Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset

Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset

1. Voivatko Euroopan unionin neuvosto ja unionin jäsenvaltioiden hallitusten edustajat tehdä nyt, kun Lissabonin sopimus on voimassa, yhdessä päätöksiä (niin sanottuja seka- tai hybridimuotoisia päätöksiä) toteuttaakseen SEUT 218 artiklassa määrätyn kansainvälisten sopimusten neuvottelu- ja tekomenettelyn mukaiset aiheelliset toimenpiteet? Hyväksytäänkö unionin oikeudessa yhtäältä neuvoston päätöksen, joka on kansainvälisten sopimusten ollessa kyseessä tehtävä määräenemmistöllä, kaltaisen unionin toimen ja toisaalta hallitustenvälisen toimen, joka kaikkien asianomaisten jäsenvaltioiden on määritelmän mukaan hyväksyttävä, sulautuminen toisiinsa erityisesti neuvoteltaessa ja tehtäessä jaetun toimivallan sopimuksia? Mikä merkitys tässä yhteydessä on vaatimuksella, joka koskee unionin kansainvälisen edustuksen yhtenäisyyttä, siihen liittyvällä unionin ja sen jäsenvaltioiden välistä tiivistä yhteistyötä koskevalla velvoitteella, kansainvälisessä oikeudessa noudatettavalla unionin ja sen jäsenvaltioiden kanssa tehtyjen jaetun toimivallan sopimusten sopimuspuolten oikeusvarmuutta koskevalla vaatimuksella ja unionin toimielinten riippumattomuuden periaatteella?

2. Nämä ovat pääasiallisesti ne kysymykset, joita unionin tuomioistuin joutuu käsittelemään nyt käsiteltävässä asiassa, jossa Euroopan komissio vaatii kahden lentoliikenteen alalla annetun kansainvälisen sopimuksen allekirjoittamisesta unionin ja sen jäsenvaltioiden puolesta ja niiden väliaikaisesta soveltamisesta 16.6.2011 tehdyn neuvoston ja neuvostossa kokoontuneiden Euroopan unionin jäsenvaltioiden hallitusten edustajien päätöksen 2011/708/EU(2) (jäljempänä riidanalainen päätös) kumoamista.

3. Vaikka ensi arviolta voi vaikuttaa siltä, että tämä asia koskee ensisijaisesti menettelyjä, se ei tosiasiallisesti koske pelkkiä menettelyllisiä kysymyksiä, vaan myös unionin ulkoisen toimivallan käyttöön liittyviä arkaluonteisia asioita. Ratkaisussaan unionin tuomioistuimen on siten saavutettava tasapaino nyt käsiteltävässä asiassa esiin tulevien erilaisten vaatimusten välillä ottamalla samalla huomioon sekä unionin päätöksentekomenettelyn että sen ulkoisen toiminnan konkreettinen toteutuminen.

I Asian tausta

4. Yhtäältä Euroopan yhteisö ja sen jäsenvaltiot ja toisaalta Amerikan yhdysvallat allekirjoittivat 25. ja 30.4.2007 lentoliikennesopimuksen,(3) jota muutettiin myöhemmin useilta osin Luxemburgissa 24.6.2010 allekirjoitetulla pöytäkirjalla(4) (jäljempänä EU:n ja Yhdysvaltojen välinen lentoliikennesopimus). Sopimuksella haluttiin erityisesti helpottaa kansainvälisten lentoliikennemahdollisuuksien laajentamista avaamalla markkinoille pääsy ja maksimoimalla hyödyt kuluttajille, lentoyhtiöille, työntekijöille ja väestölle Atlantin molemmin puolin.

5. Islanti ja Norjan kuningaskunta esittivät vuonna 2007 EU:n ja Yhdysvaltojen väliseen lentoliikennesopimukseen, jossa määrätään kolmansien valtioiden mahdollisuudesta liittyä siihen, liittymistä koskevan hakemuksen. Kyseisten kahden maan liittymiseksi neuvoteltiin siten kaksi kansainvälistä sopimusta. Yhtäältä unioni ja sen jäsenvaltiot, Amerikan yhdysvallat, Islannin tasavalta ja Norjan kuningaskunta neuvottelivat liittymissopimuksen, jolla laajennetaan EU:n ja Yhdysvaltojen välinen lentoliikennesopimus koskemaan soveltuvin osin kutakin sopimuspuolta (EUVL 2011, L 283, s. 3; jäljempänä liittymissopimus). Toisaalta ensinnäkin unioni ja sen jäsenvaltiot, toiseksi Islanti ja kolmanneksi Norjan kuningaskunta neuvottelivat lisäsopimuksen Amerikan yhdysvaltojen, Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden, Islannin sekä Norjan kuningaskunnan välisen lentoliikennesopimuksen soveltamisesta (EUVL 2011, L 283, s. 16; jäljempänä lisäsopimus). Lisäsopimuksella pyritään takaamaan EU:n ja Yhdysvaltojen lentoliikennesopimuksen kahdenvälisyyden säilyminen.

6. Komissio antoi 2.5.2011 ehdotuksen (KOM(2011) 239 lopullinen) neuvoston päätökseksi Amerikan yhdysvaltojen, Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden, Islannin sekä Norjan kuningaskunnan välisen lentoliikennesopimuksen allekirjoittamisesta ja väliaikaisesta soveltamisesta sekä Amerikan yhdysvaltojen, Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden, Islannin sekä Norjan kuningaskunnan välisen lentoliikennesopimuksen soveltamista koskevan Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden, Islannin ja Norjan kuningaskunnan välisen lisäsopimuksen allekirjoittamisesta ja väliaikaisesta soveltamisesta. Kyseisessä ehdotuksessa ehdotettiin päätöstä, jonka neuvosto tekee yksin, ja se perustui SEUT 100 artiklan 2 kohtaan,(5) luettuna yhdessä SEUT 218 artiklan 5 kohdan kanssa.(6)

7. Neuvosto poikkesi kyseisestä ehdotuksesta, kun se teki riidanalaisen päätöksen sekamuotoisen päätöksen muodossa; kyseinen päätös on toisin sanoen samanaikaisesti neuvoston ja neuvostossa kokoontuneiden jäsenvaltioiden hallitusten edustajien päätös. Riidanalaisen päätöksen perustana oli SEUT 100 artiklan 2 kohta, luettuna yhdessä SEUT 218 artiklan 5 ja 8 kohdan kanssa.(7)

8. Riidanalaisen päätöksen 1 artiklan mukaan ”annetaan lupa [liittymissopimuksen] sekä – – lisäsopimuksen allekirjoittamiseen unionin puolesta sillä varauksella, että mainitut sopimukset tehdään”.

9. Kyseisen päätöksen 2 artiklan mukaan ”neuvoston puheenjohtaja valtuutetaan nimeämään yksi tai useampi henkilö, jolla on oikeus allekirjoittaa liittymissopimus ja lisäsopimus unionin puolesta”.

10. Päätöksen 3 artiklan mukaan ”unioni ja sen jäsenvaltiot, siinä määrin kuin se on mahdollista sovellettavan kansallisen lainsäädännön nojalla, sekä muut sopimuspuolet soveltavat [liittymis]sopimusta ja lisäsopimusta sen tekemistä varten tarvittavien menettelyjen päätökseen saattamiseen asti väliaikaisesti sen allekirjoittamisesta lukien”.

11. Liittymissopimus ja lisäsopimus allekirjoitettiin Luxemburgissa ja Oslossa 16. ja 21.6.2011.

II Asianosaisten vaatimukset ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa

12. Komissio vaatii, että unionin tuomioistuin kumoaa riidanalaisen päätöksen mutta pitää voimassa kyseisen päätöksen vaikutukset ja velvoittaa neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

13. Neuvosto vaatii, että unionin tuomioistuin jättää kanteen tutkimatta tai toissijaisesti hylkää sen perusteettomana mutta että jos – ja siltä osin kuin – unionin tuomioistuin kumoaa riidanalaisen päätöksen, se toteaa, että kyseisen päätöksen vaikutukset ovat pysyviä, ja velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

14. Unionin tuomioistuimen presidentti hyväksyi 18.6.2012 antamallaan määräyksellä Euroopan parlamentin väliintulijaksi tukemaan komission vaatimuksia ja Tšekin tasavallan, Tanskan kuningaskunnan, Saksan liittotasavallan, Helleenien tasavallan, Ranskan tasavallan, Italian tasavallan, Alankomaiden kuningaskunnan, Puolan tasavallan, Portugalin tasavallan, Suomen tasavallan, Ruotsin kuningaskunnan ja Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan väliintulijoiksi tukemaan neuvoston vaatimuksia.

15. Unionin tuomioistuimessa pidettiin istunto 11.11.2014.

III Oikeudellinen arviointi

16. Komissio riitauttaa kanteessaan riidanalaisen päätöksen kokonaisuudessaan tukeutuen kolmeen kanneperusteeseen. Ensimmäinen niistä koskee sen menettelyn, jota noudattaen annetaan unionin puolesta lupa kansainvälisten sopimusten allekirjoittamiseen ja väliaikaiseen soveltamiseen, noudattamatta jättämistä sekä kyseistä lupaa koskevien edellytysten rikkomista. Toinen kanneperuste koskee äänestyssääntöjen rikkomista neuvostossa ja kolmas EUT-sopimuksessa määritettyjen tavoitteiden huomiotta jättämistä ja vilpittömän yhteistyön periaatteen noudattamatta jättämistä. Ennen näiden kolmen kanneperusteen tarkastelua on kuitenkin syytä tarkastella neuvoston väitettä siitä, että kanne on jätettävä tutkimatta.

A  Tutkittavaksi ottaminen

17. Neuvosto esittää kolme komission kanteen tutkimatta jättämisen perustetta. Ensinnäkään kannetta ei voida sen mukaan ottaa tutkittavaksi, sillä se olisi pitänyt nostaa jäsenvaltioita eikä neuvostoa vastaan. Neuvoston mukaan komissio on nimittäin riitauttanut jäsenvaltioiden osallistumisen riidanalaiseen päätökseen, ei neuvoston syyllistymistä moitittavaan menettelyyn. Toiseksi neuvosto väittää, ettei kannetta voida ottaa tutkittavaksi, koska se koski sellaista jäsenvaltioiden päätöstä, joka ei kuulu SEUT 263 artiklan soveltamisalaan ja joka ei siten voi olla unionin tuomioistuimen suorittaman valvonnan kohteena. Kolmanneksi komissiolla ei neuvoston mukaan ole oikeussuojan tarvetta, sillä vaaditulla kumoamisella ei olisi mitään oikeudellista seurausta.

18. Neuvoston esittämistä ensimmäisestä ja toisesta väitteestä on ensinnä huomautettava, että kumoamiskanteen kohteena voivat olla niiden luonteesta tai muodosta riippumatta kaikki toimielinten toteuttamat toimet, joilla on tarkoitus olla oikeusvaikutuksia.(8)

19. Nyt käsiteltävässä asiassa komission kanteessa tarkoitetaan kuitenkin toimea, jonka neuvosto ja jäsenvaltioiden edustajat ovat antaneet yhteisesti SEUT 218 artiklan 5 ja 8 kohdan nojalla. Kuten edellä olevista 8–10 kohdasta ilmenee, kyseisellä toimella annetaan lupa kyseisten kansainvälisten sopimusten allekirjoittamiseen unionin puolesta, unionille lupa niiden väliaikaiseen soveltamiseen ja jäsenvaltioille lupa niiden väliaikaiseen soveltamiseen siinä määrin kuin se on mahdollista sovellettavan kansallisen lainsäädännön nojalla.

20. Näin ollen voidaan yhtäältä todeta, että neuvosto on osallistunut riidanalaisen päätöksen tekemiseen ja kyseessä on siten neuvoston toimenpide, ja toisaalta, että riidanalainen päätös on toimi, jolla on oikeusvaikutuksia, ja tämän vuoksi se voi olla tuomioistuimen suorittaman valvonnan kohteena.(9) Neuvoston ensimmäinen ja toinen väite on siten hylättävä.

21. Neuvoston kolmannesta väitteestä on riittävää huomauttaa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 263 artiklan 2 kohdassa annetaan siinä mainituille toimielimille ja jäsenvaltioille oikeus riitauttaa kumoamiskanteella sellaisten neuvoston toimien, joilla on oikeusvaikutuksia, lainmukaisuus ilman, että kyseisen oikeuden käyttäminen olisi riippuvainen oikeussuojan tarpeen osoittamisesta.(10) Esillä olevan kanteen nostaakseen komission ei siten tarvitse osoittaa, että sillä on oikeussuojan tarve. Koska myös neuvoston kolmas väite on siten hylättävä, kanne voidaan mielestäni ottaa tutkittavaksi koko riidanalaisen päätöksen osalta.

B  Asiakysymys

1. Asianosaisten lausumat

a) Menettelyn, jota noudattaen annetaan unionin puolesta lupa kansainvälisten sopimusten allekirjoittamiseen ja väliaikaiseen soveltamiseen, noudattamatta jättämistä ja kyseistä lupaa koskevien edellytysten rikkomista koskeva ensimmäinen kanneperuste

22. Komissio, jota parlamentti tukee, väittää, että tekemällä riidanalaisen päätöksen neuvosto sovelsi virheellisesti SEU 13 artiklan 2 kohdan ensimmäistä virkettä,(11) kun sitä luetaan yhdessä SEUT 218 artiklan 2 ja 5 kohdan kanssa. Viimeksi mainitun määräyksen mukaan neuvosto on ainoa toimielin, joka voi unionin puolesta hyväksyä kansainvälisten sopimusten allekirjoittamisen ja antaa luvan niiden väliaikaiseen soveltamiseen. Neuvoston olisi siten pitänyt tehdä riidanalainen päätös yksin eikä neuvostossa kokoontuneiden jäsenvaltioiden kanssa.

23. Ottamalla jäsenvaltiot mukaan päätöksentekomenettelyyn, jossa ne tekevät päätöksen yhteisesti neuvostossa, neuvosto on komission mukaan poikennut yksipuolisesti SEUT 218 artiklassa määrätystä menettelystä, vaikka oikeuskäytännön mukaan se ei voi jättää soveltamatta perussopimuksissa olevia oikeussääntöjä ja turvautua vaihtoehtoisiin menettelyihin unionin säädöksiä annettaessa. Näin ollen neuvosto on sen mukaan myös laiminlyönyt SEU 13 artiklan 2 kohdan mukaisen velvollisuutensa toimia sille perussopimuksissa annetun toimivallan rajoissa niissä määrättyjen menettelyjen ja edellytysten mukaisesti.

24. Nyt, kun Lissabonin sopimus on voimassa, unionin menettelyjen olisi poikettava selvästi niistä aloista, joilla jäsenvaltiot voivat edelleen käyttää toimivaltaansa. Näin olen hallitustenvälinen toimi ja unionin toimi eivät voi sulautua toisiinsa. Aiempi käytäntö, jossa erityisesti lentoliikenteen alalla turvauduttiin sekamuotoisiin toimiin, vääristäisi unionin menettelyt, eikä sitä voida enää hyväksyä.

25. Se, että unionin ja kaikkien jäsenvaltioiden tekemä kansainvälinen sopimus on jaetun toimivallan sopimus, ei komission mukaan merkitse välttämättä, että sen allekirjoittamista ja väliaikaista soveltamista koskevaan, SEUT 218 artiklan nojalla tehtävään neuvoston päätökseen voidaan sisällyttää jäsenvaltioiden hallitustenvälinen päätös. Sellaisen sisällyttäminen neuvoston päätöksentekomenettelyyn ei ole komission mukaan tarpeen sopimuksen allekirjoittamisen eikä sen väliaikaisen soveltamisen kannalta.

26. Neuvosto, jota kaikki väliintulijoina olevat hallitukset tukevat, katsoo päinvastoin, ettei riidanalaisen päätöksen tekeminen sekamuotoisen päätöksen muodossa ole vastoin mitään perussopimusten määräystä.

27. Neuvosto väittää ensinnäkin, ettei se ole poikennut SEUT 218 artiklan 2 ja 5 kohdan määräyksistä eikä turvautunut vaihtoehtoiseen menettelyyn. Neuvostossa kokoontuneiden jäsenvaltioiden edustajat tekivät nimittäin kaksi erillistä päätöstä, jotka sisältyvät riidanalaiseen päätökseen: yhtäältä he neuvoston jäseninä hyväksyivät SEUT 218 artiklan mukaisesti unionin puolesta kyseisten sopimusten allekirjoittamisen ja antoivat luvan niiden väliaikaiseen soveltamiseen. Toisaalta he jäsenvaltioiden edustajina antoivat jäsenvaltioille luvan niiden väliaikaiseen soveltamiseen siinä määrin kuin se on mahdollista sovellettavan kansallisen lainsäädännön nojalla. Neuvoston mukaan tämä riidanalaisen päätöksen jälkimmäinen osa tehtiin sellaisten menettelyjen perusteella, joista ei määrätä perussopimuksissa. Jäsenvaltiot eivät sen mukaan siten osallistuneet SEUT 218 artiklan 2 ja 5 kohdassa määrättyyn menettelyyn.

28. Lisäksi neuvosto väittää, että koska kyseiset sopimukset ovat jaetun toimivallan sopimuksia, sekamuotoisen päätöksen, jonka tekemiseen jäsenvaltiot osallistuvat, tekeminen on täysin johdonmukaista sen kanssa, että sen perustana olevat sopimukset ovat jaetun toimivallan sopimuksia, ja sen kanssa, että jäsenvaltiot käyttävät tietyiltä osin omaa toimivaltaansa. Kyseessä on siten hyväksyttävä seuraus sellaisten jaetun toimivallan sopimusten tekemisestä, jotka ovat juridisesti symmetrisiä niiden kanssa.

29. Se, että välineeksi valitaan sekamuotoinen päätös, on neuvoston mukaan tosiasiallisesti ilmaus tarpeesta taata unionin ja jäsenvaltioiden välinen tiivis yhteistyö ja vaatimuksesta, joka koskee oikeuskäytännössä edellytettyä unionin yhtenäistä edustusta. Tämäntyyppiset päätökset ovat sen mukaan paras keino taata unionin kansainvälisen edustuksen yhtenäisyys samoin kuin unionin ja sen jäsenvaltioiden yhteinen ja koordinoitu lähestymistapa. Tämä pätee sitäkin suuremmalla syyllä, jos kansainvälisen sopimuksen sellaiset osat, jotka kuuluvat unionin toimivaltaan, nivoutuvat luonnostaan jäsenvaltioiden toimivaltaan kuuluviin osiin ja jos kyseiset osat ovat siten erottamattomia, kuten kyseessä olevissa sopimuksissa. Komission väite, jonka mukaan unionin päätökset on sisällytettävä hallitustenvälisestä päätöksestä erilliseen välineeseen, on sen mukaan uhka jäsenvaltioiden ja unionin väliselle yhteistyölle ja heikentää toimielinjärjestelmän tehokkuutta kansainvälisiä sopimuksia tehtäessä.

30. Lisäksi neuvosto ja jäsenvaltiot voivat toimielinten riippumattomuuden periaatteen nojalla vapaasti määrittää työnsä organisoinnin täsmällisen muodon. Se, että kyseinen lupa esitetään yhdessä päätöksessä, ei neuvoston mukaan haittaa millään tavoin SEUT 218 artiklan 5 kohdassa määrätyn menettelyn koskemattomuutta. Neuvoston mukaan sekamuotoisen päätöksen tekeminen johtaa joka tapauksessa käytännössä samaan tulokseen kuin kahden päätöksen tekeminen, joista toisen tekeee neuvosto ja joista toisen tekevät neuvostossa kokoontuneiden jäsenvaltioiden hallitusten edustajat, tai kuin yhden neuvoston päätöksen tekeminen. Lissabonin sopimuksen voimaantulo ei sen mukaan vaikuta millään tavoin sekamuotoisten päätösten lainmukaisuuteen, eikä siinä kielletä niiden tekemistä. Päinvastoin jaetun toimivallan päätösten tekeminen on sen mukaan vakiintunut käytäntö erityisesti lentoliikenteen alalla ja on ollut sitä myös Lissabonin sopimuksen tultua voimaan.

b) Toinen kanneperuste, joka koskee äänestyssääntöjen rikkomista neuvostossa

31. Toisessa kanneperusteessaan komissio väittää parlamentin tukemana, että tekemällä riidanalaisen päätöksen neuvosto on rikkonut SEUT 218 artiklan 8 kohdan ensimmäistä alakohtaa, kun sitä luetaan yhdessä SEUT 100 artiklan 2 kohdan kanssa; viimeksi mainittu kohta on lentoliikenteen alan toimenpiteiden aineellinen oikeusperusta. Kyseisten määräysten mukaisen päätöksen tekemiseen tarvitaan nimittäin neuvoston määräenemmistöpäätös, kun taas jäsenvaltioiden hallitusten edustajien yhteisesti antama hallitustenvälinen toimi on lähtökohtaisesti annettava kaikkien jäsenvaltioiden yhteisellä sopimuksella. Kyseisten toimien sulautuminen toisiinsa yhdeksi ainoaksi päätökseksi ja yksimielisyyden edellyttäminen päätöksen osalta tekee komission mukaan kuitenkin käytännössä mahdottomaksi määräenemmistöpäätösten käytön, koska se tekee tosiasiallisesti tehottomaksi määräenemmistöäänestyksen, josta tehtiin Lissabonin sopimuksella unionin kansainvälisten sopimusten neuvottelu- ja tekomenettelyn pääsääntö. Se poistaa siten SEUT 218 artiklan 8 kohdan ensimmäisessä alakohdassa määrätyn menettelyn olennaisen sisällön ja vaarantaa yleisesti unionin menettelyjen tehokkuuden. Lisäksi kyseisten toimien toisiinsa sulautumisesta seuraa komission mukaan, että sekamuotoisessa päätöksessä ilmoitettu oikeudellinen perusta ei tosiasiallisesti määritäkään neuvostossa noudatettavaa äänestysmenettelyä, joka on hallitustenvälisen osansa vuoksi epäsuorasti mutta väistämättä korvattu toisella.

32. Parlamentti väittää myös, että kyseisten kahden säädöstyypin sulautuminen toisiinsa on osoitus toimielinten välisen tasapainon loukkaamisesta menettelyssä, joka koskee unionin kansainvälisten sopimusten tekemistä, mitä voidaan pitää SEUT 218 artiklan 6 ja 10 kohdan rikkomisena.

33. Neuvosto katsoo väliintulijoina olevien hallitusten tukemana noudattaneensa perussopimuksissa esitettyjä äänestyssääntöjä. Neuvoston mukaan riidanalainen päätös tehtiin nimittäin neuvostossa määräenemmistöllä unionin yksinomaisen toimivallan osalta ja jäsenvaltioiden hallitusten edustajien yhteisellä sopimuksella jäsenvaltioiden toimivallan osalta. Olisi siten väärin väittää, että päätös tehtiin yksimielisesti tai että määräenemmistösääntöä olisi muutettu. Lisäksi se, ettei yksikään valtuuskunta neuvostossa vastustanut riidanalaista päätöstä, ei tarkoita sitä, ettei päätöksentekoa määräenemmistöllä olisi noudatettu. Kaikkiin yksimielisesti tehtyihin päätöksiin sisältyy sen mukaan nimittäin joka tapauksessa väistämättä määräenemmistö. Sen mukaan se, että jäsenvaltioiden kesken saavutettiin yksimielisyys, ei myöskään vaaranna unionin eikä sen menettelyjen tehokkuutta eikä toimintaa.

34. Neuvosto ja tietyt hallitukset väittävät myös, että kun on kyse kansainvälisistä sopimuksista, useiden äänestyssääntöjen päällekkäisyys on oikeuskäytännön mukainen yleinen käytäntö. Suomen hallitus väittää, että neuvoston valitsema äänestystapa perustuu SEUT 293 artiklan 1 kohtaan, jossa määrätään, että jos neuvosto tekee ratkaisunsa komission ehdotuksesta, neuvosto saa muuttaa ehdotusta vain yksimielisesti. Koska neuvosto oli nyt käsiteltävässä asiassa muuttanut komission ehdotusta riidanalaisen päätöksen 3 artiklan osalta, sen olisi pitänyt joka tapauksessa tehdä yksimielinen päätös.

c) Kolmas kanneperuste, joka koskee perussopimuksissa määritettyjen tavoitteiden huomiotta jättämistä ja vilpittömän yhteistyön periaatteen noudattamatta jättämistä

35. Komissio moittii parlamentin tukemana neuvostoa siitä, että se on rikkonut perussopimusten tavoitteita ja SEU 13 artiklan 2 kohdassa esitettyä vilpittömän yhteistyön periaatetta. Salliessaan jäsenvaltioiden osallistua unionin menettelyihin neuvosto on sen mukaan ensinnäkin hämärryttänyt sen, että unioni on kansainvälisissä suhteissaan riippumaton henkilö. Neuvoston kansainvälisissä yhteyksissä antama viesti on, ettei unionilla ole toimivaltaa tehdä päätöstä yksinään. Lisäksi sillä tavoin toimimalla neuvosto on sen mukaan jättänyt noudattamatta vilpittömän yhteistyön periaatetta, koska sen olisi täytynyt käyttää toimivaltaansa siten, ettei SEUT 218 artiklassa määrättyjä unionin menettelyjä kierretä. Sen mukaan neuvosto on jättänyt noudattamatta kyseistä periaatetta sekä institutionaalisissa suhteissa että unionia kohtaan kokonaisuudessaan. Neuvosto on vieläpä heikentänyt unionin toimielinjärjestelmää, kun se on antanut unionin jäsenvaltioille tehtävän, jollaisesta ei ole määrätty SEUT 218 artiklassa eikä perussopimusten muissakaan määräyksissä. Vaarana on siten, että jäsenvaltioiden edut asetetaan unionin etujen edelle.

36. Neuvosto katsoo väliintulijoina olevien hallitusten tukemana, ettei riidanalainen päätös aiheuta minkäänlaista sekaannusta kolmansille osapuolille tai kansainväliselle yhteisölle. Päinvastoin jaetun toimivallan sopimusten osalta tilanne olisi sen mukaan kolmansille osapuolille sekaannuksia aiheuttava, jos he näkisivät ainoastaan neuvoston päätöksen ilman päätöstä, jossa jäsenvaltiot ovat mukana. Sen mukaan riidanalainen päätös on sitä paitsi unionin kansainvälisen edustuksen yhtenäisyyttä koskevan tavoitteen mukainen, minkä lisäksi sillä sekä taataan kyseinen tavoite että edistetään ja lujitetaan sitä, kun siinä tuodaan selvästi esiin unionin ja jäsenvaltioiden yhteinen kanta. Kyseisen päätöksen tekeminen on sen mukaan ilmaus unionin ja jäsenvaltioiden välistä tiivistä yhteistyötä koskevasta velvollisuudesta ja niiden yhteisestä lähestymistavasta. Pelkän neuvoston päätöksen tekeminen ilman jäsenvaltioita voisi sen mukaan päinvastoin antaa ulkopuolisille kuvan epäyhtenäisestä unionista, ja hallitustenvälisen rinnakkaisen menettelyn käyttöön liittyisi jäsenvaltioista johtuviin eroavaisuuksiin liittyviä riskejä ja viivästyksiä. Sellainen menettely olisi siten vähemmän suotuisa perussopimuksen tavoitteiden kannalta. Sekamuotoinen päätös on sen mukaan joka tapauksessa unionin sisäinen toimi, jota ei ole tarkoitus saattaa kolmansien valtioiden tietoon, ja vaikka siitä ilmoitettaisiinkin niille, on epätodennäköistä, että sen tekijöiden määrittämistä pidettäisiin millään tavoin merkityksellisenä.

2. Oikeudellinen arviointi

37. Komissio vaatii kanteellaan unionin tuomioistuinta kumoamaan riidanalaisen päätöksen siltä osin kuin siinä on kyse yhtäältä unionin puolesta tapahtuvasta allekirjoittamisesta ja toisaalta unionin harjoittamasta liittymissopimuksen ja lisäsopimuksen väliaikaisesta soveltamisesta sekä jäsenvaltioiden harjoittamasta kyseisten sopimusten väliaikaisesta soveltamisesta, ottaen huomioon, että kyseinen päätös on neuvoston ja jäsenvaltioiden edustajien yhdessä toteuttama sekamuotoinen toimi, joka on unionin toimen ja hallitustenvälisen toimen yhdistelmä.

38. Aluksi on huomautettava, että komissio on yksiselitteisesti todennut, ettei se aio riitauttaa kanteessaan sitä, että kyseessä olevat kaksi kansainvälistä sopimusta ovat jaetun toimivallan sopimuksia.(12) Kanteen ulottuvuus nyt käsiteltävässä asiassa koskee siten ainoastaan kysymystä siitä, voitiinko riidanalainen päätös lainmukaisesti tehdä sekamuotoisen päätöksen muodossa.

39. Lisäksi huomautan alustavasti, että vaikka riidanalainen päätös muodollisesti on yksi toimi, aineellisesti siihen sisältyy tosiasiallisesti kaksi erillistä päätöstä, toisin sanoen yhtäältä neuvoston päätös, joka koskee unionin puolesta tapahtuvaa kyseisten sopimusten allekirjoittamista ja väliaikaista soveltamista, ja toisaalta jäsenvaltioiden edustajien hallitustenvälinen toimi, joka koskee jäsenvaltioiden harjoittamaa kyseisten sopimusten väliaikaista soveltamista. Komissio on riitauttanut kanteellaan nimenomaan sen, voitiinko kyseiset kaksi eri tointa lainmukaisesti antaa yhdessä ja liittää yhteen.

40. Komission kanteessaan esittämät kolme kanneperustetta, jotka koskevat tätä kysymystä eri näkökulmista, kietoutuvat mielestäni yhteen eri tasoilla. Kanne nostaa nimittäin esiin pääasiallisesti kahdentyyppisiä ongelmia. Yhtäältä sisäiseksi määriteltävissä olevan ulottuvuutensa osalta nyt käsiteltävä asia koskee menettelyjä koskevien määräysten ja äänestyssääntöjen soveltamista toteutettaessa sellaisia unionin toimia, jotka koskevat kansainvälisten sopimusten neuvottelemista ja tekemistä SEUT 218 artiklassa määrätyn menettelykehyksen yhteydessä. Tässä yhteydessä nousee esiin myös kysymys unionin toimielimille ominaisen organisatorisen ja toiminnallisen riippumattomuuden laajuudesta. Toisaalta ulkoisen ulottuvuutensa osalta nyt käsiteltävä asia koskee myös unionin ulkoisen toiminnan konkreettista toteutumista koskevia vaatimuksia. Se nostaa nimittäin esiin kysymyksiä, jotka koskevat erityisesti unionin kansainvälisen edustuksen yhtenäisyyden vaatimusta ja siihen liittyvää unionin ja jäsenvaltioiden välisen tiiviin yhteistyön velvollisuutta jaetun toimivallan sopimusten neuvottelu- ja tekomenettelyssä. Se liittyy myös unionin ulkoisesta toiminnasta johtuviin kansainvälisen oikeuden velvoitteisiin muita sopimuspuolia kohtaan.

41. Ratkaisu nyt käsiteltävässä asiassa esiin nouseviin oikeudellisiin ongelmiin ei voi siten rajoittua sisäisten menettelyllisten kysymysten tarkasteluun, vaan siinä on otettava huomioon myös se vaikutus, joka näillä kysymyksillä on unionin ulkoiseen toimintaan. Tämä edellyttää arviointia, jossa verrataan toisiinsa nyt käsiteltävässä asiassa huomioon otettavia eri periaatteita ja käytännön vaatimuksia. Näin ollen pidän aiheellisena arvioida kolmea kanneperustetta yhdessä ja aloitan tarkastelun nyt käsiteltävässä asiassa esiin nousevien kysymysten yleisesittelyllä, minkä jälkeen tarkastelen komission kanteessaan esittämiä väitteitä oikeuskäytännöstä ilmenevien periaatteiden valossa.

a) SEUT 218 artiklassa tarkoitettu unionin kansainvälisten sopimusten neuvottelemista ja tekemistä koskeva menettelykehys

42. Sisäisen ulottuvuutensa osalta nyt käsiteltävä asia nostaa esiin ensinnäkin kysymyksen siitä, onko riidanalaisen päätöksen tekomenettely SEUT 218 artiklan määräysten mukainen.

43. SEUT 218 artiklan 1 kohdasta ilmenee, että artiklan tarkoituksena on säännellä unionin ja kolmansien valtioiden tai kansainvälisten järjestöjen välisten sopimusten neuvottelu- ja tekomenettelyjä. Tämä unionin ulkoista toimintaa koskevassa SEUT:n viidennessä osassa olevaan V osastoon, jonka otsikko on ”Kansainväliset sopimukset”, sisältyvä artikla on yleinen määräys, jonka tarkoituksena on luoda yksi yhtenäinen menettely, jota käyttäen unioni neuvottelee ja tekee kyseiset sopimukset. Tämä määräys on yhtäältä ilmaus unionin uudesta rakenteesta, johon liittyy muodollinen luopuminen pilarijärjestelmästä Lissabonin sopimuksen voimaantulon johdosta,(13) ja toisaalta ilmaus unionin ulkoisen toiminnan uudenlaisesta lujittamisesta, josta on osoituksena SEU 21 ja SEU 22 artiklan sekä EUT-sopimuksen viidennen osan käyttöönotto.

44. SEUT 218 artiklassa määrättyä menettelyä on siis tarkoitus soveltaa kaikkiin unionin neuvottelemiin ja tekemiin sopimuksiin riippumatta niiden luonteesta ja sisällöstä, lukuun ottamatta perussopimusten erityismääräyksissä nimenomaisesti tarkoitettuja tapauksia.(14) Kyseistä määräystä sovelletaan lisäksi sopimuksiin, jotka on tehty osana yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa. Mikään ei viittaa esimerkiksi siihen, ettei kyseistä artiklaa sovelleta tapauksessa, jossa kansainvälinen sopimus on tehty jaetun toimivallan sopimuksen muodossa.

45. Kansainväliset sopimukset tehdään noudattaen asteittaista menettelyä, ja SEUT 218 artiklassa täsmennetään kyseisten eri vaiheiden kulkua koskevat menettelytavat sekä unionin kansainvälisten sopimusten neuvottelemiseen ja tekemiseen osallistuvien eri toimielinten asema ja toimivalta tältä osin.

46. Tarkemmin sanottuna nyt käsiteltävän asian kannalta merkityksellisestä määräyksestä, toisin sanoen SEUT 218 artiklan 2 kohdasta, ilmenee, että neuvosto on se toimielin, joka voi antaa luvan neuvottelujen aloittamiselle, vahvistaa neuvotteluohjeet, antaa luvan sopimusten allekirjoittamiseen ja tehdä sopimukset unionin puolesta. Kyseisen artiklan 5 kohdan mukaan neuvosto tekee neuvottelijan ehdotuksesta päätöksen, jolla annetaan lupa sopimuksen allekirjoittamiseen ja tarvittaessa sen väliaikaiseen soveltamiseen ennen sen voimaantuloa. Kyseisen artiklan 6 kohdassa yhtäältä määrätään, että neuvosto tekee neuvottelijan ehdotuksesta päätöksen sopimuksen tekemisestä, ja toisaalta myönnetään parlamentille tehtävän sopimuksen tavoitteesta riippuen joko hyväksymistä tai pelkkää kuulemista koskeva toimivalta. SEUT 218 artiklan 8 kohdassa vahvistetaan yleinen sääntö, jonka mukaan neuvosto tekee ratkaisunsa määräenemmistöllä koko menettelyn ajan lukuun ottamatta toisen alakohdan mukaisia poikkeuksia.

47. Siitä yhteydestä, johon SEUT 218 artikla kuuluu, sekä sen sanamuodosta ja rakenteesta – ja erityisesti sen tavoitteesta, joka on unionin kansainvälisten sopimusten neuvottelemista ja tekemistä koskevan järjestelmän ja yleisten menettelysääntöjen luominen sitä varten – ilmenee, että lukuun ottamatta perussopimuksissa nimenomaisesti määrättyjä poikkeustapauksia neuvosto ei voi jättää soveltamatta siinä määrättyjä menettelyjä ja turvautua vaihtoehtoisiin menettelyihin tai menettelyihin, jotka poikkeavat kyseisessä artiklassa määrätyistä menettelyistä, niissä eri vaiheissa, joista kansainvälisten sopimusten neuvottelu- ja tekomenettely muodostuu. Neuvosto ei voi esimerkiksi toteuttaa toimea, joka ei olisi juuri sellainen päätös, joka on määrätty tehtäväksi kyseisen menettelyn tietyssä vaiheessa, tai toimea, joka toteutettaisiin SEUT 218 artiklassa asetetuista edellytyksistä poikkeavilla edellytyksillä.(15) Neuvoston velvollisuus noudattaa perussopimuksissa määrättyjä menettelyjä perustuu myös SEU 13 artiklan 2 kohtaan, jonka mukaan kukin toimielin toimii perussopimuksissa määrättyjen menettelyjen, edellytysten ja tavoitteiden mukaisesti.

48. Tässä yhteydessä on vielä huomautettava, että kahta erityistä kysymystä lukuun ottamatta(16) SEUT 218 artiklassa ei määrätä, että jäsenvaltiot osallistuisivat missään vaiheessa unionin kansainvälisten sopimusten neuvottelu- tai tekomenettelyyn.(17) Jäsenvaltioilla sinänsä ei katsota olevan mitään suoraan niille kuuluvaa tehtävää SEUT 218 artiklassa tarkoitetussa menettelyssä, joka on unionin oma menettely.

49. Tätä toteamusta ei aseta kyseenalaiseksi se, että SEUT 218 artiklaa sovelletaan paitsi sopimuksiin, jotka ovat puhtaasti unionin sopimuksia, myös jaetun toimivallan sopimuksiin. Jaetun toimivallan sopimusten osalta SEUT 218 artiklaa sovelletaan ainoastaan siltä osin kuin kyseessä on unionin osallistuminen jaetun toimivallan sopimukseen, eikä jäsenvaltioiden osallistumisen osalta. Jäsenvaltioiden osallistumista jaetun toimivallan sopimuksiin säännellään niiden osallistumisen sisäisen ulottuvuuden osalta kunkin jäsenvaltion kansallisella lainsäädännöllä ja niiden osallistumisen ulkoisen ulottuvuuden osalta kansainvälisellä oikeudella.(18)

b) Oikeudellinen perusta ja äänestyssäännöt

50. Riidanalaisen päätöksen tekeminen sellaisen sekamuotoisen päätöksen muodossa, joka on unionin toimen ja hallitustenvälisen toimen yhdistelmä, nostaa esiin yhtäältä käytettyä oikeudellista perustaa ja toisaalta perussopimuksissa määrättyjen äänestyssääntöjen noudattamista koskevia kysymyksiä.

51. Tältä osin on ensinnäkin muistettava, että unionin tuomioistuin on todennut oikeusvarmuuden edellyttävän, että kaikkien unionin toimien, joiden tarkoituksena on tuottaa oikeusvaikutuksia, sitovuus johtuu jostain unionin oikeuden määräyksestä tai säännöksestä, joka on nimenomaisesti ilmaistava toimen oikeudellisena perustana ja jonka mukaan toimen oikeudellinen muoto määräytyy. Oikeudellisen perustan ilmoittaminen on ensinnäkin tarpeen neuvostossa käytettävän äänestysmenettelyn määrittämiseksi. Toiseksi sen ilmoittamisella on erityinen merkitys unionin niiden toimielinten, joita toimen toteuttamismenettely koskee, oikeuksien säilyttämiseksi. Kolmanneksi ilmoittaminen on tarpeen unionin ja jäsenvaltioiden välisen toimivallan jaon määrittämiseksi; ilmoittamalla oikeudellinen perusta voidaan välttää unionin toimivallan luonnetta koskeva sekaannus samoin kuin unionin aseman heikentyminen sen puolustaessa kantaansa kansainvälisissä neuvotteluissa.(19)

52. Lisäksi on syytä huomauttaa, että unionin tuomioistuin on todennut useaan otteeseen, että unionin toimielinten kannanmuodostusta koskevat säännöt vahvistetaan perussopimuksissa eivätkä ne ole jäsenvaltioiden eivätkä toimielinten itsensä määrättävissä.(20) Ainoastaan perussopimuksissa voidaan erityistapauksissa valtuuttaa toimielin muuttamaan perussopimuksissa määrättyä päätöksentekomenettelyä. Siitä, että toimielimelle tunnustettaisiin mahdollisuus poiketa perussopimuksissa määrätystä päätöksentekomenettelystä ja turvautua vaihtoehtoiseen menettelyyn, seuraisi yhtäältä, että toimielimelle myönnettäisiin toimivalta yksipuolisesti poiketa perussopimuksissa määrätyistä säännöistä, mitä ei varmasti voida hyväksyä,(21) ja toisaalta, että sen annettaisiin vaarantaa toimielinten välisen tasapainon periaate, joka edellyttää sitä, että kukin toimielin käyttää toimivaltaansa muiden toimielinten toimivaltaa kunnioittaen.(22)

53. Tässä yhteydessä on syytä lisäksi huomauttaa, että unionin tuomioistuin on omaksunut lähinnä epäilevän asenteen erilaisten menettelyjen yhdistämistä kohtaan unionin toimia annettaessa. Siltä osin kuin on kyse kahden oikeudellisen perustan käyttämisestä, päällekkäisten oikeudellisten perustojen käyttäminen ei siten ole mahdollista, jos oikeudellisten perustojen osalta määrätyt menettelyt ovat keskenään yhteensopimattomia.(23) Tilanne oli tämä ns. titaanidioksiditapauksessa,(24) jonka sovellettavuudesta nyt käsiteltävässä asiassa asianosaiset ovat käyneet pitkän keskustelun. Kyseisessä asiassa neuvosto oli antanut yksimielisesti direktiivin(25) ETY:n perustamissopimuksen 130 s artiklan nojalla,(26) kun taas komissio väitti kumoamiskanteessaan, että kyseinen direktiivi olisi pitänyt antaa ETY:n perustamissopimuksen 100 a artiklan nojalla, jossa määrätään, että neuvosto tekee ratkaisunsa määräenemmistöllä.(27) Kyseisessä tuomiossa katsottiin, että useamman oikeudellisen perustan käyttämisestä seurasi, että neuvoston olisi pitänyt tehdä yksimielinen päätös, mikä olisi vaarantanut yhteistoimintamenettelyn olennaiselta osaltaan, toisin sanoen määräenemmistösäännön osalta, mistä seuraisi, että yhteistoimintamenettelyn tarkoitus jäisi toteutumatta.(28)(29)

c) Toimielinten riippumattomuuden periaate

54. Neuvosto ja tietyt jäsenvaltiot väittävät, että sekamuotoisten päätösten tekeminen on ilmaus unionin toimielinten riippumattomuuden periaatteesta, jonka ansiosta neuvosto voi valita muodon, jossa kansainvälisten sopimusten neuvottelu- ja tekomenettelyssä tarvittavat luvat myönnetään.

55. Tehtäviään hoitaessaan unionin toimielimillä on nimittäin toimivalta asettaa toimintasääntönsä vapaasti. Kyseinen toimivalta on ilmaus toimielinten riippumattomuuden periaatteesta, joka perustuu niihin perussopimusten määräyksiin, joissa kyseisille toimielimille myönnetään toimivalta vahvistaa työjärjestyksensä itse oman toimintansa ja yksiköidensä toiminnan varmistamiseksi.(30) Kyseinen periaate, jonka unionin tuomioistuin on tunnustanut useaan otteeseen,(31) on seurausta toimielinten tehtävästä, jonka mukaan niiden on toimittava unionin etujen mukaisesti, ja se on kyseisen tehtävän täyttämisen perusedellytys.(32) Neuvosto on siten vahvistanut itse oman työjärjestyksensä, jossa määrätään sen toiminnasta ja organisaatiosta.(33)

56. Toimielinten riippumattomuuden periaate ei ole kuitenkaan rajoittamaton. Riippumattomuutta on käytettävä SEU 13 artiklan 2 kohdan mukaan ”perussopimuksissa annetun toimivallan rajoissa” ja ”niissä määrättyjen menettelyjen, edellytysten ja tavoitteiden mukaisesti”. Vaikka jokaisella toimielimellä on perussopimuksissa sille annetun sisäistä organisaatiota koskevan vallan perusteella lupa toteuttaa asianmukaisia toimenpiteitä moitteettoman toimintansa ja menettelyjensä kulun varmistamiseksi,(34) kyseiset toimenpiteet tai niiden soveltaminen eivät saa tämän vuoksi poiketa perussopimuksissa määrätyistä menettelyistä. Sisäistä organisaatiota koskeva valta ei saa myöskään vaarantaa toimielinten välistä tasapainoa tai unionin ja jäsenvaltioiden välistä toimivallan jakoa.

57. Toisaalta toimielinten riippumattomuuden periaate on jäsenvaltioihin kohdistuva rajoitus. Kyseinen periaate edellyttää nimittäin, että toimielimet toimivat niille perussopimuksissa annetun toimivallan rajoissa sisäiseltä ja organisatoriselta kannalta täysin jäsenvaltioista riippumatta;(35) jäsenvaltioiden on pidätyttävä puuttumasta unionin toimielinten organisaatiota, menettelyjä ja tehtäviä koskevaan itsemääräämisoikeuteen. Jäsenvaltioiden velvollisuus olla puuttumatta on myös ilmaus SEU 4 artiklan 3 kohdan mukaisesta vilpittömän yhteistyön periaatteesta.

d) Unionin kansainvälisen edustuksen yhtenäisyyden vaatimus ja vilpittömän yhteistyön periaate

58. Ulkoisen ulottuvuutensa osalta nyt käsiteltävä asia nostaa esiin ensinnäkin kysymyksiä, jotka koskevat unionin kansainvälistä edustusta ja unionin ja sen jäsenvaltioiden välisten suhteiden rakennetta tältä osin.

59. Asianosaisten kannat tähän kysymykseen ovat täysin vastakkaiset. Komissio katsoo nimittäin, että sekamuotoisten päätösten tekeminen on omiaan hämärryttämään sen, että unioni on kansainvälisissä suhteissaan riippumaton henkilö, kun taas neuvosto katsoo, että sekamuotoiset päätökset ovat paras mahdollinen osoitus yhteistyöstä unionin ja jäsenvaltioiden välillä.

60. Tässä yhteydessä on syytä muistuttaa ensinnäkin, että perussopimuksissa määrätään selvästi unionin ja sen jäsenvaltioiden välisen (SEU 4 artiklan 3 kohta) samoin kuin unionin toimielinten välisen (SEU 13 artiklan 2 kohdan toinen virke) molemminpuolisen vilpittömän yhteistyön velvoitteesta.(36) SEU 4 artiklan 3 kohdan kolmannen alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on tuettava unionia sen täyttäessä tehtäviään ja pidättäydyttävä kaikista toimenpiteistä, jotka voisivat vaarantaa unionin tavoitteiden toteutumisen.

61. Lisäksi on syytä huomauttaa, että joutuessaan käsittelemään unionin ulkoiseen toimintaan liittyviä asioita unionin tuomioistuin on useaan otteeseen korostanut unionin kansainvälisen edustuksen yhtenäisyyden vaatimusta(37) samoin kuin tarvetta taata unionin toiminnan ja kansainvälisen edustuksen yhtenäisyys ja johdonmukaisuus.(38)

62. Näistä vaatimuksista tulee sitäkin tärkeämpiä silloin, kun kansainvälisessä sopimuksessa pyritään sopimaan asiasta, joka kuuluu osittain unionin ja osittain sen jäsenvaltioiden toimivaltaan ja kun sopimukset tehdään jaetun toimivallan sopimuksina, kuten liittymissopimus ja lisäsopimus on tehty. Näissä tapauksissa oikeuskäytännössä on erityisesti korostettu sitä, että kyseiset unionin yhtenäistä edustusta ja yhtenäisyyden ja johdonmukaisuuden takaamista unionin ulkosuhteissa koskevat vaatimukset edellyttävät, että taataan tiivis yhteistyö jäsenvaltioiden ja unionin toimielinten välillä niin sopimusneuvottelujen aikana ja sopimusta tehtäessä kuin pantaessa sopimuksella asetettuja velvoitteita täytäntöön.(39) Unionin kansainvälisen edustuksen yhtenäisyyden vaatimus ja unionin ja jäsenvaltioiden molemminpuolisen vilpittömän yhteistyön velvoite liittyvät siten läheisesti toisiinsa.(40)

63. Unionin tuomioistuin on tässä yhteydessä todennut yhtäältä, että toimielimien ja jäsenvaltioiden tehtävänä on toteuttaa kaikki tarpeelliset toimenpiteet tällaisen yhteistyön takaamiseksi parhaalla mahdollisella tavalla.(41) Toisaalta se on todennut, että vilpittömän yhteistyön velvoitteesta, sellaisena kuin siitä on määrätty SEU 4 artiklan 3 kohdan kolmannessa alakohdassa, seuraa, että jäsenvaltioiden asiana ei ole osallistua unionin valtaoikeuksien käyttöön; kyseinen oikeus kuuluu yksinomaan unionin toimielimille, eikä jäsenvaltioiden asiana tule kyseenalaistaa unionin kykyä toimia ulkosuhteissaan itsenäisesti.(42)

e) Riidanalaisen päätöksen merkitys kolmansille valtioille

64. Nyt käsiteltävä asia nostaa esiin myös kysymyksen sekamuotoisten päätösten merkityksestä kansainvälisen sopimuksen sopimuspuolina oleville kolmansille valtioille. Neuvosto ja tietyt hallitukset luonnehtivat nimittäin riidanalaisen päätöksen kaltaisia päätöksiä puhtaasti sisäisiksi toimiksi. Niiden mielestä tästä seuraa, ettei toimia ole tarkoitus saattaa kolmansien valtioiden tietoon ja etteivät kolmannet valtiot näin ollen pitäisi niiden toimien toteuttajien määrittämistä millään tavoin merkityksellisenä.

65. Tässä yhteydessä on syytä muistuttaa yhtäältä, että unionin on toimen antaessaan noudatettava koko kansainvälistä oikeutta, mukaan lukien kansainvälinen tapaoikeus, joka sitoo unionin toimielimiä.(43) Toisaalta unionin ja sen jäsenvaltioiden tehdessä kansainvälisiä sopimuksia – riippumatta siitä, ovatko ne jaetun toimivallan sopimuksen muodossa – on noudatettava kansainvälistä oikeutta, sellaisena kuin se on kansainvälistä sopimusoikeutta koskevien tapaoikeuteen kuuluvien sääntöjen osalta kodifioituna Wienin yleissopimuksissa vuosilta 1969 ja 1986.(44)

66. Kansainvälisen oikeuden yleissäännön mukaan toimenpiteet, joilla sopimuspuoli toteuttaa kansallisen lainsäädäntönsä tai – jos kyseessä on kansainvälinen järjestö – sisäisten sääntöjensä mukaisesti kansainvälisen sopimuksen mukaiset velvoitteensa, eivät kuitenkaan periaatteessa koske muita sopimusvaltioita.(45)

67. Yhtäältä kansainvälisessä oikeudessa tunnustetaan kuitenkin kansainvälisten sopimusten tekemistä koskevaa toimivaltaa koskevan kansallisen lainsäädännön säännösten ja kansainvälisen järjestön sisäisten sääntöjen tietty – vaikkakin rajallinen – merkitys.(46) Kansainvälisessä oikeudessa ei siten ole täysin poissuljettua, että SEUT 218 artiklan mukaisen menettelyn mukaisesti tehdyllä päätöksellä on merkitystä muiden sopimusvaltioiden kannalta.

68. Toisaalta on niin, että jos sopimus tehdään jaetun toimivallan sopimuksena, jolloin unionin ja sen jäsenvaltioiden katsotaan olevan kyseisen sopimuksen – tosin etuyhteydessä olevia mutta – erillisiä sopimuspuolia, kansainvälisen sopimuksen sopimuspuolten välistä oikeusvarmuutta koskevat periaatteet ja velvollisuus panna valtiosopimukset täytäntöön lojaalisti(47) edellyttävät mielestäni, ettei unionin sisäisessä asiakirjassa, jolla se hyväksyy jaetun toimivallan sopimuksen, ole hämärtynyt se, että unioni on täysimääräisesti sopimuspuolena.

f) Riidanalaisen päätöksen lainmukaisuus

69. Riidanalaisen päätöksen lainmukaisuutta on nyt käsiteltävässä asiassa arvioitava kaikkien edellisissä kohdissa esitettyjen periaatteiden ja niissä korostettujen vaatimusten valossa. Tätä varten on aluksi tarkasteltava kyseistä päätöstä.

70. Ensiksi on todettava päätöksen tekijöistä, että riidanalaisen päätöksen otsikosta ja sen ensimmäistä viittauskappaletta edeltävästä toteamuksesta ilmenee, että se on toimi, jonka neuvosto ja neuvostossa kokoontuneiden jäsenvaltioiden edustajat ovat antaneet yhdessä. Lisäksi riidanalaisessa päätöksessä nimenomaisesti todetaan, että sen oikeudellisena perustana on käytetty SEUT 100 artiklan 2 kohtaa, luettuna yhdessä SEUT 218 artiklan 5 kohdan ja 8 kohdan ensimmäisen alakohdan kanssa. Näissä kaikissa oikeudellisissa perustoissa määrätään päätöksenteosta määräenemmistöllä. Riidanalaisessa päätöksessä ei mainita mitään muuta oikeudellista perustaa.

71. Riidanalaisen päätöksen sisällöstä on todettava, että edellä olevista 8–10 ja 19 kohdasta ilmenee, että päätöksellä annetaan lupa kyseisten kansainvälisten sopimusten allekirjoittamiseen unionin puolesta, unionille lupa niiden väliaikaiseen soveltamiseen ja jäsenvaltioille lupa niiden väliaikaiseen soveltamiseen siinä määrin kuin se on mahdollista sovellettavan kansallisen lainsäädännön nojalla. Kyseisessä päätöksessä kootaan yhteen kaikki nämä osa-alueet ilman, että voidaan selvästi erottaa, mikä sisältyy (aineellisesti) neuvoston päätökseen ja mikä jäsenvaltioiden edustajien päätökseen. Tämä ilmenee erityisesti riidanalaisen päätöksen 3 artiklan sanamuodosta; siinä annetaan sekä unionille että jäsenvaltioille lupa kyseisten sopimusten väliaikaiseen soveltamiseen.

72. Riidanalaisen päätöksen keskeisen sisällön sekä siinä käytetyn jäsentelytavan valossa on todettava, että sekä neuvosto että jäsenvaltioiden edustajat ovat osallistuneet kyseisen päätöksen koko sisällön ja kaikkien osien antamiseen. Jäsenvaltioiden edustajat ovat siten osallistuneet kyseisten sopimusten allekirjoittamista unionin puolesta ja niiden unionin harjoittamaa väliaikaista soveltamista koskevan luvan antamiseen, ja neuvosto on osallistunut kyseisten sopimusten jäsenvaltioiden harjoittamaa väliaikaista soveltamista koskevan luvan antamiseen.(48)

73. Tämän toteamuksen vahvistavat riidanalaista päätöstä annettaessa käytetyt menettelysäännöt, jotka osoittavat, etteivät menettely, jossa unionin päätös tehtiin, ja menettely, jota noudattaen annettiin jäsenvaltioiden hallitustenvälinen toimi, olleet erillisiä. Vaikka useat jäsenvaltiot tarkastelivat kirjelmissään mahdollisuutta, että riidanalaisen päätöksen kaksi osaa olisi annettu noudattamalla erillisiä äänestysmenettelyjä, neuvosto täsmensi lopullisesti unionin tuomioistuimessa pidetyssä istunnossa, että riidanalainen päätös tehtiin kerralla yhteisymmärryksessä, noudattamalla ilman keskustelua ja ilman äänestystä käytyä yksinkertaistettua menettelyä. Toimen kahteen eri osaan ei siten sovellettu erillisiä päätöksentekomenettelyjä, vaan käytössä oli yksi ainoa menettely.

74. Edellä esitettyjen toteamusten perusteella esitän seuraavat huomautukset.

75. Ensinnäkin koska riidanalainen päätös on sekamuotoinen päätös, se on toimi, josta ei määrätä perussopimuksissa. Tarkemmin sanottuna kyseessä on toimi, jonka neuvosto on antanut unionin kansainvälisten sopimusten neuvottelu- ja tekomenettelyn erään vaiheen yhteydessä mutta josta ei määrätä SEUT 218 artiklassa. Lisäksi kyseinen toimi on annettu noudattamalla menettelyä, josta myöskään ei määrätä kyseisessä artiklassa. Kuten olen korostanut jo edellä 48 kohdassa, SEUT 218 artiklassa ei määrätä mistään jäsenvaltioiden tehtävästä niiden toimenpiteiden toteuttamista koskevan menettelyn yhteydessä, jotka unionin on toteutettava siinä määrätyn menettelyn eri vaiheissa. Ottamalla jäsenvaltiot mukaan menettelyyn, jota noudattaen riidanalainen päätös annettiin, neuvosto on näin ollen poikennut yksipuolisesti kyseisestä menettelystä ja antanut toimen, josta ei määrätä perussopimuksissa.

76. Toiseksi sekamuotoisen päätöksen ja sen osien, joita ei voida erottaa toisistaan, antaminen kerralla on johtanut siihen, että sitä tehtäessä on noudatettu yhtä ainoaa päätöksentekomenettelyä, jossa ovat sekoittuneet SEUT 218 artiklan 5 ja 8 kohdassa tarkoitettu menettely unionin toimen antamiseksi määräenemmistöllä ja unionin oikeudelliselle kehykselle vieras menettely, jota on lisäksi käytetty sellaisen toimen antamiseen, josta ei määrätä perussopimuksissa ja jonka antaminen edellyttää kaikkien väliintulijoina olevien valtioiden yhteistä sopimusta. Lisäksi neuvosto ja tietyt hallitukset ovat itse todenneet, etteivät menettelyä, jota noudattaen hallitustenväliset päätökset tehdään, koskevat säännöt sisälly perussopimusten oikeudelliseen kehykseen.

77. Yhteensulautumisella on ollut myös se seuraus, että riidanalaisessa päätöksessä ilmoitetut oikeudelliset perustat eivät ole tosiasiallisesti määrittäneet sekamuotoisen päätöksen tekemisessä käytettävää äänestyssääntöä. Vaikka kyseiset oikeudelliset perustat edellyttävät, että päätös tehdään määräenemmistöllä, sekamuotoisen päätöksen tekeminen kyseisessä muodossa edellyttäisi yhteistä sopimusta, koska se on rakenteeltaan toimi, joka on eri ulottuvuuksiensa osalta jakamaton kokonaisuus. Mielestäni tällä on ollut väistämättä se seuraus, että määräenemmistömenettelyn tarkoitus on jäänyt toteutumatta ja että määräenemmistösääntö, joka on SEUT 218 artiklassa määrätyn menettelyn olennainen osa, on vaarannettu titaanioksiditapausta koskevassa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla.(49)

78. Näiden huomautusten perusteella on todettava, että riidanalaisen päätöksen tekeminen sekamuotoisen päätöksen muodossa on vastoin SEUT 218 artiklan 2, 5 ja 8 kohtaa sekä edellä olevissa 47, 51, 52 ja 53 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä ilmaistuja vaatimuksia.

79. Minun on vielä huomautettava äänestyssäännön noudattamisesta, ettei tässä ole kyse siitä, että olisi aihetta epäillä niitä sääntöjä, joiden mukaisesti neuvostossa käydään äänestysmenettely, jonka organisointi kuuluu sen toimivaltaan. Nyt käsiteltävän asian kohteena ei ole sen ilman keskustelua käydyn yksinkertaistetun sisäisen äänestysmenettelyn lainmukaisuus, jota riidanalaisen päätöksen antamisessa käytettiin ja jonka neuvosto mainitsi istunnossa. Nyt käsiteltävässä asiassa kyseistä yksinkertaistettua menettelyä käytettiin kuitenkin sellaisen päätöksen tekemiseen, jossa on yhdistetty yhtäältä perussopimuksissa määrätyn menettelyn mukaisesti annettu toimi ja toisaalta sellainen unionin oikeudelliselle kehykselle vieras toimi, joka on annettu noudattamalla menettelyjä, jotka niin ikään ovat vieraita kyseiselle kehykselle ja joiden mukaisesti annettavan toimen antaminen edellyttää erilaista äänestyssääntöä kuin se, jota edellytetään unionin toimen antamisen yhteydessä.

80. Mielestäni tällaisen yhdistelmän hyväksyminen voisi olla, huolimatta siitä, että se saattaa olla vakiintunut(50) tai erityisalan käytäntö,(51) vaarallinen ennakkotapaus unionin toimielinten itsenäisen päätöksentekomenettelyn vääristymisestä, joka voi vahingoittaa unionin oikeusjärjestyksen riippumattomuutta(52) siitä huolimatta, että – kuten edellä olevasta 53 kohdasta ilmenee – unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on omaksuttu rajoittava lähestymistapa myös unionin sisäisten menettelyjen yhdistämisen ja useamman oikeudellisen perustan käyttämisen osalta.(53)

81. En myöskään katso, että voitaisiin hyväksyä väite, jonka mukaan nyt käsiteltävässä asiassa ei ole rikottu SEUT 218 artiklassa määrättyä äänestyssääntöä siksi, että yksimielisyys sisältää aina määräenemmistön. Ensinnäkin, kuten olen huomauttanut edellä olevissa 76 ja 77 kohdassa, riidanalaista päätöstä ei ole tehty yksimielisesti perussopimuksissa määrätyn – ja niissä rajatun – menettelyn mukaisesti vaan noudattamalla perussopimusten oikeudelliseen kehykseen kuulumatonta menettelyä ja siihen kuulumatonta äänestyssääntöä. Tämä toteamus sulkee lisäksi pois sen, että neuvosto olisi voinut turvautua SEUT 293 artiklan 1 kohtaan, kuten Suomen hallitus väittää. Kuten julkisasiamies Sharpston on aivan oikein huomauttanut, päätös, jota kukaan ei vastusta, ei välttämättä ole sama kuin päätös, jonka määräenemmistö voi hyväksyä, koska päätöksen, joka saavuttaisi määräenemmistön hyväksynnän, sisältöä saatetaan joutua lieventämään, jotta se voitaisiin hyväksyä yksimielisesti tai ilman vastustusta.(54)

82. Edellä 56 kohdassa esitettyjen huomautusten mukaisesti on todettava, että riippumattomuuden periaatteeseen vetoamalla ei voida perustella poikkeamista perussopimuksissa määrätyistä menettelyistä. Vaikka pitää paikkansa, että neuvosto voi järjestää sisäisen toimintansa ja päätöksentekosääntönsä itsenäisesti, se ei voi kuitenkaan turvautua vaihtoehtoisiin menettelyihin tai muuttaa perussopimuksissa määrättyjä äänestyssääntöjä. Edellä 57 kohdassa esittämäni valossa ihmettelen itse asiassa myös sitä, eikö toimielinten riippumattomuuden periaatetta ole loukattu hyväksymällä jäsenvaltioiden osallistuminen unionin toimielimen päätöksentekomenettelyyn.

83. Oliko sekamuotoisen päätöksen tekeminen kuitenkin väistämätön seuraus siitä, että sen perustana olevat kansainväliset sopimukset olivat jaetun toimivallan sopimuksia? Oliko sellaisen päätöksen tekeminen tarpeen unionin kansainvälisen edustuksen yhtenäisyyden takaamiseksi? En ole vakuuttunut siitä, että asia olisi näin.

84. Ensinnäkin pitää paikkansa, että yhteisen päätöksen tekeminen on unionin ja sen jäsenvaltioiden välisen yhteistyön tiivein muoto ja että jaetun toimivallan sopimusten tekemisen osalta unionin tuomioistuin on korostanut erityisesti sellaisen tiiviin yhteistyön tarvetta. Yhtäältä kuitenkin – kuten on jo perustellusti todettu(55) – menettelysääntöjen rikkomista ei voida perustella vetoamalla vilpittömän yhteistyön periaatteeseen, josta juontaa juurensa, kuten edellä 62 kohdassa on todettu, tiiviin yhteistyön velvoite. Jaetun toimivallan sopimusten yhteydessä tehtävä unionin ja sen jäsenvaltioiden välinen tiivis yhteistyö on siten toteutettava noudattamalla perussopimuksissa esitettyjä sääntöjä.

85. Jäsenvaltioiden suora osallistuminen unionin menettelyyn ei ollut tarpeen, jotta sopimus voitaisiin allekirjoittaa unionin puolesta tai jotta unioni voisi soveltaa sitä väliaikaisesti. Salliessaan jäsenvaltioiden osallistua unionin päätökseen neuvosto ei siten palvellut SEU 13 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja jäsenvaltioiden etuja, kuten se väitti istunnossa, vaan pikemminkin antoi niiden osallistua unionin valtaoikeuksien käyttöön ja kyseenalaisti näin unionin kyvyn toimia itsenäisesti ulkosuhteissa, mikä on vastoin edellä 63 kohdassa mainittua oikeuskäytäntöä.

86. Kyseinen osallistuminen voi nimittäin antaa aiheen olettaa, ettei unioni voi päättää yksin kansainvälisten sopimusten allekirjoittamisesta ja väliaikaisesta soveltamisesta aloilla, joilla se käyttää omaa, jäsenvaltioiden sille myöntämää toimivaltaansa. Tämä lähestymistapa, joka ei ainakaan vahvista unionin kansainvälistä kuvaa, voi mielestäni johtaa unionin, joka on täysivaltainen kansainvälinen toimija, aseman heikkenemiseen hämärtämällä sen tosiseikan, että kyse on kansainvälisissä suhteissaan itsenäisestä ja riippumattomasta henkilöstä.

87. Näin toimimalla neuvosto on mielestäni siten ylittänyt sille perussopimuksissa annetun toimivallan rajat ja toiminut vastoin niissä määrättyjä tavoitteita SEU 13 artiklan 2 kohdan vastaisesti.(56)

88. Toiseksi on syytä huomauttaa, että neuvosto on itse todennut, että sekamuotoisen päätöksen tekemiselle on olemassa vaihtoehtoisia ratkaisuja, kuten kahden erillisen päätöksen, joista toinen on neuvoston ja toinen jäsenvaltioiden edustajien päätös, tekeminen samanaikaisesti.(57) Neuvosto ja jäsenvaltiot väittävät kuitenkin, että kyseinen ratkaisu olisi selvästi vähemmän suotuisa vaihtoehto, sillä se olisi tehottomampi ja voisi synnyttää huomattavia käytännön ongelmia erityisesti toimivallanjaon kannalta, koska – kuten asia niiden mukaan yleensä on lentoliikennealan sopimusten tapauksessa – sopimus on jakamaton kokonaisuus, joten unionin toimivaltaa ja jäsenvaltioiden toimivaltaa ei voida erottaa toisistaan.

89. Huomautan tässä yhteydessä, ettei tehokkuus- tai mukavuussyillä voida perustella perussopimuksissa määrättyjen menettelyjen rikkomista. Unionin kansainvälisten sopimusten neuvottelemista ja tekemistä koskeva menettelykehys on vahvistettu Lissabonin sopimuksella, jolla on muun muassa otettu käyttöön yleisenä sääntönä määräenemmistösääntö. Jäsenvaltiot hyväksyivät ja ratifioivat kyseisen sopimuksen, joka puolestaan sitoo niitä. Ne eivät voi kiertää itse antamiaan sääntöjä tai olla välittämättä niistä väitettyjen tehokkuus- tai mukavuussyiden nojalla.

90. Nyt käsiteltävässä asiassa esiin nouseva oikeudellinen ongelma ei liity mielestäni kuitenkaan siihen, että kyseiset kaksi päätöstä on tehty yhteensovittamalla ne, eikä myöskään siihen, että ne sisältyvät muodollisesti yhteen toimeen. Ongelma aiheutuu mielestäni siitä, että riidanalainen päätös on sekamuotoinen päätös. Näin ollen neuvosto salli sen, että menettelyyn, jota noudattaen tehtiin unionin oma päätös, sisällytettiin sen vääristävä ulkoinen elementti. Lisäksi neuvosto osallistui toimivaltaansa kuulumattoman toimen, toisin sanoen päätöksen, jolla jäsenvaltioille annetaan lupa soveltaa väliaikaisesti kyseisiä sopimuksia, antamiseen. Jos neuvoston SEUT 218 artiklan mukaisesti tekemästä päätöksestä ilmenisi, että unionin menettelyitä, erityisesti äänestysmenettelyä, on noudatettu ja että unioni on toimivaltansa mukaisesti itsenäisenä kansainvälisenä toimijana tehnyt oman päätöksen, minulla ei olisi kuitenkaan mitään vastaväitteitä sen suhteen, että kyseinen päätös ja jäsenvaltioiden hallitustenvälinen päätös, jotka on tehty koordinoidusti, sisältyvät muodollisesti yhteen toimeen.

91. Toimivallan jakamattomuudesta on todettava, että vaikka pitää paikkansa, että unionin tuomioistuin on korostanut sitä, että tällaisissa tapauksissa unionin ja jäsenvaltioiden välisen tiiviin yhteistyön velvollisuus on erityisen merkittävä,(58) neuvosto ei kuitenkaan selitä, minkä vuoksi silloin, kun tehdään kaksi yhteensovitettua päätöstä – nimittäin unionin harjoittamaa jaetun toimivallan sopimuksen väliaikaista soveltamista koskeva neuvoston päätös siltä osin kuin toimivalta on unionilla, ja saman jaetun toimivallan sopimuksen väliaikaista soveltamista koskeva jäsenvaltioiden edustajien päätös siltä osin kuin kyseiseen sopimukseen kuuluvat asiat kuuluvat jäsenvaltioiden toimivaltaan ‐ olisi välttämätöntä täsmentää järjestelmällisesti, mitkä sopimuksen osat kuuluvat unionin ja mitkä jäsenvaltioiden toimivaltaan. Lisäksi huomautan, ettei sekamuotoiseen päätökseenkään sisälly sellaista täsmennystä.

92. Lopuksi on todettava, että päinvastoin kuin neuvosto ja tietyt hallitukset väittävät, SEUT 218 artiklan 5 kohdan mukaisesti tehdyillä päätöksillä ei ole yksinomaan sisäisiä vaikutuksia. Se, että niistä ilmoitetaan sopimuspuolille ja että ne julkaistaan Euroopan unionin virallisessa lehdessä, osoittaa, että kyseiset päätökset on tarkoitus saattaa sekä kyseisen kansainvälisen sopimuksen sopimuspuolten että kolmansien osapuolten tietoon. Tämän vuoksi – siltä osin kuin, kuten totesin edellä 86 kohdassa, sellaisten päätösten tekeminen sekamuotoisten päätösten muodossa on omiaan hämärryttämään sen, että unioni on kansainvälisissä suhteissaan riippumaton henkilö samalla kun se on jaetun toimivallan sopimuksen täysimääräinen sopimuspuoli – kyseisen päätöksen tekeminen nostaa mielestäni esiin myös kansainvälisen sopimuksen sopimuspuolten välisiin suhteisiin liittyviä oikeusvarmuutta koskevia ongelmia.

g) Päätelmä

93. Kaikista edellä esitetyistä seikoista ilmenee, että tekemällä riidanalaisen päätöksen sekamuotoisena päätöksenä neuvosto on soveltanut virheellisesti SEUT 218 artiklan 2, 5 ja 8 kohtaa, ylittänyt sille perussopimuksissa annetun toimivallan rajat ja menetellyt siten SEU 13 artiklan 2 kohdan vastaisesti. Katson tämän vuoksi, että riidanalainen päätös on kumottava.

C  Kumottavan päätöksen vaikutusten määrääminen pysytettäviksi

94. Asianosaisten toiveiden mukaisesti – ja jotta vältettäisiin vahingoittamasta unionin ja sellaisten sopimusten, joiden allekirjoittamisesta ja väliaikaisesta soveltamisesta on jo päätetty riidanalaisella päätöksellä, sopimuspuolina olevien kolmansien valtioiden välisiä suhteita – katson, että on syytä suostua asianosaisten pyyntöön, joka koskee sitä, että unionin tuomioistuin käyttää SEUT 264 artiklan toisen kohdan mukaista mahdollisuuttaan pysyttää riidanalaisen päätöksen vaikutukset uuden päätöksen tekemiseen asti.

IV Oikeudenkäyntikulut

95. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska neuvosto on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut, kuten komissio on vaatinut. Koska työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot ja toimielimet, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan, nyt käsiteltävän asian väliintulijat vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

V Ratkaisuehdotus

96. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:

1) Amerikan yhdysvaltojen, Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden, Islannin sekä Norjan kuningaskunnan välisen lentoliikennesopimuksen allekirjoittamisesta unionin puolesta ja sen väliaikaisesta soveltamisesta sekä Amerikan yhdysvaltojen, Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden, Islannin sekä Norjan kuningaskunnan välisen lentoliikennesopimuksen soveltamista koskevan Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden, Islannin ja Norjan kuningaskunnan välisen lisäsopimuksen allekirjoittamisesta unionin puolesta ja sen väliaikaisesta soveltamisesta 16.6.2011 annettu neuvoston ja Euroopan unionin neuvostossa kokoontuneiden jäsenvaltioiden edustajien päätös 2011/708/EU kumotaan.

2) Päätöksen 2011/708 vaikutukset pidetään voimassa, kunnes on annettu uusi päätös.

3) Euroopan unionin neuvosto velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

4) Tšekin tasavalta, Tanskan kuningaskunta, Saksan liittotasavalta, Helleenien tasavalta, Ranskan tasavalta, Italian tasavalta, Alankomaiden kuningaskunta, Puolan tasavalta, Portugalin tasavalta, Suomen tasavalta, Ruotsin kuningaskunta ja Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta sekä Euroopan parlamentti vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

(1) .

(2) – Amerikan yhdysvaltojen, Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden, Islannin sekä Norjan kuningaskunnan välisen lentoliikennesopimuksen allekirjoittamisesta unionin puolesta ja sen väliaikaisesta soveltamisesta sekä Amerikan yhdysvaltojen, Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden, Islannin sekä Norjan kuningaskunnan välisen lentoliikennesopimuksen soveltamista koskevan Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden, Islannin ja Norjan kuningaskunnan välisen lisäsopimuksen allekirjoittamisesta unionin puolesta ja sen väliaikaisesta soveltamisesta 16.6.2011 annettu neuvoston ja Euroopan unionin jäsenvaltioiden edustajien päätös (EUVL L 283, s. 1).

(3) – EUVL 2007 L 134, s. 4.

(4) – Amerikan yhdysvaltojen sekä Euroopan yhteisön ja sen jäsenvaltioiden 25. ja 30.4.2007 allekirjoitetun lentoliikennesopimuksen muuttamista koskeva pöytäkirja (EUVL 2010, L 223, s. 3).

(5) – Kyseisen määräyksen mukaan ”Euroopan parlamentti ja neuvosto voivat tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen antaa meri- ja lentoliikennettä koskevat aiheelliset säännökset. – –”

(6) – Kyseisen määräyksen mukaan ”neuvosto tekee neuvottelijan ehdotuksesta päätöksen, jolla annetaan lupa sopimuksen allekirjoittamiseen ja tarvittaessa sen väliaikaiseen soveltamiseen ennen sen voimaantuloa”.

(7) – SEUT 218 artiklan 8 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan ”neuvosto tekee ratkaisunsa määräenemmistöllä koko menettelyn ajan”.

(8) – Tuomio komissio v. neuvosto, C-114/12 (EU:C:2014:2151, 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

(9) – Ks. vastaavasti tuomio komissio v. neuvosto (EU:C:2014:2151, 40 ja 41 kohta).

(10) – Ks. vastaavasti neuvosto v. komissio, C-45/86 (EU:C:1987:163, 3 kohta). Unionin toimielimiä suosiva kohtelu perustuu erityisesti niiden unionin oikeusjärjestyksen suojaamista koskevaan tehtävään, jonka vuoksi niillä ei määritelmänsä mukaisesti ole unionin eduista erillisiä etuja.

(11) – SEU 13 artiklan 2 kohdan mukaan ”kukin toimielin toimii sille perussopimuksissa annetun toimivallan rajoissa sekä niissä määrättyjen menettelyjen, edellytysten ja tavoitteiden mukaisesti. Toimielimet tekevät keskenään vilpitöntä yhteistyötä”.

(12) – Komissio selitti kirjelmissään, että koska kyseiset kaksi sopimusta koskevat yksinkertaisesti Islannin tasavallan ja Norjan kuningaskunnan liittymistä Euroopan unionin ja Yhdysvaltojen väliseen lentoliikennesopimukseen, joka oli jo tehty jaetun toimivallan sopimuksen muodossa, se ei aikonut riitauttaa sitä, että kyseiset sopimukset ovat jaetun toimivallan sopimuksia, jotta ei luotaisi oikeudellista ja poliittista epävarmuutta unionin ja Amerikan yhdysvaltojen välille.

(13) – Aikaisemmin perussopimusten eri määräyksiin sisältyvät kansainvälisten sopimusten neuvottelemista ja tekemistä koskevat menettelysäännöt olivat erilaisia sen mukaan, tehtiinkö kyseiset sopimukset ensimmäisen pilarin (EY 300 artikla), toisen pilarin (EU 24 artikla) vai kolmannen pilarin (EU 38 artikla) yhteydessä.

(14) – Esim. SEUT 207 artikla tai SEUT 219 artikla.

(15) – Ks. vastaavasti tuomio komissio v. neuvosto (C-27/04, EU:C:2004:436, 81 kohta). Neuvosto kiistää kirjelmissään kyseisen tuomion sovellettavuuden nyt käsiteltävässä asiassa. Neuvoston mukaan kyseinen tuomio koski erilaista tilannetta, toisin sanoen tapausta, jossa neuvosto ei ollut antanut suunniteltua säädöstä, ja eri alaa kuin unionin kansainvälisiä suhteita. Katson tässä yhteydessä, että yhteisöjen tuomioistuimen kyseisessä tuomiossa esittämät periaatelausunnot ovat kuitenkin yleisesti sovellettavia aina kun – kuten SEUT 218 artiklan tapauksessa – perussopimuksiin sisältyy tietyissä yhteyksissä noudatettavaa menettelyä koskevia täsmällisiä määräyksiä.

(16) – Kyseessä on yhtäältä SEUT 218 artiklan 8 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettu sopimus unionin liittymisestä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehtyyn Roomassa 4.11.1950 allekirjoitettuun yleissopimukseen ja toisaalta saman artiklan 11 kohdassa tarkoitettu mahdollisuus hankkia unionin tuomioistuimen lausunto etukäteen.

(17) – Ks. vastaavasti myös julkisasiamies Sharpstonin ratkaisuehdotus komissio v. neuvosto (C-114/12, EU:C:2014:224, 174 kohta).

(18) – Ks. vastaavasti ibidem, 171 kohta.

(19) – Tuomio komissio v. neuvosto, ns. CITES-tapaus (C-370/07, EU:C:2009:590, 39, 48 ja 49 kohta).

(20) – Ks. tuomio Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto (68/86, EU:C:1988:85, 38 kohta) ja tuomio parlamentti v. neuvosto (C-133/06, EU:C:2008:257, 54 kohta).

(21) – Ks. tuomio parlamentti v. neuvosto (EU:C:2008:257, 55 ja 56 kohta).

(22) – Ibidem (57 kohta) ja tuomio parlamentti v. neuvosto (C-70/88, EU:C:1990:217, 22 kohta). Ks. myös SEU 13 artiklan 2 kohta.

(23) – Tuomio parlamentti v. neuvosto (C-164/97 ja C-165/97, EU:C:1999:99, 14 kohta); tuomio komissio v. neuvosto (C-338/01, EU:C:2004:253, 57 kohta) ja tuomio parlamentti v. neuvosto (C-130/10, parlamentti v. neuvosto, EU:C:2012:472, 45 kohta ja sitä seuraavat kohdat oikeuskäytäntöviittauksineen).

(24) – Tuomio komissio v. neuvosto, ns. titaanioksiditapaus (C-300/89, EU:C:1991:244, erityisesti 17–21 kohta).

(25) – Ks. erityisesti menettelytavoista titaanidioksiditeollisuuden jätteiden aiheuttaman pilaantumisen vähentämistä ja mahdollista poistamista koskevien ohjelmien yhdenmukaistamiseksi 21.6.1989 annettu neuvoston direktiivi 89/428/ETY (EYVL L 201, s. 56).

(26) – Kyseisessä artiklassa määrättiin ympäristötoimenpiteiden osalta, että neuvosto voi yksimielisesti tehdä päätöksen ainoastaan Euroopan parlamenttia kuultuaan.

(27) – Kyseisessä artiklassa, joka vastaa sisällöltään nykyistä SEUT 114 artiklaa, määrättiin Euroopan parlamentin kanssa käytettävästä yhteistoimintamenettelystä, jonka yhteydessä neuvosto sovelsi määräenemmistöäänestystä.

(28) – Ks. kyseisen tuomion 16–20 kohta. Sen 21 kohdassa yhteisöjen tuomioistuin katsoi myös, että parlamentin oikeuksia oli loukattu. Kuten käy ilmi seuraavassa alaviitteessä mainituista tuomioista, oikeuskäytännön mukaan parlamentin oikeuksien loukkaaminen ei kuitenkaan ole välttämätön edellytys sen toteamiseksi, että oikeudelliset perustat ovat keskenään yhteensopimattomia, vaan se, että äänestyssäännöt ovat keskenään yhteensopimattomia, on tältä osin riittävä peruste.

(29) – Unionin tuomioistuin on todennut muissa asioissa, että kyseiset kaksi oikeudellista perustaa olivat keskenään yhteensopimattomia, koska niistä toisen nojalla toteutettu toimenpide oli hyväksyttävä yksimielisesti, kun taas määräenemmistö riitti niistä toisen nojalla pätevästi toteutetulle toimenpiteelle. Ks. tuomio komissio v. neuvosto (EU:C:2004:253, 58 kohta) ja tuomio parlamentti v. neuvosto (EU:C:2012:472, 47 ja 48 kohta).

(30) – Ks. erityisesti parlamentin osalta SEUT 232 artikla, Eurooppa-neuvoston osalta SEUT 235 artiklan 3 kohta, neuvoston osalta SEUT 240 artiklan 3 kohta ja komission osalta SEUT 249 artiklan 1 kohta.

(31) – Oikeuskäytännössä on tunnustettu toimielinten riippumattomuuden periaate niiden eri toimintojen osalta, esimerkiksi mitä tulee niissä työskentelevien virkamiesten ja toimihenkilöiden valintaan (ks. mm. tuomio AB, C-288/04, EU:C:2005:526, 26 ja 30 kohta) tai niiden vahinkojen korvaamiseen, joita ne tai niiden henkilökuntaan kuuluvat ovat aiheuttaneet tehtäviään suorittaessaan (ks. tuomio Sayag, 9/69, EU:C:1969:37, 5 ja 6 kohta).

(32) – Ks. tässä yhteydessä julkisasiamies Geelhoedin ratkaisuehdotus Betriebsrat der Vertretung der Europäischen Kommission in Österreich (C-165/01, EU:C:2003:224, 98 kohta) ja julkisasiamies Geelhoedin ratkaisuehdotus AB (C-288/04, EU:C:2005:262, 23 kohta).

(33) – Ks. neuvoston työjärjestys, joka on neuvoston työjärjestyksen hyväksymisestä 1.12.2009 tehdyn neuvoston päätöksen 2009/937/EU liitteenä (EUVL L 325, s. 36), sellaisena kuin se on myöhemmin muutettuna.

(34) – Ks. vastaavasti tuomio Luxemburg v. parlamentti (230/81, EU:C:1983:32, 38 kohta).

(35) – Ks. julkisasiamies Geelhoedin ratkaisuehdotus Betriebsrat der Vertretung der Europäischen Kommission in Österreich (EU:C:2003:224, 98 kohta) ja julkisasiamies Geelhoedin ratkaisuehdotus AB (EU:C:2005:262, 23 kohta).

(36) – Ks. tässä yhteydessä tuomio parlamentti v. neuvosto (C-65/93, EU:C:1995:91, 23, 27 ja 28 kohta).

(37) – Ks. mm. lausunto 2/91 (EU:C:1993:106, 36 kohta), lausunto 1/94 (EU:C:1994:384, 108 kohta) ja tuomio komissio v. Ruotsi (C-246/07, EU:C:2010:203, 73 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

(38) – Tuomio komissio v. Luxemburg (C-266/03, EU:C:2005:341, 60 kohta); tuomio komissio v. Saksa (C-433/03, EU:C:2005:462, 66 kohta) ja tuomio komissio v. Ruotsi (EU:C:2010:203, 75 kohta).

(39) – Ks. vastaavasti tuomio komissio v. Ruotsi (EU:C:2010:203, 73 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

(40) – Ks. tuomio komissio v. Irlanti (C-459/03, EU:C:2006:345, 173 ja 174 kohta) ja tuomio komissio v. Ruotsi (EU:C:2010:203, 69–71 ja 73 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

(41) – Ks. lausunto 2/91 (EU:C:1993:106, 38 kohta) ja tuomio komissio v. neuvosto (C-25/94, EU:C:1996:114, 48 kohta).

(42) – Ks. vastaavasti päätös 1/78 (Kok. 1978, s. 2151, 33 kohta) Euratomin perustamissopimuksen 192 artiklaan nähden, jonka sanamuoto vastaa sisällöltään SEU 4 artiklan 3 kohdan kolmatta alakohtaa.

(43) – Tuomio Air Transport Association of America ym. (C-366/10, EU:C:2011:864, 101 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

(44) – Valtiosopimusoikeutta koskeva Wienin yleissopimus, allekirjoitettu Wienissä 23.5.1969 (Yhdistyneiden Kansakuntien sopimuskokoelma, nide 1155, s. 331), ja valtioiden ja kansainvälisten järjestöjen välisiä tai kansainvälisten järjestöjen keskinäisiä sopimuksia koskevaa oikeutta koskeva Wienin yleissopimus, allekirjoitettu Wienissä 21.3.1986 (A/CONF.129/15).

(45) – Vuoden 1969 ja vuoden 1986 Wienin yleissopimusten 27 artiklasta ilmenee nimittäin, että osapuoli ei voi vedota sisäisen oikeutensa määräyksiin – eikä kansainvälinen järjestö omiin sääntöihinsä – perusteena kansainvälisen sopimuksen täyttämättä jättämiselle. Tämä sääntö ei vaikuta kyseisten kahden sopimuksen 46 artiklaan (ks. seuraava alaviite).

(46) – Vuoden 1969 ja vuoden 1986 Wienin yleissopimusten 46 artiklan mukaan sisäisen oikeuden määräysten, jotka koskevat toimivaltaa valtiosopimusten tekemiseen, loukkaamisella on merkitystä vain, jos kyseisten sääntöjen loukkaus on ilmeinen tai jos loukkaus koskee merkitykseltään perusluonteista sisäisen oikeuden säädöstä. Ks. myös kyseisten yleissopimusten 5 artikla.

(47) – Ks. vuoden 1969 ja vuoden 1986 Wienin yleissopimusten 26 artikla.

(48) – Unionin tuomioistuin on tulkinnut samalla tavoin erästä neuvoston ja neuvostossa kokoontuneiden jäsenvaltioiden edustajien tekemää sekamuotoista päätöstä arvioidessaan kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä tuomiossa komissio v. neuvosto (EU:C:2014:2151, 41 kohta).

(49) – Neuvosto ja tietyt väliintulijoina olevat hallitukset asettavat kyseenalaiseksi titaanidioksiditapausta (EU:C:1991:244) koskevan oikeuskäytännön sovellettavuuden nyt käsiteltävässä asiassa. Katson tässä yhteydessä, että pitää paikkansa, että titaanidioksiditapaus ja nyt käsiteltävä asia poikkeavat toisistaan siltä osin, että ensin mainitussa oli kyseessä unionin oikeuden kahden eri oikeudellisen perustan käyttäminen, mitä ei kuitenkaan sekamuotoisen päätöksen hallitustenvälisen osan vuoksi edellytetä unionin oikeuden mukaisen oikeudellisen perustan takaamiseksi nyt käsiteltävässä asiassa. Katson kuitenkin, että kyseisessä tuomiossa ilmaistuja oikeuskäytännössä vahvistettuja periaatteita (ks. edellä 53 kohta) voidaan epäilemättä soveltaa analogisesti ja jopa sitäkin suuremmalla syyllä nyt käsiteltävän asian kaltaisessa tapauksessa, jossa ei ole kyse unionin kahden sisäisen menettelyn yhdistämisestä vaan unionin menettelystä ja unionin oikeudelliselle kehykselle vieraasta menettelystä.

(50) – Riidanalaista päätöstä ei voida perustella sillä neuvoston perusteenaan käyttämällä seikalla, että sekamuotoisten päätösten tekeminen on vakiintunut käytäntö erityisesti lentoliikenteen alalla ja on ollut sitä myös Lissabonin sopimuksen tultua voimaan, eikä se voi vaikuttaa kyseisen päätöksen lainmukaisuuteen, koska vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan pelkästään neuvoston käytännön perusteella ei voida poiketa EUT-sopimuksen oikeussäännöistä (ks. lausunto 1/08, EU:C:2009:739, 172 kohta ja tuomio komissio v. neuvosto, EU:C:2009:590, 54 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

(51) – Se istunnossa korostettu seikka, että sekamuotoisten päätösten tekeminen on lähes tavaksi tullut käytäntö erityisesti lentoliikenteen alalla silloin, kun kyseisten toimijoiden (jäsenvaltiot ja toimielimet) välillä ei selvästikään ole erimielisyyttä, ei luo perustetta sellaisen laittoman käytännön käytölle. Lisäksi istunnossa käydyistä keskusteluista kävi ilmi, ettei kyseistä käytäntöä ole välttämättä sovellettu ainoastaan kyseisissä tapauksissa.

(52) – Unionin oikeusjärjestyksen itsenäisyydestä ks. tuomio Costa (6/64, EU:C:1964:66, s. 1158) ja lausunto 2/13 (EU:C:2014:2454, 174, 183 ja 201 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

(53) – Tässä yhteydessä on syytä huomauttaa, että neuvosto väittää useiden jäsenvaltioiden tukemana, että erilaisten äänestyssääntöjen yhdistäminen on yleistä neuvostossa ja että unionin tuomioistuin on hyväksynyt erilaisten äänestyssääntöjen yhdistämisen neuvostossa. Neuvosto viittaa tuomioon Kadi ja Al Barakaat International Foundation v. neuvosto ja komissio (C-402/05 P ja C-415/05 P, EU:C:2008:461, 211–214 kohta) ja tuomioon parlamentti v. neuvosto (C-166/07, EU:C:2009:499, 69 kohta). Kyseinen oikeuskäytäntö, joka koskee yksinomaan nykyistä SEUT 352 artiklaa vastaavan perustamissopimuksen artiklan käyttöä, ei kuitenkaan mitätöi millään tavoin edellä 53 kohdassa tarkoitettua oikeuskäytännössä vahvistettua periaatetta, jonka mukaan päällekkäisten oikeudellisten perustojen käyttäminen ei ole mahdollista, jos niiden osalta määrätyt menettelyt ovat keskenään yhteensopimattomia. Nyt käsiteltävässä asiassa ei edes ole kyse siitä, ovatko tietyt kaksi oikeudellista perustaa yhteensopivia unionin menettelyjen yhteydessä, vaan unionin toimen ja sellaisen toimen, joka on annettu kokonaan eri menettelyin kuin ne, joita noudatetaan annettaessa unionin toimia, ja soveltamalla erilaista äänestyssääntöä, sulautumisesta toisiinsa. Mainittua oikeuskäytännössä vahvistettua periaatetta sovelletaan mielestäni sitäkin suuremmalla syyllä nyt käsiteltävässä asiassa.

(54) – Ks. vastaavasti julkisasiamies Sharpstonin ratkaisuehdotus komissio v. neuvosto (EU:C:2014:224, 189 kohta).

(55) – Ks. vastaavasti ibidem, 195 kohta).

(56) – Minun on tässä yhteydessä lisättävä, etten ole vakuuttunut komission hahmottelemasta mahdollisuudesta asettaa unionin toimielinten yhteistoimintavelvoite unionia kohtaan. Unionin toimielimet kuuluvat nimittäin unioniin ja näin ollen unioni muodostuu niistä. Yhteistoimintavelvoitteen asettaminen unionia kohtaan vastaisi mielestäni sitä, että vahvistetaan yhteistoimintavelvoite itseään kohtaan. Sitä toimintaa, jolla komission mukaan loukataan neuvoston yhteistoimintavelvoitetta unionina kohtaan, voidaan mielestäni luonnehtia pikemminkin toimielinten välisen yhteistoimintavelvoitteen loukkaamiseksi ja/tai SEU 13 artiklan 2 kohdassa määrätyn velvoitteen, joka koskee unionin määräämien tavoitteiden mukaisesti tapahtuvaa toimimista unionin edun mukaisesti, loukkaamiseksi.

(57) – Minusta vaikuttaa siltä, että nyt käsiteltävän asian ratkaisemisen kannalta on tarpeetonta tarkastella komission esiin nostamaa – joka tapauksessa hyvin arkaluonteista – kysymystä siitä, voidaanko nyt käsiteltävässä asiassa taata kyseisten sopimusten väliaikainen soveltaminen päätöksellä, jonka neuvosto tekee yksin, siitä huolimatta, että niiden perustana olevat sopimukset ovat luonteeltaan jaetun toimivallan sopimuksia. Tämä kysymys ei nimittäin itse asiassa mielestäni vaikuta riidanalaisen päätöksen lainmukaisuuteen. Se jättää kuitenkin avoimeksi useita neuvottelun kuluessa selvästi esiin nousseita oikeudellisia kysymyksiä. Neuvosto on selittänyt kirjelmissään, ettei neuvostossa ole koskaan ollut poliittista tahtoa sellaisen päätöksen tekemiseen, jolla annetaan unionille lupa käyttää potentiaalista valtaansa täysimääräisesti, edes siltä osin kuin kyseessä on kansainvälisten sopimusten väliaikainen soveltaminen. Sellainen luonteeltaan poliittinen valinta aiheuttaa kuitenkin väistämättä tietynasteisen oikeudellisen epävarmuuden siltä osin kuin kyseessä on mahdollisuus soveltaa väliaikaisesti kansainvälisiä sopimuksia jäsenvaltioissa, joissa kansainvälisten sopimusten väliaikainen soveltaminen ei ole perustuslaillisesti hyväksyttävää tai joissa sen edellytyksenä on kansallisten oikeussääntöjen soveltaminen. Tietoisena tämän kansallisten parlamenttien oikeuksia koskevan kysymyksen arkaluonteisuudesta ihmettelen kuitenkin, eikö komission harkitsema ratkaisu – jonka mukaan varmistettaisiin, että unioni soveltaa kyseisiä sopimuksia väliaikaisesti toimivaltansa rajoissa – olisi oikeudellisesti parempi. Vaikuttaa nimittäin siltä, että kyseisten sopimusten väliaikainen soveltaminen ”hallinnollisesti”, johon neuvosto ja tietyt jäsenvaltiot ovat viitanneet ja joka tapahtuisi niissä jäsenvaltioissa, joissa kansainvälisten sopimusten väliaikainen soveltaminen on ongelmallista, aiheuttaisi joka tapauksessa kyseisten jäsenvaltioiden valtiosäännön asettamiin vaatimuksiin liittyviä ongelmia.

(58) – Ks. lausunto 1/94 (EU:C:1994:384, 109 kohta).