1.

Tässä SEUT 267 artiklaan perustuvassa ennakkoratkaisumenettelyssä Consiglio di Stato (jäljempänä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin) esittää unionin tuomioistuimelle julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/18/EY ( 2 ) tulkintaa koskevan kysymyksen.

2.

Ennakkoratkaisupyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Azienda Sanitaria Locale di Lecce (jäljempänä ASL Lecce) sekä joukko insinööri- ja arkkitehtijärjestöjä ja joka koskee ASL Leccen ja Università del Salenton (jäljempänä yliopisto) tekemää sopimusta Leccen maakunnan sairaalarakennusten maanjäristyskestävyyden vastikkeellisesta selvitys- ja arviointityöstä. Mainitut insinööri- ja arkkitehtijärjestöt eivät osallistuneet hankkeeseen, ja ne syyttävät ASL Lecceä siitä, että se on antanut toimeksiannon yliopistolle laittomasti, sillä siitä ei ole järjestetty julkista hankintamenettelyä. ASL Lecce väittää sitä vastoin, että sopimus kuuluu viranomaisten välisen yhteistyön ja koordinoinnin piiriin, sillä se on tehty yleisen edun mukaisen tavoitteen saavuttamiseksi.

3.

Käsiteltävä asia antaa unionin tuomioistuimelle mahdollisuuden kehittää edelleen julkisia hankintoja koskevaa oikeuskäytäntöään. Unionin tuomioistuimen on päätettävä asiassa komissio vastaan Saksa ( 3 ) antamansa tuomion perusteella, onko julkisia hankintoja koskevien säännösten soveltaminen perusteltua pääasian kaltaisessa tilanteessa, jossa julkisoikeudellinen yliopisto saa julkisyhteisöltä konsultointitoimeksiannon. Tässä yhteydessä on otettava huomioon eri näkökohtia, kuten yliopiston valtuudet toimia taloudellisena toimijana ja saadun vastikkeen kustannukset kattava luonne.

4.

Direktiivin 2004/18 1 artiklan 2, 8 ja 9 kohdassa säädetään seuraavaa:

– –

– –

8.   ’Urakoitsijalla’, ’tavarantoimittajalla’ ja ’palvelujen suorittajalla’ tarkoitetaan luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä tai julkista yksikköä taikka tällaisten henkilöiden ja/tai laitosten ryhmittymää, joka tarjoaa markkinoilla rakennustöiden ja/tai -urakoiden toteuttamista, tuotteita tai palveluja.

Käsite ’taloudellinen toimija’ kattaa urakoitsijan, tavarantoimittajan ja palvelujen suorittajan käsitteet. Sitä käytetään yksinomaan tekstin yksinkertaistamiseksi.

– –

9.   ’Hankintaviranomaisina’ pidetään valtiota, alueellisia tai paikallisia viranomaisia, julkisoikeudellisia laitoksia sekä yhden tai useamman edellä tarkoitetun viranomaisen tai julkisoikeudellisen laitoksen muodostamia yhteenliittymiä.

’Julkisoikeudellisella laitoksella’ tarkoitetaan laitosta,

– –”

5.

Direktiiviä sovelletaan sen 7 artiklan mukaan julkisia hankintoja koskeviin sopimuksiin, joiden ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa ylittää 206000 euron kynnysarvon, muiden kuin liitteessä IV tarkoitettujen hankintaviranomaisten tekemien julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten osalta. Direktiivin 9 artiklan mukaan julkista hankintaa koskevan sopimuksen ennakoidun arvon laskentaperusteena käytetään hankintaviranomaisen arvioimaa maksettavaa kokonaismäärää ilman arvonlisäveroa. Tässä laskelmassa otetaan huomioon arvioitu kokonaismäärä, mukaan lukien mahdolliset eri vaihtoehdot ja sopimuksen uusimiset.

6.

Direktiivin 16 artiklan f alakohdan mukaan direktiiviä ei sovelleta julkisia palveluhankintoja koskeviin sopimuksiin, joiden kohteena ovat muut tutkimus- ja kehittämispalvelut kuin ne, joista saatava hyöty koituu yksinomaan hankintaviranomaiselle käytettäväksi tämän omassa toiminnassa, jos hankintaviranomainen korvaa suoritetun palvelun kokonaan.

7.

Direktiivin 20 artiklasta ilmenee, että liitteessä II A lueteltuja palveluja koskevat sopimukset tehdään 23–55 artiklan mukaisesti. Direktiivin 28 artiklassa säädetään, että hankintaviranomaiset soveltavat julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekoon kansallisia menettelyjä, jotka on mukautettu tämän direktiivin tarkoituksiin. Liitteessä II A luetellaan muun muassa seuraavat palvelujen ryhmät: ”tutkimus- ja kehittämispalvelut” (8 ryhmä) ja sekä ”arkkitehtipalvelut; tekniset suunnittelupalvelut ja tekniset kokonaispalvelut; kaupunkisuunnittelu- ja maisemasuunnittelupalvelut; edellisiin liittyvät tieteelliset ja tekniset konsulttipalvelut; tekniset testaus- ja analysointipalvelut” (12 ryhmä).

8.

Hallintomenettelyä ja oikeutta tutustua hallinnollisiin asiakirjoihin koskevista uusista säännöistä 7.8.1990 annetun lain (nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi) ( 4 ) nro 241 15 §:n 1 momentissa säädetään, että hallintoviranomaiset voivat tehdä keskenään sopimuksia säädelläkseen yhteistyössä toteutettavia yleisen edun mukaisia toimia.

9.

Presidentin asetuksen (Decreto del Presidente della Repubblica) nro 382/1980 66 §:ssä säädetään seuraavaa:

”Ellei yliopistojen tieteellisen ja opetuksellisen tehtävän hoito ole tälle esteenä, yliopistot voivat harjoittaa julkisten ja yksityisten yksiköiden kanssa tekemiinsä sopimuksiin perustuvaa tutkimus- ja konsulttitoimintaa. Tällaisten sopimusten täytäntöönpano annetaan pääsääntöisesti laitosten tehtäväksi tai, ellei laitoksia ole, instituuttien tai yliopistollisten klinikoiden tai yksittäisten päätoimisten opettajien tehtäväksi.

Edellisessä momentissa tarkoitettuihin sopimuksiin perustuvista palveluista saadut tulot jaetaan – – ohjesäännön mukaan.

Tällaisten palvelujen tarjoamiseen osallistuville opetus- ja muun henkilökunnan jäsenille voidaan maksaa palkkioina enintään summa, jonka yhteenlaskettu määrä ei vuodessa ylitä 30:tä prosenttia kokonaispalkasta. Joka tapauksessa henkilökunnalle näin maksettu määrä ei voi ylittää 50:tä prosenttia palveluista saaduista kokonaistuloista.

Edellä 2 momentissa tarkoitetussa ohjesäännössä määritetään summa, joka osoitetaan yliopistolle koituviin yleisiin menoihin, ja perusteet, joilla 3 momentissa tarkoitettu summa jaetaan henkilökunnalle. – –

Edellisessä momentissa tarkoitetusta toiminnasta saadut tulot merkitään tuloina yliopiston talousarvioon.”

10.

Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee lisäksi, että yliopistot ovat tieteellisen tutkimuksen ensisijaisia toteuttamispaikkoja.

11.

ASL Leccen johtaja hyväksyi 7.10.2009 tekemällään päätöksellä ehdot, joiden mukaan laadittiin sopimus, jonka otsikko oli ”konsultointisopimus” ja joka oli edellä mainittujen ASL Leccen ja yliopiston välinen kirjallinen sopimus. Sopimuksen kohteena oli rakennusten, erityisesti strategisten rakennusten, turvallisuutta koskevien uusimpien kansallisten määräysten perusteella Leccen maakunnan sairaalarakennusten maanjäristyskestävyyteen liittyvä vastikkeellinen selvitys- ja arviointityö.

12.

Ehdoissa todettiin, että toimeksianto tuli suorittaa seuraavan jäsentelyn mukaisesti:

13.

Konsultointisopimuksen mukaan työ tehtäisiin tiiviissä yhteistyössä ASL Leccen nimeämän työryhmän ja yliopiston työryhmän välillä sekä mahdollisesti erittäin pätevän ulkopuolisen henkilöstön avustuksella. Tieteellisen vastuun kantaisivat kaksi henkilöä, joista toisen nimeäisi toimeksiantaja ja toisen yliopiston innovaatiotekniikan laitos. Kokeellisesta toiminnasta saadut mahdolliset tulokset omistaisi ASL Lecce, joka kuitenkin sitoutui nimenomaisesti mainitsemaan lähteenä innovaatiotekniikan laitoksen, jos se julkaisisi tuloksia teknistieteellisissä yhteyksissä. ASL Leccen oli määrä maksaa yliopistolle koko palvelusta 200000 euroa ilman arvonlisäveroa neljässä erässä. Jos sopimus olisi purettu ennenaikaisesti, yliopistolla olisi ollut oikeus summaan, joka kattaa siihen mennessä toteutetut työt ja aiheutuneet kustannukset.

14.

Asiassa nostettiin kolme kannetta, joissa kantajina olivat Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce (Leccen maakunnan insinööriliitto), Associazione delle Organizzazioni di Ingegneri, di Architettura e di Consultazione Tecnico-economica (insinöörien, arkkitehtien ja teknistaloudellisten konsulttien järjestöjen liitto OICE) yhdessä Etacons srl-, Ing. Vito Prato Engineering srl- ja Barletti – Del Grosso e Associati srl -yritysten kanssa sekä Ordine degli Architetti della Provincia di Lecce (Leccen maakunnan arkkitehtiliitto), ja Tribunale amministrativo regionale di Puglia (jäljempänä TAR) totesi edellä mainitulle yliopistolle annetun toimeksiannon laittomaksi, koska siitä ei ollut järjestetty julkista hankintamenettelyä.

15.

ASL Lecce ja yliopisto ovat valittaneet kyseisistä tuomioista ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen. Kyseinen tuomioistuin viittaa ennakkoratkaisupyynnössään siihen, että riidanalaisen sopimuksen kaltaisen sopimuksen tekeminen saattaa olla direktiivin 2004/18 vastaista. Tämän vuoksi se pohtii, täyttääkö riidanalainen sopimus unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössään kehittämät julkisen sektorin sisäistä yhteistyötä koskevat oikeudelliset vaatimukset. Tätä päätelmää tukevat tietyt näkökohdat, mutta ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole asiasta varma, koska muut näkökohdat viittaavat päinvastaiseen. Koska Consiglio di Staton mielestä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ei voida johtaa ratkaisevia tulkintaohjeita, se on lykännyt asian käsittelyä ja esittänyt unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:

”Onko direktiivi 2004/18, erityisesti sen 1 artiklan 2 kohdan a ja d alakohta, 2 artikla, 28 artikla sekä liitteessä II olevat 8 ja 12 ryhmä, esteenä sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jolla kahden hankintaviranomaisen sallitaan tehdä kirjallisia sopimuksia keskenään sairaalarakennusten maanjäristyskestävyyden selvittämiseksi ja arvioimiseksi rakennusten, erityisesti strategisten rakennusten, turvallisuutta koskevien kansallisten määräysten mukaisesti sellaista maksua vastaan, joka ei ylitä palvelun suorittamisesta aiheutuneita kustannuksia, kun toimeksisaajaviranomainen voi toimia taloudellisena toimijana?”

16.

9.11.2010 päivätty ennakkoratkaisupyyntöpäätös saapui unionin tuomioistuimen kirjaamoon 1.4.2011.

17.

ASL Lecce, yliopisto, Consiglio Nazionale degli Ingegneri (CNI), Associazione delle Organizzazioni di Ingegneri, di Architettura e di Consultazione Tecnico-economica (OICE), Consiglio Nazionale degli Architetti, Pianificatori, Paesaggisti e Conservatori (CNAPPC) sekä Italian, Tšekin, Puolan ja Ruotsin hallitukset ja Euroopan komissio esittivät kirjallisia huomautuksia Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 artiklassa mainitussa määräajassa.

18.

ASL Leccen, yliopiston, CNI:n, OICE:n ja CNAPPC:n edustajat sekä Italian, Puolan ja Ruotsin hallitusten ja komission asiamiehet esittivät suullisia huomautuksia 27.3.2012 pidetyssä istunnossa.

19.

Asianosaisten lausumat on otettava merkityksellisiltä osin huomioon esittämieni toteamusten yhteydessä.

20.

Ennakkoratkaisukysymyksen sanamuodon perusteella ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa tietää lähinnä, voidaanko voimassa olevia kansallisia säännöksiä pitää direktiivin 2004/18 mukaisina siltä osin kuin niissä sallitaan ennakkoratkaisukysymyksessä kuvatun kaltaiset sopimukset. Kun käsiteltävää asiaa koskevia oikeudellisia ongelmia tarkastellaan kokonaisuutena, voidaan todeta, että unionin tuomioistuimen on tarkasteltava ensisijaisesti sitä, onko riidanalainen sopimus direktiivin 2004/18 mukainen. Jotta ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymyksiin voidaan antaa hyödyllinen vastaus sen käsiteltävänä olevan asian ratkaisemiseksi, vaikuttaa järkevältä asettaa arvioinnin painopiste tähän näkökohtaan. Siksi tarkastelen arvioni yhteydessä sitä, onko pääasiassa rikottu direktiivin 2004/18 säännöksiä. Katson, ettei tämä edellytä välttämättä ennakkoratkaisukysymyksen uudelleenmuotoilua, varsinkaan koska mahdollisen rikkomisen toteaminen antaisi välillisesti viitteitä siitä, onko voimassa oleva kansallinen oikeus unionin oikeuden mukainen. Jos arvioinnissa todetaan, ettei riidanalainen sopimus ole direktiivin 2004/18 säännösten mukainen, myöskään Italiassa vallitsevaa oikeudellista tilannetta ei voida pitää unionin oikeuden mukaisena.

21.

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan ASL Leccen ja yliopiston tekemän sopimuksen kaltainen sopimus on direktiivin 2004/18 vastainen, jos tiettyjen sairaalarakennusten maanjäristyskestävyyden selvitys- ja arviointityötä koskevassa toimeksiannossa on unionin oikeuden mukaan kyse menettelystä, johon sovelletaan hankintasopimuksen tekemistä koskevia sääntöjä, sillä pääasiassa ei ole järjestetty tarjouskilpailua. Kuten ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, riidanalainen toimeksianto on annettu suoraan yliopistolle. Jos menettelyn todetaan kuuluvan julkisia hankintoja koskevien säännösten soveltamisalaan, on tutkittava edelleen, sovelletaanko asiaan mahdollisesti poikkeusta, jonka nojalla julkinen tarjouskilpailu voidaan jättää järjestämättä, jolloin pääasiassa kyseeseen tulevat sekä direktiivissä 2004/18 säädetyt poikkeukset että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä kehitetty yleisen edun mukaisen tarpeen täyttämiseen tähtäävän julkisen sektorin sisäisen yhteistyön käsite.

22.

Tämä edellyttää kuitenkin, että kyseinen sopimus kuuluu direktiivin 2004/18 soveltamisalaan. Tämä on ensimmäinen arvioitava seikka, ja tarkastelen sitä aluksi.

23.

Jotta sopimuksen voidaan katsoa kuuluvan direktiivin aineelliseen soveltamisalaan, kyseen on oltava ”julkisia hankintoja koskevasta sopimuksesta”. Riidanalainen sopimus saattaa kuulua johonkin direktiivin 1 artiklan 2 kohdassa lueteltujen julkisia hankintoja koskevien sopimusten luokkaan. Saatavilla olevien tosiseikkojen perusteella sopimus on mielestäni mahdollista luokitella 1 artiklan 2 kohdan d alakohdassa esitetyn oikeudellisen määritelmän mukaiseksi ”julkisia palveluhankintoja koskevaksi sopimukseksi”. Sen mukaan julkisia palveluhankintoja koskevilla sopimuksilla tarkoitetaan ”muita kuin julkisia rakennusurakoita ja julkisia tavarahankintoja koskevia julkisia hankintasopimuksia, joiden kohteena on liitteessä II tarkoitettujen palvelujen suorittaminen”. Yliopiston sopimuksen nojalla toteuttamat toimet vastaavat kohteeltaan liitteessä II A olevan 12 ryhmän palveluja (”arkkitehtipalvelut; tekniset suunnittelupalvelut ja tekniset kokonaispalvelut; kaupunkisuunnittelu- ja maisemasuunnittelupalvelut; edellisiin liittyvät tieteelliset ja tekniset konsulttipalvelut; tekniset testaus- ja analysointipalvelut”). Kyse on monimutkaisista teknisistä töistä, jotka liittyvät sekä rakenteellisen säännönmukaisuuden että rakennusten seismisen haavoittuvuuden tarkastamiseen. Toimilla on selkeä yhteys arkkitehtuuriin, ja ne edellyttävät yliopiston asianmukaisesti koulutetun henkilöstön laajaa konsultoimista.

24.

Direktiivin 1 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitetun julkisia hankintoja koskevan sopimuksen käsitteen mukainen ”julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen” määritelmä edellyttää lisäksi, että hankintaviranomainen ja taloudellinen toimija tekevät kirjallisen sopimuksen.

25.

Tämä kirjallista sopimusta koskeva oikeudellinen vaatimus täyttyy, sillä ”konsultointisopimus” tehtiin kirjallisena 29.10.2009.

26.

Direktiivin 1 artiklan 9 kohdan mukaan ”hankintaviranomaisina” pidetään ”valtiota, alueellisia tai paikallisia viranomaisia, julkisoikeudellisia laitoksia sekä yhden tai useamman edellä tarkoitetun viranomaisen tai julkisoikeudellisen laitoksen muodostamia yhteenliittymiä”. Koska ASL Lecce on osa julkishallintoa, se täyttää ehdot, joiden perusteella se voidaan luokitella direktiivissä tarkoitetuksi hankintaviranomaiseksi.

27.

Tarkasteltaessa yliopiston mahdollista luokittelemista ”taloudelliseksi toimijaksi” on todettava, että direktiivin 1 artiklan 9 kohdan mukaan käsite kattaa myös ”palvelujen suorittajat”. Sillä tarkoitetaan ”luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä tai julkista yksikköä taikka tällaisten henkilöiden ja/tai laitosten ryhmittymää, joka tarjoaa markkinoilla rakennustöiden ja/tai -urakoiden toteuttamista, tuotteita tai palveluja”. Kuten Università del Salenton kirjallisista huomautuksista ( 5 ) ilmenee, se on julkisoikeudellinen laitos. Tässä yhteydessä merkitystä on presidentin asetuksen nro 382/1980 66 §:llä, sillä sen mukaan yliopistot voivat harjoittaa julkisten ja yksityisten yksikköjen kanssa tekemiinsä sopimuksiin perustuvaa tutkimus- ja konsultointitoimintaa. Tästä voidaan päätellä, että kansallisen oikeuden mukaan yliopistot voivat toimia sekä opetus- ja tutkimuslaitoksina että edellä mainitun määritelmän mukaisina taloudellisina toimijoina.

28.

Viittaan tässä yhteydessä asiassa CoNISMa ( 6 ) annettuun tuomioon, jossa unionin tuomioistuin on vahvistanut, että yliopistot voivat osallistua taloudellisina toimijoina myös hankintamenettelyyn. Unionin tuomioistuin totesi tuomiossaan, ettei taloudellisen toimijan käsite ole välttämättä rajattu koskemaan vain niitä toimijoita, joilla on yritykselle tyypillinen organisaatiorakenne. ( 7 ) Pikemminkin on niin, että kaikilla henkilöillä tai yksiköillä, jotka katsovat kykenevänsä toteuttamaan hankintasopimuksen, on oikeus ilmoittautua ehdokkaaksi riippumatta kyseisen henkilön tai yksikön yksityis- tai julkisoikeudellisesta asemasta sekä siitä, toimiiko se järjestelmällisesti vai vain satunnaisesti markkinoilla, tai siitä, tuetaanko sitä julkisilla varoilla. ( 8 ) Unionin tuomioistuin on todennut lisäksi, että käsitteen ”taloudellinen toimija” suppeasta tulkinnasta seuraisi, että hankintaviranomaisten ja sellaisten elinten, jotka eivät pääasiallisesti toimi voitontavoittelutarkoituksessa, välisiä sopimuksia ei pidettäisi julkisia hankintoja koskevina sopimuksina ja ne voisivat tehdä niitä mielensä mukaan ja nämä sopimukset jäisivät yhdenvertaista kohtelua ja avoimuutta koskevien unionin oikeussääntöjen soveltamisalan ulkopuolelle näiden sääntöjen tarkoituksen vastaisesti.

29.

ASL Leccen ja yliopiston tekemää sopimusta on siten pidettävä hankintaviranomaisen ja taloudellisen toimijan välisenä kirjallisena sopimuksena.

30.

Toinen edellytys sille, että sopimus voidaan luokitella direktiivin 1 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitetuksi ”julkisia hankintoja koskevaksi sopimukseksi”, on, että se tehdään rahallista vastiketta vastaan. ”Vastikkeellisuuden” käsite edellyttää, että toimeksiantaja on velvollinen maksamaan korvausta tarjoajan suorittamasta palvelusta. Tällä tarkoitetaan sitä, että menettelyyn osallistuu kaksi henkilöä ja että vastavuoroisuus ilmenee aineellisten suoritteiden vaihtona. Hankintasopimusten tekemistä koskevat säännöt edellyttävät, että sopimussuhteen on oltava vastavuoroinen.

31.

ASL Lecce oli kyseisen sopimuksen nojalla velvollinen maksamaan yliopistolle korvausta. Erityistä tässä oli kuitenkin se, ettei sovittu vastike ylittänyt aiheutuneita kustannuksia. Tämän perusteella herää kysymys, sisältyvätkö myös kustannusten korvaukset ”vastikkeellisuuden” käsitteeseen. Mielestäni muutamat näkökohdat tukevat tämän käsitteen laajaa tulkintaa siten, että käsitteen on katettava kaikenlaiset korvaukset, joilla voi olla rahallista arvoa.

32.

Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa osuvasti ennakkoratkaisupyynnössään, ( 9 ) voiton puuttuminen ei tee sopimuksesta vastikkeetonta. Taloudellisesta näkökulmasta sopimus säilyy vastikkeellisena, sillä vastaanottaja saa joka tapauksessa rahanarvoisen suorituksen, ( 10 ) ja sopimus voi siten kuulua lähtökohtaisesti direktiivin 2004/18 soveltamisalaan. Tästä huolimatta voidaan katsoa, että vain ”vastikkeellisuuden” käsitteen laaja tulkinta vastaa julkisia hankintoja koskevien direktiivien tarkoitusta, joka on markkinoiden avaaminen aidolle kilpailulle. ( 11 ) Vain siten voidaan taata julkisia hankintoja koskevien direktiivien tehokas vaikutus ja estää julkisia hankintoja koskevien säännösten kiertäminen, esimerkiksi sopimalla muunlaisista vastikemuodoista, joista ei näy heti, tavoitellaanko niillä voittoa; tällaisia voivat olla muun muassa vaihtokaupat tai luopuminen sopimuskumppanien välisistä vastavuoroisista saatavista. ( 12 )

33.

Tällainen vastikkeen käsitteen tulkinta on yhdenmukainen myös unionin tuomioistuimen SEUT 56 artiklan mukaisen palvelujen tarjoamisen vapauden yhteydessä esittämän, vastikkeen käsitteen laajan tulkinnan kanssa. ( 13 ) Kun pidetään mielessä, että direktiivin 2004/18 oikeusperustana toimivan EY 95 artiklan (nykyisen SEUT 114 artiklan) mukaan direktiivin tarkoituksena on edistää perusvapauksien toteutumista sisämarkkinoilla, mikä ilmenee johdanto-osan toisesta perustelukappaleesta, vastikkeellisuuden käsitteen laaja tulkinta vaikuttaa asianmukaiselta. Tämän laajan tulkinnan mukaan palvelun suorittajan ei välttämättä ole tavoiteltava voittoa. Vastikkeellisuutta koskevan vaatimuksen täyttymiseksi riittää, jos palvelun suorittaja saa ainoastaan kustannukset kattavan korvauksen. Vastikkeen käsitteen on siten katettava myös pelkät kustannusten korvaukset. ( 14 )

34.

Edellä esitetyn perusteella kyseisellä sopimuksella on vastikkeellinen luonne ja pääasiassa on kyse direktiivin 1 artiklan 2 kohdan d alakohdan sisältämän määritelmän mukaisesta ”julkisia palveluhankintoja koskevasta sopimuksesta”.

35.

Julkisia hankintoja koskevat direktiivit ja niiden tiukat menettelyvaatimukset eivät koske jokaista pientä hankintaa. Kyseisen hankinnan rahallisen vastikkeen on vastattava tiettyä kynnysarvoa, jotta siihen voidaan soveltaa julkisia hankintoja koskevia säännöksiä. Jo suhteellisuusperiaatteen näkökulmasta on perusteltua, ettei tällaisia ajoittain hyvin kalliita hankintamenettelyjä sovelleta jokaiseen suppeaan toimeksiantoon. Ei myöskään vaikuta todennäköiseltä, että arvoltaan vähäisellä hankintasopimuksella olisi merkittäviä vaikutuksia rajat ylittäviin kaupallisiin etuihin.

36.

Julkisia hankintoja koskevat säännökset jaetaan siten kynnysarvojen perusteella kahteen luokkaan. Kynnysarvojen yläpuolella on noudatettava direktiivien yksityiskohtaisia säännöksiä. Kynnysarvojen alapuolella on otettava huomioon vain julkisia hankintoja koskeva unionin primaarilainsäädäntö ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä johdetut kirjoittamattomat periaatteet. Tämä kahtiajako on merkityksellinen käsiteltävässä asiassa, sillä pääasiassa kynnysarvo on saattanut alittua, mitä on tutkittava erikseen.

37.

Direktiivin 2004/18 9 artiklan 1 kohdan mukaan julkista hankintaa koskevan sopimuksen ennakoidun arvon laskentaperusteena käytetään hankintaviranomaisen arvioimaa maksettavaa kokonaismäärää ilman arvonlisäveroa. Laskelmassa otetaan huomioon arvioitu kokonaismäärä, mukaan lukien mahdolliset eri vaihtoehdot ja sopimuksen uusimiset. Asiakirjoista ilmenee, että ASL Lecce oli sitoutunut maksamaan vastikkeena 200000 euroa ilman arvonlisäveroa. Jos tämä summa otetaan sopimuksessa sovittujen palvelujen ennakoidun arvon perustaksi, on todettava, että se jää alle 206000 euron kynnysarvon, josta on säädetty direktiivin 2004/18 29.10.2009 eli kyseisen sopimuksen tekoajankohtana voimassa olleen version 7 artiklan 1 kohdan b alakohdassa. Siksi sitä, onko kyseinen sopimus julkisia hankintoja koskevan unionin oikeuden mukainen, ei pitäisi arvioida direktiivin 2004/18 perusteella. Arvioinnin perustana olisi käytettävä yksistään primaarioikeutta ja etenkin perusvapauksia koskevia määräyksiä.

38.

Kuten komissio on todennut kirjallisissa huomautuksissaan, ( 15 ) tässä yhteydessä ei kuitenkaan voida jättää huomiotta sitä, että kynnysarvoa alennettiin vähän myöhemmin 193000 euroon 30.11.2009 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 1177/2009, ( 16 ) joka tuli voimaan 1.1.2010. Sen mukaan palvelujen ennakoitu arvo olisi uuden kynnysarvon yläpuolella. Herää siten kysymys, mitä kynnysarvoa pääasiassa olisi sovellettava. Tämä määräytyy sen perusteella, mitä direktiivin 2004/18 versiota pääasiaan sovelletaan. Kysymykseen vastaamiseksi on määritettävä julkisia hankintoja koskevan direktiivin soveltamisen kannalta ratkaiseva ajankohta.

39.

Direktiivi 2004/18 sisältää joukon säännöksiä, joiden tarkoituksena on auttaa lainkäyttäjää määrittämään julkisia hankintoja koskevan sopimuksen arvon laskemisen kannalta merkityksellinen ajankohta. Direktiivin 9 artiklan 2 kohdassa säädetään esimerkiksi, että ennakoinnin on pädettävä hankintailmoitusta lähetettäessä tai – jos tällaista ilmoitusta ei vaadita – silloin, kun hankintasopimuksen tekomenettely aloitetaan. Kyseisiä säännöksiä voitaisiin siten käyttää lähtökohtaisesti direktiivin 2004/18 merkityksellisen version ajallisen sovellettavuuden määrittämisessä. On kuitenkin todettava, että kyseiset säännökset koskevat tilannetta, jossa hankintamenettely on tosiasiallisesti toteutettu. Ne eivät kuitenkaan sisällä minkäänlaista viitettä siitä, miten on meneteltävä, kun tarjouskilpailua ei jostain syystä ole järjestetty, kuten pääasiassa. Koska tällaisesta tilanteesta ei ole annettu nimenomaisia säännöksiä, on tarkasteltava muutamia periaatekysymyksiä, jotta tilanteeseen löydetään olosuhteet asianmukaisesti huomioon ottava ratkaisu.

40.

Asiassa komissio vastaan Saksa ( 17 )14.4.2010 antamassani ratkaisuehdotuksessa kiinnitin huomiota siihen, että julkisia hankintoja koskevissa direktiiveissä määritettyjä kynnysarvoja mukautetaan säännöllisesti. Siksi tarvitaan selvät säännöt asiaa koskevien kynnysarvojen määrittämiseksi. Tästä syystä olen ehdottanut kyseisessä ratkaisuehdotuksessa, että jos tarjouskilpailua ei ole järjestetty, merkityksellisen kynnysarvon määrittämisen ja siten välillisesti myös julkisia hankintoja koskevan direktiivin ajallisen sovellettavuuden kannalta ratkaisevana ajankohtana on pidettävä sopimusneuvottelujen ajankohtaa. ( 18 ) Tämä vaikuttaa järkevältä, varsinkin kun keskeistä on määrittää ajankohta, jona hankinnan kokonaislaajuudesta ja hankintasopimuksen ennakoidusta arvosta on riittävästi tietoa. Edellä mainittujen direktiivin 2004/18 9 artiklan 2 kohdan säännösten perustana on sama ajatus. Koska lähtökohtana on pidettävä sitä, että sopimuksen todennäköinen arvo on selvillä lopullisesti viimeistään sopimuksen tekohetkellä, kyseistä ajankohtaa on pidettävä pääasiassa merkityksellisenä ajankohtana. Tästä seuraa, että pääasiaan sovelletaan direktiivin 2004/18 vanhempaa versiota. Koska sopimukseen perustuvien palvelujen arvo on alle direktiivissä säädetyn kynnysarvon, kuten edellä on jo todettu, sitä, onko kyseinen sopimus unionin julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön mukainen, on tutkittava lähtökohtaisesti primaarioikeuden perusteella.

41.

Perustamissopimuksissa ei tosin ole nimenomaisia määräyksiä julkisista hankinnoista. ( 19 ) Unionin tuomioistuin on kuitenkin johtanut perusvapauksista, kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kiellosta ja yhdenmukaisen kohtelun periaatteesta julkisia hankintoja koskevia oikeudellisia periaatteita ja asettanut kulloinkin tarkasteltavan yksittäistapauksen mukaan konkreettisia julkisia hankintoja koskevia vaatimuksia, joita hankintaviranomaisten on noudatettava. Julkisia hankintasopimuksia koskeva primaarioikeudellinen yhdenvertaisen kohtelun periaate edellyttää esimerkiksi, että kaikilla tarjoajilla on samat mahdollisuudet tarjoustensa ehtojen laatimisessa heidän kansalaisuudestaan riippumatta. ( 20 ) Yhdenvertaisen kohtelun ja kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kiellon periaatteista seuraa avoimuusvelvollisuus, jonka sisältönä on taata kaikkien potentiaalisten tarjoajien eduksi se, että hankintasopimuksesta ilmoitetaan asianmukaisessa laajuudessa, minkä ansiosta sopimuksen tekeminen avautuu kilpailulle ja sopimuksen tekomenettelyiden puolueettomuutta voidaan valvoa. ( 21 )

42.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole kuitenkaan esittänyt välttämättömiä tosiseikkoja ja selvityksiä, joiden avulla julkisia hankintoja koskevien primaarioikeuden periaatteiden noudattamista voitaisiin tarkastella yksityiskohtaisesti. Tämä johtuu etenkin siitä, että kansallinen tuomioistuin on rajannut unionin oikeuden tulkintaa koskevan ennakkoratkaisupyyntönsä direktiiviin 2004/18. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toteamukset liittyvät siten yksinomaan sellaisiin näkökohtiin, jotka ovat merkityksellisiä tämän johdettuun oikeuteen kuuluvan säädöksen tulkinnan kannalta.

43.

Tässä yhteydessä on syytä muistuttaa siitä, että unionin tuomioistuin on viitannut ennakkoratkaisupyyntöjen tutkittavaksi ottamisen osalta siihen, että pääasiaan liittyvät oikeudelliset seikat ja tosiasiat on kuvattava riittävän yksityiskohtaisesti ennakkoratkaisupyynnössä. Tämän vaatimuksen tarkoituksena on ensinnäkin antaa unionin tuomioistuimelle mahdollisuus tulkita unionin oikeutta siten, että tulkinta olisi kansalliselle tuomioistuimelle hyödyllinen, ( 22 ) ja toisaalta antaa jäsenvaltioiden hallituksille ja muille, joita asia koskee, mahdollisuus esittää huomautuksia Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 artiklan mukaisesti. ( 23 ) Pääasiaa tarkasteltaessa nämä näkökohdat voidaan kuitenkin ottaa huomioon vasta, kun ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on esittänyt unionin tuomioistuimelle tällaisen primaarioikeuden tulkintaa koskevan pyynnön ja täydentänyt pääasiaan liittyvien oikeudellisten seikkojen ja tosiasioiden kuvaustaan vastaavilla toteamuksilla. Siksi on suositeltavaa huomauttaa ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle mahdollisuudesta esittää uusi ennakkoratkaisupyyntö.

44.

Uusi ennakkoratkaisupyyntö voi tosin tulla kyseeseen vasta, kun vahvistetaan lopullisesti, ettei asiaa koskeva kynnysarvo ole ylittynyt. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on määrittää tarvittava tosiseikasto, jotta voidaan varmasti sulkea pois se, ettei sovitussa vastikkeessa ole otettava huomioon muita summia. Erityistä huomiota on kiinnitettävä siihen, miten ASL Leccen hankintasopimuksen arvo on laskettu. Kansallisen tuomioistuimen on tutkittava useita eri seikkoja, kuten sitä, onko laskuerät mahdollisesti määritetty liian pieniksi, onko sopimuksessa sovittu tällaisten laskuerien mukauttamisesta jälkikäteen vastaamaan tosiasiallisia kustannuksia ja onko sopimuspuolten kesken sovittu hankintojen jakamisesta osiin, laskuerien erillinen laskutus mukaan luettuna. ( 24 ) Kun otetaan huomioon, että pääasiassa kynnysarvo alittui vain vähän, nämä näkökohdat vaativat erityistä selvitystä.

45.

Jos hankintasopimuksen arvo on todellisuudessa pienempi kuin pääasiassa merkityksellinen 206000 euron kynnysarvo, ennakkoratkaisukysymyksen merkityksellisyyttä asian ratkaisun kannalta voidaan epäillä, varsinkin koska se koskee nimenomaisesti direktiivin 2004/18 tulkintaa eikä asiassa pikemminkin sovellettavaksi tulevan primaarioikeuden tulkintaa. Ennakkoratkaisukysymys saattaa mahdollisesti osoittautua merkityksettömäksi asian ratkaisun kannalta, koska sen yhteys pääasian tosiseikkoihin tai kohteeseen ei ole täysin selvä.

46.

On siten muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 267 artiklan mukaisessa unionin tuomioistuimen ja kansallisten tuomioistuinten välisessä yhteistyössä yksinomaan kansallisten tuomioistuinten, joissa asia on vireillä ja jotka vastaavat annettavasta ratkaisusta, tehtävänä on kunkin asian erityispiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko niiden unionin tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta. ( 25 ) Kun kysymykset koskevat unionin oikeuden tulkintaa, unionin tuomioistuin on lähtökohtaisesti velvollinen ottamaan niihin kantaa. ( 26 )

47.

Olettamasta, jonka mukaan kansallisten tuomioistuinten esittämillä ennakkoratkaisukysymyksillä on merkitystä asian ratkaisemisen kannalta, voidaan poiketa ainoastaan poikkeuksellisissa olosuhteissa eli silloin, kun on ilmeistä, että kansallisen tuomioistuimen pyytämällä näissä kysymyksissä tarkoitettujen unionin oikeuden säännösten ja määräysten tulkitsemisella ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen. ( 27 ) Tämä ei siten koske pääasiaa, sillä ei voida sulkea pois sitä, että arvioituaan pääasian kaikkia olosuhteita ja erityisesti sitä, miten ASL Leccen hankintasopimuksen arvo on laskettu, ( 28 ) ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin päättelee, että direktiivin 2004/18 soveltaminen pääasiassa on lopulta perusteltua asiaa koskevan kynnysarvon ylittymisen vuoksi.

48.

Unionin tuomioistuimen on siten vastattava ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymykseen ja tulkittava direktiiviä 2004/18.

49.

Kynnysarvot ovat julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön ensimmäinen ja yksistään taloudellinen rajoite, mutta direktiiveissä säädetään lisäksi tiettyihin aloihin sovellettavista nimenomaisista poikkeuksista. Niiden lisäksi unionin tuomioistuin on kehittänyt oikeuskäytännössään kirjoittamattomia poikkeuksia, jotka koskevat lähinnä sellaisia tilanteita, joissa alueelliset tai paikalliset julkisyhteisöt hoitavat tehtäviä yhdessä yleisen edun mukaisten tarpeiden täyttämiseksi. Poikkeussäännösten tarkoituksena on julkisia hankintoja koskevien direktiivien hienosäätö. Julkisia hankintoja koskevien säännösten soveltamisalan ulkopuolelle on tarkoitus sulkea etenkin sellaiset alat, jotka eivät vaaranna kilpailua, joilla ei ole vaikutusta rajat ylittäviin kaupallisiin intresseihin tai joilla julkisia hankintoja koskevien säännösten soveltaminen olisi epätarkoituksenmukaista poikkeusalojen erityispiirteiden ja erityistarpeiden kannalta. ( 29 )

50.

Riippumatta siitä, millaisella poikkeuksella on merkitystä tietyssä tapauksessa, on otettava huomioon, että koska julkisia hankintoja koskevien direktiivien tavoitteena on, että valtion hankintoja koskeviin sopimuksiin sovelletaan kaikissa jäsenvaltioissa yhteisiä sääntöjä ja että julkisten hankintojen on oltava yleisesti avoimia kilpailulle, direktiiveissä on säädetty poikkeuksista tyhjentävästi ja niitä on tulkittava lähtökohtaisesti suppeasti. ( 30 )

51.

Pääasiassa kyseeseen tulevat sekä säädetyt että kirjoittamattomat poikkeukset, joiden sovellettavuutta tarkastellaan jäljempänä tässä järjestyksessä.

52.

Ensin tarkastellaan direktiivin 2004/18 18 artiklassa säädettyjä poikkeuksia. Kyseisen artiklan mukaan ”direktiiviä ei sovelleta sellaisiin julkisia palveluhankintoja koskeviin sopimuksiin, jotka hankintaviranomainen tekee toisen hankintaviranomaisen – – kanssa ja jotka perustuvat näille viranomaisille julkaistujen lakien, asetusten tai hallinnollisten määräysten nojalla annettuun yksinoikeuteen edellyttäen, että nämä määräykset ovat perustamissopimuksen mukaisia”. Tällä poikkeuksella olisi siten merkitystä vain, jos yliopisto voi todistaa, että sillä on yksinoikeus tuottaa sovitunkaltaisia palveluja.

53.

Tältä osin riittää, kun viitataan siihen, että vaikka Italian lainsäädännössä yliopistot ovat lain nro 168/1989 6 §:n 4 momentin mukaan ”tieteellisen tutkimuksen ensisijaisia toteuttamispaikkoja” ja vaikka ne lain nro 241/1990 15 §:n 1 momentin mukaan voivat ”tehdä keskenään sopimuksia, joilla säädellään yhteistyössä toteutettavia yhteisen edun mukaisia toimia”, tästä ei voida johtaa edellä tarkoitettua yksinoikeutta. Sen enempää Italian oikeusjärjestyksessä kuin unionin oikeudessa ei ole vahvistettu yliopistojen yksinoikeutta toteuttaa sairaalarakennusten maanjäristyskestävyyden selvittämiseen ja arvioimiseen liittyviä toimia viranomaisten toimeksiannosta. Tšekin hallitus ( 31 ) on oikeassa siinä, että tällaisia toimia on pidettävä luonteensa vuoksi pikemminkin yliopiston täydentävinä tutkimustoimina eikä niillä ole tarkoitus täyttää yliopistojen perustehtävää, joka liittyy tutkimustiedon välittämiseen, johon yliopistoilla on kunkin jäsenvaltion koulutusjärjestelmässä yksinoikeus.

54.

Direktiivin 2004/18 18 artiklassa säädetyllä poikkeuksella ei ole siten merkitystä pääasiassa.

55.

Lisäksi on tutkittava, onko direktiivin 2004/18 16 artiklan f alakohdassa säädetyllä poikkeuksella merkitystä pääasiassa. Kyseisen säännöksen mukaan direktiivi ei koske ”muita tutkimus- ja kehittämispalveluja koskevia sopimuksia kuin niitä, joista saatava hyöty koituu yksinomaan hankintaviranomaiselle käytettäväksi tämän omassa liiketoiminnassa, jos hankintaviranomainen korvaa suoritetun palvelun kokonaan”.

56.

Viimeksi mainittu ehto täyttyy sikäli, että ASL Lecce on sopimuksen nojalla velvollinen maksamaan vastiketta. Sitä vastoin on epäselvää, täyttyvätkö muut ehdot. Vaikka konsultointisopimuksen mukaan ASL Lecce omistaa kaikki kokeellisesta toiminnasta saadut tulokset, se on silti sitoutunut mainitsemaan nimenomaisesti yliopiston kyseisen laitoksen lähteenä, jos se julkaisisi tuloksia teknistieteellisissä yhteyksissä. Tässä yhteydessä herää kysymys, missä määrin tutkimuksen tulokset kuuluivat yksinomaan ASL Leccelle. Tätä ei voida lähtökohtaisesti sulkea pois. Koska sopimuksen sisältöä koskevista tosiseikoista ja niihin liittyvistä kansallisen oikeuden mukaisista seuraamuksista ei ole tarkempaa tietoa, ei ole mahdollista todeta varmasti, täyttyykö tämä direktiivin 2004/18 16 artiklan f alakohdassa säädettyä poikkeusta koskeva ehto. Se edellyttäisi tosiseikkojen selvittämistä ja arviointia, mihin unionin tuomioistuimella ei kuitenkaan ole toimivaltaa SEUT 267 artiklaan perustuvassa menettelyssä. ( 32 ) Tämä kuuluu kansallisten tuomioistuinten toimivaltaan. Sen on näin ollen tutkittava, onko direktiivin 2004/18 16 artiklan f alakohdassa säädetyllä poikkeuksella merkitystä pääasian olosuhteissa.

57.

Kuten edellä on jo huomautettu, unionin tuomioistuin on kehittänyt oikeuskäytännössään kaksi muuta poikkeusta, jotka koskevat niin kutsuttuja in house -hankintoja ja erilaisia kuntien välisiä yhteistyömuotoja. ( 33 ) On suositeltavaa tarkastella niiden olennaisia piirteitä ja tutkia niiden sovellettavuutta pääasiassa.

58.

In house -menettelyt edellyttävät määritelmänsä mukaisesti suoritteiden vaihdantaa – oikeudellisesta näkökulmasta – saman oikeussubjektin sisällä. In house -menettelyillä ei siten ole merkitystä julkisille hankinnoille, sillä hankintaviranomainen tuottaa palvelut omin varoin. Tämä on sallittua julkisia hankintoja koskevien säännösten nojalla, kuten asiassa Stadt Halle ja RPL Lochau annetussa tuomiossa on todettu. ( 34 ) Sen mukaan ”hankintaviranomaisena olevalla viranomaisella on mahdollisuus hoitaa sille kuuluvia yleisen edun mukaisia tehtäviä itse omilla hallinnollisilla, teknisillä tai muilla voimavaroillaan ilman, että sen olisi turvauduttava sellaisten ulkoisten yksiköiden apuun, jotka eivät kuulu sen toimipaikkoihin”. Saman tuomion mukaan ”tällaisessa tapauksessa kyse ei voi olla hankintaviranomaisesta oikeudellisesti erillisen yksikön kanssa vastiketta vastaan tehdystä sopimuksesta”. Julkisia hankintoja koskevia unionin säännöksiä ei siten voida soveltaa tällaiseen tilanteeseen. ( 35 )

59.

Saman aihekokonaisuuden yhteydessä tarkastellaan myös tilannetta, jossa julkisoikeudellinen yhteisö antaa toimeksiannon henkilölle, joka on oikeudellisesti itsenäinen mutta jolla on siihen erityinen suhde. ( 36 ) Myös tässä tapauksessa kyse on loppujen lopuksi siitä, onko hankintasopimuksesta järjestettävä tarjouskilpailu. Tässä yhteydessä ensisijainen kysymys on, osallistuuko menettelyyn kaksi eri henkilöä, jotka voivat toimia hankintaviranomaisena ja tarjoajana. Koska henkilöt ovat oikeudellisesti itsenäisiä, voidaan todeta, ettei kyse ole samasta henkilöstä, mutta sen määrittäminen, voivatko ne tietyssä konkreettisessa menettelyssä toimia hankintaviranomaisena ja tarjoajana, aiheuttaa usein vaikeuksia. Tietyissä olosuhteissa henkilöt voidaan liittää tietyn sopimuksen suhteen toisiinsa siten, ettei tarjouskilpailua tarvitse järjestää, koska hankintasopimusta ei tehdä.

60.

Unionin tuomioistuimen mukaan tarjouskilpailun järjestämistä koskevan velvollisuuden osalta riittää lähtökohtaisesti, että sopimus on tehty hankintaviranomaisen ja tästä oikeudellisesti erillisen henkilön kesken. Asiassa Teckal ( 37 ) annetun tuomion jälkeen unionin tuomioistuin on tosin katsonut, ettei tarjouskilpailun järjestämistä koskevaa velvollisuutta sovelleta ja että kyse on siten lopulta in house -menettelyn kaltaisesta menettelystä, kun ”hankintaviranomaisena toimivalla viranomaisella on kyseiseen erilliseen yksikköön vastaava määräysvalta kuin sillä on omiin yksikköihinsä ja kun tämä yksikkö harjoittaa pääosaa toiminnastaan sen omistavien viranomaisten kanssa”. ( 38 )

61.

On kuitenkin todettava, ettei pääasiassa ole kyse kummastakaan tilanteesta. Nyt tarkasteltava sopimus on ensinnäkin tehty kahden erillisen oikeushenkilön kesken. Toiseksi ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tietojen ( 39 ) mukaan yliopisto on täysin ASL Leccen määräysvallan ulkopuolella. Tässä yhteydessä ei siten voida puhua in house -menettelystä.

62.

Toinen kirjoittamaton poikkeus perustuu niihin periaatteisiin, jotka on vahvistettu asiassa komissio vastaan Saksa ( 40 ) annetussa tuomiossa. ( 41 ) Siinä on määritetty, missä olosuhteissa ja missä muodoissa kuntien välinen yhteistyö voidaan sulkea julkisia hankintoja koskevien säännösten soveltamisalan ulkopuolelle. ( 42 ) Etenkin tästä syystä on suositeltavaa esittää pääpiirteittäin kyseiseen ratkaisuun johtaneet tosiseikat ja asiaa koskevat tuomion perustelut.

63.

Kyseisen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeneen menettelyn kohteena oli neljän Ala-Saksin hallinnollisen piirikunnan eli Landkreis Rotenburgin (Wümme), Landkreis Harburgin, Landkreis Soltau-Fallingbostelin ja Landkreis Staden Hampurin kaupungin puhtaanapito-osaston, joka on julkisoikeudellisen laitoksen asemassa oleva julkinen yritys, kanssa ilman eurooppalaista tarjouskilpailumenettelyä tekemä jätteidenkäsittelypalvelujen hankinta. Korvaukseksi oli sovittu vuosittaisesta maksusta, jonka laskutapaa mukautetaan toimitusmäärän perusteella. Sopimuksen kesto oli 20 vuotta. Sopimuspuolet olivat sopineet aloittavansa neuvottelut viimeistään viisi vuotta ennen sopimuksen päättymistä sen jatkamisesta päättääkseen.

64.

Tuomiossa hylättiin komission kanne siksi, ettei jätteidenkäsittelypalveluja koskevan sopimuksen tekeminen järjestämättä hankintamenettelyä ja eurooppalaista tarjouskilpailua ollut direktiivin 92/50 vastaista. Tarjouskilpailun järjestämistä koskeva velvollisuus torjuttiin tuomiossa lähinnä sillä perusteella, että riidanalaisella sopimuksella sovittiin julkisyhteisöjen välisestä yhteistyöstä, jolla varmistettiin niille yhteisen julkisen palvelun tehtävän eli jätteistä huolehtimisen suorittaminen. ( 43 ) Tämän toteamiseksi tuomiossa arvioitiin sopimusta perusteellisesti ja tarkasteltiin niitä seikkoja, jotka ovat ominaisia kuntienväliselle yhteistyölle. Kuten jäljempänä todetaan, näiden seikkojen katsotaan muodostavan perusteet sen määrittämiseksi, kuuluuko tietty julkisyhteisöjen välinen sopimus kuntien välistä yhteistyötä koskevan kirjoittamattoman poikkeuksen soveltamisalaan. Ne muodostavat siten poikkeusta koskevat perusteet.

65.

On merkille pantavaa, että oikeuskäytännön mukaan kuntien väliselle yhteistyölle on ominaista kaikkien asianomaisten julkisyhteisöjen toiminta, jotta taataan yhdessä yleisen edun mukaisten tehtävien tehokas hoitaminen. Tämän alan jättämistä julkisia hankintoja koskevien säännösten soveltamisalan ulkopuolelle on perusteltu – esimerkiksi jo asiassa Coditel Brabant ( 44 ) – sillä, että viranomainen voi suorittaa yleisen edun mukaisia tehtäviään omilla voimavaroillaan, ilman että sen tarvitsee turvautua sellaisten ulkoisten yksiköiden apuun, jotka eivät kuulu sen omiin yksiköihin, ja että se voi suorittaa näitä tehtäviä myös yhdessä muiden viranomaisten kanssa. Tällainen autonomia edellyttää kuitenkin oikeuskäytännön mukaan, että hankintaviranomaisella on vapaus työskennellä yhdessä muiden hankintaviranomaisten kanssa kyseessä olevien omien varojen yhdistämiseksi. ( 45 ) Näiden perusteiden nojalla unionin tuomioistuin on antanut julkisyhteisöille myös vapauden valita sen, mitä oikeudellista muotoa nämä haluavat käyttää hoitaessaan yhdessä julkisia tehtäviään, ja sen, toteutetaanko yhteistyö tarkastellun kaltaisen yksinkertaisen sopimuksen nojalla vai institutionalisoidusti ( 46 ) perustamalla tätä tarkoitusta varten julkisoikeudellinen laitos. Se on perustellut tätä muodollisesti yhtäältä sillä, ettei unionin oikeudessa edellytetä tietyn oikeudellisen muodon käyttämistä. ( 47 ) Toisaalta se on katsonut teleologisesti, ettei yhteistyöllä ole välttämättä oltava jotain tiettyä muotoa, mikäli julkisten hankintojen sisämarkkinoilla käytävä kilpailu ei vääristy sen vuoksi, että jollekin yksityiselle yritykselle annetaan etua ja muita kilpailijoita syrjitään. ( 48 )

66.

Toisin kuin in house -menettelyjä koskevaan oikeuskäytäntöön, jonka osalta tuomioistuin esitti jo asiassa Teckal annetussa tuomiossa merkityksellisiä perusteita koskevan täsmällisen perusperiaatteen, tähän periaatepäätökseen ei sisälly vastaavaa täsmällistä sääntöä, jonka perusteella voitaisiin yleisesti sallia kuntien välinen yhteistyö ilman julkisia hankintoja koskevien säännösten soveltamista myös muissa kuin tarkastellussa asiassa. Kuten edellä on todettu, unionin tuomioistuimen perusteluista voidaan kuitenkin johtaa muutamia merkityksellisiä perusteita, joiden on täytyttävä samanaikaisesti. Unionin tuomioistuin sallii siten kuntien välisen yhteistyön jättämisen julkisia hankintoja koskevien säännösten ulkopuolelle, jos seuraavat perusteet täyttyvät:

67.

Sitä näkemystä vastaan, että tätä oikeuskäytäntöä voitaisiin soveltaa suoraan pääasiaan, voitaisiin periaatteessa esittää, ettei käsiteltävässä asiassa – toisin kuin asiassa komissio vastaan Saksa – ole kyse paikallisista julkisyhteisöistä. Käsiteltävän asian kohteena on sen sijaan paikallista julkisyhteisöä edustavan viranomaisen ja julkisoikeudellisen laitoksen tekemä sopimus. Tätä taustaa vasten olisi pohdittava, missä määrin kyseisen oikeuskäytännön perusteella on mahdollista katsoa, että poikkeus kattaa kyseessä olevan kaltaiset yhteistyömuodot.

68.

Asiassa komissio vastaan Saksa annetun tuomion huolellinen tarkastelu osoittaa siten, ettei oikeuskäytännössä kehitetty poikkeus ole lähtökohtaisesti esteenä tällaisille yhteistyömuodoille.

69.

Tämän väitteen tueksi voidaan ensinnäkin todeta, että kyseisessä asiassa kyse oli Hampurin kaupungin puhtaanapito-osaston ja neljän lähialueen piirikunnan välisestä sopimuksesta, jonka osalta on viitattava siihen, että Hampurin kaupungin puhtaanapito-osasto on julkisoikeudellinen laitos eikä paikallinen julkisyhteisö. ( 49 ) Toiseksi on otettava huomioon, että unionin tuomioistuin käyttää tuomioissaan usein neutraalia käsitettä ”viranomainen”, ( 50 ) jolla se antaa ymmärtää, että kirjoittamattoman poikkeuksen soveltamisen edellytyksenä oleva yhteistyö on avoin muillekin kuin kunnille. ( 51 ) Poikkeusten rajoittaminen koskemaan yksistään paikallisten julkisyhteisöjen yhteistyötä olisi jäsenvaltioiden erilaisten hallinto-organisaatioiden vuoksi myös liian kaavamaista ja vaikea toteuttaa. Edellä esitetyn perusteella on loogista ymmärtää tämän kirjoittamattoman poikkeuksen soveltamisala laajemmaksi ja puhua siten pikemminkin ”julkisten tahojen välisestä yhteistyöstä”.

70.

Lähtökohtana on siten se, että tämä kirjoittamaton poikkeus voi lähtökohtaisesti kattaa myös tilanteen, jossa sopimuskumppaneita ovat terveysviranomainen ja yliopisto.

71.

Jotta ASL Lecce ja yliopisto voivat vedota tähän kirjoittamattomaan poikkeukseen, edellä mainittujen julkisten tahojen yhteistyötä koskevien perusteiden on täytyttävä pääasiassa. Koska on kiistatonta, että kyse on yksinomaan julkisten tahojen välisestä sopimuksesta, johon ei osallistu yksityistä tahoa, usea peruste täyttyy samanaikaisesti. Muut perusteet ovat sitä vastoin ongelmallisia ja edellyttävät lähempää tarkastelua.

Yleisen edun mukaisen tarpeen tyydyttäminen

72.

Käsiteltävässä asiassa yksi kiistellyimmistä kysymyksistä on se, onko kyseistä sopimusta tehtäessä molempien osapuolten tavoitteena ollut yleisen edun mukaisen tarpeen tyydyttäminen.

73.

Kuten edellä on esitetty, yliopistolle annettiin tehtäväksi Leccen maakunnan sairaalarakennusten maanjäristyskestävyyden selvittäminen ja arviointi. Työt oli tehtävä rakennusten ja erityisesti strategisten rakennusten turvallisuutta koskevien kansallisten määräysten mukaisesti. Kuten ASL Lecce on todennut kirjallisissa huomautuksissaan, ( 52 ) arvioinnin tuloksia oli tarkoitus käyttää hyödyksi sen omissa tulevissa hankkeissa kyseisten rakennusten kestävyyden parantamiseksi. Tästä voidaan päätellä, että tutkimuksen toteuttamista koskevalla toimeksiannolla ASL Lecce halusi itse asiassa täyttää kansallisen oikeuden mukaisen velvoitteensa, joka liittyi sairaalarakennusten turvallisuuden takaamiseen. Tällaisen tehtävän tarkoituksena on siten yleisen edun mukaisen tarpeen tyydyttäminen, ja se kuuluu jäsenvaltion toimivaltaan.

74.

Molemmat osapuolet ovat siten tehneet kyseisen sopimuksen tyydyttääkseen yleisen edun mukaisen tarpeen.

Yhteistyö yhteisen julkisen tehtävän hoitamiseksi

75.

Lisäksi vaatimuksena on, että yhteistyön tavoitteena on yhteisen julkisen tehtävän hoitaminen. ( 53 ) Siksi ei riitä, että kyseisen julkisen palvelun hoitamiseen liittyvä oikeudellinen velvoite koskee vain toista yhteistyöhön osallistuvaa viranomaista, jos toinen viranomainen toimii vain täytäntöönpanoapuna, joka hoitaa tämän tehtävän toimeksiannon nojalla. Tämä vaikuttaa perustellulta, kun palautetaan mieleen sanan ”yhteistyö” etymologinen merkitys, sillä tällaisen yhteistyön luonteelle on ominaista nimenomaan kumppaneiden yhteinen strategia, joka perustuu suoritteiden vaihtoon ja etujen yhteensovittamiseen. Jos toinen osallistuja ajaa pelkästään omia etujaan, toimintaa on vaikea kuvailla edellä tarkoitetuksi ”yhteistyöksi”. ( 54 )

76.

Konkreettista tietoa viranomaisten todellista yhteistyötä koskevasta vaatimuksesta saadaan tarkastelemalla asiassa komissio vastaan Saksa annetussa tuomiossa ( 55 ) esitettyjä toteamuksia, jotka koskevat neljän paikallisen julkisyhteisön ja julkisen laitoksen erityistä yhteistyömuotoa, jonka ansiosta ne saattoivat suorittaa niille kaikille asetetun yhteisen julkisen tehtävän, nimittäin jätteistä huolehtimisen. Kyseisessä tuomiossa viitattiin nimenomaisesti tähän näkökohtaan. Sopimuspuolten väliselle suhteelle oli sen mukaan ominaista vastavuoroisten oikeuksien ja velvollisuuksien tunnustaminen. Lisäksi sopimuspuolet olivat sitoutuneet vastavuoroiseen apuun ja kunnioittamiseen. Tuomion perustana oli siten vaihtosuhde, joka ei rajoittunut yksistään palvelujen tuottamiseen pelkkää rahallista korvausta vastaan. ( 56 )

77.

Kuten Puolan hallitus, ( 57 ) CNI ( 58 ) ja komissio ( 59 ) ovat perustellusti huomauttaneet, pääasia eroaa kuitenkin merkittävästi edellä esitetystä tilanteesta sikäli, että sopimukseen osallistuvien julkisten tahojen tavoitteet eivät ole samat. Sairaalarakennusten maanjäristyskestävyyden selvittämiseen ja arviointiin liittyvä oikeudellinen velvoite koskee ainoastaan ASL Leccea, kun taas yliopiston tehtävänä on lain mukaan tieteellinen tutkimus. Tämän tehtävän lisäksi sillä on perinteinen tehtävä akateemisen tiedon välittäjänä, kuten edellä on jo todettu. ( 60 ) Tämän perusteella vaikuttaa selvältä, että sairaalarakennusten maanjäristyskestävyyden selvitystä ja arviointia ei voida pitää yliopiston alkuperäiseen toimivaltaan kuuluvana tehtävänä. Pääasian konkreettisia seikkoja tarkasteltaessa on nimittäin todettava, ettei yliopistolla ole vastaavanlaista laissa säädettyä tehtävää. Tämä todettiin jo direktiivin 2004/18 18 artiklan tarkastelun yhteydessä. ( 61 ) Ei ole myöskään viitteitä siitä, että yliopisto ottaisi oma-aloitteisesti hoitaakseen tällaisen tehtävän. Sillä on silti tarvittava asiantuntemus sekä henkilökunta ja välineet tehtävän suorittamiseksi. ASL Lecce turvautuu näihin resursseihin täyttääkseen julkisen palvelun tehtävänsä. Se hyötyy siten yliopiston resursseista. Viime kädessä kyse on kuitenkin vain ASL Leccen etujen ajamisesta.

78.

Tässä yhteydessä merkitystä on osallistujien suhteen luonteella. Kuten asiassa komissio vastaan Saksa annetusta tuomiosta ilmenee, viranomaisten välinen yhteistyö voidaan toteuttaa eri tavoin: sitä voidaan harjoittaa institutionaaliselta pohjalta luomalla osallistujien tarpeita vastaava rakenne, jolle annetaan valtuudet tai jota käytetään yhdessä valtuuksien nojalla, tai sitä voidaan harjoittaa sopimuksen pohjalta tekemällä yhteistyösopimus tai yhteisen julkisen tehtävän täyttämistä koskeva sopimus. ( 62 ) Pääasiassa ei ole kyse tällaisesta tilanteesta. ASL Leccen ja yliopiston tekemässä konsultointisopimuksessa ei vahvisteta perusteita eikä oikeudellista kehystä yhteistyölle yhteisen julkisen tehtävän täyttämiseksi. Sopimuksessa sovitaan sen sijaan vain asiantuntijaneuvontaa koskevasta vastikkeellisesta palvelusta. Viime kädessä ASL Lecce ”ostaa” yliopistolta tutkimuksen, varsinkin kun se saa siihen yksinoikeuden ja voi käyttää sitä haluamallaan tavalla. Yliopisto saa tutkimuksesta rahallisen korvauksen, miltä osin on viitattava toistamiseen siihen, että vastikkeen kustannukset kattava luonne ei vaikuta mitenkään palvelun vastikkeellisuuteen. ( 63 )

79.

Lisäksi – toisin kuin asiassa komissio vastaan Saksa annetun tuomion taustalla olleessa sopimuksessa – tarkasteltavassa konsultointisopimuksessa ei määrätä vastavuoroisista avunantovelvollisuuksista. Tätä ei muuta miksikään se, että kyseiset toimet oli määrä toteuttaa tiiviissä yhteistyössä ASL Leccen nimeämän työryhmän ja yliopiston työryhmän kesken, sillä sopimuksessa sallittiin myös ulkoisen henkilöstön käyttö. Näin vastavuoroisten avunantovelvoitteiden määrä oli rajallinen, eikä velvoitteiden ollut määrä ylittää sitä, mikä oli tarpeen, jotta yliopiston työryhmä saa tutkimuksen tehtyä.

80.

Lisäksi ASL Leccen kirjallisista huomautuksista ( 64 ) käy selväksi, ettei sen ja yliopiston väitetyn yhteisen julkisen tehtävän täyttämiseksi perustamien kahden työryhmän välillä harjoitettu todellista suoritteiden vaihtoa. ASL Leccen työryhmän tehtävänä oli pikemminkin paneutua esitettyjen tulosten perusteella, toisin sanoen yliopiston toteuttaman tutkimuksen jälkeen, kyseisten tutkittujen rakennusten turvallisuuden parantamiseen tähtäävien suunnitelmien laatimiseen. Tämä tosiasia tukee edellä esitettyä olettamusta siitä, että tosiasiassa ASL Lecce antoi asiantuntijalausunnon laatimista koskevan toimeksiannon ja maksoi siitä.

81.

Edellä esitetyn perusteella on todettava, ettei kyseinen konsultointisopimus perusta sopimuspuolina olevien julkisten tahojen välille oikeuskäytännössä tarkoitettua todellista yhteistyötä, jolla on tarkoitus täyttää yhteinen julkinen tehtävä. Kyse on pikemminkin vastikkeellisia palveluja koskevasta sopimuksesta.

Yksityiselle yritykselle ei saa antaa etua sen kilpailijoihin nähden

82.

Unionin tuomioistuimen asettamien kriteerien mukaan tutkimustoimeksiannossa yhdellekään yksityiselle yritykselle ei saa antaa etua sen kilpailijoihin nähden.

83.

Kuten alussa todettiin, yliopisto on toiminut direktiivin 2004/18 1 artiklan 9 kohdassa tarkoitettuna ”taloudellisena toimijana”. ( 65 ) Siksi sillä oli julkisia hankintoja koskevien säännösten mukaan sama oikeudellinen asema kuin yksityisellä yrityksellä. Kun pidetään mielessä, että yliopisto sai toimeksiannon ilman, että siitä järjestettiin julkista tarjouskilpailua, se sai etua sellaisiin insinööri- ja arkkitehtiyhteenliittymiin nähden, joilla olisi mahdollisesti ollut edellytyksiä toteuttaa kyseinen tutkimus.

84.

Tämä peruste edellyttää loogisesti, että mahdollisia kilpailijoita on ylipäätään olemassa. Tästä on todettava, ettei ASL Lecce ole nimenomaisesti kiistänyt kirjallisissa huomautuksissaan sitä, että myös muut taloudelliset toimijat olisivat voineet toteuttaa kyseisen tutkimuksen. Yliopiston taloudellisuutta, välineitä ja pätevyyttä on kehuttu, ( 66 ) mutta myöskään muiden taloudellisten toimijoiden, kuten insinööri- tai arkkitehtitoimistojen, valmiuksia ei ole kiistetty. Tällaista tuskin voidaan väittää, kun otetaan huomioon CNI:n huomautukset, ( 67 ) jotka tukevat väitettä siitä, että tällainen tehtävä kuuluu pikemminkin insinöörien ja arkkitehtien alkuperäiseen tehtäväalueeseen. Vaikka ASL Leccen suullisessa käsittelyssä esittämä näkemys, jonka mukaan tämä monimutkainen toimeksianto olisi ollut liian vaativa insinööri- ja arkkitehtitoimistoille, olisi oikea, se ei ole voinut kiistää unionin tuomioistuimen kysymyksen johdosta sitä, että mahdollisesti myös muut yliopistot ja yksityiset tutkimuslaitokset kotimaassa ja ulkomailla saattaisivat täyttää toimeksiantoa koskevat vaatimukset.

85.

Tämän kysymyksen lopullinen selvittäminen on kuitenkin tosiseikaston määrittämisestä vastuussa olevan kansallisen tuomioistuimen tehtävä. Sen on tällöin arvioitava, olivatko maanjäristyskestävyyden selvittämisen ja arvioimisen edellyttämät menettelyt todellakin niin monimutkaisia, että viime kädessä vain mainittu yliopisto – eikä kukaan muu – olisi voinut tehdä tutkimuksen. Tätä ennakkoratkaisumenettelyä varten riittää, kun todetaan, että ASL Lecce olisi todennäköisesti voinut valita useista mahdollista kilpailijoista, jos se olisi järjestänyt julkisen tarjouskilpailun kyseisen tutkimuksen toteuttamiseksi.

86.

Yliopisto sai siten sopimuksen tekemisessä etua muihin mahdollisiin kilpailijoihin nähden, minkä vuoksi myöskään toinen kirjoittamattoman poikkeuksen soveltamista koskeva ehto ei täyty.

Kielto kiertää julkisia hankintoja koskevia säännöksiä

87.

Jotta kirjoittamatonta poikkeusta voitaisiin soveltaa pääasiaan, edellytetään lisäksi, ettei sopimuksen tekemisellä kierretä julkisia hankintoja koskevia säännöksiä.

88.

Tämän ehdon osalta on yhdyttävä Puolan hallituksen ( 68 ) näkemykseen siitä, että kilpailun voidaan katsoa vääristyneen jo sen vuoksi, ettei tarjouskilpailua järjestetty, vaikka yliopiston kanssa kilpailleet insinööri- ja arkkitehtijärjestöt olisivat todennäköisesti voineet toteuttaa kyseisen tutkimuksen. Tässä yhteydessä on myös mainittava, että hankintaviranomaisena juuri ASL Lecce olisi hyötynyt siitä, että hankinta avataan mahdollisimman monelle kilpailijalle. Kuten unionin tuomioistuin on todennut asiassa CoNISMa ( 69 ) antamassaan tuomiossa, hankintojen avaaminen mahdollisimman laajalle kilpailulle on yksi julkisia hankintoja koskevien unionin säännösten tavoitteista. Tähän kilpailulle avaamiseen ei pyritä ainoastaan tavaroiden ja palvelujen vapaata liikkuvuutta koskevan unionin oikeuden intressin vuoksi ( 70 ) vaan myös hankintaviranomaisen oman intressin vuoksi, koska se voi näin valita taloudellisesti edullisimman ja kyseisen yksikön tarpeita parhaiten vastaavan tarjouksen laajemmasta valikoimasta tarjouksia. ASL Lecce on sulkenut pois tämän mahdollisuuden, sillä se ei antanut mahdollisille tarjoajille tilaisuutta tarjouksen laatimiseen.

89.

Edellä esitetyn perusteella ASL Leccen väite, ( 71 ) jonka mukaan hankintasopimuksen tekeminen yliopiston kanssa on tuonut sille merkittäviä kustannussäästöjä, ei vaikuta vakuuttavalta, varsinkin kun pidetään mielessä, ettei sillä ollut mahdollisuutta tutustua muiden mahdollisten kilpailijoiden tarjouksiin, koska julkista tarjouskilpailua ei järjestetty. Sen lisäksi, että ASL Lecce ei ole osoittanut toteen tätä väitettään, se ei ole pystynyt todistamaan selkeästi, miten se on päätynyt siihen, että sen mukaan muut kilpailijat – jos niillä olisi ollut edellytyksiä tutkimuksen toteuttamiseen – olisivat vaatineet tutkimuksesta arviolta 800000 euroa. Toteen näyttämätön olettamus, jonka mukaan vain yliopisto pystyi tuottamaan tutkimuksen yhtä edullisesti, osoittaa, ettei se ole ottanut huomioon julkisia hankintoja koskevien säännösten tarkoitusta.

90.

Jos hankintaviranomaisten sallittaisiin turvautua – julkisen sektorin sisäisen yhteistyön ulkopuolisilla aloilla – muihin julkisyhteisöihin saadakseen palveluja soveltamatta niihin julkisia hankintoja koskevia säännöksiä, vaarana on, että tällaisia sääntöjä voitaisiin kiertää pysyvästi, millä tehtäisiin lopulta tyhjäksi unionin tavoite turvata sijoittautumisvapaus ja palvelujen tarjoamisen vapaus sekä rajoittamaton kilpailu sisämarkkinoilla. Tämän estämiseksi asiassa komissio vastaan Saksa esitettyjen perusteiden noudattamista on valvottava tarkasti.

91.

Näin ollen on todettava, että ASL Leccen ja yliopiston tekemän sopimuksen tarkoituksena oli kiertää julkisia hankintoja koskevia säännöksiä. Myös tämä tosiseikka estää kirjoittamattoman poikkeuksen soveltamisen.

92.

Tässä arvioinnissa on käynyt ilmi, että julkisyhteisöjen yhteistyön luokittelemista julkisen sektorin sisäiseksi yhteistyöksi koskevat useat kriteerit jäävät täyttymättä pääasiassa. Tämä koskee etenkin yhteisen julkisen tehtävän täyttämiseksi tehtävää yhteistyötä koskevaa vaatimusta. ( 72 ) Kyse ei ole myöskään todellisesta ”yhteistyöstä” perinteisessä mielessä, eivätkä osallistujat tavoittele yhteistä, niille lainsäädännössä asetettua tavoitetta. Kyse on pikemminkin tilanteesta, jossa julkinen taho hyödyntää edullisesti toisen julkisen tahon resursseja. Oikeudellisesta näkökulmasta kyse on vastikkeellisia palveluja koskevasta sopimuksesta. Nyt tarkasteltavan menettelyn sulkemista julkisia hankintoja koskevien säännösten soveltamisalan ulkopuolelle eivät tue myöskään ne seikat, että yliopisto sai etua sopimuksen tekemisessä mahdollisiin kilpailijoihinsa nähden ( 73 ) ja että kyseisen sopimuksen tarkoituksena oli kiertää julkisia hankintoja koskevia säännöksiä. ( 74 ) Tämän arvion perusteella kyse ei voi olla julkisen sektorin sisäisestä yhteistyöstä.

93.

Edellä esitetyn perusteella on todettava, ettei direktiivin 2004/18 soveltamista voida sulkea pois minkään poikkeuksen nojalla.

94.

Tiivistetysti voidaan todeta, että nyt tarkasteltava sopimus tiettyjen sairaalarakennusten maajäristyskestävyyden selvittämiseksi ja arvioimiseksi on julkisia hankintoja koskevien säännösten alainen toimi, johon sovelletaan direktiiviä 2004/18. Koska pääasiassa ei ole järjestetty tarjouskilpailua, direktiiviä on rikottu. Kun pidetään mielessä se tosiasia, että kansallisessa lainsäädännössä sallitaan ASL Leccen ja yliopiston välisen sopimuksen kaltaiset sopimukset, myöskään kyseinen lainsäädäntö ei ole direktiivin mukainen.

95.

Tästä seuraa, että direktiiviä 2004/18, erityisesti sen 1 artiklan 2 kohdan a ja d alakohtaa, 2 artiklaa, 28 artiklaa sekä liitteessä II olevia 8 ja 12 ryhmää, on tulkittava siten, että ne ovat esteenä sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jolla hankintaviranomaisen ja julkisoikeudellisen yliopiston sallitaan tehdä kirjallisia sopimuksia sairaalarakennusten maanjäristyskestävyyden selvittämiseksi ja arvioimiseksi rakennusten, erityisesti strategisten rakennusten, turvallisuutta koskevien kansallisten määräysten mukaisesti sellaista maksua vastaan, joka ei ylitä palvelun suorittamisesta aiheutuneita kustannuksia, kun toimeksiannon suorittava yliopisto voi toimia taloudellisena toimijana.

96.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Consiglio di Staton esittämään ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:

Julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä 2004/18/EY, erityisesti sen 1 artiklan 2 kohdan a ja d alakohtaa, 2 artiklaa, 28 artiklaa sekä liitteessä II olevia 8 ja 12 ryhmää, on tulkittava siten, että ne ovat esteenä sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jolla hankintaviranomaisen ja julkisoikeudellisen yliopiston sallitaan tehdä kirjallisia sopimuksia sairaalarakennusten maanjäristyskestävyyden selvittämiseksi ja arvioimiseksi rakennusten, erityisesti strategisten rakennusten, turvallisuutta koskevien kansallisten määräysten mukaisesti sellaista maksua vastaan, joka ei ylitä palvelun suorittamisesta aiheutuneita kustannuksia, kun toimeksiannon suorittava yliopisto voi toimia taloudellisena toimijana.