1

Alankomaiden kuningaskunta vaatii valituksellaan kumottavaksi Euroopan yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen asiassa T-182/06, Alankomaat vastaan komissio, 27.6.2007 antamaa tuomiota (Kok. 2007, s. II-1983; jäljempänä valituksenalainen tuomio), jolla hylättiin vaatimus kumota Alankomaiden kuningaskunnan EY 95 artiklan 5 kohdan mukaisesti tiedoksi antamista kansallisista säännösluonnoksista, joissa säädetään dieselkäyttöisten ajoneuvojen hiukkaspäästöjen rajoittamisesta, 3.5.2006 tehty komission päätös 2006/372/EY (EUVL L 142, s. 16; jäljempänä riidanalainen päätös).

2

Moottoriajoneuvojen päästöjen aiheuttaman ilman pilaantumisen ehkäisemiseksi toteutettavista toimenpiteistä ja neuvoston direktiivin 70/220/ETY muuttamisesta 13.10.1998 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 98/69/EY (EYVL L 350, s. 1) liitteessä I olevassa 5.3.1.4 kohdassa asetetaan hiukkasmassan (PM) pitoisuudelle raja-arvo, joka on 25 mg/km, sellaisille dieselkäyttöisille ajoneuvoille, jotka kuuluvat moottoriajoneuvojen ja niiden perävaunujen tyyppihyväksyntää koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä annetun neuvoston direktiivin 70/156/ETY (EYVL L 42, s. 1) liitteessä II olevassa A jaksossa määriteltyyn luokkaan M (henkilöautot) – lukuun ottamatta ajoneuvoja, joiden enimmäismassa on yli 2500 kg – ja luokan N1 alaluokkaan I (hyötyajoneuvot, joiden sallittu enimmäispaino on 1305 kg).

3

Direktiivin 98/69 2 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”– – jäsenvaltio ei saa – – moottoriajoneuvojen päästöjen aiheuttamaan ilman pilaantumiseen liittyvistä syistä

jos ajoneuvo on [moottoriajoneuvojen ottomoottoreiden kaasujen aiheuttaman ilman pilaantumisen estämiseksi toteutettavia toimenpiteitä koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 20.3.1970 annetun neuvoston] direktiivin 70/220/ETY [(EYVL L 76, s. 1)], sellaisena kuin se on muutettuna tällä direktiivillä, vaatimusten mukainen.”

4

Moottoriajoneuvojen tyyppihyväksynnästä kevyiden henkilö- ja hyötyajoneuvojen päästöjen (Euro 5 ja Euro 6) osalta ja ajoneuvojen korjaamiseen ja huoltamiseen tarvittavien tietojen saatavuudesta 20.6.2007 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 715/2007 (EUVL L 171, s. 1) korvataan lähtien muun muassa direktiivit 70/220 ja 98/69. Asetuksen N:o 715/2007 liitteessä I olevassa taulukossa 1 esitetään Euro 5 -päästörajat ja säädetään hiukkasmassan (PM) pitoisuuden raja-arvon alentamisesta 5 mg:aan/km kaikkien kyseisessä taulukossa mainittujen ajoneuvoluokkien ja niiden alaluokkien osalta. Luokkaan M ja luokan N, alaluokkaan I kuuluvien ajoneuvojen osalta tämä uusi raja-arvo on asetuksen 715/2007 10 artiklan 2 ja 3 kohdan mukaan sitova alkaen uusien ajoneuvotyyppien osalta ja alkaen uusien ajoneuvojen osalta.

5

Ilmanlaadun arvioinnista ja hallinnasta 27.9.1996 annetun neuvoston direktiivin 96/62/EY (EYVL L 296, s. 55) toisessa ja kahdennessatoista perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

”Ympäristön kokonaisuudessaan ja ihmisten terveyden suojelemiseksi haitallisia ilman epäpuhtauksien pitoisuuksia on ehkäistävä, rajoitettava tai vähennettävä ja ilman epäpuhtauksille on asetettava raja-arvoja ja/tai varoituskynnyksiä,

– –

ympäristön kokonaisuudessaan ja ihmisten terveyden suojelemiseksi on tarpeen, että jäsenvaltioiden olisi raja-arvojen ylittyessä toteutettava tarvittavat toimenpiteet raja-arvojen saavuttamiseksi vahvistetun määräajan kuluessa.”

6

Direktiivin 96/62 7 artiklan otsikkona on ”Ilmanlaadun parantaminen – Yleiset vaatimukset”, ja siinä säädetään seuraavaa:

”1.   Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet varmistaakseen raja-arvojen noudattamisen.

2.   Tämän direktiivin tavoitteiden saavuttamiseksi toteutettavissa toimenpiteissä:

– –

3.   Jäsenvaltioiden on laadittava toimintasuunnitelmia, joista ilmenevät toimenpiteet, jotka on toteutettava lyhyellä aikavälillä raja-arvojen ja/tai varoituskynnysten ylittymisen uhatessa, kyseisen uhan vähentämiseksi ja sen keston lyhentämiseksi. Näissä suunnitelmissa voidaan määrätä tapauskohtaisesti valvontatoimista ja tarvittaessa sellaisten toimintojen keskeyttämisestä, moottoriajoneuvoliikenne mukaan lukien, jotka myötävaikuttavat raja-arvojen ylittymiseen.”

7

Direktiivin 96/62 8 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet varmistaakseen alueilla ja taajamissa, joissa yhden tai useamman epäpuhtauden tasot ylittävät ylitysmarginaalilla korotetun raja-arvon, sellaisten suunnitelmien tai ohjelman laatimisen tai toteutuksen, jolla saavutetaan raja-arvo vahvistetussa määräajassa. Mainitun säännöksen mukaan tässä suunnitelmassa tai ohjelmassa on oltava vähintään kyseisen direktiivin liitteessä IV luetellut tiedot. Näiden tietojen joukossa mainitaan kyseisessä liitteessä IV olevassa 5 ja 6 kohdassa tiedot epäpuhtauksien alkuperästä ja muun muassa luettelo tärkeimmistä pilaantumisen aiheuttaneista päästölähteistä sekä tilannearvio, joka sisältää tarkennuksia muun muassa ylitykset aiheuttaneista tekijöistä kuten kulkeutumisesta, rajojen yli kulkeutuminen mukaan lukien.

8

Direktiivin 96/62 8 artiklan 6 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Jos epäpuhtauden taso toisen jäsenvaltion aiheuttaman merkittävän pilaantumisen seurauksena ylittää tai tulee todennäköisesti ylittämään ylitysmarginaalilla korotetun raja-arvon tai mahdollisesti varoituskynnyksen, asianomaisten jäsenvaltioiden on neuvoteltava keskenään tilanteen parantamiseksi. Komissio voi osallistua näihin neuvotteluihin.”

9

Direktiivin 96/62 11 artiklan 1 kohdan a alakohdan i alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on ilmoitettava yhdeksän kuukauden kuluessa kunkin vuoden päättymisestä komissiolle ylitysmarginaalilla korotettuja raja-arvoja suurempien epäpuhtaustasojen esiintymiset.

10

Direktiivissä 96/62 ei itsessään määritetä raja-arvoja, mutta sen 4 artiklassa, luettuna yhdessä direktiivin liitteiden I ja II kanssa, mainitaan ilman epäpuhtaudet, joiden osalta tällaiset raja-arvot on määritettävä, ja tässä määrityksessä huomioon otettavat tekijät. Näihin tekijöihin kuuluu väestön altistuminen kyseisille epäpuhtauksille.

11

Pienten hiukkasten ja erityisesti PM10-hiukkasten raja-arvot on määritetty ilmassa olevien rikkidioksidin, typpidioksidin ja typen oksidien, hiukkasten ja lyijyn pitoisuuksien raja-arvoista 22.4.1999 annetulla neuvoston direktiivillä 1999/30/EY (EYVL L 163, s. 41). PM10-hiukkaset määritellään mainitun direktiivin 2 artiklan 11 kohdassa siten, että niillä tarkoitetaan hiukkasia, jotka läpäisevät kokoerottelevan erottimen, jonka leikkausraja aerodynaamiselta halkaisijaltaan 10 μm:n kokoisille hiukkasille on 50 prosenttia.

12

Direktiivin 1999/30 5 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet varmistaakseen, että ilman PM10-hiukkaspitoisuudet 7 artiklan mukaisesti arvioituina eivät ylitä liitteessä III olevassa I jaksossa vahvistettuja raja-arvoja liitteessä määrätyistä määräajoista alkaen.

Liitteessä III oleva[n] I jakson mukaisia ylitysmarginaaleja sovelletaan direktiivin 96/62/EY 8 artiklan mukaisesti.”

13

Direktiivin 1999/30 liitteessä III määritetään PM10-hiukkasiin sovellettavat raja-arvot ja ylitysmarginaalit kahdessa vaiheessa ja esitetään kummankin vaiheen osalta ajankohta, johon mennessä raja-arvo on saavutettava. Tämän mukaisesti ensimmäisen vaiheen osalta säädetyt arvot ja marginaalit ovat oikeudellisesti sitovia 1.1.2005 lähtien.

14

Ilmanlaadusta ja sen parantamisesta 21.5.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/50/EY (EUVL L 152, s. 1) 31 artiklan mukaisesti kyseisellä direktiivillä korvataan lähtien muun muassa direktiivit 96/62 ja 1999/30. Direktiivin 2008/50 22 artiklan 2 kohdassa todetaan, että jos PM10-hiukkasille vahvistettuja raja-arvoja ei voida saavuttaa tietyllä alueella tai tietyssä taajamassa paikkakohtaisten leviämisolosuhteiden, epäsuotuisien ilmasto-olosuhteiden tai rajat ylittävien päästöjen johdosta, jäsenvaltio vapautetaan velvoitteesta soveltaa näitä raja-arvoja asti edellyttäen, että tietyt edellytykset täyttyvät.

15

Alankomaiden kuningaskunta ilmoitti 2.11.2005 päivätyllä kirjeellä EY 95 artiklan 5 kohdan mukaisesti komissiolle aikomuksestaan antaa asetus, jonka tarkoituksena on direktiivin 98/69 säännöksistä poiketen saattaa alkaen hiukkaspäästöjen raja-arvon 5 mg/km piiriin luokkaan M1 ja luokan N1 alaluokkaan I kuuluvat uudet dieselajoneuvot.

16

Hakemuksensa tueksi Alankomaiden kuningaskunta täsmensi, että direktiivissä 1999/30 asetetut hiukkaspitoisuuksien raja-arvot ylittyivät kyseisen valtion useilla alueilla, ja näin ollen kyseinen jäsenvaltio katsoi, ettei se kyennyt noudattamaan mainitun direktiivin mukaisia velvoitteitaan. Alankomaiden kuningaskunta korosti tässä yhteydessä maan korkeaa asukastiheyttä ja infrastruktuurin keskittymisasteen sellaista tasoa, joka on korkeampi kuin muissa jäsenvaltioissa, mistä aiheutuu hiukkaspäästöjen korkeampi määrä neliökilometriä kohden. Asukkaat ovat täten erittäin alttiina ilman epäpuhtauksille muun muassa asuinalueiden välittömässä läheisyydessä kulkevan autoliikenteen vuoksi. Lisäksi merkittävä osa epäpuhtauksista on peräisin Alankomaiden kuningaskuntaa ympäröivistä jäsenvaltioista, ja täten ainoastaan 15 prosenttiin kyseisen valtion keskimääräisistä hiukkaspitoisuuksista voitaisiin vaikuttaa kansallisilla ympäristönsuojelusäännöksillä.

17

Hiukkaspitoisuuksien vähentämiseksi Alankomaiden kuningaskunta on todennut pitävänsä ensisijaisena tavoitteenaan alentaa henkilöautojen ja hyötyajoneuvojen aiheuttamia hiukkaspäästöjä, jotka aiheuttavat 70 prosenttia tieliikenteestä peräisin olevista hiukkaspäästöistä. Ilmoitetut poikkeavat toimenpiteet kuuluvat erottamattomasti säännöskokonaisuuteen, joka perustuu muun muassa vähemmän saastuttavien ajoneuvojen ja polttoaineiden käyttämiseen kannustamiseen. Toimenpide merkitsee konkreettisesti sitä, että Alankomaiden kuningaskunnassa rekisteröityihin dieselajoneuvoihin on asennettava suodatin, joka alentaa dieselnoessa olevien hiukkasten määrää.

18

Asiassa on esitetty, että ilmoitettua asetusta sovelletaan ainoastaan Alankomaissa rekisteröityihin ajoneuvoihin ja ettei sillä muuteta mitenkään EY-tyyppihyväksyntämenettelyä eikä sellaisten ajoneuvojen rekisteröintiedellytyksiä, jotka ovat saaneet tämän hyväksynnän muissa jäsenvaltioissa. Sitä vastoin Alankomaiden poliisi ja säännöllisistä tarkastuksista vastaavat elimet voisivat asetuksen voimaantulon jälkeen tarkistaa, onko henkilöauton tai kevyen hyötyajoneuvon osalta mahdollista noudattaa uutta hiukkaspäästöjen raja-arvoa 5 mg/km.

19

Komissio ilmoitti 23.11.2005 päivätyllä kirjeellä vastaanottaneensa Alankomaiden kuningaskunnan tiedonannon ja ilmoitti tälle, että kuuden kuukauden määräaika, joka komissiolla EY 95 artiklan 6 kohdan nojalla on poikkeavia toimenpiteitä koskevan päätöksen tekemiseksi, oli alkanut kulua .

20

Direktiivin 96/62 mukaisesti laadittu arviointikertomus ilmanlaadusta Alankomaissa vuonna 2004 (jäljempänä vuoden 2004 arviointikertomus) toimitettiin komissiolle 8.2.2006. Komissio merkitsi kertomuksen rekisteriinsä .

21

Alankomaiden viranomaiset ilmoittivat 10.3.2006 päivätyllä kirjeellä komissiolle Milieu- en Natuurplanbureaun (Alankomaiden ympäristönarviointivirasto, MNP) maaliskuussa 2006 laatimasta kertomuksesta, jonka otsikkona on ”Nieuwe inzichten in de omvang van de fijnstofproblematiek” (Uusia näkökulmia hiukkasongelman ulottuvuuteen, jäljempänä MNP:n kertomus).

22

Arvioidakseen Alankomaiden viranomaisten esittämien väitteiden paikkansapitävyyttä komissio pyysi tieteellistä ja teknistä lausuntoa konsulttien yhteenliittymältä, jota koordinoi Nederlandse Organisatie voor toegepast-natuur-wetenschappelijk onderzoek (Alankomaiden sovelletun tieteellisen tutkimuksen järjestö, TNO). Mainittu järjestö esitti kertomuksensa 27.3.2006 (jäljempänä TNO:n kertomus).

23

Komissio hylkäsi tiedoksi annetun asetusluonnoksen 3.5.2006 riidanalaisella päätöksellä, koska ”[Alankomaiden kuningaskunta] ei [ollut] pystynyt osoittamaan erityisen ongelman olemassaoloa direktiivin [98/69] osalta” ja koska joka tapauksessa ”tiedoksi annettu toimenpide ei [ollut] oikeasuhteinen toimenpiteen tavoitteisiin nähden”.

24

Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kirjaamoon 12.7.2006 jättämällään kannekirjelmällä Alankomaiden kuningaskunta nosti riidanalaisesta päätöksestä kumoamiskanteen, jonka yhteydessä se esitti hakemuksen kyseisen asian käsittelemiseksi nopeutetussa menettelyssä.

25

Nopeutetun menettelyn päätteeksi antamallaan valituksenalaisella tuomiolla ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin hylkäsi edellä mainitun kanteen. Tähän ratkaisuun päätyäkseen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin hylkäsi Alankomaiden kuningaskunnan kaksi ensimmäistä kanneperustetta, jotka koskivat komission arviointia erityisen ongelman olemassaolosta Alankomaissa.

26

Valituksenalaisen tuomion 43–49 kohdassa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin hylkäsi ensimmäiseksi kanneperusteen, jossa Alankomaiden kuningaskunta väitti, että komissio oli laiminlyönyt sillä olevaa huolellisuusvelvoitetta ja päätösten perustelua koskevaa velvollisuutta, koska se oli jättänyt syytä ilmoittamatta huomiotta Alankomaita koskevat tiedot vuodelta 2004 arvioidessaan ilmanlaatuun liittyvän ongelman erityisyyttä kyseisessä valtiossa. Komissio myönsi tässä yhteydessä, että toisin kuin se oli todennut riidanalaisen päätöksen 41 kohdassa, Alankomaiden kuningaskunta oli todellakin virallisesti jättänyt arviointikertomuksensa vuodelta 2004 ennen kyseisen päätöksen tekemistä.

27

Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin totesi tältä osin valituksenalaisen tuomion 44–46 kohdassa seuraavaa:

28

Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi valituksenalaisen tuomion 47 ja 48 kohdassa, että näissä olosuhteissa komissiota ei voida moittia siitä, että se on jättänyt tutkimatta ne uudet tiedot, jotka Alankomaiden hallitus esitti sille, eikä siitä, ettei se ole ilmoittanut tämän väitetyn huomiotta jättämisen syitä.

29

Tämän jälkeen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin hylkäsi kanneperusteen, jolla pyrittiin osoittamaan, että komissio oli virheellisesti katsonut, ettei Alankomaissa ollut ilmanlaatuun liittyvää erityistä ongelmaa.

30

Ensimmäisen väitteen osalta, jonka mukaan komissio sovelsi virheellisesti EY 95 artiklan 5 kohdan mukaista kansallisten ongelmien erityisyyden käsitettä edellyttäessään, että esiintuodun ongelman on vaikutettava yksinomaan Alankomaiden kuningaskuntaan, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi valituksenalaisen tuomion 66–72 kohdassa, että kyseinen moite ei tosiseikkojen osalta pidä paikkaansa. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin korosti tässä yhteydessä muun muassa sitä, että sekä riidanalaisessa päätöksessä että TNO:n kertomuksessa viitataan muiden jäsenvaltioiden tilanteeseen ja että tästä vertailusta ilmenee, ettei Alankomaiden kuningaskunnassa ole luonnonsuojeluun liittyvää erityistä ongelmaa, joka oikeuttaisi poikkeavan toimenpiteen toteuttamisen.

31

Toinen väite, jonka mukaan komissio ei ollut ottanut huomioon sitä, että Alankomaiden kuningaskunnalla ei ollut keinoja puuttua sisävesiliikenteen ja merikuljetusten aiheuttamiin hiukkaspäästöongelmiin, hylättiin valituksenalaisen tuomion 78–84 kohdassa. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin totesi tältä osin muun muassa, että kyseinen väite on joka tapauksessa tosiseikkojen osalta virheellinen, koska – toisin kuin Alankomaiden kuningaskunta väittää – komissio ei ole edellyttänyt tiedoksi annetun toimenpiteen hyväksymiseksi sitä, että raja-arvojen ylitykset johtuisivat suurimmalta osin dieselkäyttöisten tieliikenneajoneuvojen aiheuttamista hiukkaspäästöistä.

32

Kolmannen väitteen osalta, jonka mukaan ilmanlaatuun liittyvä erityinen ongelma muodostuu myös siitä, että Alankomaiden kuningaskunnan on mahdotonta torjua rajat ylittävää saastumista, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 87–94 kohdassa, että tämän mahdottomuuden johdosta ei voida katsoa osoitetuksi, että kyseinen jäsenvaltio on kohdannut ilmanlaatuun liittyvän erityisen ongelman.

33

Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 88 ja 91 kohdassa, että Alankomaiden kaltaisissa, pinta-alaltaan pienissä valtioissa hiukkasista suurempi osuus on lähes lähtökohtaisesti ulkomaista alkuperää. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi, ettei asiassa kuitenkaan ollut mitenkään osoitettu, että rajat ylittävät hiukkaspäästöt vaikuttavat ilmanlaatuun Alankomaissa siinä määrin, että hiukkaspäästöjen rajoittamista koskeva ongelma ilmenee siellä eri tavalla kuin muualla Euroopan yhteisössä.

34

Lisäksi valituksenalaisen tuomion 92 kohdassa huomautettiin, että ongelman erityisyyttä on arvioitava direktiivissä 1999/30 asetettujen sääntöjen valossa. Direktiivin 1999/30 liitteessä III asetetaan kuitenkin ainoastaan hiukkaspitoisuuksien raja-arvot, eikä siinä huomioida hiukkasten alkuperää.

35

Lopuksi ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin hylkäsi valituksenalaisen tuomion 105–116 kohdassa neljännen väitteen, jonka mukaan komissio oli virheellisesti kiistänyt Alankomaissa todettujen ilmassa olevien hiukkaspitoisuuksien raja-arvojen ylitysten erityisen vakavan luonteen.

36

Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin totesi tältä osin valituksenalaisen tuomion 107 kohdassa, että oikeudenkäyntiasiakirjoista ei ilmennyt, että Alankomaissa todetut raja-arvojen ylitykset ovat muissa jäsenvaltioissa todettuihin ylityksiin verrattuna sillä tavoin akuutteja, että ne muodostavat erityisen ongelman. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin totesi mainitun tuomion 109 kohdassa, että ilmanlaadusta vuonna 2004 laadittujen kansallisten kertomusten perusteella tehdystä luettelosta ilmenee, että Alankomaiden kuningaskunta on osa viiden sellaisen jäsenvaltion ryhmää, joiden kaikilla alueilla todettiin kyseisenä vuonna hiukkaspitoisuuksia, jotka ylittivät päivittäiset raja-arvot.

37

Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi lisäksi valituksenalaisen tuomion 115 kohdassa, että sen lisäksi, että kyseessä olevat tekijät eivät ole direktiivissä 1999/30 mainittuja tekijöitä, asiassa ei ole osoitettu, että asukastiheys, maantieliikenteen tiheys useilla Alankomaiden alueilla ja asutusten sijainti maanteiden varsilla myötävaikuttavat sellaisen ongelman syntymiseen kyseisessä jäsenvaltiossa, jolla mainittu valtio yksilöidään selvästi verrattuna muihin alueisiin, kuten Benelux-maihin, Yhdistyneen kuningaskunnan keskiosiin ja Länsi-Saksaan.

38

Katsottuaan tästä syystä valituksenalaisen tuomion 117–120 kohdassa, että Alankomaiden kuningaskunta ei ollut osoittanut erityisen ongelman olemassaoloa alueellaan, mikä on eräs EY 95 artiklan 5 ja 6 kohdassa edellytetyistä kumulatiivisista edellytyksistä, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi, että komission oli tullut hylätä ilmoitettu asetusluonnos. Tästä syystä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin jätti prosessiekonomisista syistä lausumatta muista kyseisen jäsenvaltion esiintuomista kanneperusteista, joilla riitautetaan komission arviointi ja sen esittämät perustelut, sekä ilmoitetun hankkeen suhteellisuudesta että kansainvälisoikeudellisesta asiayhteydestä.

39

Valituksellaan Alankomaiden kuningaskunta vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin

40

Komissio vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin

41

Valituksensa tueksi Alankomaiden kuningaskunta esittää kaksi valitusperustetta. Se väittää ensinnäkin, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on tulkinnut virheellisesti huolellisuusvelvoitetta ja EY 253 artiklassa tarkoitettua perusteluvelvollisuutta katsoessaan, ettei komissio ole loukannut kyseessä olevia velvollisuuksia jättäessään riidanalaisessa päätöksessä syytä ilmoittamatta tutkimatta vuoden 2004 arviointikertomukseen sisältyneet merkitykselliset tiedot. Toiseksi Alankomaiden kuningaskunta väittää, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on soveltanut virheellisiä oikeudellisia kriteereitä arvioidessaan ilmanlaatuun liittyvän erityisen ongelman olemassaoloa kyseisen valtion alueella.

42

Komissio väittää, että valitus on jätettävä tutkimatta. Ensimmäisen valitusperusteen osalta se toteaa, että Alankomaiden kuningaskunnalla ei ole oikeutta vedota vuoden 2004 arviointikertomuksen väitettyyn huomiotta jättämiseen, koska kyseinen kertomus on jätetty direktiivissä 96/62 asetetun määräajan jälkeen ja kolme kuukautta poikkeushakemuksen jättämisen jälkeen. Komissio katsoo lisäksi, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on todennut, että komissio oli tosiasiassa ottanut kyseisen kertomuksen huomioon, ja että tästä tosiseikkaa koskevasta toteamisesta ei voida valittaa. Toisen valitusperusteen osalta komissio väittää, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen johtopäätelmät perustuvat lukuisiin seikkoihin, joista valtaosaa ei ole riitautettu, ja että nämä johtopäätelmät olisivat edelleen perusteltuja, vaikka yhteisöjen tuomioistuin noudattaisikin Alankomaiden kuningaskunnan argumentaatiota.

43

Tältä osin on aluksi todettava, että kysymys siitä, oliko komission esillä olevassa asiassa otettava huomioon vuoden 2004 arviointikertomus siitä huolimatta, että se esitettiin väitetysti myöhässä, ei liity – kuten julkisasiamies toteaa ratkaisuehdotuksensa 32–34 kohdassa – tutkittavaksi ottamiseen vaan asiakysymykseen.

44

Seuraavaksi sen väitteen osalta, jonka mukaan Alankomaiden kuningaskunta pyrkii ensimmäisellä valitusperusteellaan riitauttamaan tosiseikkoja koskeneita toteamuksia, riittää, kun huomautetaan, ettei asianlaita ole näin. Alankomaiden kuningaskunta ei nimittäin kiistä mitenkään ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tässä yhteydessä esittämiä toteamuksia, joista ilmenee muun muassa, että vuoden 2004 tiedot oli sisällytetty TNO:n kertomukseen ja että komissio on kyseisen kertomuksen lisäksi ottanut huomioon myös MNP:n kertomuksen. Mainittu jäsenvaltio sitä vastoin riitauttaa ne johtopäätelmät, joita ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on tehnyt näistä tosiseikkoja koskevista toteamuksista. Täten kysymys siitä, onko ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin perustellusti voinut katsoa näiden tosiseikkojen nojalla, ettei komissio ollut laiminlyönyt huolellisuusvelvoitettaan eikä perusteluvelvollisuuttaan, on oikeudellinen kysymys, joka muutoksenhaun yhteydessä kuuluu yhteisöjen tuomioistuimen valvontavallan alaisuuteen (ks. asia C-188/96 P, komissio v. V, tuomio 20.11.1997, Kok. 1997, s. I-6561, 24 kohta ja yhdistetyt asiat C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P–C-208/02 P ja C-213/02 P, Dansk Rørindustri ym. v. komissio, tuomio 28.6.2005, Kok. 2005, s. I-5425, 453 kohta).

45

Lopuksi komission toisen valitusperusteen tutkimatta jättämiseksi esittämän väitteen osalta on muistutettava, että yhteisöjen tuomioistuin on jo todennut, että se seikka, että valituksessa tai valitusperusteessa ei viitata kaikkiin niihin syihin, joiden perusteella ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on tehnyt ratkaisunsa asiassa, ei aiheuta kyseisen perusteen tutkimatta jättämistä (ks. asia C-458/98 P, Industrie des poudres sphériques, v. neuvosto, tuomio 3.10.2000, Kok. 2000, s. I-8147, 67 kohta ja asia C-357/04 P, Andolfi v. komissio, määräys 23.9.2005, 24 kohta).

46

Tämän johdosta valitus on otettava tutkittavaksi.

47

Alankomaiden kuningaskunta korostaa ensimmäisen valitusperusteensa yhteydessä, että vuoden 2004 arviointikertomus on äärimmäisen tärkeä, koska sillä osoitetaan mainitun vuoden osalta, että päivittäiset raja-arvot, jopa ylitysmarginaalilla korotettuina, ylitettiin kaikilla Alankomaiden alueilla ja kaikissa sen taajamissa. Lisäksi kyseisen vuoden tiedoista käy ilmi erilainen kuva kuin vuoden 2003 tiedoista, minkä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin itsekin on myöntänyt valituksenalaisen tuomion 44 kohdassa viitatessaan TNO:n kertomukseen.

48

Alankomaiden kuningaskunta päättelee valituksenalaisen tuomion perusteella, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin pitää riittävänä, että komissio ainoastaan toimittaa tutkimusjärjestölle jäsenvaltion esittämät merkitykselliset tiedot, vaikka komissio yhtäältä jättää tutkimatta nämä tiedot riidanalaisessa päätöksessä ja kiistää jopa sen, että tietoja olisi sille toimitettu, ja toisaalta jättää kyseisessä päätöksessä vastaamatta mainitun tutkimusjärjestön lausumaan, jonka mukaan näistä tiedoista käy ilmi kyseessä olevan jäsenvaltion tilanteen osalta perustavanlaatuisesti erilainen ja ongelmallisempi kuva. Tällä tulkinnalla ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on Alankomaiden kuningaskunnan mukaan soveltanut virheellisesti huolellisuuteen ja perusteluihin liittyviä takuita, joihin kuuluu muun muassa komissiolla oleva velvollisuus tutkia huolellisesti ja puolueettomasti kaikki yksittäistapauksessa merkitykselliset tekijät ja perustella päätöksensä riittävällä tavalla.

49

Kyseisen jäsenvaltion mukaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on myös virheellisesti antanut suuren merkityksen sille seikalle, että komissio on ottanut huomioon MNP:n kertomuksen. Alankomaiden kuningaskunta toteaa tältä osin, että vaikka komissio on puolustanut kantaansa tällä kertomuksella, joka toimitettiin sille puolitoista kuukautta ennen riidanalaisen päätöksen tekemistä, mainittu toimielin ei sitä vastoin ole ottanut mitenkään huomioon vuoden 2004 arviointikertomusta – eikä ole ilmoittanut tähän myöskään mitään syytä –, joka puolestaan toimitettiin sille kolme kuukautta ennen riidanalaisen päätöksen tekemistä mutta jonka sisältämät tiedot olivat komission näkemyksen kannalta epäedullisempia. TNO:n kertomuksesta ilmenee lisäksi selvästi, että MNP:n kertomuksen toteamuksilla ei muuteta mitenkään vuoden 2004 arviointikertomuksesta ilmenevistä raja-arvoja koskevista tiedoista tehtyjä toteamuksia.

50

Sen tämän tuomion 42 kohdassa esitetyn väitteen lisäksi, jonka mukaan vuoden 2004 arviointikertomus on esitetty myöhässä, komissio väittää, ettei sen ole sisällytettävä päätöksiinsä kaikkia käyttämiään asiantuntijatietoja. Lisäksi valituksenalaisen tuomion eräistä kohdista ilmenee, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on katsonut, että vuoden 2004 arviointikertomuksesta ja MNP:n kertomuksesta ilmenee, että ilmanlaatu Alankomaissa on parantunut vuoteen 2003 ja aiempiin oletuksiin verrattuna.

51

EY 95 artiklan 5 kohdan mukaan yhdenmukaistamistoimenpiteiden toteuttamisen jälkeen jäsenvaltioiden on esitettävä komission hyväksyttäviksi kaikki kansalliset poikkeavat säännökset, joita ne pitävät tarpeellisina.

52

Mainitussa määräyksessä edellytetään, että tällaisten säännösten käyttöönotto perustuu uuteen, ympäristönsuojelua tai työympäristön suojelua koskevaan tieteelliseen näyttöön kyseisen jäsenvaltion erityisten ongelmien vuoksi, jotka ovat ilmenneet yhdenmukaistamistoimenpiteen toteuttamisen jälkeen, ja että sekä aiotut säännökset että niiden antamisen syyt annetaan tiedoksi komissiolle (asia C-512/99, Saksa v. komissio, tuomio 21.1.2003, Kok. 2003, s. I-845, 80 kohta ja yhdistetyt asiat C-439/05 P ja C-454/05 P, Land Oberösterreich ja Itävalta v. komissio, tuomio 13.9.2007, Kok. 2007, s. I-7141, 57 kohta).

53

Nämä edellytykset ovat kumulatiivisia, ja niiden on siten kaikkien täytyttävä, tai muuten komissio hylkää poikkeavat kansalliset säännökset (em. asia Saksa v. komissio, tuomion 81 kohta ja em. yhdistetyt asiat Land Oberösterreich ja Itävalta v. komissio, tuomion 58 kohta).

54

Komissiolla on laaja harkintavalta sen arvioimisessa, täyttyvätkö edellä mainitut edellytykset todella, mikä voi mahdollisesti edellyttää monitahoisten teknisten arviointien suorittamista.

55

Tämän harkintavallan käyttö ei kuitenkaan ole tuomioistuinvalvonnan ulkopuolella. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan yhteisöjen tuomioistuinten on nimittäin paitsi tutkittava esitettyjen todisteiden aineellinen paikkansapitävyys, luotettavuus ja johdonmukaisuus myös tarkistettava, muodostavatko nämä todisteet merkityksellisten seikkojen kokonaisuuden, joka on otettava huomioon monitahoisen tilanteen arvioinnissa, ja voivatko kyseiset todisteet tukea päätelmiä, jotka niistä on tehty (ks. asia C-525/04 P, Espanja v. Lenzing, tuomio 22.11.2007, Kok. 2007, s. I-9947, 57 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

56

Lisäksi on todettava, että kun yhteisön toimielimellä on laaja harkintavalta, yhteisön oikeusjärjestyksessä myönnettyjen takeiden noudattamisen valvonta hallinnollisissa menettelyissä on erityisen tärkeää. Yhteisöjen tuomioistuin on tältä osin täsmentänyt, että näihin takeisiin kuuluvat muun muassa toimivaltaisen toimielimen velvollisuus tutkia huolellisesti ja puolueettomasti kaikki käsiteltävänä olevan tapauksen kannalta merkitykselliset seikat sekä perustella päätöksensä riittävällä tavalla (ks. asia C-269/90, Technische Universität München, tuomio 21.11.1991, Kok. 1991, s. I-5469, Kok. Ep. XI, s. I-485, 14 kohta; yhdistetyt asiat C-258/90 ja C-259/90, Pesquerias De Bermeo ja Naviera Laida v. komissio, tuomio 7.5.1992, Kok. 1992, s. I-2901, 26 kohta ja em. asia Espanja v. Lenzing, tuomion 58 kohta).

57

Näiden menettelyllisten takeiden noudattamisen valvonta on entistäkin tärkeämpää EY 95 artiklan 5 kohdassa määrätyn menettelyn puitteissa, koska tähän menettelyyn ei sovelleta kontradiktorista periaatetta (ks. em. yhdistetyt asiat Land Oberösterreich ja Itävalta v. komissio, tuomion 44 kohta).

58

Nyt esillä olevassa asiassa Alankomaiden kuningaskunta moittii komissiota siitä, että se on loukannut huolellisuusvelvoitettaan ja perusteluvelvollisuuttaan jättäessään riidanalaisessa päätöksessä syytä ilmoittamatta tutkimatta vuoden 2004 arviointikertomukseen sisältyneet tiedot.

59

Riidanalaisen päätöksen 41 perustelukappaleessa todetaan tältä osin seuraavaa: ”Neuvoston direktiivin 96/62/EY mukaisesti annetut vuosikertomukset osoittavat, että Alankomailla ei ollut erityisen suuria vaikeuksia noudattaa pitoisuusrajoja vuonna 2003 verrattuna muihin jäsenvaltioihin (kuten Belgiaan, Itävaltaan, Kreikkaan, Tšekkiin, Liettuaan, Sloveniaan ja Slovakiaan). Koska Alankomaat ei vielä ole toimittanut virallisia tietoja vuodelta 2004, sen ilmanlaatutilannetta ei voida verrata muiden jäsenvaltioiden tilanteisiin vuonna 2004.”

60

On kuitenkin kiistatonta, että vuoden 2004 arviointikertomukseen sisältyneet viralliset tiedot samaiselta vuodelta toimitettiin komissiolle 8.2.2006 ja se kirjasi ne eli useita kuukausia ennen riidanalaisen päätöksen tekemistä.

61

EY 174 artiklan 3 kohdan ensimmäisestä luetelmakohdasta seuraa, että komission on ympäristökysymysten alalla tekemissään päätöksissä lähtökohtaisesti otettava huomioon kaikki uudet saatavilla olevat tieteelliset ja tekniset tiedot. Tämä velvollisuus koskee erityisesti EY 95 artiklan 5 ja 6 kohdan mukaisia menettelyjä, jotka nimenomaan perustuvat uusien tietojen huomioon ottamiseen.

62

Komission oli täten esillä olevassa asiassa otettava huomioon vuoden 2004 arviointikertomuksen sisältämät tiedot. Tätä velvollisuutta ei mitenkään lievennetä sillä seikalla, että Alankomaiden kuningaskunta oli toimittanut komissiolle kyseisen kertomuksen direktiivissä 96/62 säädettyjen määräaikojen jälkeen, koska näillä määräajoilla ei ole merkitystä EY 95 artiklan 5 ja 6 kohdassa määrättyihin menettelyihin nähden. Asiassa on niin ikään kiistatonta, että komissio olisi todella edelleen kyennyt ottamaan huomioon kyseisen kertomuksen riidanalaista päätöstä laatiessaan, koska TNO:n kertomus ja MNP:n kertomus, joihin komissio tukeutuu mainitussa päätöksessä, toimitettiin sille vieläkin myöhemmin.

63

Riidanalaisen päätöksen 41 ja 42 perustelukappaleessa olevat komission toteamukset, joista ilmenee, että se arvioi erityisen ongelman olemassaoloa Alankomaissa vuotta 2003 eikä vuotta 2004 koskevan arviointikertomuksen pohjalta, antavat aihetta epäillä vakavasti sitä, onko kyseinen toimielin ottanut huomioon vuotta 2004 koskevat tiedot.

64

Vaikka – kuten ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin huomauttaa valituksenalaisen tuomion 44 kohdassa – pitääkin paikkansa, että TNO:n kertomukseen sisältyy myös Alankomaiden kuningaskunnan ilmoittamia alustavia tietoja vuodelta 2004, riidanalaisessa päätöksessä ei kuitenkaan mitenkään viitata tähän seikkaan eikä TNO:n toteamuksiin näiden tietojen osalta.

65

Toisin kuin valituksenalaisessa tuomiossa, riidanalaisessa päätöksessä ei mainita mitenkään TNO:n arviointia, jonka mukaan näistä vuoden 2004 alustavista tiedoista käy edelliseen vuoteen nähden ilmi erilainen kuva, koska niissä todetaan kaikkien Alankomaiden alueiden osalta, että PM10-hiukkaset ylittävät ainakin yhden ylitysmarginaalilla korotetun raja-arvon.

66

Kun otetaan huomioon erityisesti edellä mainittu TNO:n arviointi, on todettava, että jotta komissio olisi täyttänyt asianmukaisella tavalla sillä olevan velvollisuuden tutkia kaikki yksityistapauksessa merkitykselliset seikat ja perustella päätöksensä riittävästi, sen olisi kuitenkin pitänyt esittää riidanalaisessa päätöksessä syyt, joiden johdosta se katsoi, että myös vuotta 2004 koskevien tietojen perusteella ja huolimatta TNO:n mainitsemista eroista näiden tietojen ja edellisen vuoden tietojen välillä, erityisen ongelman olemassaoloa ei ollut näytetty toteen.

67

Vaikka yhteisöjen tuomioistuin onkin nimittäin myöntänyt, että kun komissio arvioi EY 95 artiklan 5 kohdan mukaisen poikkeushakemuksen perusteltavuutta, se voi kääntyä ulkopuolisten asiantuntijoiden puoleen saadakseen näiltä lausunnon tällaisen hakemuksen tueksi esitetystä uudesta tieteellisestä näytöstä (ks. em. yhdistetyt asiat Land Oberösterreich ja Itävalta v. komissio, tuomion 32 kohta), on kuitenkin todettava, että ensisijainen vastuu tällaisen arvioinnin suorittamisesta kuuluu komissiolle, jonka on itse otettava asianmukaisesti huomioon – tarvittaessa asiantuntijoiden lausuntojen perusteella – kaikki merkitykselliset seikat ja esitettävä lopullisessa päätöksessään ne olennaiset perustelut, joiden mukaisesti se on tehnyt kyseisen päätöksen.

68

Tästä seuraa, että pelkästään sillä, että TNO:n kertomukseen sisältyi alustavia tietoja vuodelta 2004, ei voida perustella sitä seikkaa, että komissio ei riidanalaisessa päätöksessä tutkinut kyseistä vuotta koskevia tietoja eikä esittänyt mitään syytä tälle tutkimatta jättämiselle.

69

Sama pätee siihen seikkaan, että komissio on riidanalaisessa päätöksessä toistanut eräitä MNP:n kertomuksessa olevia toteamuksia ja ottanut siihen sisältyneet uudet tiedot huomioon arvioidessaan erityisen ongelman olemassaoloa Alankomaissa.

70

Niinpä MNP:n toteamuksiin, jotka komissio on toistanut riidanalaisen päätöksen 41 kohdassa, ei sisälly mitään mainintaa siitä kysymyksestä, oliko Alankomaissa kyseisen päätöksen tekohetkellä ja erityisesti, kun otetaan huomioon vuotta 2004 koskevat tiedot, olemassa ilmanlaatuun liittyvä erityinen ongelma.

71

Näillä toteamuksilla – joista ilmenee, että uudelleenarvioinnin mukaan PM10 -tasot ovat 10–15 prosenttia aiemmin oletettua alempia ja niiden alueiden lukumäärä, joilla raja-arvot ylittyvät, puolittuu vuonna 2010 vuoteen 2005 verrattuna ja vuonna 2015 vuoteen 2010 verrattuna – ei kyseenalaisteta vuotta 2004 koskevien tietojen totuudenmukaisuutta, joilla osoitetaan raja-arvojen ylittyminen koko Alankomaiden alueella, eikä suljeta pois mahdollisuutta erityisen ongelman olemassaolosta kyseisessä jäsenvaltiossa riidanalaisen päätöksen tekohetkellä.

72

Edellä esitetystä seuraa, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen katsoessaan, että komissio ei riidanalaista päätöstä tehdessään loukannut huolellisuusvelvoitettaan eikä perusteluvelvollisuuttaan.

73

Sikäli kuin komissio ei arvioidakseen ilmanlaatuun liittyvän erityisen ongelman olemassaoloa Alankomaissa ottanut asianmukaisesti huomioon kaikkia merkityksellisiä tietoja eikä erityisesti vuotta 2004 koskevia tietoja, kyseinen arviointi on väistämättä virheellinen riippumatta siitä, sovelsiko komissio tässä arvioinnissa lisäksi virheellisiä oikeudellisia kriteereitä, kuten Alankomaiden kuningaskunta on väittänyt.

74

Näissä olosuhteissa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei voinut oikeudellista virhettä tekemättä hylätä Alankomaiden kuningaskunnan kannetta perusteettomana toteamalla, että komissio oli sääntöjenmukaisesti katsonut, että ongelma, joka liittyi ilman hiukkaspitoisuuksien yhteisön raja-arvojen noudattamiseen, ei ollut erityinen.

75

Tästä seuraa, että valituksenalainen tuomio on kumottava. Koska toisella valitusperusteella, jossa Alankomaiden kuningaskunta moittii ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuinta siitä, että se on soveltanut virheellisiä oikeudellisia kriteereitä arvioidessaan ilmanlaatuun liittyvän erityisen ongelman olemassaoloa, ei täten voida vaikuttaa valituksen lopputulokseen, arvioitiinpa kyseistä perustetta miten vaan, sitä ei ole tarpeen tutkia.

76

Yhteisöjen tuomioistuimen perussäännön 61 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan yhteisöjen tuomioistuin voi, jos yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen päätös julistetaan mitättömäksi, itse ratkaista asian lopullisesti, jos se on ratkaisukelpoinen. Esillä olevassa asiassa tilanne on näin.

77

Tämän suhteen on todettava, että komission merkityksellisistä tieteellisistä seikoista suorittama puutteellinen analyysi on omiaan johtamaan sekä komission erityisen ongelman olemassaolosta tekemän arvioinnin että sen EY 95 artiklan 5 ja 6 kohdan soveltamisedellytyksistä kokonaisuudessaan ja erityisesti ilmoitetun toimenpiteen suhteellisuudesta suorittaman arvioinnin virheellisyyteen, koska saatavilla olevien tieteellisten seikkojen kattavampi arviointi voi jo itsessään vaikuttaa tällaisen toimenpiteen suhteellisuuden arviointiin.

78

Näissä olosuhteissa riidanalainen päätös on kumottava, jotta komissio voi arvioida uudelleen kaikkien merkityksellisten tieteellisten seikkojen perusteella ilmoitettua toimenpidettä ratkaistakseen, täyttääkö se EY 95 artiklan 5 ja 6 kohdassa asetetut vaatimukset.

79

Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 122 artiklassa todetaan, että jos valitus on perusteltu ja yhteisöjen tuomioistuin ratkaisee itse riidan lopullisesti, se päättää oikeudenkäyntikuluista.

80

Työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan, jota saman työjärjestyksen 118 artiklan mukaan sovelletaan muutoksenhakumenettelyyn, asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska Alankomaiden kuningaskunta on vaatinut komission velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja koska komissio on hävinnyt asian, tämä on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut kummassakin oikeusasteessa.

Näillä perusteilla yhteisöjen tuomioistuin (toinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti: