1.

Unionin tuomioistuimen on täytynyt ottaa jo useaan otteeseen kantaa Natura 2000:n eli eurooppalaisten suojelutoimien alueiden verkoston perustamiseen sekä näiden alueiden suojelemiseen. Esillä oleva asia sitä vastoin koskee sitä, millä edellytyksin suojeltujen maa-alueiden suojeluasema on lakkautettava.

2.

Luontodirektiivissä ( 2 ) mainitaan mahdollisuus lakkauttaa erityisten suojelutoimien alueeksi luokitteleminen, mutta esillä olevassa asiassa erimielisyys koskee sitä, mitä oikeuksia kyseisten maa-alueiden omistajilla on tässä yhteydessä. Tämä kysymys on hyvin merkityksellinen eurooppalaisen luonnonsuojelun hyväksyttävyyden kannalta. Siihen vastattaessa ratkaisevia ovat unionin yleiset oikeussäännöt, jotka koskevat kansallisen hallinnon tapaa panna luontodirektiivi täytäntöön, erityisesti omaisuudensuojaa koskevaa perusoikeutta ja oikeutta tulla kuulluksi.

3.

Luontodirektiivin 3 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa määritellään Natura 2000, erityisten suojelutoimien alueiden eurooppalainen verkosto:

”Perustetaan erityisten suojelutoimien alueiden yhtenäinen eurooppalainen ekologinen verkosto, ’Natura 2000’. Tämän verkoston avulla, joka koostuu alueista, joilla on liitteessä I lueteltuja luontotyyppejä ja liitteessä II lueteltujen lajien elinympäristöjä, on varmistettava kyseisten luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai tarvittaessa ennalleen saattaminen niiden luontaisella levinneisyysalueella.”

4.

Suojeltavien alueiden valintaa säännellään luontodirektiivin 4 artiklalla. Jokaisen jäsenvaltion on 4 artiklan 1 kohdan mukaan tiettyjen perusteiden perusteella laadittava luettelo alueista. Komissio valitsee 4 artiklan 2 kohdan mukaan lisäperusteita käyttäen jäsenvaltioiden esittämien luetteloiden pohjalta alueet, jotka merkitään yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloon.

5.

On syytä korostaa luontodirektiivin 4 artiklan 1 kohdan neljättä virkettä, joka koskee luettelon muuttamista:

”Jäsenvaltioiden on tarvittaessa ehdotettava tämän luettelon mukauttamista 11 artiklassa tarkoitetun seurannan tuloksiin.”

6.

Luontodirektiivin 4 artiklan 4 ja 5 kohta koskevat yhteisön tärkeänä pitämien alueiden suojelemista:

”4.   Kun yhteisön tärkeänä pitämä alue on hyväksytty 2 kohdassa säädettyä menettelyä noudattaen, kyseisen jäsenvaltion on muodostettava tämä alue erityisten suojelutoimien alueeksi mahdollisimman nopeasti ja viimeistään kuuden vuoden kuluessa määrittäen toteamisjärjestyksen sen perusteella, miten merkittäviä alueet ovat liitteessä I olevan luontotyypin tai liitteessä II olevan lajin suotuisan suojelun tason säilyttämisen tai ennalleen saattamisen ja Natura 2000:n yhtenäisyyden kannalta sekä alueita uhkaavan huononemisen tai häviämisen perusteella.

5.   Kun alue on merkitty 2 kohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitettuun luetteloon, sitä koskevat 6 artiklan 2, 3 ja 4 kohdan säännökset.”

7.

Luontodirektiivin 6 artiklan 2, 3 ja 4 kohdassa konkretisoidaan alueiden suojelu:

”2.   Jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarpeellisia toimenpiteitä luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentymisen sekä niitä lajeja koskevien häiriöiden estämiseksi, joita varten alueet on osoitettu, siinä määrin kuin nämä häiriöt saattaisivat vaikuttaa merkittävästi tämän direktiivin tavoitteisiin.

3.   Kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia mutta ovat omiaan vaikuttamaan tähän alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin. Alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnista tehtyjen johtopäätösten perusteella ja jollei 4 kohdan säännöksistä muuta johdu, toimivaltaiset kansalliset viranomaiset antavat hyväksyntänsä tälle suunnitelmalle tai hankkeelle vasta varmistuttuaan siitä, että suunnitelma tai hanke ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen, ja kuultuaan tarvittaessa kansalaisia.

4.   Jos suunnitelma tai hanke on alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnin kielteisestä tuloksesta huolimatta ja vaihtoehtoisten ratkaisujen puuttuessa kuitenkin toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset tai taloudelliset syyt, jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarvittavat korvaavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että Natura 2000:n yleinen kokonaisuus säilyy yhtenäisenä. Jäsenvaltion on ilmoitettava komissiolle toteutetut korvaavat toimenpiteet.

– –”

8.

Luontodirektiivin 9 artiklassa mainitaan mahdollisuus poistaa tietyt alueet verkostosta:

”Komissio arvioi säännöllisesti 21 artiklassa säädettyä menettelyä noudattaen, miten Natura 2000 edistää 2 ja 3 artiklassa tarkoitettujen tavoitteiden toteutumista. Erityisten suojelutoimien alue voidaan tällöin poistaa verkostosta, jos luonnollinen kehitys 11 artiklassa säädetyn seurannan mukaisesti sitä edellyttää.”

9.

Luontodirektiivin 11 artiklassa velvoitetaan jäsenvaltiot ottamaan huomioon direktiivin mukaisesti suojeltavat lajit ja luontotyypit:

”Jäsenvaltiot huolehtivat 2 artiklassa tarkoitettujen luontotyyppien ja lajien suojelun tason seurannasta ottaen erityisesti huomioon ensisijaisesti suojeltavat luontotyypit ja lajit.”

10.

Luontodirektiivin 17 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on laadittava joka kuudes vuosi kertomus, johon sisältyvät muun muassa 11 artiklassa tarkoitetun seurannan tärkeimmät tulokset.

11.

Direktiivin 92/43/ETY täytäntöönpanoa koskevan tasavallan presidentin asetuksen nro 357/1997 3 §:n 4-bis momentissa säädetään Natura 2000 -verkoston tarkastamista koskevasta kansallisesta toimivallasta:

”[Luontodirektiivin] tehokkaan täytäntöönpanon varmistamiseksi – – alueet – – arvioivat säännöllisesti seurantatoimenpiteiden perusteella – – suojelualueiden soveltuvuutta direktiivin tavoitteiden kannalta ja voivat tämän perusteella esittää Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territoriolle (ympäristöstä ja maisemansuojelusta vastaava ministeriö, jäljempänä ympäristöministeriö) näistä alueista laaditun luettelon, näiden alueiden rajojen ja niitä koskevien tietojen saattamista ajan tasalle. Ympäristöministeriö toimittaa ehdotuksen Euroopan komissiolle kyseisen direktiivin 9 artiklassa säädettyä arviointia varten.”

12.

Cascina Tre Pini s.s. on avoin yhtiö, joka omistaa noin 22 hehtaarin suuruisen maa-alueen, joka sijaitsee Somma Lombardon kunnassa lähellä Milano-Malpensan lentokenttää. Tämä kiinteistö kuuluu Brughiera del Dosson alueeseen, jonka 455 hehtaarin kokonaispinta-alan komissio on merkinnyt numerolla IT2010012 ( 3 ) yhteisön tärkeänä pitämien alueiden luetteloon. ( 4 )

13.

Tätä aluetta koskevan vakiovastauslomakkeen ( 5 ) mukaan siellä esiintyy ennen muuta hiekkatasankojen vanhoja happamia Quercus robur -tammimetsiä (koodi 9190) ja osittain myös eurooppalaisia kuivia nummia (koodi 4030) sekä yhteensä 14 luontodirektiivin liitteessä II mainittua lajia, kuten italiansammakko (Rana latastei) ja italiannokkasärki (Chondrostoma soetta). Ensisijaisesti suojeltavia lajeja tai luontotyyppejä ei mainita.

14.

Tällä välin Malpensan lentokenttää laajennettiin; laajentaminen perustui Malpensan alueen suunnitelmaan (Piano d’Area Malpensa), joka oli hyväksytty vuonna 1999 annetulla alueellisella lailla. Cascina Tre Pinin näkemyksen mukaan kyseisessä suunnitelmassa edellytetään, että muun muassa Somma Lombardon kunnassa sijaitsevat alueet osoitetaan ”kaupallisia ja teollisia” muutostöitä varten.

15.

Malpensasta lähtevän lentoliikenteen jatkuva lisääntyminen on Cascina Tre Pinin mukaan ajan myötä aiheuttanut alueen ympäristön jatkuvan heikentymisen. Tämän vuoksi se pyysi vuonna 2005, että Parco lombardo Valle del Ticino ‑niminen yhteenliittymä, joka vastaa Brughiera del Dosson alueen hallinnoinnista, toteuttaisi tarvittavat toimenpiteet sen kiinteistön ympäristön heikentymisen estämiseksi. Cascina Tre Pinin mukaan tähän pyyntöön ei vastattu.

16.

Vuonna 2006 Cascina Tre Pini pyysi Italian ympäristöministeriötä poistamaan kiinteistönsä Brughiera del Dosson alueesta, koska sen mukaan asiaa koskevien säädösten tosiasialliset ja oikeudelliset edellytykset ja varsinkaan luontodirektiivin liitteen III edellytykset eivät enää täyttyneet. Ympäristöministeriö totesi 2.5.2006 päivätyssä päätöksessä, että sillä ei ole toimivaltaa asiassa, ja kehotti valittajaa kääntymään Regione Lombardian puoleen.

17.

Cascina Tre Pini esitti vaatimuksensa Regione Lombardialle, joka hylkäsi sen 26.7.2006 katsoen, että ”hakemukseen sisältyvä vaatimus – – voidaan ottaa huomioon vain siinä tapauksessa, että ympäristöministeriö vaatisi alueita aloittamaan tasavallan presidentin asetuksen nro 357/1997 3 §:n 4-bis momentissa säädetyn menettelyn”.

18.

Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia hylkäsi ensimmäisenä oikeusasteena Cascina Tre Pinin tästä päätöksestä nostaman kanteen. Sen valitus on nyt vireillä Consiglio di Statossa (Italian korkein hallintotuomioistuin). Se esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat kysymykset:

19.

Ennakkoratkaisupyynnöstä käy ilmi, että näihin kysymyksiin sisältyvä viittaus luontodirektiivin 10 artiklaan johtuu kirjoitusvirheestä. Consiglio di Stato viittaa tosiasiallisesti 11 artiklaan.

20.

Lisäksi Consiglio di Stato välittää Cascina Tre Pinin esittämän kysymyksen:

21.

Lisäksi ennakkoratkaisupyyntöön sisältyy kuusi Regione Lombardian esittämää kysymystä, joita ei kuitenkaan jo Consiglio di Staton mukaan voida ottaa tutkittavaksi. ( 6 ) Sen vuoksi tässä ei toisteta näitä kysymyksiä.

22.

Cascina Tre Pini, Italian tasavalta, Tšekin tasavalta ja Euroopan komissio ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia. Nämä osapuolet Tšekin tasavaltaa lukuun ottamatta myös esittivät huomautuksia 16.5.2013 pidetyssä istunnossa.

23.

Edellä toistetut Consiglio di Staton esittämät kysymykset 1‐4 ( 7 ) on kiistatta otettava tutkittavaksi, ja niihin on vastattava jäljempänä.

24.

Sitä vastoin Tšekin tasavalta pitää kyseenalaisena sitä, onko kansallisen menettelyn asianosaisten ilmoittamat kysymykset otettava tutkittavaksi. Tosiasiallisesti SEUT 267 artiklassa määrätään unionin tuomioistuimen ja kansallisten tuomioistuinten välisestä suorasta yhteistyöstä menettelyssä, joka ei ole riita-asian oikeudenkäyntimenettely ja jossa asianosaisilla ei ole aloitevaltaa vaan ainoastaan oikeus tulla kuulluksi. Kyseisen määräyksen mukaan asian voi saattaa unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi vain kansallinen tuomioistuin eivätkä pääasian asianosaiset. ( 8 ) Vaikka kyseinen tuomioistuin voi pyytää käsiteltävänään olevan riita-asian asianosaisilta ehdotuksia ennakkoratkaisupyynnön muotoilusta, sen on kuitenkin yksin viime kädessä päätettävä sekä kysymysten muoto että niiden sisältö. ( 9 )

25.

Toisin kuin aiemmissa asioissa asianosaisten kysymykset eivät esillä olevassa asiassa kuitenkaan sisälly niiden huomautuksiin, vaan kansallinen tuomioistuin itse on ilmoittanut ne unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyynnössä. Ja kuten komissio esittää, yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä on kunkin asian erityispiirteiden perusteella arvioida, onko sen unionin tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta. Jos esitetyt kysymykset koskevat unionin oikeuden tulkintaa, unionin tuomioistuimen on siten lähtökohtaisesti ratkaistava ne. ( 10 )

26.

Näin ollen oletetaan, että kansallisten tuomioistuinten esittämillä ennakkoratkaisukysymyksillä on merkitystä asian ratkaisemisen kannalta. ( 11 ) Tämän on katsottava koskevan myös sellaisia kysymyksiä, jotka kansallinen tuomioistuin ilmoittaa unionin tuomioistuimelle sen jälkeen, kun asianosaiset ovat niitä ehdottaneet.

27.

Olettama voidaan kumota poikkeuksellisesti, jos on ilmeistä, että pyydetyllä unionin oikeuden tulkitsemisella ei ole mitään yhteyttä pääasian tosiseikkoihin tai kohteeseen, jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen taikka jos unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin. ( 12 )

28.

Cascina Tre Pinin ehdottama viides kysymys liittyy kuitenkin ilmeisen läheisesti pääasiaan, mikä ilmenee myös siten, että se menee päällekkäin Consiglio di Staton esittämien kysymysten kanssa. Lisäksi ennakkoratkaisupyyntöön sisältyvät tarvittavat tiedot, jotta tähän kysymykseen voidaan vastata.

29.

Sitä vastoin Regione Lombardian esittämät kuusi kysymystä ovat luonteeltaan hypoteettisia. Consiglio di Staton mukaan ne koskevat oikeussääntöjä, joita Italian lainsäädännössä ei tällä hetkellä ole, minkä vuoksi näitä kysymyksiä ei tule ottaa tutkittavaksi. ( 13 )

30.

Ennakkoratkaisupyyntö koskee menettelyyn liittyviä kysymyksiä sellaisen alueen mahdollisen unionin oikeudessa säädetyn suojeluaseman lakkauttamisen yhteydessä, jonka komissio on merkinnyt yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloon.

31.

Kysymykset voidaan ryhmitellä seuraavasti: ensimmäisellä, neljännellä ja viidennellä kysymyksellä on tarkoitus selvittää, onko toimivaltaisilla viranomaisilla luontodirektiivin 9 ja 11 artiklan mukaan asianomaisten maa-alueiden omistajien perustellusta pyynnöstä velvollisuus arvioida yhteisön tärkeänä pitämien alueiden muuttamista erityisesti silloin, jos tämä perustuu alueeseen kohdistuvaan vaikutukseen ja/tai tämä on näytetty toteen (ks. 1 kohta). Toinen kysymys koskee sitä, onko toimivaltaisten viranomaisten arvioitava yhteisön tärkeänä pitämien alueiden muuttamista tietyin väliajoin (ks. 2 kohta) ja onko niiden tällöin tarvittaessa mahdollistettava yleisön osallistumisoikeus (ks. 3 kohta). Kolmannen kysymyksen kohteena on lopulta kansallinen toimivallan jako eli se, onko tarvetta keskushallinnon elinten mahdolliselle toissijaiselle toimivallalle arvioida yhteisön tärkeänä pitämien alueiden muuttamista (ks. 4 kohta).

32.

Consiglio di Staton ensimmäinen kysymys sekä neljäs kysymys, jotka menevät paljolti päällekkäin Cascina Tre Pinin esittämän viidennen kysymyksen kanssa, koskevat sitä, sopiiko yhteen luontodirektiivin 9 ja 11 artiklan kanssa se, että toimivaltaisilla kansallisilla viranomaisilla on vapaus päättää, ehdottavatko ne yhteisön tärkeänä pitämien alueiden muuttamista, tarvitsematta tällöin ottaa huomioon maa-alueiden omistajien pyyntöjä tai heidän tietojaan alueisiin kohdistuvista vaikutuksista.

33.

Jotta tähän kysymykseen voidaan vastata, on ensiksi selvitettävä, millä edellytyksin yhteisön tärkeänä pitämien alueiden muuttaminen tulee luontodirektiivin mukaan kysymykseen. Siitä ei nimenomaisesti säädetä luontodirektiivissä. Luontodirektiivin 9 artiklan toisessa virkkeessä kuitenkin mainitaan, että ”erityisten suojelutoimien alue voidaan – – poistaa verkostosta”. Tämä merkitsee samalla yhteisön tärkeänä pitämien alueiden muuttamista. Jäsenvaltioiden on nimittäin 4 artiklan 4 kohdan mukaan muodostettava kaikki yhteisön tärkeänä pitämät alueet erityisten suojelutoimien alueiksi. Näin ollen luokituksen lakkauttaminen on sallittua vain, mikäli kyseiset maa-alueet eivät enää kuulu yhteisön tärkeänä pitämiin alueisiin.

34.

Erityisen säännöksen puuttuessa yhteisön tärkeänä pitämän alueen poistaminen tai muuttaminen on toteutettava noudattaen samaa menettelyä kuin alueen merkitseminen luetteloon. Luontodirektiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaan komissio päättää alueen merkitsemisestä yhteisön tärkeänä pitämien alueiden luetteloon jäsenvaltion ehdotuksesta. Tämän mukaisesti jäsenvaltioiden on 4 artiklan 1 kohdan neljännen virkkeen mukaan tarvittaessa ehdotettava luettelon mukauttamista 11 artiklassa tarkoitetun seurannan tuloksiin. Luontodirektiivin 9 artiklan toinen virke osoittaa, että tällaiseen mukauttamiseen voi sisältyä yhteisön tärkeänä pitämäksi alueeksi luokittelun lakkauttaminen.

35.

Luontodirektiivin 9 artiklan toisen virkkeen sanamuodosta ei kuitenkaan käy ilmi, että yhteisön tärkeänä pitämäksi alueeksi luokittelun lakkauttamiseen olisi velvollisuus. Siinä ainoastaan todetaan, että komission toimivalta muuttaa yhteisön tärkeänä pitämien alueiden luetteloa käsittää myös yhteisön tärkeänä pitämäksi alueeksi luokittelun lakkauttamisen.

36.

Sitä vastoin ehdotus yhteisön tärkeänä pitämien alueiden luettelon mukauttamiseksi ei luontodirektiivin 4 artiklan 1 kohdan neljännen virkkeen sanamuodon mukaan kuulu jäsenvaltioiden vapaan harkintavallan piiriin. Erityisten suojelutoimien alueiden määrittämismenettelyä koskevista direktiivin säännöksistä tosin käy ilmi, että jäsenvaltioilla on 4 artiklan 1 kohdan mukaan tietty liikkumavara ehdotusten suhteen, mutta niiden on tällöin kuitenkin otettava huomioon direktiivissä vahvistetut perusteet. ( 14 ) Tämän vuoksi niiden on tehtävä vastaavia ehdotuksia, jos 11 artiklassa tarkoitetun seurannan tulokset eivät mahdollista toisenlaista arviota eli jos liikkumavara mahdollistaa todettujen tosiseikkojen perusteella ainoastaan ehdotuksen luettelon mukauttamiseksi. Erityisen selkeästi asia ilmenee englanninkielisestä toisinnosta, jossa käytetään ilmaisua ”shall”, mutta myös hollanninkielisestä toisinnosta, jonka mukaan ehdotus tehdään, jos se on ”nodig” eli tarpeellinen.

37.

Tällainen velvollisuus epäilemättä vastaa luontodirektiivin tavoitteita, jos löydetään uusia alueita, jotka on merkittävä luetteloon. ( 15 )

38.

Kuitenkin myös luettelon lyhentäminen on järkevää, jos jokin alue ei voi enää edistää luontodirektiivin tavoitteiden saavuttamista. Tällöin ei ole syytä alistaa aluetta enää sen vaatimuksiin. Lajien ja luontotyyppien suojelua ei edistettäisi sillä, että toimivaltaiset viranomaiset edelleen käyttäisivät niukkoja resursseja alueen hallinnointiin. Seurauksena voisi olla myös väärinkäsityksiä tai virheitä, jotka koskevat Natura 2000 -verkoston laatua, jos siihen sisältyisi alueita, jotka eivät edistä sen tavoitteiden täyttymistä.

39.

Esillä olevassa asiassa ratkaiseva on kuitenkin omaisuudensuojaa koskeva perusoikeus. Maa-alueiden luokitteleminen yhteisön tärkeänä pitämän alueen osaksi rajoittaa sen käyttömahdollisuuksia ja siten kyseisten kiinteistöjen omistajien omaisuudensuojaa. Mikäli alueiden suojelun edellytykset täyttyvät, omaisuudensuojan rajoitukset ovat yleensä perusteltuja ympäristönsuojelutavoitteen takia. ( 16 ) Mikäli nämä edellytykset eivät kuitenkaan enää täyty, maa-alueen käytön rajoituksen jatkuminen saattaa loukata omaisuudensuojaa. Unionissa ei kuitenkaan voida hyväksyä sellaisia toimia, jotka ovat ristiriidassa tunnustettujen ja taattujen ihmisoikeuksien kunnioituksen kanssa. ( 17 )

40.

On näin ollen vastoin perusoikeuksien mukaista luontodirektiivin 4 artiklan 1 kohdan neljännen virkkeen tulkintaa ja soveltamista antaa toimivaltaisille viranomaisille vapaa harkintavalta arvioida omistajien perusteltu pyyntö yhteisön tärkeänä pitämien alueiden muuttamiseksi.

41.

On kuitenkin kyseenalaista, millainen perustelu voi johtaa arviointiin. Jos mikä tahansa peruste olisi riittävä, olisi pelättävissä, että toimivaltaisten viranomaisten olisi arvioitava suuri joukko pyyntöjä, joilla ei ole menestymisen mahdollisuuksia, ja tästä vaivasta ei olisi vastaavaa hyötyä omistajille eikä Natura 2000:lle.

42.

Luontodirektiivin 9 artiklan toisen virkkeen mukaan yhteisön tärkeänä pitämäksi alueeksi luokittelu voidaan lakkauttaa (vain), jos luonnollinen kehitys 11 artiklassa säädetyn seurannan mukaisesti sitä edellyttää.

43.

Ennakkoratkaisupyynnössä esitetään kaksi perustetta mahdolliselle alueiden muuttamiselle. Ensinnäkin todetaan, että Malpensan lentokentän toiminta on aiheuttanut ympäristön heikentymistä kyseisillä maa-alueilla. Toiseksi kiinteistön katsotaan sijaitsevan alueella, joka on osoitettu ”kaupallisia ja teollisia” muutostöitä varten.

44.

Nämä molemmat seikat eivät ole luonnollista kehitystä. Sen vuoksi niiden ei luontodirektiivin 9 artiklan toisen virkkeen mukaan voida katsoa edellyttävän kiinteistön, joka on osa yhteisön tärkeänä pitämää aluetta, poistamista verkostosta.

45.

Luontodirektiiviin ei kuitenkaan sisälly säännöstä, jossa nimenomaisesti suljettaisiin pois mahdollisuus muuttaa yhteisön tärkeänä pitämää aluetta muun kehityksen perusteella. Tämän vuoksi on tutkittava, velvoitetaanko direktiivissä jäsenvaltiot ehdottamaan yhteisön tärkeänä pitämän alueen muuttamista, jos ihmisen toiminta on vaikuttanut maa-alueisiin tai jos maa-alueet on varattu tiettyyn toimintaan, joka ei sovi yhteen luontodirektiivin mukaisen suojelun kanssa.

46.

Lähtökohtana on tältä osin pidettävä yhteisön tärkeänä pitämien alueiden valintaan sovellettavia periaatteita. Luontodirektiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaan huomioon tarvitsee ottaa ainoastaan vaatimukset, jotka liittyvät luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojeluun tai Natura 2000 -verkoston perustamiseen. ( 18 ) Tämä on välttämätöntä, jotta saavutetaan luontodirektiivin 3 artiklan 1 kohdassa asetettu tavoite eli verkoston perustaminen. Tämä verkosto koostuu alueista, joilla on liitteessä I lueteltuja luontotyyppejä ja liitteessä II lueteltujen lajien elinympäristöjä, ja sillä on varmistettava kyseisten luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai tarvittaessa ennalleen saattaminen niiden luontaisella levinneisyysalueella. ( 19 )

47.

Sen sijaan muita kuin luonnonsuojelullisia perusteita, esimerkiksi taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä vaatimuksia sekä alueellisia ja paikallisia erityispiirteitä, ei voida ottaa huomioon valittaessa yhteisön tärkeänä pitämiä alueita. ( 20 )

48.

Tämän mukaisesti verkostosta poistaminen on perusteltua vain, jos alue ei voi enää edistää luontodirektiivin liitteessä I lueteltujen luontotyyppien ja liitteessä II luetellun luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelua eikä Natura 2000 -verkoston perustamista. ( 21 )

49.

Ei ole välttämättä totta, mutta on kuitenkin mahdollista, että Malpensan lentokentän toiminta vaikuttaa kyseisiin maa-alueisiin niin voimakkaasti, että niillä ei enää ole vastaavaa edistävää vaikutusta. On kuitenkin kyseenalaista, että niillä voisi olla tämä vaikutus, jos niitä kehitetään Malpensan alueen suunnitelman mukaisesti kaupallisiin tai teollisiin tarkoituksiin.

50.

Mikä tahansa samalla tavalla vakava vaikutus yhteisön tärkeänä pitämään alueeseen ei kuitenkaan oikeuta luokittelun lakkauttamiseen. Luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdassa nimittäin velvoitetaan jäsenvaltiot suojaamaan yhteisön tärkeänä pitämät alueet niihin kohdistuvilta vaikutuksilta. Jos jäsenvaltio laiminlyö nämä suojeluvelvollisuudet jonkin alueen osalta, tämä ei oikeuta suojeluaseman lakkauttamiseen. ( 22 ) Sen sijaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet alueen saattamiseksi ennalleen. Eivätkä ne saa laiminlyödä toimenpiteisiin ryhtymistä varsinkaan saatuaan vihjeitä alueeseen kohdistuvista vaikutuksista, vaan niiden on näiden vihjeiden perusteella huolehdittava riittävästä alueen suojelusta, jotta sen tila ei huonone entisestään.

51.

Suojeluvelvollisuutta ei kuitenkaan ole silloin, jos alueeseen kohdistuvat vaikutukset johtuvat suunnitelmasta tai hankkeesta, joka on hyväksytty luontodirektiivin 6 artiklan 3 ja 4 artiklan nojalla. ( 23 ) Toimenpiteen vaikutusten arvioinnissa suhteessa alueen suojelutavoitteisiin 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti on siis täytynyt ilmetä alueeseen kohdistuvia tulevia vaikutuksia. Toimivaltaisten viranomaisten on kuitenkin täytynyt päättää 6 artiklan 4 kohdan perusteella, että toimenpide oli vaihtoehtoisten ratkaisujen puuttuessa toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä. Lisäksi on toteutettava kaikki tarvittavat korvaavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että Natura 2000:n yleinen kokonaisuus säilyy yhtenäisenä.

52.

Kun Malpensan alueen suunnitelma hyväksyttiin vuonna 1999, Brughiera del Dosson aluetta ei kuitenkaan ollut vielä merkitty yhteisön tärkeänä pitämien alueiden luetteloon. Tämän vuoksi luontodirektiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohtaa ei voitu vielä soveltaa. ( 24 ) Sitä, päteekö tämä myös Malpensan lentokentän laajennuslupaan, on kansallisen tuomioistuimen tutkittava tarkemmin.

53.

Luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan mukainen valtion velvollisuus suojella on kuitenkin ollut voimassa siitä lähtien, kun alue merkittiin luetteloon. ( 25 ) Tässä tapauksessa aiemmin hyväksytystä hankkeesta alueeseen kohdistuvat vaikutukset voidaan hyväksyä vain, jos nämä vaikutukset arvioidaan – tarvittaessa jälkikäteen – 6 artiklan 3 kohdan kriteerien avulla ja jos 6 artiklan 4 kohdan edellytykset täyttyvät. ( 26 )

54.

Lisäksi 6 artiklan 2 kohdalla voidaan myös velvoittaa jäsenvaltiot toteuttamaan toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on hillitä luonnollista kehitystä, joka voi heikentää erityisten suojelutoimien alueilla esiintyvien lajien ja luontotyyppien suojelun tasoa. ( 27 )

55.

Näin ollen ensimmäiseen ja neljänteen kysymykseen sekä Cascina Tre Pinin esittämään viidenteen kysymykseen on vastattava, että toimivaltaisten kansallisten elinten on luontodirektiivin 4 artiklan 1 kohdan neljännen virkkeen mukaisesti arvioitava yhteisön tärkeänä pitämillä alueilla sijaitsevien maa-alueiden omistajan pyynnöstä, onko komissiolle ehdotettava näiden maa-alueiden poistamista yhteisön tärkeänä pitämästä alueesta, jos tämä pyyntö perustellaan yksityiskohtaisesti sillä, että kyseiset maa-alueet eivät direktiivin 6 artiklan 2–4 kohdan noudattamisesta huolimatta voi edistää luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelua eivätkä Natura 2000 -verkoston perustamista.

56.

Consiglio di Staton toisen kysymyksen ensimmäinen osa koskee sitä, onko toimivaltaisten viranomaisten arvioitava yhteisön tärkeänä pitämien alueiden muuttamista säännöllisesti, esimerkiksi kahden tai kolmen vuoden välein.

57.

Luontodirektiivissä ei nimenomaisesti säädetä tällaisen arvioinnin tiheydestä. Ensimmäisen, neljännen ja viidennen kysymyksen tarkastelun perusteella voidaan ainoastaan päätellä, että tällainen arviointi on suoritettava, jos jotkin seikat viittaavat siihen, että yhteisön tärkeänä pitämä alue tai sen tietyt osat eivät enää täytä luonnonsuojelullisia edellytyksiä.

58.

Luontodirektiivin 4 artiklan 1 kohdan neljäs virke ja 9 artiklan toinen virke kuitenkin osoittavat, että 11 artiklassa tarkoitettu seuranta on hyvin merkityksellinen yhteisön tärkeänä pitämien alueiden muuttamisen kannalta.

59.

Luontodirektiivin 11 artiklassa velvoitetaan jäsenvaltiot ottamaan huomioon 2 artiklassa mainittujen lajien ja luontotyyppien suojelun taso. Jäsenvaltioiden on näin ollen otettava huomioon kaikki luontotyypit sekä kaikki luonnonvaraiset eläimet ja kasvit Euroopan alueella. Seurannan on kohdistuttava luontodirektiivin tavoitteiden toteutumiseen eli luonnon monimuotoisuuden säilymiseen suojelemalla näitä lajeja ja luontotyyppejä.

60.

Tämän säännöksen sijoittaminen alueiden suojelua koskevaan luontodirektiivin jaksoon osoittaa, että yhteisön tärkeänä pitämät alueet ovat erityisesti tarkastelun kohteena. Tämä vastaa niiden merkitystä, koska niillä on 3 artiklan 1 kohdan mukaan varmistettava yhteisön tärkeinä pitämien luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen eli 1 artiklan c ja g kohdan mukaan erityisesti suojattavien luontotyyppien ja lajien suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai tarvittaessa ennalleen saattaminen. ( 28 )

61.

Yhteisön tärkeänä pitämien alueiden seurannan on oltava omiaan saavuttamaan 4 artiklan 4 kohdassa määritetty tärkeysjärjestys lajien ja luontotyyppien suotuisan suojelun tason säilyttämiseksi tai ennalleen saattamiseksi kulloisellakin yhteisön tärkeänä pitämällä alueella, toteuttamaan 6 artiklan 1 kohdassa vahvistetut konkreettiset suojelutoimenpiteet ja täyttämään 6 artiklan 2 kohdan mukaiset suojeluvelvollisuudet.

62.

Seikkoja, jotka voivat tehdä yhteisön tärkeänä pitämien alueiden muuttamisen luokittelun lakkauttamisella välttämättömäksi, tarkastellaan väistämättä näiden tavoitteiden huomioon ottamisen yhteydessä.

63.

Jos seurannassa ilmenee vastaavia seikkoja, toimivaltaisten viranomaisten on arvioitava tarvittavat seuraukset. Tällöin on ensisijaisesti ajateltava täydentäviä toimenpiteitä yhteisön tärkeänä pitämien alueiden suojelemiseksi ja vaikutusten kohteena olevien tekijöiden ennalleen saattamiseksi. Jos edellä kuvatut suojeluaseman lakkauttamisen edellytykset kuitenkin voivat täyttyä, myös ne on arvioitava, jotta vältetään perusteeton kyseisiä maa-alueita koskevan omaisuudensuojan rajoittaminen.

64.

Seurantatoimien ajallista tiheyttä koskevat vähimmäisvaatimukset käyvät ilmi luontodirektiivissä säädetystä yhteistyöstä komission kanssa. Luontodirektiivin 9 artiklan ensimmäisessä virkkeessä komissio velvoitetaan ottamaan seurannan tulokset huomioon ja käyttämään niitä arvioitaessa kokonaisvaltaisesti, miten Natura 2000 edistää direktiivin tavoitteiden toteutumista. Luontodirektiivin 17 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on tämän vuoksi laadittava komissiolle joka kuudes vuosi kertomus, johon sisältyvät muun muassa 11 artiklassa tarkoitetun seurannan tärkeimmät tulokset.

65.

Jäsenvaltioiden on tämän vuoksi järjestettävä seurantansa ajallisesti siten, että ne toimittavat komissiolle joka kuudes vuosi ajankohtaista tietoa seurattavista luontotyypeistä ja lajeista ja erityisesti yhteisön tärkeänä pitämistä alueista.

66.

Yleensä jäsenvaltiot eivät kuitenkaan voi täyttää velvollisuuksiaan yhteisön tärkeänä pitämien alueiden osalta, jos ne tarkastelevat niitä vain kuuden vuoden välein. Tällä tavoin ei voida varmistaa välttämätöntä alueiden suojelua, määritetyn toteamisjärjestyksen turvaamista eikä suojelutoimenpiteiden toteutumista. Seurantavelvollisuus on pikemminkin luonteeltaan jatkuva. Ainoastaan välttämättömän seurannan intensiteetti vaihtelee tilanteen mukaan.

67.

Tiivistäen on toisen kysymyksen ensimmäiseen osaan vastattava, että jäsenvaltioiden on järjestettävä yhteisön tärkeänä pitämien alueiden seuranta luontodirektiivin 11 ja 17 artiklan mukaan siten, että ne voivat suojella ja hallinnoida näitä alueita asianmukaisesti sekä toimittaa komissiolle ainakin joka kuudes vuosi yhteisön tärkeänä pitämien alueiden tilasta ajankohtaista tietoa, joka käsittää myös sen, edistävätkö yhteisön tärkeänä pitämät alueet luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelua tai Natura 2000 -verkoston perustamista.

68.

Toisen kysymyksen toinen osa koskee sitä, onko toimivaltaisten viranomaisten yhteisön tärkeänä pitämien alueiden muuttamista arvioidessaan mahdollistettava yleisön osallistumisoikeus.

69.

Tästäkään kysymyksestä ei nimenomaisesti säädetä luontodirektiivissä. Kyseisten maa-alueiden omistajien osalta tiettyjä vaatimuksia kuitenkin seuraa unionin oikeuden yleisistä periaatteista, erityisesti oikeudesta tulla kuulluksi. ( 29 )

70.

Puolustautumisoikeuksien kunnioittaminen on unionin oikeuden yleinen periaate, jota on sovellettava, kun hallinto aikoo tehdä henkilöä koskevan tälle vastaisen päätöksen. Tämän periaatteen nojalla henkilöillä, joiden etuihin heille osoitetut päätökset vaikuttavat tuntuvasti, on annettava tilaisuus esittää asianmukaisesti kantansa niistä seikoista, joiden perusteella hallinto aikoo tehdä päätöksensä. Tätä varten heille on varattava riittävä määräaika. ( 30 )

71.

Tämä velvoite koskee jäsenvaltioiden hallintoelimiä, kun ne tekevät päätöksiä, jotka kuuluvat unionin oikeuden soveltamisalaan, myös silloin, kun sovellettavassa unionin lainsäädännössä ei säädetä nimenomaisesti tällaisesta menettelyllisestä oikeudesta. Kun tämän periaatteen täytäntöönpanoa ei, kuten pääasiassa, ole vahvistettu unionin oikeudessa, siihen sovelletaan kansallista oikeutta; edellytyksenä on kuitenkin yhtäältä, että oikeussäännöt vastaavat oikeussääntöjä, joita sovelletaan yksityishenkilöihin tai yrityksiin samankaltaisissa kansallisessa oikeudessa säännellyissä tilanteissa (vastaavuusperiaate), ja toisaalta, että niillä ei tehdä käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi unionin oikeusjärjestyksessä annettujen puolustautumisoikeuksien käyttöä (tehokkuusperiaate). ( 31 )

72.

Sen arviointi, onko komissiolle ehdotettava yhteisön tärkeänä pitämien alueiden muuttamista, palvelee luontodirektiivin täytäntöönpanoa ja kuuluu siten unionin oikeuden soveltamisalaan. Kyseisten maa-alueiden omistajat eivät tosin ole sellaisen päätöksen adressaatteja, jossa komissiolle ehdotetaan luokittelun lakkauttamista tai tällaisesta ehdotuksesta luopumista. Tämä päätös voi kuitenkin vaikuttaa tuntuvasti heidän etuihinsa. Jos toimivaltaiset viranomaiset eivät ehdota komissiolle yhteisön tärkeänä pitämäksi alueeksi luokittelun lakkauttamista, kyseisiä maa-alueita koskee edelleen alueiden suojelu, joka voi rajoittaa niiden käyttöä huomattavasti. Ehdotus lakkauttamisesta voi sitä vastoin vaikuttaa etuun, joka liittyy taloudellisen tuen saamiseen suojelutavoitteiden mukaiseen käyttöön.

73.

Näin ollen toisen kysymyksen toiseen osaan on vastattava, että jäsenvaltioiden on annettava kyseisten maa-alueiden omistajille mahdollisuus esittää huomautuksia, kun ne arvioivat, ehdottavatko ne komissiolle yhteisön tärkeänä pitämien alueiden luettelon mukauttamista näiden maa-alueiden osalta.

74.

Kolmas kysymys koskee sitä, onko luontodirektiivin 9 ja 11 artiklan mukaista, että aloiteoikeus yhteisön tärkeänä pitämien alueiden muuttamiseksi siirretään alueille ja autonomisille maakunnille mutta samalla ei säädetä tällaisesta aloiteoikeudesta niiden ohella valtiolle edes toissijaisesti sen varalta, että alueet ja autonomiset maakunnat laiminlyövät toimenpiteisiin ryhtymisen.

75.

Myös tältä osin luontodirektiivin 4 artiklan 1 kohdan neljäs virke on merkityksellisempi kuin 9 artikla. Tämän vuoksi myös ensin mainittu säännös on otettava huomioon.

76.

Unionin oikeudessa on olemassa oikeussääntöjä, joissa vahvistetaan niitä hallintoviranomaisia koskevat vaatimukset, joiden tehtävänä on kyseisten oikeussääntöjen täytäntöönpano. ( 32 ) Mikäli direktiivissä ei kuitenkaan ole vastaavia vaatimuksia, edelleen pätee, että SEUT 288 artiklan kolmannen kohdan mukaisesti direktiivi velvoittaa saavutettavaan tulokseen nähden jokaista jäsenvaltiota, jolle se on osoitettu, mutta jättää kansallisten elinten valittavaksi täytäntöönpanon muodon ja keinot. ( 33 ) Tämä käsittää myös toimivaltaisten viranomaisten vahvistamisen. Unionin oikeudessa edellytetään ainoastaan, että unionin oikeussäännöt, toimivaltaisten elinten vahvistaminen mukaan luettuna, on tosiasiallisesti pantu täytäntöön kokonaisuudessaan riittävän selkeästi ja täsmällisesti. ( 34 )

77.

Luontodirektiivin ja varsinkin sen 4 artiklan 1 kohdan neljännen virkkeen soveltamista koskeva alueellisten viranomaisten toimivalta vaikuttaa täysin järkevältä. Yhteisön tärkeänä pitämien alueiden suojelu ja hallinnointi nimittäin edellyttää paikallisen tilanteen konkreettista tuntemusta.

78.

Unionin oikeudessa ei myöskään edellytetä, että alueellisten elinten toimivaltaa täydennetään keskushallinnon elinten toissijaisella toimivallalla. Lisäksi on kyseenalaista, että tällainen toimivalta edistäisi näiden säännösten asianmukaista täytäntöönpanoa. Jos keskushallinnon käytettävissä ei ole paikallisia toimivaltaisia elimiä, sen pääkaupungissa toimivat viranomaiset pystyvät tuskin arvioimaan, mitkä toimenpiteet ovat tarpeellisia.

79.

Ei voida sulkea pois sitä mahdollisuutta, että Regione Lombardian toimivaltaiset viranomaiset ovat rikkoneet luontodirektiiviä Cascina Tre Pinin pyyntöjen yhteydessä. Mutta vaikka tällainen rikkominen näytettäisiin toteen, se ei todistaisi sitä, että nämä viranomaiset eivät olisi kykeneviä takaamaan direktiivin täytäntöönpanon kokonaisuudessaan.

80.

Kolmanteen kysymykseen on siis vastattava, että luontodirektiivin 4 artiklan 1 kohdan neljännen virkkeen, 9 artiklan ja 11 artiklan asianmukaista soveltamista ei estä se, että kansallisessa säännöksessä siirretään aloiteoikeus yhteisön tärkeänä pitämien alueiden muuttamiseksi alueille ja autonomisille maakunnille mutta siinä ei säädetä tällaisesta aloiteoikeudesta niiden ohella valtiolle edes toissijaisesti sen varalta, että alueet ja autonomiset maakunnat laiminlyövät toimenpiteisiin ryhtymisen.

81.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti: