1.

Onko unionin oikeuden kanssa yhteensopivaa pysyttää menettelysäännöistä annetun direktiivin vastaisesti vahvistettu ympäristöalan toimintaohjelma korvaavan toimen antamiseen asti, jos ohjelmalla pannaan sisällöllisesti täytäntöön toinen direktiivi? Tämä on pohjimmiltaan kysymys, jota unionin tuomioistuimen on pohdittava tässä ennakkoratkaisumenettelyssä.

2.

Belgian Conseil d’État on nimittäin esittänyt kysymyksen, joka koskee tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista annetun direktiivin ( 2 ) (jäljempänä SOVA-direktiivi; lyhenne SOVA tarkoittaa suunnitelmien ja ohjelmien vaikutusten arviointia) rikkomisen seurauksia.

3.

Pääasian oikeudenkäynnissä kaksi belgialaista kansalaisjärjestöä, Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne, kiistelevät Région wallonnen kanssa sellaisen toimintaohjelman pätevyydestä, jonka Région wallonne on antanut nitraattidirektiivin ( 3 ) täytäntöön panemiseksi.

4.

Nitraattidirektiivissä ja sen perusteella vahvistettavissa toimintaohjelmissa säännellään maatalousmaiden lannoittamista. Maanviljelijät eivät lannoita maitaan pelkästään viljelmiensä kasvun edistämiseksi vaan myös päästäkseen eroon karjan lannasta. Jos maatilalla levitetään enemmän lantaa kuin viljelmät kykenevät hyödyntämään, tämä johtaa ylilannoitukseen, joka säännönmukaisesti kuormittaa vesistöjä. ( 4 )

5.

Unionin tuomioistuin on todennut eräässä ennakkoratkaisumenettelyssä, että tällainen toimintaohjelma edellyttää SOVA-direktiivin mukaista ympäristöarviointia. ( 5 )

6.

Koska nyt käsiteltävä Région wallonnen toimintaohjelma vahvistettiin Conseil d’État’n mukaan ilman tällaista ympäristöarviointia, Conseil d’État’n on nyt ratkaistava, onko ohjelma kumottava. Ennakkoratkaisupyynnön mukaan toimintaohjelman takautuva kumoaminen olisi SOVA-direktiivin rikkomisen normaali seuraus. Siitä seuraisi kuitenkin väistämättä, ettei Vallonia olisi pannut nitraattidirektiiviä täydellisesti täytäntöön. Lannoitteiden levittämisen rajoitukset mutta mahdollisesti myös maanviljelijöiden oikeus lannoittamiseen voisivat käytännössä raueta.

7.

Kumoamisen vaikutus olisi tilapäinen, koska Vallonia on vahvistanut tällä välin uuden toimintaohjelman ( 6 ) ja Belgia, samoin kuin komissio, ilmoittavat, että se on SOVA-direktiivin mukainen. Sen vuoksi on kyse siitä, onko Région wallonnen vanha toimintaohjelma kumottava taannehtivin vaikutuksin 15.2.2007–6.5.2011, joka on uuden ohjelman voimaantulopäivä.

8.

Conseil d’État tiedustelee unionin tuomioistuimelta seuraavaa:

9.

Inter-Environnement Wallonie ASBL, Terre wallonne ASBL, Belgian kuningaskunta, Ranskan tasavalta ja Euroopan komissio ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia. Kaikki Terre wallonnea lukuun ottamatta osallistuivat 8.11.2011 pidettyyn istuntoon.

10.

SOVA-direktiivin tavoitteet ilmenevät erityisesti sen 1 artiklasta, joka kuuluu seuraavasti:

”Tämän direktiivin tarkoituksena on taata korkeatasoinen ympäristönsuojelu ja edistää ympäristönäkökohtien huomioon ottamista suunnitelmien ja ohjelmien valmistelussa ja hyväksymisessä kestävän kehityksen edistämiseksi varmistamalla, että tietyistä suunnitelmista ja ohjelmista, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, tehdään ympäristöarviointi tämän direktiivin mukaisesti.”

11.

SOVA-direktiivin johdanto-osan neljännessä ja viidennessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

12.

Komissio katsoo, ettei ennakkoratkaisupyyntöön vastaaminen ole enää tarpeen Vallonian uuden toimintaohjelman vahvistamisen jälkeen. Koska unionin tuomioistuin ei vastaa hypoteettisiin kysymyksiin, ( 7 ) ennakkoratkaisupyyntö on jätettävä tutkimatta.

13.

Conseil d’État vastasi kuitenkin unionin tuomioistuimen tiedusteluun, että vastaus on hyvinkin hyödyllinen kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian ratkaisemiseksi. Uutta toimintaohjelmaa ei sovelleta taannehtivasti. Sen vuoksi Conseil d’État’n on päätettävä, kumoaako se vanhan toimintaohjelman aikaväliltä, joka ulottuu sen vahvistamisesta ajankohtaan, jolloin se kumottiin uudella toimintaohjelmalla.

14.

Riidan kohde erottaa käsiteltävän asian erityisesti asiasta Fluxys. Siinä oli kyse jäsenvaltion tietyn säännöstön yhteensopivuudesta unionin oikeuden kanssa. ( 8 ) Unionin tuomioistuin tosin ainoastaan totesi, että lausunnon antaminen raukeaa, sillä Belgian Cour constitutionnelle oli kumonnut riidanalaiset säännöstöt taannehtivin vaikutuksin ( 9 ) eikä niitä sen vuoksi voitu enää soveltaa pääasiassa. Nyt käsiteltävässä asiassa Conseil d’État’n sen sijaan on vielä ratkaistava, onko vanha toimintaohjelma kumottava taannehtivasti.

15.

Edellä esitetystä seuraa, että ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava.

16.

Conseil d’État tiedustelee, voiko se määrätä nitraattidirektiivin täytäntöön panemiseksi, mutta SOVA-direktiiviä noudattamatta jättäen vahvistetun Vallonian toimintaohjelman pysyttämisestä korvaavan toimen antamiseen asti.

17.

Conseil d’État, asianosaiset ja muut osapuolet pohtivat tässä yhteydessä asiassa Winner Wetten ( 10 ) annettua tuomiota. Siinä tarkasteltiin sitä, voivatko kansalliset tuomioistuimet määrätä sellaisen onnenpelejä koskevan kansallisen säännöstön, joka ei ole perusvapauksien mukainen, tilapäisestä pysyttämisestä.

18.

Unionin oikeuden ensisijaisuudesta seuraa yleensä, että kansallisia säännöksiä, jotka ovat ristiriidassa sen kanssa, ei voida soveltaa. ( 11 ) Tehokasta oikeussuojaa koskevan periaatteen mukaan yksityiset voivat vedota ensisijaisuuteen myös tuomioistuimissa. ( 12 )

19.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin tuomioistuin voi ainoastaan poikkeustapauksissa ryhtyä unionin oikeusjärjestykseen olennaisesti kuuluvaa yleistä oikeusvarmuuden periaatetta soveltaen rajoittamaan asianomaisten henkilöiden mahdollisuutta vedota säännökseen tai määräykseen, jota unionin tuomioistuin on tulkinnut, vilpittömässä mielessä perustettujen oikeussuhteiden pätevyyden kyseenalaistamiseksi. Ainoastaan unionin tuomioistuin voi tehdä tällaisen rajoituksen, ja se on tehtävä siinä samassa tuomiossa, jossa unionin tuomioistuin lausuu tulkintapyynnöstä. ( 13 )

20.

Asiassa Winner Wetten kaikki huomautuksia esittäneet jäsenvaltiot väittivät lähinnä, että sellaisen periaatteen hyväksyminen, joka sallisi poikkeustilanteissa välittömästi sovellettavan unionin oikeussäännön vastaiseksi katsotun kansallisen säännön vaikutusten tilapäisen pysyttämisen, olisi oikeutettua, kun sovellettaisiin analogisesti unionin tuomioistuimen SEUT 264 artiklan toisen kohdan perusteella kehittämää oikeuskäytäntöä, jonka mukaan unionin oikeuden säännösten, jotka unionin tuomioistuin on kumonnut SEUT 263 artiklan perusteella tai joiden pätemättömyyden se on todennut SEUT 267 artiklan perusteella, vaikutukset voidaan tilapäisesti pysyttää. ( 14 )

21.

Unionin tuomioistuin ei kuitenkaan ratkaissut mainitussa asiassa, voidaanko unionin oikeuden ensisijaisuuden vaikutusta lykätä muiden etujen kannalta pakottavista syistä, koska asiassa Winner Wetten ei ollut olemassa sellaisia oikeusvarmuutta koskevia pakottavia syitä, joilla tämä olisi voitu oikeuttaa. Se korosti kuitenkin, että lykkäämisen edellytykset voisi määrittää vain unionin tuomioistuin. ( 15 )

22.

Belgia, Ranska ja komissio päättelevät näistä asiassa Winner Wetten esitetyistä lausumista, että vanhan toimintaohjelman tilapäisestä pysyttämisestä voitaisiin käsiteltävässä asiassa päättää harkinnan jälkeen.

23.

Vastausta Conseil d’État’n kysymykseen ei kuitenkaan löydy asiassa Winner Wetten ja vastaavissa asioissa annetuista tuomioista. ( 16 ) Perusvapauksien – tai unionin oikeuden jonkin muun oikeussäännön – kanssa yhteensopimaton kansallinen säännöstö rikkoo unionin oikeutta joka kerta, kun sitä sovelletaan. Lähtökohtaisesti sitä ei saa soveltaa, sillä muuten vaarannetaan unionin oikeuden yhtenäisyys.

24.

Edellytetyn ympäristöarvioinnin laiminlyönti sitä vastoin tarkoittaa ainakin unionin oikeuden loppuun saatettua rikkomista, jota suunnitelman tai ohjelman soveltaminen ei (väistämättä) enää pahenna. On mahdollista, että sama toimi olisi toteutettu myös arvioinnin jälkeen.

25.

Edellä esitetyn vuoksi kyse ei ole useiden asianosaisten ja muiden osapuolten käsityksen vastaisesti siitä, että jokin direktiivi asetettaisiin etusijalle toiseen direktiivin verrattuna tai että valittaisiin jommankumman direktiivin rikkominen. SOVA-direktiiviä on jo rikottu. Rikkomisen seurauksia voidaan ainoastaan lieventää. Jos nitraattidirektiivin täytäntöön panemiseksi vahvistettu Vallonian vanha toimintaohjelma kumottaisiin SOVA-direktiivin rikkomisen vuoksi, SOVA-direktiivin rikkomisen lisäksi rikottaisiin toistakin direktiiviä.

26.

Asiassa Winner Wetten annettu tuomio ja unionin oikeuden ensisijaisuus eivät ole asianmukainen perusta Conseil d’État’n kysymykseen vastaamiselle.

27.

Edellä esitetyn vuoksi onkin sovellettava tehokkuus- ja vastaavuusperiaatteita.

28.

Unionin oikeuden ensisijaisuuden takia oikeudellisena seurauksena on kansallisen oikeuden soveltamatta jättäminen, kun normit ovat keskenään ristiriidassa. ( 17 )

29.

Unionin oikeudessa ei sen sijaan säädetä yksityiskohtaisesti, miten on meneteltävä sellaisen säännöstön kanssa, joka on annettu tekemättä SOVA-direktiivin mukaista ympäristöarviointia mutta jonka sisältö ei ole minkään unionin oikeuden säännöksen vastainen.

30.

SOVA-direktiivi tai nitraattidirektiivi eivät sisällä säännöksiä toimintaohjelmien laatimiseen liittyvien menettelyjen yhteydessä tehtyjen virheiden seurauksista.

31.

Unionin tuomioistuin on tosin todennut YVA-direktiivin ( 18 ) yhteydessä, että SEU 4 artiklan 3 kohdassa määrätyn vilpittömän yhteistyön periaatteen mukaan jäsenvaltioiden on poistettava lainvastaiset seuraukset, jotka aiheutuvat unionin oikeuden rikkomisesta. ( 19 ) Saman säännön on pädettävä myös SOVA-direktiiviin.

32.

Kun unioni ei ole antanut asiaa koskevia säännöksiä, kunkin jäsenvaltion asiana on sisäisessä oikeusjärjestyksessään määrittää toimivaltaiset tuomioistuimet ja antaa menettelysäännöt sellaisia oikeussuojakeinoja varten, joilla pyritään turvaamaan yksityisillä unionin oikeuden perusteella olevat oikeudet. Menettelysäännöt eivät saa olla epäedullisempia kuin ne, jotka koskevat samankaltaisia jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvia vaatimuksia (vastaavuusperiaate), eivätkä ne saa olla sellaisia, että unionin oikeudessa vahvistettujen oikeuksien käyttäminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa (tehokkuusperiaate). ( 20 )

33.

Nyt käsiteltävän asian yhteydessä ei loukata vastaavuusperiaatetta, sillä Conseil d’État ilmoittaa, että se voi pysyttää myös puhtaasti jäsenvaltion sisäisiä tilanteita koskevat säännökset tilapäisesti sen jälkeen, kun ne on kumottu. ( 21 )

34.

Tehokkuusperiaate voi kuitenkin estää Vallonian toimintaohjelman tilapäisen pysyttämisen. Tarkasteltaessa kysymystä siitä, tekeekö kansallinen menettelysäännös unionin oikeuden soveltamisen mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi, on joka kerta otettava huomioon tämän säännöksen merkitys koko oikeudenkäynnin, sen kulun sekä sen erityispiirteiden kannalta eri kansallisissa oikeuselimissä. ( 22 ) Tällöin on kyse yksittäistapauksissa tehdyistä arvioinneista, jotka on tehty huomioimalla kaikki kullekin asialle ominaiset, tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevat asiayhteydet ja joita ei voida automaattisesti soveltaa niiden ilmenemisaloista poikkeavilla aloilla. ( 23 )

35.

Käsiteltävässä asiassa voidaan sulkea pois soveltamisen mahdottomuus: oikeus ympäristöarviointiin, johon yleisö voi osallistua, toteutuu myös vanhan toimintaohjelman tilapäisen pysyttämisen yhteydessä, jos uusi ohjelma vahvistetaan SOVA-direktiiviä noudattaen.

36.

On kuitenkin tutkittava, tekeekö vanhan toimintaohjelman tilapäinen pysyttäminen ympäristöarviointia koskevan oikeuden käyttämisen suhteettoman vaikeaksi.

37.

Oikeus ympäristöarviointiin ei ole pelkkä muodollinen menettelyvaihe, vaan sen on taattava SOVA-direktiivin 1 artiklan ja johdanto-osan neljännen ja viidennen perustelukappaleen mukaisesti, että suunnitelmien ja ohjelmien toteuttamisesta johtuvat ympäristövaikutukset otetaan huomioon niitä laadittaessa ja ennen niiden hyväksymistä. Kun päätöksiä tehtäessä otetaan huomioon useampia tekijöitä, kestävämmät ja tehokkaammat ratkaisut löytyvät helpommin.

38.

Edellä esitetyn vuoksi ei voida olettaa, että kyseinen toimi olisi toteutettu sisällöllisesti täysin samassa muodossa myös asianmukaisen ympäristöarvioinnin jälkeen. Pikemminkin voidaan olettaa, että toimi olisi ollut ympäristönsuojelun kannalta edullisempi kuin arvioimaton toimi. Sillä olisi erityisesti vähemmän haitallisia vaikutuksia ympäristöön.

39.

Kuten komissio toteaa, nimenomaan nitraattidirektiivin mukaisten toimintaohjelmien vahvistamisessa piilee vastaava mahdollisuus, sillä jäsenvaltiot voivat käyttää harkintavaltaa vahvistettavien toimien laajuuden suhteen. Harkintavaltaa käytettäessä voidaan soveltaa ympäristöarvioinnin tuloksia.

40.

Oletus, jonka mukaan arvioitu toimi on edullisempi, tukee ensi näkemältä arvioimattoman toimen toteuttamisen lykkäämistä ainakin niin pitkään, että ympäristöarviointi on tehty. Unionin tuomioistuin on vastaavasti todennut, että esimerkiksi jo myönnetyn luvan peruuttaminen tai lykkääminen kyseessä olevan hankkeen ympäristövaikutusten arvioimiseksi SOVA-direktiivin mukaisesti voivat olla sopivia toimia direktiivin rikkomisen korjaamiseksi. ( 24 )

41.

YVA-direktiiviä ( 25 ) koskevien muiden tietojen tavoin tätäkin analyysia voidaan soveltaa suunnitelmiin ja ohjelmiin, jotka ovat edellytyksenä sellaisten hankkeiden toteuttamiselle, joilla voi olla haitallisia ympäristövaikutuksia. Suunnitelman tai ohjelman lykkääminen tai peruuttaminen estäisi tilapäisesti hankkeiden toteuttamisen niin kuin hankkeen hyväksymisen yhteydessäkin. Sen vuoksi ne eivät voisi aiheuttaa haitallisia ympäristövaikutuksia.

42.

Erona hankkeiden hyväksymiseen on se, että suunnitelmat ja ohjelmat voivat myös kuulua normihierarkiaan tai korvata vanhempia säännöstöjä. Jos tällaisia toimia peruutetaan tai lykätään, niiden sijasta sovelletaan joko yleisempiä tai vanhempia säännöstöjä. Niillä voi olla vakavampia ympäristövaikutuksia ( 26 ) kuin virheellisesti vahvistetulla toimella. Jos on syytä pelätä tällaisia vaikutuksia, olisi SOVA-direktiivin tavoitteiden vastaista peruuttaa riidanalainen toimi tai lykätä sitä.

43.

Suunnitelmia ja ohjelmia, jotka on vahvistettu ilman edellytettyä ympäristöarviointia, koskevia oikeuden päätöksiä tehtäessä olisi sen vuoksi tutkittava, mitkä säännöstöt korvaavat ne niiden kumoamisen tai lykkäyksen yhteydessä. Mikäli korvaavat säännöstöt ovat haitallisempia ympäristölle kuin riidanalainen toimi, tuomioistuin voi tehokkuusperiaatetta loukkaamatta määrätä olemassa olevan toimen tilapäisestä pysyttämisestä, kunnes korvaava toimi vahvistetaan ympäristöarvioinnin perusteella.

44.

Tällainen määräys edellyttää luonnollisesti, että kansallinen tuomioistuin on ylipäänsä toimivaltainen määräämään virheellistä menettelyä noudattaen vahvistettujen säännöstöjen pysyttämisestä. Tässä yhteydessä voi herätä kysymys, onko toimivallan unionin oikeuden mukaan oltava olemassa, jos riidanalainen toimi koskee unionin oikeutta. Unionin tuomioistuimen ei kuitenkaan tarvitse vastata tähän kysymykseen tässä yhteydessä, sillä Conseil d’État’lla on tarvittava toimivalta. ( 27 )

45.

Lopuksi on myös otettava huomioon, että tilapäinen pysyttäminen voi vähentää painetta korvata virheellistä menettelyä noudattaen vahvistettu toimi toimella, joka perustuu asianmukaiseen ympäristöarviointiin. Tehokkuusperiaatetta loukattaisiin joka tapauksessa, jos asianmukaisesti arvioidun toimen vahvistaminen viivästyisi kohtuuttomasti vanhan toimen pysyttämisen vuoksi. Tässä yhteydessä ei kuitenkaan tarvitse ratkaista sitäkään, minkälaisia seuraamuksia unionin oikeuden mukaan tällaisessa tapauksessa edellytetään. On nimittäin selvää, että nyt on jo vahvistettu korvaava toimi, jota Belgian ja komission mukaan edelsi riittävä ympäristöarviointi.

46.

Käsiteltävässä asiassa on selvää, että ennen vanhan toimintaohjelman vahvistamista voimassa olleet määräykset eivät olleet nitraattidirektiivin mukaisia. ( 28 ) Komissio puolestaan väittää, että vanha ohjelma vastasi nitraattidirektiivin vaatimuksia. Sen vuoksi on oletettavaa, että pysyttämällä vanha toimintaohjelma tilapäisesti suojellaan ympäristöä paremmin nitraattikuormituksilta kuin jos se kumottaisiin.

47.

Ainoastaan kansallinen tuomioistuin voi tutkia, onko sillä tosiasiallisesti tällaisia etuja, erityisesti, jos vanhan toimintaohjelman säännöistä esitetään perusteltuja sisällöllisiä väitteitä.

48.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisupyyntöön seuraavasti:

Kun kansallinen tuomioistuin antaa ratkaisun suunnitelmasta tai ohjelmasta, joka on vahvistettu ilman direktiivissä 2001/42/EY säädettyä ympäristöarviointia, sen on tutkittava, mitkä säännöstöt korvaavat riidanalaisen toimen, jos se kumotaan. Mikäli korvaavat säännöstöt ovat haitallisempia ympäristölle kuin riidanalainen toimi, tuomioistuin voi tehokkuusperiaatetta loukkaamatta määrätä voimassa olevan toimen tilapäisestä pysyttämisestä, kunnes korvaava toimi vahvistetaan ympäristöarvioinnin perusteella.

Direktiivin 91/676/ETY mukaisten toimintaohjelmien yhteydessä on yleensä suosittava ilman ympäristöarviointia vahvistetun mutta muuten moitteettoman ohjelman välittömän kumoamisen sijasta sen tilapäistä pysyttämistä.