

Westminsterin kaupunginvaltuusto on seksialan yritysten – mukaan lukien sex shops ‑liikkeet – toimilupien myöntämisestä vastaava viranomainen Westminsterissä. Hemming ym:illa oli koko pääasiassa kyseessä olevan ajanjakson ajan toimilupa sex shop ‑liikkeiden harjoittamiseen Westminsterissä.

15

Ennakkoratkaisupyynnöstä käy ilmi, että kyseisenä ajanjaksona voitiin paikallishallinnon erinäisistä säännöksistä vuonna 1982 annetun lain liitteessä 3 olevan 19 §:n nojalla veloittaa maksu, joka kattoi paitsi seksialan yritysten toimilupahakemusten tai toimiluvan uudistamishakemusten käsittelystä aiheutuvat kustannukset myös kustannukset, jotka liittyvät yrityksen tilojen tarkastamiseen toimilupien myöntämisen jälkeen ja yritysten ”valppaaseen valvontaan ”seksialan yritystoimintaa ilman lupaa harjoittavien henkilöiden löytämiseksi ja vastuuseen saattamiseksi.

16

Näin ollen henkilön, joka haki seksialan yrityksen toimiluvan myöntämistä tai uudistamista mille tahansa vuodelle, oli maksettava maksu, joka koostui kahdesta osasta, joista ensimmäinen liittyi hakemuksen käsittelyyn eikä ollut palautettavissa ja toinen (huomattavasti suurempi) toimilupajärjestelmän hallinnointiin ja oli palautettavissa, jos hakemus hylättiin. Esimerkiksi 2011–2012 vuosikohtaisen maksun kokonaismäärä oli jokaiselta hakijalta 29102 Englannin puntaa (GBP) (noin 37700 euroa), joista 2667 GBP (noin 3455 euroa) liittyi toimiluvan hallinnolliseen käsittelyyn eikä ollut palautettavissa, kun taas loppuosa 26435 GBP (noin 34245 euroa) liittyi toimilupajärjestelmän hallinnointiin ja voitiin palauttaa, jos hakemus hylättiin.

17

Hemming ym:iden mukaan Westminsterin kaupunginvaltuustolla ei ollut oikeutta periä maksun toista osaa. Tätä toista osaa vastaavat rahamäärät – vaikka ne voitiinkin palauttaa siinä tapauksessa, että hakemus hylätään – oli maksettava toimilupajärjestelmän täytäntöönpanoon liittyvien sellaisten kustannusten takia, jotka eivät liittyneet mitenkään hakemusten käsittelyyn ja jotka olisi pitänyt kattaa Westminsterin kaupunginvaltuuston budjetista tai joita olisi saanut vaatia vain sellaisilta toimijoilta, joiden hakemukset hyväksyttiin.

18

Hemming ym. voittivat juttunsa Yhdistyneessä kuningaskunnassa nostamissaan kanneasioissa. Nämä tuomioistuimet katsoivat, että palveludirektiivin 13 artiklan 2 kohta käsittää kulut, jotka peritään sekä niiltä hakijoilta, joiden hakemus hyväksytään, että hakijoilta, joiden hakemus hylätään, ja että toimilupaviranomaiset eivät saa periä erotuksetta sekä niiltä, joille toimilupa on myönnetty, että niiltä, joiden hakemus hylätään, Westminsterissä ilman toimilupaa seksialan yritystoimintaa harjoittavien henkilöiden osalta aiheutuvia tutkinta- ja syyttämiskustannuksia.

19

Tämän perusteella hakijoilta, joiden toimilupahakemus hylätään, voitiin periä ainoastaan heidän hakemuksensa käsittelystä aiheutuvat kustannukset, jolloin hakemuksen käsittelyyn kuului sen tutkiminen, olivatko hakijat soveliaita harjoittamaan seksialan yritystoimintaa, kun taas hakijoilta, joiden hakemus hyväksyttiin, voitiin periä ainoastaan vastaavat kustannukset ja toimiluvan uudistamistapauksissa kustannukset, jotka aiheutuivat näiden aikaisemmin saamiin toimilupiin liittyvien velvoitteiden noudattamisen valvonnasta.

20

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, jolta on haettu muutosta Court of Appeal (England & Wales) (Civil divisionin) (Englannin ja Walesin valitustuomioistuimen siviiliosasto, Yhdistynyt kuningaskunta) antamaan tuomioon, katsoi, että kyseisessä tuomioistuimessa arvostellusta lähestymistavasta saattoi seurata, että toimilupajärjestelmän hallinnoinnista vastaavan viranomaisen oli vastattava tämän järjestelmän ylläpitokustannuksista toimiluvan saaneiden toimijoiden hyväksi, koska kyseinen viranomainen ei voi velvoittaa hakijaa ottamaan osaa sellaisiin kustannuksiin, jotka aiheutuvat tämän järjestelmän soveltamisesta ilman toimilupaa toimiviin seksialan yritysten toiminnanharjoittajiin, vaikka toimiluvan saaneet yritysten toiminnanharjoittajat hyötyivätkin tämän järjestelmän täytäntöönpanosta. Tämän takia kyseisen viranomaisen tulisi käyttää julkisia varoja.

21

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mielestä on epäselvää, miten muiden samankaltaisia järjestelmiä käyttävien sääntelyelinten tai ammatillisten organisaatioiden, joilla ei ehkä ole käytössä julkisia varoja eikä mahdollisuutta kerätä itselleen varoja, suhteen menetellään.

22

Vaikka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on vakuuttunut siitä, että järjestelmä, jossa hakijan on maksettava lisämaksu toimilupajärjestelmän ylläpitämisestä ja täytäntöönpanosta aiheutuvien kustannusten kattamista varten silloin, kun hakemus hyväksytään, on yhteensopiva palveludirektiivin 13 artiklan 2 kohdan kanssa, se ei ole varma siitä, onko Westminsterin kaupunginvaltuuston soveltama järjestelmä yhteensopiva kyseisen säännöksen kanssa.

23

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin korostaa myös, ettei sillä ole käytössään mitään sellaisia todisteita, joiden perusteella se voisi päätellä, että vaatimus, jonka mukaan hakemukseen on liitettävä sellainen maksu, joka voidaan palauttaa, jos hakemus hylätään, voisi saada talouden toimijat luopumaan seksialan yrityksen toimilupaa koskevan hakemuksen tekemisestä.

24

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii lisäksi, onko se, että hakijan on maksettava etukäteen toimilupahakemuksesta tehtävää hyväksymis- tai hylkäämispäätöstä odottaessaan rahamäärä, todellakin toimiluvan hakijalle aiheutuva rasitus.

25

Näissä olosuhteissa Supreme Court of the United Kingdom (Yhdistyneen kuningaskunnan ylin tuomioistuin) on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

”Jos seksialan yrityksen toimiluvan myöntämistä tai uudistamista hakevan on maksettava maksu, joka koostuu kahdesta osasta, joista ensimmäinen liittyy hakemuksen käsittelyyn eikä sitä voida palauttaa ja joista toinen liittyy lupajärjestelmän hallinnointiin ja se voidaan palauttaa, jos hakemus hylätään:

26

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa tietää kysymyksillään, jotka on syytä käsitellä yhdessä, onko palveludirektiivin 13 artiklan 2 kohtaa tulkittava siten, että se on esteenä pääasiassa kyseessä olevien kaltaisissa olosuhteissa sille, että luvan myöntämistä ja uudistamista koskevaa hakemusta jätettäessä vaaditaan maksamaan maksu, jonka yksi osa vastaa kyseisen lupajärjestelmän hallinnoinnista ja täytäntöönpanosta aiheutuvia kustannuksia, vaikka tämä osa voidaan palauttaa siinä tapauksessa, että hakemus hylätään.

27

Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkinnassa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä lainsäädännöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös tai määräys on (ks. mm. tuomio 14.7.2016, Verband Sozialer Wettbewerb,C‑19/15, EU:C:2016:563, 23 kohta).

28

Tästä on aluksi korostettava, että sillä, voidaanko hakijan maksettavana oleva maksu palauttaa siinä tapauksessa, että hänen toimilupahakemuksena hylätään, ei ole merkitystä sen varmistamisen kannalta, onko kyse palveludirektiivin 13 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuista kuluista. Velvollisuus maksaa maksu on nimittäin taloudellinen velvollisuus ja siten kulu, jonka hakijan on suoritettava hakemuksensa tutkittavaksi ottamiseksi, riippumatta siitä, että maksun määrä voidaan palauttaa myöhemmin siinä tapauksessa, että hakemus hylätään. Näin on sitä suuremmalla syyllä siksi, että tämän artiklan tavoitteena, kun se luetaan yhdessä kyseisen direktiivin johdanto-osan 39, 42 ja 43 perustelukappaleiden kanssa, on välttää se, että lupamenettelyjen ja ‑muodollisuuksien tietyt aspektit vähentäisivät halua aloittaa palvelutoiminta.

29

Jotta kulut olisivat palveludirektiivin 13 artiklan 2 kohdan mukaisia, niiden on tämän säännöksen sanamuodon mukaan oltava kohtuullisia ja oikeasuhteisia lupamenettelyjen kustannuksiin nähden eivätkä ne saa ylittää menettelyistä aiheutuvia kustannuksia.

30

Koska tällaisten kulujen määrä ei saa näiden vaatimusten takia missään tapauksessa ylittää kyseessä olevan lupamenettelyn kustannuksia, on tutkittava, voidaanko kaikkien lupajärjestelmän hallinnoinnista ja täytäntöönpanosta aiheutuvien kustannusten katsovan kuuluvan käsitteeseen ”menettelystä aiheutuvat kustannukset”.

31

Vaikka unionin tuomioistuimella ei ole ollut vielä tilaisuutta tulkita tätä käsitettä palveludirektiivin yhteydessä, se on täsmentänyt toisessa yhteydessä, että korvausluonteisten maksujen suuruutta määritettäessä jäsenvaltiolla on oikeus ottaa huomioon paitsi ne aineelliset ja palkkakustannukset, jotka liittyvät välittömästi niiden toimien toteuttamiseen, joiden vastikkeeksi maksut on tarkoitettu, myös se osuus toimivaltaisen viranomaisen yleiskuluista, joka voidaan kohdistaa näihin toimiin (tuomio 2.12.1997, Fantask ym.,C‑188/95, EU:C:1997:580, 30 kohta).

32

Lisäksi unionin tuomioistuin on voinut jo täsmentää sellaisesta unionin oikeuden säännöksestä, jonka mukaan hallinnollisten kulujen laskelmassa saadaan nimenomaisesti ottaa huomioon yksittäisten toimilupien järjestelmän täytäntöönpanoon, hallinnointiin ja valvontaan liittyvät kulut, että huomioon otettaviin kuluihin ei saa sisältyä kyseisen viranomaisen yleiseen valvontatoimintaan liittyviä kuluja (ks. vastaavasti tuomio 19.9.2006, i-21 Germany ja Arcor, C‑392/04 ja C‑422/04, EU:C:2006:586, 34 ja 35 kohta).

33

Tämä päättely pätee sitä suuremmalla syyllä palveludirektiivin 13 artiklan 2 kohtaan, joka ensinnäkin koskee pelkästään ”menettelyistä aiheutuvia kustannuksia” ja jonka tavoitteena on toiseksi edistää palvelutoiminnan aloittamista. Hallinnointi- ja täytäntöönpanokustannusten – muun muassa kyseisen lupajärjestelmän piirissä tapahtuvan luvattoman toiminnan havaitsemiseen ja henkilöiden vastuuseensaattamiseen liittyvät kustannukset mukaan lukien – esirahoittamista koskeva vaatimus ei nimittäin palvele tätä tavoitetta.

34

Näin ollen esitettyihin kysymyksiin on vastattava, että palveludirektiivin 13 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että se on esteenä pääasiassa kyseessä olevien kaltaisissa olosuhteissa sille, että luvan myöntämistä ja uudistamista koskevaa hakemusta jätettäessä vaaditaan maksamaan maksu, jonka yksi osa vastaa kyseisen lupajärjestelmän hallinnoinnista ja täytäntöönpanosta aiheutuvia kustannuksia, vaikka tämä osa voidaan palauttaa siinä tapauksessa, että hakemus hylätään.

35

Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kolmas jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

Palveluista sisämarkkinoilla 12.12.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/123/EY 13 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että se on pääasiassa kyseessä olevien kaltaisissa olosuhteissa esteenä sille, että luvan myöntämistä ja uudistamista koskevaa hakemusta jätettäessä vaaditaan maksamaan maksu, jonka yksi osa vastaa kyseisen lupajärjestelmän hallinnoinnista ja täytäntöönpanosta aiheutuvia kustannuksia, vaikka tämä osa voidaan palauttaa siinä tapauksessa, että hakemus hylätään.