JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

ELEANOR SHARPSTON

15 päivänä syyskuuta 2011 (1)

Asia C‑465/10

Ministre de l’Intérieur, de l’Outre-mer et des Collectivités territoriales

vastaan

Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre

(Conseil d’État’n (Ranska) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)

Euroopan unionin taloudellisten etujen suojaaminen – Euroopan aluekehitysrahastosta myönnettävät tuet – Julkisten hankintasopimusten tekemistä koskevien sääntöjen noudattamatta jättäminen – Velvollisuus periä takaisin tuet silloin, kun kyse on väärinkäytöksestä – Vanhentumisaika

1.        Ranskan Conseil d’État’n ennakkoratkaisupyyntö koskee asetusten N:o 2052/88,(2) N:o 4253/88(3) ja N:o 2988/95(4) tulkintaa. Tosiseikkojen tapahtumahetkellä näitä säädöksiä (jäljempänä sovellettavat asetukset) sovellettiin Euroopan unionin rakennerahastoihin.(5) Rakennerahastot(6) ovat Euroopan unionin tärkeimpiä jäsenvaltioiden sosiaalista ja taloudellista kehitystä edistäviä rahoitusvälineitä. Niihin käytetään yli kolmasosa EU:n talousarviosta.

2.        Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, velvoittaako EU:n lainsäädäntö perimään EAKR:sta myönnetyt tuet takaisin, jos tuensaaja (joka on hankintaviranomainen(7)) ei ole noudattanut julkisten hankintasopimusten tekemistä koskevia EU:n sääntöjä toteuttaessaan kyseisillä tuilla rahoitettua hanketta. Lisäksi se pyytää ohjeistusta asetuksen N:o 2988/95 3 artiklassa säädetyn vanhentumisajan soveltamiseen.

 Asiaa koskevat oikeussäännöt

 Asetus N:o 2052/88

3.        Asetuksen N:o 2052/88 tavoitteena on muun muassa rakennerahastojen tehokkuuden lisääminen ja niiden toiminnan yhteensovittaminen.(8)

4.        Sen 3 artiklan 5 kohdassa neuvosto velvoitetaan antamaan tarvittavat säännökset rakennerahastojen toiminnan yhteensovittamisesta keskenään sekä Euroopan investointipankin (jäljempänä EIP) ja muiden rahoitusvälineiden kanssa.

5.        Asetuksen N:o 2052/88 7 artiklan otsikko on ”Yhdenmukaisuus yhteisön oikeuden kanssa ja valvonta”. Siinä säädetään nyt tarkasteltavan asian kannalta merkityksellisiltä osin seuraavaa:

”1.      Rahastoista rahoitettavien – – toimien on oltava perustamissopimuksen määräysten ja sen nojalla annettujen säädösten sekä yhteisön politiikkojen mukaisia, mukaan lukien – – julkisia hankintoja – – koskevat säännöt.

2.      Edellä 3 artiklan 4 ja 5 kohdassa tarkoitetuissa säännöksissä täsmennetään yhdenmukaistetut säännöt, joiden tarkoituksena on lujittaa rakenteellisten toimenpiteiden valvontaa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta varainhoitoasetuksen säännösten soveltamista.”

 Asetus N:o 4253/88

6.        Neuvoston asetuksessa N:o 4253/88 annetaan asetuksen N:o 2052/88 soveltamista koskevat säännökset rahastojen toiminnan yhteensovittamisen osalta.

7.        Asetusta N:o 4253/88 muutettiin asetuksella N:o 2082/93,(9) jonka johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

”toissijaisuusperiaatteen soveltamiseksi ja rajoittamatta komission toimivaltaa erityisesti yhteisön taloudellisten varojen hoidon osalta, yhteisön tukikehyksissä käytettävien tuen antamisen muotojen täytäntöönpanon on kuuluttava pääasiallisesti jäsenvaltioiden vastuualaan asianmukaisella alueellisella tasolla kunkin jäsenvaltion ominaispiirteiden mukaisesti”.

8.        Asetuksen N:o 4253/88 23 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”1.      Julkisten tai yksityisten hankkeenedistäjien toteuttamien toimien menestyksellisyyden takaamiseksi jäsenvaltioiden on toimia täytäntöön pantaessa toteutettava tarpeelliset toimenpiteet:

–        voidakseen säännöllisesti todentaa, että yhteisön rahoittamat toimenpiteet toteutetaan oikein,

–        ehkäistäkseen epäkohtia ja ryhtyäkseen toimenpiteisiin niitä vastaan,

–        periäkseen takaisin varat, jotka on menetetty väärinkäytön tai laiminlyönnin vuoksi. Jäsenvaltio on toissijaisesti vastuussa aiheettomasti maksettujen varojen takaisinmaksusta, jollei jäsenvaltio ja/tai välittäjä ja/tai hankkeenedistäjä voi osoittaa, ettei kyse ole niiden syyksi luettavasta väärinkäytöksestä tai laiminlyönnistä. Yleiskattavan tuen osalta välittäjä voi jäsenvaltion ja komission suostumuksella turvautua pankkitakuuseen tai muuhun tämän riskin kattavaan vakuutukseen.

Jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle tiedot tätä varten toteuttamistaan toimenpiteistä sekä erityisesti kuvaus toiminnan tehokkuuden takaamiseksi vahvistetuista valvonta‑ ja hallintojärjestelmistä. Jäsenvaltioiden on annettava komissiolle määräajoin tietoja hallinnollisista ja oikeudellisista seuraamuksista.

– –”

9.        Asetuksen 24 artiklassa säädetään seuraavaa:

”Tuen vähentäminen, pidättäminen ja peruuttaminen

1.      Jos toiminnan tai toimenpiteen toteuttaminen ei ilmeisesti oikeuta siihen myönnettyyn rahalliseen tukeen tai osaan siitä, komissio tekee tapauksesta aiheellisen tutkimuksen yhteistyöhön osallistumista noudattaen, pyytäen erityisesti asianomaista jäsenvaltiota tai muita tämän toiminnan täytäntöönpanoa varten nimeämiä viranomaisia esittämään havaintonsa määräajassa.

2.      Tämän tutkimuksen perusteella komissio voi vähentää asianomaiseen toimintaan tai toimenpiteeseen annettua tukea tai pidättää sen, jos tutkimus paljastaa epäsäännöllisyyksiä tai sellaisen huomattavan muutoksen, jolle ei ole pyydetty komission hyväksyntää ja joka vaikuttaa toiminnan tai toimenpiteen laatuun tai niihin olosuhteisiin, joissa ne pannaan täytäntöön.

3.      Jokainen aiheettomasti vastaanotettu rahasumma on palautettava komissiolle. Rahasummiin, joita ei palauteta, lisätään viivästyskorko – –.”

 Asetus N:o 2988/95

10.      Asetuksessa N:o 2988/95 annetaan joitakin yleisiä sääntöjä tarkastuksista, hallinnollisista toimenpiteistä ja seuraamuksista, jotka liittyvät yhteisön politiikka-alojen mukaisesti edunsaajille suoritetuissa maksuissa ilmeneviin väärinkäytöksiin. Aikaisemmin yhteisössä ei ollut yhteisiä säännöksiä, joissa olisi määritelty tällaiset väärinkäytökset.

11.      Nyt tarkasteltavan asian kannalta erityisen merkityksellisiä ovat asetuksen N:o 2988/95 johdanto-osan kolmas, neljäs ja viides perustelukappale. Kolmannessa perustelukappaleessa todetaan, että yhteisöjen menojen hoitoa ja valvontajärjestelmää koskeviin sääntöihin sovelletaan erilaisia yksityiskohtaisia määräyksiä yhteisön asianomaisten toimintaperiaatteiden mukaisesti mutta että yhteisöjen taloudellisia etuja vahingoittavat toimet on tärkeää torjua kaikilla aloilla.(10) Neljännessä perustelukappaleessa mainitaan, että kaikille yhteisön politiikan kattamille aloille tarvitaan yhteinen oikeudellinen kehys, jotta yhteisöjen taloudellisiin etuihin kohdistuvia petoksia voidaan torjua tehokkaasti. Viidennessä perustelukappaleessa muistutetaan, että väärinkäytösten tunnusmerkistöt täyttävistä menettelyistä sekä hallinnollisista toimenpiteistä ja seuraamuksista säädetään alakohtaisissa säännöstöissä asetuksen N:o 2988/95 mukaisesti. Asetuksen N:o 2988/95 johdanto-osan 14. perustelukappaleen mukaan asetuksen horisontaalinen soveltamisala on riittävän laaja, jotta se voi perustua EY 235 artiklaan ja EA 203 artiklaan.

12.      Asetuksen N:o 2988/95 1 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1.      Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamiseksi annetaan yleinen säännöstö yhteisön oikeuteen kohdistuvia väärinkäytöksiä [koskevista] yhtenäisistä tarkastuksista sekä hallinnollisista toimenpiteistä ja seuraamuksista.

2.      Väärinkäytösten tunnusmerkit toteuttaa jokainen yhteisön oikeuden säännöksen tai määräyksen rikkominen, joka johtuu taloudellisen toimijan teosta tai laiminlyönnistä ja jonka tuloksena on tai voisi olla vahinko yhteisöjen yleiselle talousarviolle tai yhteisöjen hoidossa oleville talousarvioille, joko suoraan yhteisöjen puolesta kannettujen omien varojen vähenemisen tai lakkaamisen taikka perusteettoman menon takia.”

13.      Nyt käsiteltävän asian kannalta merkityksellisissä asetuksen 2 artiklan kohdissa säädetään seuraavaa:

”1.      Hallinnolliset tarkastukset, toimenpiteet ja seuraamukset otetaan käyttöön siinä määrin, kuin ne ovat tarpeellisia yhteisön oikeuden moitteettoman soveltamisen varmistamiseksi. Niiden on oltava tehokkaita, suhteellisia ja vakuuttavia, jotta varmistettaisiin yhteisöjen taloudellisten etujen asianmukainen suojaaminen.

– –

3.      Yhteisön oikeudessa säädetään niiden hallinnollisten toimenpiteiden ja seuraamusten luonteesta ja soveltamisalasta, jotka ovat tarpeen kyseisen säännöstön moitteettomaksi soveltamiseksi väärinkäytöksen luonteen ja vakavuuden, myönnetyn edun tai saadun hyödyn ja vastuun asteen mukaan.

4.      Jollei sovellettavasta yhteisön oikeudesta muuta johdu, sovelletaan tarkastusten toteuttamiseen ja yhteisön toimenpiteisiin ja seuraamuksiin liittyviin menettelytapoihin jäsenvaltioiden lainsäädäntöä.”

14.      Asetuksen 3 artiklassa säädetään muun muassa seuraavaa:

”1.      Seuraamusmenettelyn vanhentumisaika on neljä vuotta 1 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta väärinkäytöksestä. Alakohtaisissa säännöstöissä voidaan kuitenkin säätää lyhyemmästä määräajasta, joka ei saa olla kolmea vuotta lyhyempi.

Jatkuvien tai toistuvien väärinkäytösten osalta vanhentumisaika alkaa kulua siitä päivästä, jona väärinkäyttö on päättynyt. Monivuotisten ohjelmien suhteen vanhentumisaika jatkuu kaikissa tapauksissa ohjelman lopulliseen päättymiseen.

Seuraamusmenettelyn vanhentuminen [katkeaa], kun toimivaltainen viranomainen antaa asianomaiselle henkilölle tiedoksi tutkimuksen tai menettelyn vireilletulon, joka liittyy väärinkäytökseen. Vanhentumisaika alkaa kulua uudelleen jokaisesta [sen katkaisevasta] toimesta.

Vanhentumisaika päättyy kuitenkin viimeistään sinä päivänä, jona kaksinkertaisen vanhentumisajan pituinen aika päättyy ilman, että toimivaltainen viranomainen on määrännyt seuraamuksesta, paitsi niissä tapauksissa, joissa hallinnollinen menettely on keskeytetty 6 artiklan 1 kohdan mukaisesti.[(11)]

– –

3.      Jäsenvaltiot säilyttävät mahdollisuuden soveltaa tämän artiklan 1 ja 2 kohdassa säädettyä pitempää määräaikaa.”

15.      Asetuksen 4 artiklassa säädetään, että kaikista väärinkäytöksistä seuraa yleensä perusteettomasti saadun etuuden periminen takaisin taloudelliselta toimijalta (joko velvoittamalla tämä maksamaan velkana olevat tai perusteettomasti saadut summat taikka määräämällä takuu kokonaan tai osittain menetetyksi).

16.      Asetuksen 5 artiklan mukaan tahallisista tai huolimattomuudesta johtuvista väärinkäytöksistä voi seurata hallinnollisia seuraamuksia.

 Asetus N:o 1083/2006

17.      Asetuksen N:o 1083/2006(12) 2 artiklan 7 kohdassa, johon myös unionin tuomioistuimelle esitetyissä kirjallisissa huomautuksissa viitataan,(13) määritellään ”sääntöjenvastaisuudeksi” sellainen ”yhteisön oikeuden säännösten tai määräysten rikkominen, joka johtuu taloudellisen toimijan teosta tai laiminlyönnistä, jonka tuloksena on tai voisi olla vahinko Euroopan unionin yleiselle talousarviolle siihen kohdistuvan perusteettoman menon vuoksi”.

 Kansallinen lainsäädäntö

18.      Tosiseikkojen tapahtumahetkellä Ranskan siviililain 2262 §:ssä säädettiin seuraavaa: ”Kaikki esineoikeudelliset ja henkilöön kohdistuvat vaatimukset vanhentuvat 30 vuodessa.”

 Tosiseikat, asian käsittelyn vaiheet ja ennakkoratkaisukysymykset

19.      Kansallisesta asiakirja-aineistosta ilmenee, että Chambre de commerce et d’industrie du département de l’Indre (jäljempänä Indren kauppakamari) toimitti 5.12.1995 Indren prefektille (jäljempänä prefekti) tukihakemuksen, jossa haettiin rahoitusta Objectif Entreprises -toimelle (jäljempänä toimi). Sen tavoitteena oli löytää ranskalaisia ja ulkomaisia yrityksiä, jotka voisivat investoida ja sijoittautua Indreen. Indren kauppakamari päätti antaa toimen toteuttamisen ulkopuolisen yrityksen tehtäväksi.

20.      Ranskan hallitus toimitti lisätietoja ja tiettyjä asiakirjoja vastauksena kirjallisiin kysymyksiin, joita unionin tuomioistuin esitti työjärjestyksensä 54 a artiklan nojalla. Tiedoista ilmenee, että Indren kauppakamari ilmoitti prefektille 27.9.1995 päivätyllä kirjeellä haluavansa antaa toimen toteuttamisen DDB-Needham‑nimisen yrityksen tehtäväksi. Tämä kirje lähetettiin ennen hankintailmoituksen julkaisemista 4.11.1995 ilmestyneessä Ranskan virallisessa lehdessä (Bulletin officiel des annonces des marchés publics).

21.      Tarjouskilpailussa jätettyjen tarjousten tutkinnan jälkeen toimeksisaajaksi valittiin 8.12.1995 DDB-Needham sillä perusteella, että sen palvelujen laatu oli parempi ja hinta edullisempi kuin kilpailevien yritysten.

22.      Indren kauppakamari teki 29.5.1996 DDB-Needhamin kanssa hankintasopimuksen kolmen vuoden aikana tarjottavista palveluista. Palvelujen hinnaksi määriteltiin 3 895 380 Ranskan frangia (FRF) (600 000 EUR) vuodelta 1996 ja noin 2 725 560 FRF (420 000 EUR) vuosilta 1997 ja 1998.

23.      Indren kauppakamarille myönnettiin 20.12.1996 tehdyllä tukisopimuksella (jossa viitataan asetuksiin N:o 2081/93 ja N:o 2082/93(14)) 400 000 FRF (60 979,60 EUR) EAKR:n tukea kyseisen toimen toteuttamiseen. Samaan tarkoitukseen myönnettiin varoja myös kahdesta kansallisesta rahastosta. Nyt tarkasteltava asia koskee kuitenkin ainoastaan EAKR:sta myönnettyä tukea.

24.      Indren kauppakamarille ilmoitettiin 9.5.2000 päivätyllä kirjeellä, että Centren alueen prefekti (jäljempänä Centren prefekti) tarkastaisi toimen. Tarkastuksesta laaditun kertomuksen, jonka otsikkona oli ”Audit sur l’utilisation des fonds structurels européens” (jäljempänä tarkastuskertomus), olivat allekirjoittaneet Centren prefekti ja Trésorerie générale (valtionkassan alueellinen yksikkö) 14.3.2001. Se toimitettiin Indren kauppakamarille 18.7.2001.

25.      Tarkastuskertomuksessa todettiin seuraavat sääntöjenvastaisuudet. DDB-Needhamin valinnassa sopimuskumppaniksi ei ensinnäkään ollut noudatettu julkisten hankintasopimusten tekemistä koskevia EU:n sääntöjä. Indren kauppakamari oli jo ennen hankintailmoituksen julkaisemista ilmoittanut prefektille valinneensa toimeksisaajaksi DDB-Needhamin. Mikään ei liioin viitannut siihen, että (silloisessa) Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä olisi julkaistu ilmoitus toimesta tehtävistä toimeksiantosopimuksista. Toiseksi DDB-Needhamin kanssa tehdyssä sopimuksessa oli allekirjoitus muttei päiväystä.

26.      Centren prefekti ilmoitti Indren kauppakamarille 23.1.2002, että EAKR:n tuet oli maksettava takaisin, koska toimen täytäntöönpanossa ei ollut noudatettu julkisten hankintasopimusten tekemistä koskevia EU:n sääntöjä, ja että tätä varten oli tehty maksuunpanopäätös.

27.      Trésorier-payeur général (yleinen varainhoitaja) hylkäsi implisiittisellä päätöksellä väitteet, joilla Indren kauppakamari oli vastustanut maksuunpanoa.

28.      Tribunal administratif de Limoges (Limogesin hallintotuomioistuin) hylkäsi 3.6.2004 kumoamisvaatimuksen, jonka Indren kauppakamari oli esittänyt Centren prefektin maksuunpanopäätöksestä ja Trésorier-payeur généralin päätöksestä.

29.      Cour administrative d’appel de Bordeaux (Bordeaux’n muutoksenhakuasteena toimiva hallintotuomioistuin) kumosi tribunal administratif de Limogesin tuomion 12.6.2007. Se katsoi, ettei mikään sopimuksen määräys nimenomaisesti velvoittanut Indren kauppakamaria noudattamaan EU:n julkisia hankintamenettelyjä ja ettei myöskään EU:n lainsäädäntöön sisältynyt säännöksiä, joita voitaisiin käyttää oikeusperustana tukien takaisin perimiselle.

30.      Ministre de l’Intérieur, de l’Outre-mer et des Collectivités territoriales (sisäasioista, merentakaisista departementeista ja alueista sekä alueellisista julkisyhteisöistä vastaava ministeri) valitti tuomiosta Conseil d’État’han. Conseil d’État päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

”1)      Onko olemassa oikeusperusta, josta voitaisiin johtaa velvollisuus periä takaisin kauppa- ja teollisuuskamarille maksettu tuki, eli

onko silloin, kun EAKR:sta maksettuja tukia saanut hankintaviranomainen ei ole noudattanut yhtä tai useampaa julkisten hankintasopimusten tekemistä koskevaa sääntöä tuetun toimen toteuttamiseksi, vaikka asiassa ei olekaan riitautettu toimen kelpoisuutta tukeen tästä rahastosta eikä sitä, että toimi on toteutettu, esimerkiksi [asetuksesta N:o 2052/88] tai [asetuksesta N:o 4253/88] löydettävissä jokin sellainen Euroopan unionin säännös, jolle voidaan perustaa velvollisuus periä tuet takaisin? Jos on, syntyykö tämä velvollisuus minkä tahansa julkisten hankintasopimusten tekemistä koskevan säännön noudattamatta jättämisen perusteella vai vain joidenkin niistä? Jälkimmäisessä tapauksessa, minkä sääntöjen noudattamatta jättämisen perusteella?

2)      Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan perusteettomasti maksetun tuen takaisin perimisessä noudatettavien yksityiskohtaisten sääntöjen osalta edes osittain myöntävästi:

a)      Onko sitä, että EAKR:sta tukea saanut hankintaviranomainen on jättänyt noudattamatta yhtä tai useampaa julkisten hankintasopimusten tekemistä koskevaa sääntöä tai koskevia sääntöjä valitessaan palvelujen suorittajaa, jolle tuetun toimen toteuttaminen uskotaan, pidettävä asetuksessa N:o 2988/95 tarkoitettuna väärinkäytöksenä? Onko sillä, että toimivaltainen kansallinen viranomainen on silloin, kun se on päättänyt myöntää EAKR:sta saadun tuen, ollut välttämättä tietoinen siitä, että tuensaajana oleva toimija ei ole noudattanut julkisten hankintasopimusten tekemistä koskevia sääntöjä valitessaan jo ennen tuen myöntämistä palvelujen suorittajan, jolle tuella rahoitetun toimen toteuttaminen uskotaan, vaikutusta asetuksessa N:o 2988/95 tarkoitetuksi väärinkäytökseksi luonnehtimiseen?

b)      Jos toisen kysymyksen a kohtaan vastataan myöntävästi ja jos asetuksen N:o 2988/95 3 artiklassa säädettyä vanhentumisaikaa sovelletaan tietyn toimijan sääntöjenvastaisen menettelynsä vuoksi perusteettomasti saaman tuen takaisin perimisen kaltaisiin hallinnollisiin toimenpiteisiin, kuten yhteisöjen tuomioistuin on yhdistetyissä asioissa Hauptzollamt Hamburg-Jonas vastaan Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb ym. antamassaan tuomiossa[(15)] todennut:

–        onko vanhentumisajan alkamisajankohdaksi vahvistettava ajankohta, jolloin tuki maksetaan tuensaajalle, vai ajankohta, jolloin tuensaaja käyttää saamansa tuen maksaakseen korvauksen palvelujen suorittajalle, joka on valittu noudattamatta yhtä tai useampaa julkisten hankintasopimusten tekemistä koskevaa sääntöä

–        katsotaanko tämä vanhentumisaika katkenneeksi sillä, että toimivaltainen kansallinen viranomainen on toimittanut tuensaajalle tarkastuskertomuksen, jossa todetaan julkisten hankintasopimusten tekemistä koskevien sääntöjen noudattamatta jättäminen ja jonka mukaan kansallisen viranomaisen on tämän johdosta saatava maksetut summat palautetuiksi

–        silloin, kun jäsenvaltio käyttää sille asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 3 kohdassa annettua mahdollisuutta soveltaa pidempää vanhentumisaikaa, kuten [sellaista 30 vuoden yleistä vanhentumisaikaa, jota Ranskassa sovellettiin tosiseikkojen tapahtumahetkellä], onko tällaisen vanhentumisajan Euroopan unionin oikeuden mukaisuutta ja etenkin suhteellisuusperiaatteen mukaisuutta arvioitava suhteessa siinä kansallisessa säännöksessä säädetyn vanhentumisajan enimmäiskestoon, jota käytetään kansallisten hallintoviranomaisten tekemän, tukien takaisin perimistä koskevan vaatimuksen oikeusperustana, vai suhteessa esillä olevassa asiassa tosiasiallisesti sovellettuun vanhentumisaikaan?

c)      Jos toisen kysymyksen a kohtaan vastataan kieltävästi, ovatko Euroopan unionin taloudelliset edut esteenä sille, että nyt käsiteltävässä oikeusriidassa kyseessä olevan kaltaisen tuen maksamisen osalta tuomioistuin soveltaa kansallisia sääntöjä, jotka koskevat oikeuksia perustavien päätösten peruuttamista ja joiden mukaan hallintoviranomaisen on peruutettava oikeuksia perustava yksittäistapausta koskeva päätös, jos se on lainvastainen – muissa tapauksissa kuin silloin, kun on kyse päätöksen mitättömyydestä, vilpillisestä menettelystä, johon on syyllistytty päätöksen aikaansaamiseksi, tai päätöksestä etua saavan vaatimuksesta, – päätöksen tekemistä seuraavien neljän kuukauden kuluessa, vaikka yksittäistapausta koskevaan hallintopäätökseen voidaankin, esimerkiksi silloin, kun se koskee tuen maksamista, lisätä purkavia ehtoja, joiden toteutuminen antaa mahdollisuuden peruuttaa kyseessä oleva tuki noudattamatta tiettyä määräaikaa, kun samalla muistetaan, että Conseil d’État on todennut oikeuskäytännössään, että tätä kansallista sääntöä on tulkittava niin, että Euroopan unionin säännösten nojalla perusteettomasti tukea saanut voi vedota siihen ainoastaan siinä tapauksessa, että tuen saaja on ollut vilpittömässä mielessä?”

31.      Ranskan ja Puolan hallitukset sekä komissio ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia. Suullista käsittelyä ei ole pyydetty eikä sitä ole pidetty.

 Arviointi

 Alustavat huomautukset

32.      Ennen asian arviointia on aiheellista esittää joitakin alustavia huomautuksia.

33.      Ensinnäkin on riidatonta, että toimi oli oikeutettu EAKR:n rahoitustukeen.

34.      Toiseksi kansallisessa tuomioistuimessa ei ole riitautettu myöskään sitä, että Indren kauppakamarin ja DDB-Needhamin välinen sopimus kuuluu direktiivin 92/50/ETY(16) soveltamisalaan. Sopimuksen arvo ylittää direktiivin 7 artiklassa säädetyn 200 000 euron kynnysarvon, ja sopimus koskee direktiivin liitteessä I A lueteltuja palveluja. Näin ollen Indren kauppakamarin, joka toimi direktiivissä 92/50/ETY tarkoitettuna hankintaviranomaisena, olisi pitänyt julkaista direktiivissä edellytetty hankintailmoitus Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä.(17)

35.      Kolmanneksi – ja siltä osin kuin on kyse nyt sovellettavista asetuksista – asetuksessa N:o 2988/95 annetaan yleinen säännöstö EU:n oikeuteen kohdistuvia väärinkäytöksiä koskevista hallinnollisista toimenpiteistä ja seuraamuksista, jotta voitaisiin ”torjua [unionin] taloudellisia etuja vahingoittavat toimet kaikilla aloilla”.(18) Kyseistä asetusta on luettava yhdessä asiaan sovellettavan EU:n erityislainsäädännön, nimittäin asetuksen N:o 2052/88(19) ja asetuksen N:o 4253/88(20) kanssa.

36.      Asetuksen N:o 2988/95 4 artiklan 1 kohdassa säädetään, että kaikista väärinkäytöksistä seuraa yleensä perusteettomasti saadun etuuden periminen takaisin. Vielä tarkemmin sanottuna asetuksen N:o 4253/88 23 artiklan 1 kohdassa edellytetään, että jäsenvaltiot toteuttavat tarpeelliset toimenpiteet voidakseen säännöllisesti todentaa, että yhteisön rahoittamat toimenpiteet toteutetaan oikein, ehkäistäkseen epäkohtia ja ryhtyäkseen toimenpiteisiin niitä vastaan sekä periäkseen takaisin varat, jotka on menetetty väärinkäytön tai laiminlyönnin vuoksi.(21)

37.      Neljänneksi unionin lainsäätäjä on valinnut rakennerahastojen talousarvion toteuttamistavaksi yhteisen hallinnoinnin – jäsenvaltiot siis hallinnoivat rahastoja yhteistyössä komission kanssa. Rahastoista myönnettävän tuen täytäntöönpano on kuitenkin ensisijaisesti jäsenvaltioiden vastuulla.

38.      EY 280 artiklasta (nykyisestä SEUT 325 artiklasta) käy lisäksi selvästi ilmi, että Euroopan unionilla ja sen jäsenvaltioilla on yhteinen velvollisuus toteuttaa toimenpiteitä unionin taloudellisten etujen suojaamiseksi petolliselta menettelyltä ja muulta laittomalta toiminnalta.

39.      Unionin tuomioistuin on lisäksi katsonut, että hoitaessaan näitä velvollisuuksia jäsenvaltiot eivät voi käyttää harkintavaltaa siltä osin, olisiko aiheettomasti tai sääntöjen vastaisesti myönnetyt yhteisön varat vaadittava palautettaviksi.(22)

40.      Viidenneksi unionin tuomioistuin on todennut, että asetuksen N:o 4253/88 23 artiklan 1 kohdassa asetetaan jäsenvaltioille velvollisuus periä takaisin varat, jotka on ”menetetty” väärinkäytön tai laiminlyönnin vuoksi, eikä toimivaltaa ole tarpeen johtaa kansallisesta oikeudesta.(23)

41.      Kuudenneksi asetuksen N:o 4253/88 24 artiklassa ei tehdä määrällistä tai laadullista eroa sellaisten väärinkäytösten osalta, jotka voivat johtaa tuen vähentämiseen.(24) Tässä ei siis ole merkitystä sillä, onko väärinkäytöksestä aiheutunut tuntuva tulonmenetys vai onko kyseessä pelkkä ”tekninen menettelyvirhe”. Väärinkäytös on väärinkäytös.(25)

42.      Tässä tapauksessa on lisäksi riidatonta, että toimi (Objectif Entreprises) pantiin tosiasiallisesti täytäntöön. Tällä perusteella unionin tuomioistuimelle huomautuksia esittäneet osapuolet ovat yksimielisiä siitä, ettei tukea voida varsinaisesti pitää asetuksen N:o 4253/88 23 artiklan 1 kohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitetulla tavalla ”menetettynä”.

 Kysymykset 1 ja 2 a

43.      Nämä kysymykset on aiheellista tutkia yhdessä. Molemmat nimittäin koskevat väärinkäytöksen käsitteen merkitystä ja sitä, velvoitetaanko jäsenvaltiot sovellettavissa asetuksissa perimään takaisin rahastoista maksetut varat.

44.      Kysymyksessä 1 ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin lähinnä tiedustelee, onko jäsenvaltioilla velvollisuus periä takaisin EAKR:sta myönnetyt tuet, jos tuensaaja ei ole noudattanut julkisten hankintasopimusten tekemistä koskevia sääntöjä valitessaan yrityksen, jolle tuetun toimen toteuttaminen uskotaan. Jos on, kansallinen tuomioistuin tiedustelee, voiko tämä velvollisuus syntyä minkä tahansa julkisten hankintasopimusten tekemistä koskevan säännön noudattamatta jättämisen perusteella. Jos voi, se haluaa tietää, onko tällaista noudattamatta jättämistä pidettävä asetuksessa N:o 2988/95 tarkoitettuna väärinkäytöksenä.

45.      Ranskan hallitus väittää, että asetuksen N:o 4253/88 23 artiklan 1 kohtaa on tulkittava yhteneväisesti asetuksen N:o 2052/88 ja asetuksen N:o 2988/95 kanssa.

46.      Edelleen Ranska väittää, ettei asetuksen N:o 4253/88 23 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan kolmas luetelmakohta voi olla tuen takaisinperintää koskevan velvollisuuden oikeusperusta, koska tukia ei tässä tapauksessa voida katsoa kyseisessä säännöksessä tarkoitetulla tavalla ”menetetyiksi”. Oikeusperustana on pikemminkin pidettävä 23 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan toista luetelmakohtaa (”ehkäistäkseen epäkohtia ja ryhtyäkseen toimenpiteisiin niitä vastaan”). Ranska väittää myös, että tässä tapauksessa olisi sovellettava analogisesti asetuksen N:o 4253/88 24 artiklaa koskevaa unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä ja että tukia olisi näin ollen pidettävä aiheettomasti maksettuina.

47.      Puola väittää, että nyt tarkasteltavan kaltaisessa tapauksessa on aiheellista ottaa huomioon asetuksen N:o 4253/88 23 artiklan 1 kohdan tavoite taata rahastoista tukea saaneiden toimien menestyksellisyys. Puolan mukaan kutakin tapausta olisi arvioitava objektiivisesti. Puola katsoo, että asetuksen N:o 4253/88 23 artiklan 1 kohdan tulkinnassa on sovellettava analogisesti asetuksen N:o 1083/2006(26) 2 artiklan 7 kohtaa. Jotta EU:n oikeuden säännöksen rikkominen täyttäisi väärinkäytöksen tunnusmerkistön, sen tuloksena on siis oltava perusteettomasta menoerästä Euroopan unionin talousarviolle aiheutuva vahinko.

48.      Puola väittää, että ilman tarjouskilpailua toteutettu julkinen hankintamenettely johtaa juuri tällaiseen vahinkoon; sen vuoksi jäsenvaltion olisi ryhdyttävä toimiin, joilla aiheettomasti maksetut tuet voidaan periä takaisin. Puola kuitenkin katsoo, että sellaista julkisten hankintasopimusten tekemistä koskevien EU:n sääntöjen noudattamatta jättämistä, josta ei aiheudu vahinkoa Euroopan unionin talousarviolle, ei voida pitää asetuksen N:o 1083/2006 2 artiklan 7 kohdassa tarkoitettuna sääntöjenvastaisuutena. Näin ollen sitä ei myöskään voida luokitella asetuksen N:o 4253/88 23 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi väärinkäytökseksi.

49.      Komissio katsoo, että sovellettavia asetuksia olisi tulkittava yhdessä. Sillä, ettei tukia varsinaisesti ”menetetty”, ei komission mukaan ole mitään merkitystä ratkaistaessa kysymystä siitä, tarjoaako asetuksen N:o 4253/88 23 artiklan 1 kohta oikeusperustan EAKR:n tukien takaisin perimiselle.

50.      Ranskan hallituksen ja komission tapaan katson, että sovellettavia asetuksia olisi tulkittava yhdessä.

51.      Koska asian tosiseikkojen tapahtumahetkellä ei sovellettu asetuksen N:o 1083/2006 2 artiklan 7 kohtaa, se voidaan tässä tapauksessa jättää huomiotta.

52.      Asetuksissa N:o 2052/88 ja N:o 4253/88 ei määritellä väärinkäytöksen käsitettä.

53.      Jos sovellettavia asetuksia on tulkittava yhdessä, silloin myös väärinkäytöksen käsite olisi selitettävä yhdenmukaisesti – siis samalla tavalla kummassakin asetuksessa.

54.      Asetuksen N:o 2052/88 7 artiklan 1 kohdan mukaan rakennerahastoista tuettujen hankkeiden on oltava perustamissopimusten sekä yhteisön politiikkojen, erityisesti julkisia hankintoja koskevien yhteisön sääntöjen mukaisia.

55.      Asetuksen N:o 2988/95 1 artiklan 2 kohdan määritelmän mukaan ”väärinkäytösten tunnusmerkit toteuttaa jokainen yhteisön oikeuden säännöksen tai määräyksen rikkominen, joka johtuu taloudellisen toimijan teosta tai laiminlyönnistä ja jonka tuloksena on – – vahinko yhteisöjen yleiselle talousarviolle tai yhteisöjen hoidossa oleville talousarvioille, joko suoraan yhteisöjen puolesta kannettujen omien varojen vähenemisen tai lakkaamisen taikka perusteettoman menon takia”.

56.      Tässä tapauksessa on riidatonta, että yhteisön oikeutta (nykyistä EU:n oikeutta) on rikottu. Indren kauppakamari (asetuksen N:o 2988/95 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu ”taloudellinen toimija” ja direktiivissä 92/50/ETY tarkoitettu hankintaviranomainen) ei selvästikään noudattanut julkisten hankintasopimusten tekemistä koskevia EU:n sääntöjä tehdessään sopimuksen ”Objectif Entreprises” -toimen toteuttamisesta.

57.      EAKR:n tuella rahoitettu hanke on siis asetuksen N:o 2052/88 7 artiklan 1 kohdan vastainen.

58.      Aiheutuuko tästä EU:n oikeuden rikkomisesta asetuksen N:o 2988/95 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu vahinko Euroopan unionin yleiselle talousarviolle tai EU:n hallinnoimille talousarvioille (kuten rakennerahastoille)?

59.      Asetuksen N:o 2052/88 7 artiklan 1 kohdassa lainsäätäjän huolena on nähdäkseni ollut huolehtia siitä, että yhteisön rakennepoliittiset maksut rajoitetaan tiukasti vain niihin toimijoihin, jotka noudattavat unionin oikeuden sääntöjä, ja siitä, ettei näillä maksuilla rahoiteta näiden sääntöjen vastaista toimintaa.(27)

60.      Näin ollen EU:n lainsäädännön vastaisten menojen olisi lähtökohtaisesti katsottava aiheuttavan vahinkoa EU:n talousarviolle.

61.      Asiassa Irlanti vastaan komissio(28) annetussa tuomiossa ratkaistiin, oliko komissiolla asetuksen N:o 4253/88 24 artiklan nojalla toimivalta periä takaisin Euroopan sosiaalirahastosta (jäljempänä ESR) Irlannille maksetut tuet. Irlannin viranomaiset myönsivät, että kyseisessä tapauksessa oli (tosin tahattomasti) ilmennyt sääntöjenvastaisuus, koska tukien jäljitysketju ei ollut ESR:n asianmukaisten käytäntöjen mukainen.(29) Sääntöjenvastaisuus ei kuitenkaan kyseisessä tapauksessa ollut johtanut perusteettomaan tai liialliseen yhteisön tukeen. Komissio yritti siitä huolimatta vähentää alun perin myönnettyä tukea asetuksen N:o 4253/88 24 artiklan nojalla.

62.      Yhteisöjen tuomioistuin hylkäsi Irlannin väitteen, jonka mukaan sääntöjenvastaisuudet olivat luonteeltaan ”teknisiä” eikä niistä aiheutunut vahinkoa EU:n talousarviolle. Tuomiossa katsottiin, että nekin sääntöjenvastaisuudet, joilla ei ole täsmällistä taloudellista vaikutusta, voivat vakavasti vahingoittaa Euroopan unionin taloudellisia etuja ja olla EU:n oikeuden vastaisia ja että tämän voidaan katsoa soveltuvan perusteeksi sille, että komissio tekee rahoituskorjaukset.(30)

63.      Yhdistetyissä asioissa Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening(31) annetussa tuomiossa korostettiin, että asetuksen N:o 4253/88 23 ja 24 artiklaa on tulkittava yhdessä.

64.      Näin ollen asiassa Irlanti vastaan komissio annetussa tuomiossa noudatettua lähestymistapaa on mielestäni sovellettava analogisesti asetuksen N:o 4253/88 23 artiklan tulkintaan.

65.      Sellaistenkin sääntöjenvastaisuuksien, joilla ei ole täsmällistä taloudellista vaikutusta ja joita ei voida ilmaista määrällisesti, voidaan siis katsoa vahingoittavan vakavasti EU:n taloudellisia etuja.

66.      Onko EU:n talousarviolle (tai EU:n hallinnoimille talousarvioille) aiheutunut vahinko tässä tapauksessa johtanut tulonmenetykseen tai perusteettomaan menoerään?

67.      Nyt käsiteltävässä asiassa sääntöjenvastaisuudesta aiheutuneista taloudellisista kustannuksista ei ole yksityiskohtaista tietoa. Niitä voi tosiasiallisesti olla mahdoton arvioida.(32)

68.      Voidaan kuitenkin järkevästi olettaa, että jos Indren kauppakamari olisi hankintaviranomaisena noudattanut asianmukaisesti julkisten hankintasopimusten tekemistä koskevia EU:n sääntöjä, hankkeen rahoittamisesta aiheutuneet kokonaiskustannukset olisivat kenties olleet pienemmät. Tässä mielessä EAKR:n tuen maksamisen voitaisiin katsoa johtaneen asetuksen N:o 2988/95 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuun talousarvioon kohdistuvaan perusteettomaan menoon.

69.      Sovellettavien asetusten sanamuodon ja tarkoituksen sekä tässä analogisesti sovellettavan asiassa Irlanti vastaan komissio annetun tuomion perusteella voidaan mielestäni päätellä, että asetuksen N:o 2052/88 7 artiklan 1 kohdan noudattamatta jättäminen on omiaan aiheuttamaan vahinkoa Euroopan unionin talousarviolle tai rakennerahastojen talousarvioille niihin kohdistuvan perusteettoman menon vuoksi ja että tällaista laiminlyöntiä on siten pidettävä asetuksen N:o 2988/95 1 artiklan 2 kohdassa ja asetuksen N:o 4253/88 23 artiklassa tarkoitettuna väärinkäytöksenä.

70.      Tällaisessa tilanteessa jäsenvaltioiden velvollisuutena on ryhtyä toimiin, joilla voidaan periä takaisin aiheettomasti maksetut tuet.

71.      Merkitseekö tämä sitä, että tuki on perittävä kokonaisuudessaan takaisin tuensaajalta?

72.      Asetuksen N:o 2988/95 2 artiklan 1 kohdassa jäsenvaltiot velvoitetaan ottamaan käyttöön hallinnolliset toimenpiteet ”siinä määrin, kuin ne ovat tarpeellisia yhteisön oikeuden moitteettoman soveltamisen varmistamiseksi”. Toimenpiteiden on oltava ”tehokkaita, suhteellisia ja vakuuttavia”, jotta varmistettaisiin Euroopan unionin taloudellisten etujen asianmukainen suojaaminen. Lisäksi asetuksen 2 artiklan 3 kohdan mukaan unionin oikeudessa ”säädetään niiden hallinnollisten toimenpiteiden ja seuraamusten luonteesta ja soveltamisalasta, jotka ovat tarpeen kyseisen säännöstön moitteettomaksi soveltamiseksi väärinkäytöksen luonteen ja vakavuuden, myönnetyn edun tai saadun hyödyn ja vastuun asteen mukaisesti”.(33)

73.      EU:n talousarvion (ja Euroopan unionin hallinnoimien erillisten talousarvioiden, kuten rakennerahastojen) suojaamiseksi jäsenvaltioilla on velvollisuus periä maksetut varat takaisin, jos niihin liittyy väärinkäytöksiä. Asetuksen N:o 2988/95 4 artiklan 1 kohdassa säädetään, että kaikista väärinkäytöksistä seuraa yleensä perusteettomasti saadun etuuden periminen takaisin.(34) Hoitaakseen velvollisuutensa jäsenvaltioiden olisi siis yritettävä vaatia takaisin ”perusteettomasti saatua etuutta” vastaava summa. Tämä voi edellyttää alun perin myönnetyn tuen palauttamista joko kokonaisuudessaan tai ainoastaan osittain, jolloin määrä on pienempi.(35)

74.      Kansallisen tuomioistuimen toteamista tosiseikoista ilmenee, että kaikki Objectif Entreprises -toimen toteuttamisesta vastuussa olevan palvelujen suorittajan valintaan liittyvät olennaiset menettelyvaiheet käytiin läpi jo ennen tuen myöntämistä.(36) Tapahtuneen väärinkäytöksen erityinen luonne (asiaa koskevien EU:n sääntöjen mukaisen tarjouskilpailun puuttuminen) kuitenkin tarkoittaa, ettei väärinkäytöksestä aiheutuneen ”menetyksen” määrää ole mahdollista eritellä eikä laskea. Alun perin nimetyllä ja myöhemmin valitulla palvelujen suorittajalla näyttää tosiasiallisestikin olleen paras hinta-laatusuhde kansallisessa tarjouskilpailumenettelyssä, joka sopimuksesta järjestettiin. Jos kuitenkin sopimuksesta olisi asianmukaisesti julkaistu julkisten hankintasopimusten tekemistä koskevissa EU:n säännöissä edellytetty hankintailmoitus, muiden jäsenvaltioiden palvelujen suorittajat olisivat voineet kiinnostua siitä ja esittää tarjouksia, joissa olisi kenties ollut vielä parempi hinta-laatusuhde. Missä määrin (jos ylipäätään) parempi – sitä ei tiedä kukaan. Koska toimi rahoitettiin osittain EAKR:sta ja osittain kansallisista varoista, on mahdotonta sanoa, kuinka paljon (mahdollisesta) säästöstä olisi kohdistunut EU:n talousarvioon ja kuinka paljon kansalliseen talousarvioon.

75.      Varmaa on vain se, että toimi, jolle etuus myönnettiin, on tosiasiallisesti toteutettu; että se olisi kenties tullut edullisemmaksi, jos julkisten hankintasopimusten tekemistä koskevia EU:n sääntöjä olisi noudatettu; että palvelujen suorittajaksi ei välttämättä olisi valittu samaa palvelujen suorittajaa; ja että kansalliseen talousarvioon ja EU:n talousarvioon kohdistuvat menot olisivat saattaneet jäädä vastaavasti pienemmiksi.

76.      Kuinka kansallisen tuomioistuimen olisi tällaisessa tilanteessa toimittava?

77.      Teoriassa sillä on kolme vaihtoehtoa: se voi joko jättää tuet perimättä takaisin, periä ne kokonaisuudessaan takaisin tai määrätä, että tuista on maksettava takaisin summa, joka vastaa EU:n julkisten hankintamenettelyjen noudattamatta jättämisestä EU:n talousarviolle aiheutunutta tappiota.

78.      Äsken esittämistäni syistä sulkisin tässä tapauksessa pois kolmannen vaihtoehdon.

79.      Jäljelle jäävät vaihtoehdot ovat siis takaisin perimättä jättäminen ja täydellinen takaisinperintä.

80.      Tukien takaisin perimättä jättäminen olisi mielestäni unionin tuomioistuimen tähänastisessa oikeuskäytännössä vahvistettujen periaatteiden vastaista.(37) Se antaisi täysin väärän kuvan EU:n tuensaajien velvollisuudesta noudattaa varojen myöntämistä koskevia sääntöjä.

81.      On totta, että tukien täydellinen takaisinperintä vaikuttaa nyt tarkasteltavan asian olosuhteissa ankaralta ratkaisulta. Tosiasiallisesti EU:n talousarviolle aiheutunut vahinko saattaa tässä tapauksessa olla hyvin vähäinen tai jopa olematon. Mielestäni näyttäisi kuitenkin olevan vähintään kolme pakottavaa perustetta katsoa, että tuet on perittävä kokonaisuudessaan takaisin.

82.      Ensinnäkin asetuksen N:o 2988/95 2 artiklan 3 kohdan mukaan kansallisten viranomaisten on hoitaessaan velvollisuuttaan periä tuet takaisin otettava huomioon muun muassa väärinkäytöksen luonne ja vakavuus sekä vastuun aste. Yksi erittäin merkittävä tässä tapauksessa huomioon otettava tekijä on ennakkotiedon antaminen prefektille, sillä se osoittaa, ettei julkisten hankintasopimusten tekemistä koskevia EU:n sääntöjä selvästikään noudatettu.

83.      Toiseksi EU:n julkisia hankintamenettelyjä on tarkoitus soveltaa kaikkiin tietyn kynnysarvon ylittäviin sopimuksiin nimenomaan siksi, että myös muiden jäsenvaltioiden palvelujen suorittajilla olisi mahdollisuus tavoitella niitä. Ajatuksena on tietenkin se, että EU:n hankintamenettely johtaa (usein) parempaan hinta-laatusuhteeseen kuin puhtaasti kansallinen tarjouskilpailumenettely. Mutta ei tässä vielä kaikki. Toinen, aivan yhtä painava seikka on se, että EU:n hankintamenettelyjen noudattaminen edistää yhtenäismarkkinoiden moitteetonta toimintaa.

84.      Kolmanneksi nyt tarkasteltavan asian olosuhteissa on väistämättä valittava joko takaisin perimättä jättämisen tai täydellisen takaisinperinnän välillä. Tukien takaisin perimättä jättäminen ei kuitenkaan olisi asetuksen N:o 2988/95 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla tehokasta eikä vakuuttavaa (kyseisessä säännöksessä nimittäin edellytetään, että [EU:n] oikeuden moitteettoman soveltamisen varmistamiseksi toteutettavat toimenpiteet ovat tehokkaita, suhteellisia ja vakuuttavia). Täydellinen takaisinperintä taas on sekä tehokasta että vakuuttavaa. Koska osittainen takaisinperintä ei tässä tapauksessa tule kyseeseen, täydellistä takaisinperintää on pidettävä myös oikeasuhteisena.

85.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kuitenkin tiedustelee, voiko väärinkäytökseksi luokitteluun vaikuttaa se, että prefekti on silloin, kun se on päättänyt myöntää EAKR:sta saadun tuen Indren kauppakamarille, ollut välttämättä tietoinen siitä, että tuensaaja on jättänyt noudattamatta julkisten hankintasopimusten tekemistä koskevia EU:n sääntöjä valitessaan palvelujen suorittajan.

86.      Asiassa Emsland-Stärke annetussa tuomiossa(38) katsottiin, että se, että toimivaltainen viranomainen on ollut tietoinen väärinkäytöksestä, ei sinänsä voi estää kyseessä olevan väärinkäytöksen luokittelua ”huolimattomuudesta johtuvaksi” tai jopa ”tahalliseksi” asetuksen N:o 2988/95 5 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Samasta syystä tämä seikka ei myöskään voi vaikuttaa menettelyn luokitteluun asetuksen N:o 4253/88 23 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi väärinkäytökseksi.

87.      Mielestäni kysymyksiin 1 ja 2 a olisi näin ollen vastattava, että jos rakennerahastojen tuensaaja, joka toimii EU:n julkisissa hankintamenettelyissä hankintaviranomaisena, ei ole noudattanut julkisten hankintasopimusten tekemistä koskevia sääntöjä valitessaan palvelujen suorittajaa toteuttamaan rakennerahastoista kokonaan tai osittain rahoitettavaa hanketta, asetuksen N:o 4253/88 23 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan toisessa luetelmakohdassa velvoitetaan jäsenvaltiot ryhtymään toimiin, joilla kyseiset tuet voidaan periä takaisin. Tällaisessa tapauksessa tuensaajan menettelyä on pidettävä asetuksen N:o 2988/95 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna väärinkäytöksenä.

 Kysymys 2 b

88.      Kysymys 2 b koskee asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan tulkintaa.

89.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää kolme kysymystä, jotka koskevat nyt tarkasteltavan asian olosuhteissa sovellettavaa vanhentumisaikaa. Ensimmäinen kysymys koskee vanhentumisajan alkuhetkeä. Toinen kysymys koskee sitä, katkesiko vanhentumisaika sillä, että Centren prefekti toimitti Indren kauppakamarille tarkastuskertomuksen. Kolmannessa kysymyksessä tiedustellaan vanhentumisajan enimmäiskeston määritysperusteita silloin, kun käytetään asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 3 kohdassa annettua mahdollisuutta.

90.      Komission mielestä vanhentumisaika alkoi kulua siitä, kun Indren kauppakamari päätti julkisten hankintasopimusten tekemistä koskevien EU:n sääntöjen vastaisesti tehdä sopimuksen DDB-Needhamin kanssa, tai vaihtoehtoisesti siitä, kun se teki noudatettavaa menettelyä ja tarjouskilpailun järjestämistä koskevat päätökset.

91.      Ranska väittää, että vanhentumisaika alkoi kulua siitä, kun Indren kauppakamari maksoi sopimuksen mukaiset vastikkeet DDB-Needhamille. Maksujen suorittamista on pidettävä nyt tarkasteltavassa lainsäädännössä tarkoitettuna väärinkäytöksenä, koska Indren kauppakamarilla olisi milloin tahansa ennen sitä ollut mahdollisuus panna vireille asianmukainen hankintamenettely.

92.      Puolan hallitus väittää, että vanhentumisaika alkoi kulua päivästä, jolloin EAKR:n tuki maksettiin Indren kauppakamarille. Puola väittää, että EU:n julkisten hankintamenettelyjen noudattamatta jättäminen merkitsee asetuksen N:o 2988/95 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua väärinkäytöstä vasta, kun siitä aiheutuu vahinkoa EU:n talousarviolle. Tällainen vahinko puolestaan syntyy silloin, kun määrärahat maksetaan talousarviosta. Puola väittää vielä, että takaisin perittävän määrän on vastattava sääntöjenvastaisen menettelyn mukaisesti maksetun summan ja sen summan erotusta, joka olisi maksettu, jos palvelujen suorittaja olisi valittu EU:n julkisten hankintamenettelyjen mukaisesti.(39)

93.      Asetukseen N:o 4253/88 ei sisälly säännöksiä aiheettomasti maksettujen määrien takaisinperintään sovellettavasta vanhentumisajasta. Näin ollen tässä tapauksessa on mielestäni sovellettava asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdassa säädettyä määräaikaa.(40)

94.      Kyseisen säännöksen ja saman asetuksen 1 artiklan 1 ja 2 kohdan perusteella vanhentumisajan kuluminen alkaa, kun rikkomisesta, joka johtuu tuensaajan teosta tai laiminlyönnistä, aiheutuu vahinko Euroopan unionin talousarviolle (tai EU:n hallinnoimille talousarvioille, kuten rakennerahastoille) esimerkiksi siihen kohdistuvan perusteettoman menon takia.

95.      Tällainen meno aiheutui, kun EAKR:n tuki myönnettiin Indren kauppakamarille. Asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun vanhentumisajan alkamishetkenä on siten pidettävä tuen myöntämisestä tehdyn sopimuksen päivämäärää (20.12.1996). Kyseisenä päivänä nimittäin tehtiin maksusitoumukset EAKR:n määrärahoista. Hankintamenettelyyn liittyvät väärinkäytökset olivat siinä vaiheessa jo tapahtuneet: Indren kauppakamari oli nimittäin valinnut DDB-Needhamin julkaisematta hankkeesta hankintailmoitusta Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä ja ilmaissut aikomuksensa valita kyseisen yrityksen jo ennen kuin hankkeesta oli julkaistu kansallinen hankintailmoitus.(41)

96.      Toinen kysymys koskee sitä, katsotaanko tämä vanhentumisaika katkaistuksi sillä, että prefekti toimitti Indren kauppakamarille tarkastuskertomuksen. Asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan kolmannesta alakohdasta käy selvästi ilmi, että vanhentuminen katkeaa, kun toimivaltainen kansallinen viranomainen antaa asianomaiselle henkilölle tiedoksi väärinkäytöstä koskevan tutkimuksen tai menettelyn vireilletulon, ja se alkaa kulua uudelleen jokaisesta katkaisevasta toimesta.(42)

97.      Tarkastuskertomuksen toimittamista voidaan pitää toimenpiteenä, jolla toimivaltainen kansallisen viranomainen saattaa vireille väärinkäytöstä koskevan tutkimuksen.(43) Mielestäni tarkastuskertomus oli riittävän selvä ja täsmällinen, jotta se voi katkaista asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitetun vanhentumisen.(44)

98.      Kolmas kysymys koskee sitä, millä perusteella vanhentumisajan enimmäiskesto määritetään.

99.      Kuten yhdistetyissä asioissa Ze Fu Fleischhandel annetussa tuomiossa(45) vahvistetaan, jäsenvaltioilla on asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 3 kohdan mukaan mahdollisuus soveltaa kyseisen asetuksen 3 artiklan 1 kohdassa säädettyä neljän vuoden määräaikaa pidempää vanhentumisaikaa.

100. Tuomiossa kuitenkin vielä todetaan, että ”kun otetaan tältä osin huomioon unionin taloudellisten etujen suojaamisen tavoite, jonka osalta unionin lainsäätäjä on katsonut, että neljän tai jopa kolmen vuoden vanhentumisaika on jo sellaisenaan riittävä, jotta kansalliset viranomaiset voivat ryhtyä seuraamusmenettelyihin sellaisten väärinkäytösten johdosta, jotka vahingoittavat näitä taloudellisia etuja ja jotka voivat johtaa perusteettomasti saadun etuuden takaisin perimisen kaltaiseen toimeen, vaikuttaa siltä, että kolmenkymmenen vuoden määräajan myöntäminen mainituille viranomaisille ylittää sen, mikä on huolellisen hallinnon kannalta välttämätöntä”.(46)

101. Mielestäni tässä tapauksessa olisi sovellettava analogisesti yhdistetyissä asioissa Ze Fu Fleischhandel annetussa tuomiossa esitettyä päättelyä.

102. Edellä esitetystä seuraa, että vaikka jäsenvaltio käyttää sille asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 3 kohdan nojalla kuuluvaa mahdollisuutta, suhteellisuusperiaate estää kuitenkin soveltamasta 30 vuoden vanhentumisaikaa menettelyissä, jotka liittyvät aiheettomasti maksettujen varojen takaisinperintään.

 Kysymys 2 c

103. Kysymyksessä 2 c pääasiallisesti tiedustellaan, että jos asetuksen N:o 2988/95 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua väärinkäytöstä ei ole tapahtunut, voidaanko takaisinperintäasioissa soveltaa kansallista lainsäädäntöä vai ovatko unionin taloudelliset edut esteenä sille, että kansallinen tuomioistuin soveltaa kansallisia säännöksiä, jotka koskevat oikeuksia perustavien päätösten peruuttamista.

104. Koska tässä tapauksessa on nähdäkseni sovellettava Euroopan unionin lainsäädäntöä, kansallisia säännöksiä ei voida soveltaa, eikä kysymyksen tähän osaan ole siten tarpeen vastata.

 Ratkaisuehdotus

105. Näin ollen katson, että unionin tuomioistuimen olisi vastattava Ranskan Conseil d’État’n esittämiin kysymyksiin seuraavasti:

Jos rakennerahastojen tuensaaja, joka toimii EU:n julkisessa hankintamenettelyssä hankintaviranomaisena, ei ole noudattanut julkisten hankintasopimusten tekemistä koskevia sääntöjä valitessaan palvelujen suorittajaa toteuttamaan rakennerahastoista kokonaan tai osittain rahoitettavaa hanketta

–        asetuksen (ETY) N:o 2052/88 soveltamisesta toisaalta eri rakennerahastojen toiminnan yhteensovittamisen sekä toisaalta niiden ja Euroopan investointipankin ja muiden rahoitusvälineiden toiminnan yhteensovittamisen osalta 19.12.1988 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 4253/88, sellaisena kuin se on muutettuna 20.7.1993 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 2082/93, 23 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan toisessa luetelmakohdassa velvoitetaan jäsenvaltiot ryhtymään toimiin, joilla kyseiset tuet voidaan periä takaisin

–        tuensaajan menettelyä on pidettävä Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta 18.12.1995 annetun neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 2988/95 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna väärinkäytöksenä

–        menettelyn katsomiseen asetuksen N:o 4253/88 23 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi väärinkäytökseksi ei vaikuta mitenkään se, että toimivaltainen kansallinen viranomainen on välttämättä ollut tietoinen väärinkäytöksestä

–        vanhentumisaika alkaa kulua asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla siitä päivästä, jolloin EAKR:n tuki myönnettiin tuensaajalle

–        toimivaltaisen kansallisen viranomaisen toimittama tarkastuskertomus on riittävän selvä ja täsmällinen, jotta se voi katkaista asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun vanhentumisen

–        vaikka jäsenvaltio käyttää sille asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 3 kohdan nojalla kuuluvaa harkintavaltaa, suhteellisuusperiaate estää kuitenkin soveltamasta 30 vuoden vanhentumisaikaa menettelyissä, jotka liittyvät aiheettomasti maksettujen varojen takaisinperintään.

---

1 – Alkuperäinen kieli: englanti.

---

2 – Rakennerahastojen päämääristä ja tehokkuudesta ja niiden toiminnan yhteensovittamisesta keskenään sekä Euroopan investointipankin toiminnan ja muiden rahoitusvälineiden kanssa 24.6.1988 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 2052/88 (EYVL L 185, s. 9), sellaisena kuin se on muutettuna 20.7.1993 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 2081/93 (EYVL L 193, s. 5).

---

3 – Rakennerahastojen päämääristä ja tehokkuudesta ja niiden toiminnan yhteensovittamisesta keskenään sekä Euroopan investointipankin toiminnan ja muiden rahoitusvälineiden kanssa annetun asetuksen (ETY) N:o 2052/88 soveltamisesta 19.12.1988 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 4253/88 (EYVL L 374, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 20.7.1993 annetulla neuvoston asetuksella N:o 2082/93 (EYVL L 193, s. 20).

---

4 – Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta 18.12.1995 annettu neuvoston asetus (EY, Euratom) N:o 2988/95 (EYVL L 312, s. 1).

---

5 – Asetukset N:o 2052/88 ja N:o 4253/88 kumottiin rakennerahastoja koskevista yleisistä säännöksistä annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 1260/1999 (EYVL L 161, s. 1), joka puolestaan korvattiin Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa ja koheesiorahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä asetuksen (EY) N:o 1260/1999 kumoamisesta 11.7.2006 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 1083/2006 (EUVL L 210, s. 25).

---

6 – Kolme suurinta rakennerahastoa ovat Euroopan aluekehitysrahasto (EAKR), Euroopan sosiaalirahasto ja koheesiorahasto. Niistä käytetään jäljempänä nimitystä ”rakennerahastot” tai ”rahastot”.

---

7 – Julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 18.6.1992 annettu neuvoston direktiivi 92/50/ETY (EYVL L 209, s. 1) (jäljempänä direktiivi 92/50/ETY). ”Hankintaviranomaisen” määritelmä esitetään kyseisen direktiivin 1 artiklan b alakohdassa.

---

8 – Ks. johdanto-osan kolmas perustelukappale, jossa viitataan ETY:n perustamissopimuksen 130 d artiklaan (useiden muutosten jälkeen nykyinen SEUT 177 artikla). Tällä hetkellä asetuksen N:o 2052/88 1–19 artiklan teksti sisältyy edellä alaviitteessä 2 mainittuun asetukseen N:o 2081/93.

---

9 – Mainittu edellä alaviitteessä 3. Tällä hetkellä asetuksen N:o 4253/88 1–33 artiklan teksti sisältyy asetukseen N:o 2082/93.

---

10 – Ks. jäljempänä 35 kohta ja alaviite 18.

---

11 –      Asetuksen 6 artiklan 1 kohdan mukaan sakkojen määräämistä voidaan lykätä, jos kyseistä henkilöä vastaan on aloitettu rikosoikeudellinen menettely.

---

12 – Mainittu edellä alaviitteessä 5.

---

13 – Ks. jäljempänä 47 kohta.

---

14 – Ks. edellä alaviitteet 2 ja 3.

---

15 –      Yhdistetyt asiat C‑278/07–C-280/07, tuomio 29.1.2009 (Kok., s. I‑457).

---

16 – Mainittu edellä alaviitteessä 7.

---

17 – Direktiivin 92/50/ETY 15 artiklan 2 kohta.

---

18 – Ks. edellä alaviitteessä 15 mainitut yhdistetyt asiat Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb ym., tuomion 25–28 kohta. Ks. myös asetuksen N:o 2988/95 johdanto-osan kolmas perustelukappale, jonka tiivistin edellä 11 kohdassa.

---

19 – Mainittu edellä alaviitteessä 2. Ks. myös komission 10.3.1993 antama ehdotus neuvoston asetukseksi kyseisen asetuksen muuttamisesta (KOM(1993) 67 lopullinen, s. 3).

---

20 – Mainittu edellä alaviitteessä 3. Ks. myös edellä alaviitteessä 19 mainittu ehdotus, s. 3.

---

21 – Yhdistetyt asiat C‑383/06–C‑385/06, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening, tuomio 13.3.2008 (Kok., s. I‑1561, 37 kohta).

---

22 – Edellä alaviitteessä 21 mainitut yhdistetyt asiat Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening, tuomion 38 kohta.

---

23 – Edellä alaviitteessä 21 mainitut yhdistetyt asiat Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening, tuomion 40 kohta.

---

24 – Asia C‑199/03, Irlanti v. komissio, tuomio 15.9.2005 (Kok., s. I‑8027, 30 kohta).

---

25 – Muistatte kenties seuraavan viktoriaanisen talonemännän ja sisäkön välisen (epäilemättä hieman arvoituksellisen) sananvaihdon: ”– Mary, mitä tämä on? Kuulin, että olet tehnyt lapsen! – Mutta rouva kiltti, ihan pikkuruisen vain.”

---

26 – Asetuksen N:o 1083/2006 2 artiklan 7 kohdan sanamuoto on samankaltainen kuin asetuksen N:o 2988/95 1 artiklan 2 kohdan. Ks. edellä 17 kohta.

---

27 – Ks. julkisasiamies Léger’n 16.9.1997 esittämä ratkaisuehdotus asiassa C‑44/96, Mannesmann Anlagenbau Austria ym., tuomio 15.1.1998 (Kok., s. I‑73, ratkaisuehdotuksen 108 kohta); ks. myös edellä alaviitteessä 24 mainittu asia Irlanti v. komissio, tuomion 26 kohta.

---

28 – Mainittu edellä alaviitteessä 24.

---

29 – Ks. edellä alaviitteessä 24 mainittu asia Irlanti v. komissio, tuomion 15 ja 16 kohta.

---

30 – Ks. edellä alaviitteessä 24 mainittu asia Irlanti v. komissio, tuomion 29–31 kohta.

---

31 – Mainittu edellä alaviitteessä 21, tuomion 54 kohta.

---

32 – Ks. edellä 21 kohta.

---

33 – Ks. edellä 13 kohta.

---

34 – Ks. edellä 15 kohta.

---

35 – Ks. esim. asia C‑271/01, COPPI, tuomio 22.1.2004 (Kok., s. I‑1029), joka koski Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tuen peruuttamista ja tukien maksamista osittain takaisin asetuksen N:o 4253/88 23 artiklan 1 kohdan nojalla. Kyseisessä artiklassa velvoitetaan perimään takaisin ”varat, jotka on menetetty väärinkäytön tai laiminlyönnin vuoksi” (ks. edellä 8 kohta). Tuomion 16, 22, 29, 42, 45 ja 48 kohdassa puhutaan ainoastaan tuen osittaisesta takaisin maksamisesta ja näin asetetaan se implisiittisesti täydellisen takaisinmaksun edelle.

---

36 – Ks. edellä 20–23 kohta.

---

37 – Ks. edellä 38 ja 39 kohta.

---

38 – Asia C‑94/05, tuomio 16.3.2006 (Kok., s. I‑2619, 62 kohta).

---

39 – Ks. edellä 70–84 kohta.

---

40 – Ks. analogisesti asia C‑367/09, SGS Belgium, tuomio 28.10.2010 (Kok., s. I‑0000, 66 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

---

41 – Ks. edellä 20 ja 25 kohta.

---

42 – Edellä alaviitteessä 40 mainittu asia SGS Belgium, tuomion 67 kohta.

---

43 – Ks. edellä 24 kohta.

---

44 – Ks. analogisesti edellä alaviitteessä 40 mainittu asia SGS Belgium, tuomion 67–70 kohta.

---

45 – Yhdistetyt asiat C‑201/10 ja C‑202/10, Ze Fu Fleischhandel ja Vion Trading, tuomio 5.5.2011 (Kok., s. I‑0000, 41 ja 42 kohta).

---

46 – Tuomion 43 kohta, ks. myös sen 44–46 kohta.