Conclusions
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JEAN MISCHO
12 päivänä kesäkuuta 2003 (1)
Asia C-278/01
Euroopan yhteisöjen komissio
vastaan
Espanjan kuningaskunta
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – Yhteisöjen tuomioistuimen tuomio, jossa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen todetaan – Täytäntöönpanon laiminlyönti – EY:n perustamissopimuksen 171 artikla (josta on tullut EY 228 artikla) – Rahamääräiset seuraamukset – Uhkasakko – Uimaveden laatu – Direktiivi 76/160/ETY
1. Uimavesien puhtaus on pulmallinen kysymys, joka nyt kesää edeltävänä kautena on erittäin ajankohtainen ja kaikkea muuta kuin
uusi yhteisöjen tuomioistuimelle. Esillä olevaan asiaan liittyy kuitenkin se erityispiirre, että se on ensimmäinen tapaus,
jossa on kyse asiaa koskevan tuomion täytäntöönpanosta.
I Yhteisön oikeus
2. Uimaveden laadusta 8 päivänä joulukuuta 1975 annetun neuvoston direktiivin 76/160/ETY
(2)
(jäljempänä direktiivi) ensimmäisen perustelukappaleen mukaan direktiivin tavoitteena on ympäristön ja yleisen terveyden
suojelemiseksi vähentää uimaveden saastumista ja suojella tällaista vettä, jottei sen laatu huononisi edelleen.
3. Direktiivin mukaan jäsenvaltioiden on vahvistettava uimaveteen sovellettavat arvot direktiivin liitteessä ilmoitettujen fysikaalis-kemiallisten
ja mikrobiologisten muuttujien osalta ja näiden arvojen on oltava vähintään yhtä tiukkoja kuin liitteessä olevassa I sarakkeessa
annetut arvot (2 ja 3 artikla).
4. Direktiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaan uimaveden laatu oli saatettava 3 artiklan mukaisesti vahvistettujen raja-arvojen mukaiseksi
kymmenen vuoden kuluessa direktiivin tiedoksiantamisesta.
5. Espanjan kuningaskunnan ja Portugalin tasavallan liittymisehdoista ja perustamissopimusten mukautuksista tehdyn asiakirjan
(3)
395 artiklassa ei Espanjan kuningaskunnan osalta ole määrätty kyseistä direktiiviä koskevasta poikkeuksesta, joten Espanjan
uimavesien laadun oli oltava direktiivissä vahvistettujen raja-arvojen mukainen 1.1.1986 alkaen.
II Asiassa komissio vastaan Espanja annettu tuomio
6. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi 12.2.1998 antamassaan tuomiossa,
(4)
että Espanjan kuningaskunta ei ole noudattanut direktiivin 4 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole antanut tarvittavia
säännöksiä, joilla uimaveden laatu Espanjan sisävesistöissä saadaan direktiivin 3 artiklan mukaisesti vahvistettujen raja-arvojen
mukaiseksi.
III Kirjallinen käsittely ja asianosaisten vaatimukset
7. Komissio väittää kanteessaan, että uimaveden laatu Espanjan sisävesistöissä ei vieläkään ole direktiivissä vahvistettujen
standardien mukainen. Tähän liittyen komissio on esittänyt seuraavan taulukon:
Vuosi
|
Alueiden määrä
|
C(I) (%)
|
NF (%)
|
NC (%)
|
NB (%)
|
1998 |
215 |
73 |
0,9 |
25,6 |
0,5 |
1999 |
213 |
76,5 |
0,5 |
13,1 |
9,9 |
2000 |
202 |
79,2 |
1 |
14,9 |
5 |
C(I) : Niiden uintialueiden osuus, joista on otettu riittävä määrä pakottavien raja-arvojen mukaisia näytteitä.
NF : Niiden uintialueiden osuus, joista ei ole otettu riittävää määrää näytteitä.
NC : Niiden uintialueiden osuus, joista ei ole otettu näytteitä (tai joiden osalta ei ole olemassa tietoja) tai jotka eivät ole
pakottavien raja-arvojen mukaisia.
NB : Niiden uintialueiden osuus, joissa uiminen oli kielletty koko kauden ajan.
8. Komissio katsoo lisäksi, että Espanjan hallitus on vuosien mittaan vähentänyt sisävesistöjen uintialueiden määrää.
9. Komissio lisää, että Espanjan hallituksen laatimassa toimintasuunnitelmassa mainitaan joukko aloitettuja ja suunniteltuja
toimenpiteitä ja annetaan toteuttamisaikataulu töille, jotka on määrä saada päätökseen vuonna 2003.
10. Näiden seikkojen perusteella komissio katsoo, että vastaaja ei ole toteuttanut tarvittavia toimenpiteitä edellä mainitussa
asiassa komissio vastaan Espanja annetun tuomion täytäntöönpanemiseksi.
11. Komissio muistuttaa, että EY 228 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan toisen virkkeen mukaan komissio ilmoittaa sen kiinteämääräisen
hyvityksen tai uhkasakon määrän, jonka se katsoo olosuhteet huomioon ottaen sopivaksi. EY:n perustamissopimuksen 171 artiklan
[josta on tullut EY 228 artikla] soveltamisesta 21.8.1996 annetussa tiedonannossa 96/C 242/07
(5)
ja EY:n perustamissopimuksen 171 artiklassa määrätyn uhkasakon laskentatavasta 28.2.1997 annetussa tiedonannossa 97/C 63/02
(6)
määritettyyn laskentatapaan nojautuen komissio ehdottaa, että yhteisöjen tuomioistuin määrää edellä mainitussa asiassa komissio
vastaan Espanja annetun tuomion täytäntöönpanon laiminlyönnin seuraamuksena uhkasakon, jonka määrä on 45 600 euroa jokaiselta
viivästyspäivältä tässä asiassa annetun tuomion julistamispäivästä lähtien, kunnes edellä mainitussa asiassa komissio vastaan
Espanja annettu tuomio on pantu täytäntöön.
12. Tämä summa on laskettu kertomalla 500 euron kiinteämääräinen perusmaksu kertoimella neljä (asteikolla yhdestä kahteenkymmeneen)
rikkomistapauksen vakavuuden perusteella, kertoimella kaksi (asteikolla yhdestä kolmeen) rikkomistapauksen keston perusteella
ja kertoimella 11,4 (joka perustuu jäsenvaltion bruttokansantuotteeseen ja siihen painotettuun äänimäärään, joka sillä on
käytettävissään neuvoston äänestyksissä), jonka on tarkoitus ilmentää kyseisen jäsenvaltion maksukykyä.
13. Espanjan hallitus katsoo ensisijaisesti, että kanne on hylättävä, koska komissio ei odottanut riittävän pitkään, jotta se
voisi tehdä sen johtopäätöksen, että edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Espanja annettua tuomiota ei ole pantu täytäntöön.
Toissijaisesti Espanjan hallitus katsoo, että päivittäisen uhkasakon asettaminen ei olisi asianmukaista esillä olevassa tapauksessa.
Vielä vaihtoehtoisesti Espanjan hallitus kiistää uhkasakon määrän.
14. Komissio vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin
- ─
toteaa, että Espanjan kuningaskunta ei ole pannut täytäntöön edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Espanja annettua
tuomiota eikä näin ollen ole noudattanut EY 228 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on direktiivin 4 artiklan mukaisten
velvoitteidensa vastaisesti jättänyt toteuttamatta tarvittavat toimenpiteet varmistaakseen, että uimaveden laatu Espanjan
sisävesistöissä saadaan direktiivin 3 artiklan mukaisesti vahvistettujen raja-arvojen mukaiseksi
─
velvoittaa Espanjan kuningaskunnan maksamaan
Euroopan yhteisön omat varat -nimiselle tilille uhkasakon, jonka määrä on 45 600 euroa jokaiselta päivältä, jonka edellä mainitussa asiassa komissio vastaan
Espanja annetun tuomion täytäntöönpano esillä olevassa asiassa annettavan tuomion julistamisesta lähtien viivästyy, kunnes
edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Espanja annettu tuomio on pantu täytäntöön
─
määrää Espanjan kuningaskunnan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
15. Espanjan kuningaskunta vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin
- ─
hylkää kanteen kokonaisuudessaan
- ─
toissijaisesti, hylkää päivittäisen uhkasakon asettamisen
- ─
vielä vaihtoehtoisesti, määrää korkeintaan 11 400 euron suuruisen päivittäisen uhkasakon
- ─
joka tapauksessa määrää komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
IV Arviointi
A Vuoden 1998 tuomion täytäntöönpanon laiminlyönti
16. Ensimmäisellä puolustautumisperusteellaan Espanjan kuningaskunta kiistää ponnekkaasti komission väitteen, jonka mukaan vuoden
1998 tuomiota ei ole pantu täytäntöön, tai sen samaan lopputulokseen johtavan seikan, että vastaaja ei ole noudattanut direktiivin
mukaisia velvoitteitaan.
17. Tältä osin on korostettava tiettyjä seikkoja. Ensiksi on muistutettava, että yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön
mukaan direktiivi asettaa jäsenvaltioille tulosta koskevan velvoitteen.
(7)
Jäsenvaltioiden on huolehdittava siitä, että kaikki uintialueet täyttävät direktiivin liitteen mukaiset standardit, eikä
niillä ole oikeutta käyttää kohtaamiaan käytännön vaikeuksia tekosyynä velvoitteidensa täyttämättä jättämiselle.
18. Toiseksi on korostettava, että se päivämäärä, jonka perusteella on määriteltävä, onko jäsenvaltio rikkonut jäsenyysvelvoitteitaan,
on perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymispäivä. Näin ollen EY 228 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa säädetään
nimenomaisesti, että komissio voi saattaa asian yhteisöjen tuomioistuimessa käsiteltäväksi mikäli
se jäsenvaltio, jota asia koskee, ei toteuta yhteisön tuomioistuimen tuomion täytäntöön panemiseksi tarvittavia toimenpiteitä
komission asettamassa määräajassa. Tämä seikka on tarpeen palauttaa mieliin, koska asianosaiset ovat esittäneet useita argumentteja, jotka liittyvät kyseisen
päivämäärän jälkeiseen aikaan.
19. Kuten jäljempänä osoitetaan, nämä argumentit ovat merkityksellisiä mahdollisen uhkasakon määräämistä koskevan keskustelun
yhteydessä. Niitä ei kuitenkaan voida ottaa huomioon siinä välttämättömässä esivaiheessa, jossa arvioidaan, onko vastaaja
laiminlyönyt velvoitteensa panna yhteisöjen tuomioistuimen tuomio täytäntöön.
20. On syytä täsmentää keskustelun koko sisältö. Espanjan hallitus ei kiistä sitä, että se ei ole täyttänyt määräajassa direktiivin
mukaisia velvoitteitaan. Näin ollen se myöntää, ettei se ole pannut täytäntöön yhteisöjen tuomioistuimen tuomiota komission
asettamassa määräajassa.
21. On todettava, ettei vastaaja olisikaan voinut väittää muuta. Komission esittämistä numerotiedoista ilmenee kiistattomasti,
että uimakautena 2000 tietty noin 20 prosentin suuruinen osuus riidanalaisista uintialueista ei täyttänyt direktiivissä asetettuja
arviointiperusteita. Perustellussa lausunnossa, joka oli päivätty 27.7.2000, asetettu kahden kuukauden määräaika päättyi kuitenkin
kyseisen vuoden syyskuussa.
22. Vastaaja toki kiistää voimakkaasti yhden komission väitteistä, joka koskee niiden alueiden kohtelua, jotka on asetettu uintikieltoon
tai vedetty pois uintialueiden listalta. Vastaaja katsoo päinvastoin kuin kantaja, että tällaisia alueita ei pitäisi laskea
kuuluviksi niiden alueiden joukkoon, jotka eivät täytä direktiivin vaatimuksia. Se myöntää kuitenkin auliisti, että vaikka
komission esittämiä numerotietoja muunneltaisiin tällä tavoin, direktiivin mukaisten uimavesien osuus Espanjassa kyseisenä
ajanjaksona jää selvästi alle 100 prosentin, jota direktiivin täytäntöönpanemiseksi ja näin ollen edellä mainitussa asiassa
komissio vastaan Espanja annetun tuomion noudattamiseksi edellytetään.
23. Näin ollen ei ole tarpeen käsitellä kysymystä uintikieltojen tai alueiden poistamisen seurauksista tässä vaiheessa, kun arvioidaan
direktiivin liitteessä olevien edellytysten mukaisten uintialueiden osuutta, mitä kysymystä olenkin joiltakin osin jo aiemmin
käsitellyt.
(8)
24. Onko siis edellä esitetystä pääteltävä, että komissio on todistanut, että velvoitetta panna täytäntöön edellä mainitussa asiassa
komissio vastaan Espanja annettu tuomio on rikottu? Tämä merkitsisi vastaajan esittämien perustelujen sisällön sivuuttamista.
Vastaaja nimittäin väittää pääasiallisesti, että komissio ei antanut sille riittävää määräaikaa velvoitteidensa täyttämiseksi.
Näin ollen yhteisöjen tuomioistuin ei sen mukaan voi katsoa näitä velvoitteita rikotun.
25. Ennen sen tarkastelemista, voidaanko tähän väitteeseen vedota menestyksekkäästi esillä olevissa olosuhteissa, on lausuttava
sen periaatteellisesta hyväksyttävyydestä. Tältä osin on muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön
(9)
mukaan, johon myös vastaaja itse on vedonnut, komissiolla on laaja harkintavalta sekä rikkomuskanteen nostamisen mahdollisuuteen
että sen ajankohtaan.
26. Vastaajan mukaan tuomion täytäntöönpanon laiminlyöntiä koskeviin kanteisiin liittyy kuitenkin tältä osin tiettyjä erityispiirteitä.
Perustamissopimuksessa ja erityisesti sen EY 228 artiklassa, johon tällaiset kanteet perustuvat, ei määrätä minkäänlaisesta
määräajasta, jonka kuluessa jäsenvaltion on pantava yhteisöjen tuomioistuimen tuomio täytäntöön.
27. Vastaajan mukaan on näin ollen viitattava yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan jäsenvaltiolla on oltava
käytettävissään kohtuullinen määräaika yhteisöjen tuomioistuimen tuomion täytäntöönpanemiseksi, mitä sillä ei tässä tapauksessa
ollut.
28. Olen samaa mieltä vastaajan kanssa. On korostettava, että direktiivin noudattamatta jättämistä koskevan tuomion täytäntöönpanon
laiminlyöntiä koskeva kanne eroaa merkittävästi saman direktiivin noudattamatta jättämistä koskevasta kanteesta. Direktiivissä
on säännönmukaisesti ilmoitettu määräaika, jonka kuluessa jäsenvaltion on mukauduttava siihen.
29. Kun yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi on saatettu rikkomuskanne, sen tarvitsee vain todeta, että määräaika on kulunut
umpeen ja että direktiivin mukaisia velvoitteita ei ole noudatettu. Jäsenvaltio ei voi muutoin kun vetoamalla ylivoimaiseen
esteeseen väittää, että määräaika on ollut riittämätön.
30. Esillä oleva tilanne, jossa yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltävänä on jäsenvaltion laiminlyönti panna täytäntöön tuomio,
on täysin erilainen. Vastaaja korostaa oikeutetusti, että perustamissopimuksessa ei määrätä tässä yhteydessä minkäänlaisesta
määräajasta. Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin jo ratkaissut tämän tuomion täytäntöönpanon laiminlyöntiin liittyvän ongelman.
31. Mainitun oikeuskäytännön
(10)
mukaan yhteisön oikeuden välittömään ja yhtenäiseen soveltamiseen liittyvä intressi edellyttää, että yhteisöjen tuomioistuimen
tuomion täytäntöönpano aloitetaan välittömästi ja saatetaan loppuun niin pian kuin mahdollista. Sanan
mahdollista käyttö osoittaa, että tietty aika voi kulua ennen kuin tuomion täytäntöönpanon laiminlyöntiin voidaan vedota, ainakin siltä
osin kuin on kyse toteutettavien toimenpiteiden loppuunsaattamisesta.
32. Sanojen
niin pian kuin mahdollista käyttäminen kyseisessä oikeuskäytännössä ilmentää yksinkertaisesti
impossibilium nulla est obligatio -periaatteen soveltamista ja vahvistaa näkemykseni mukaan vastaajan väitteen, jonka mukaan jokaisessa yksittäistapauksessa
on arvioitava erikseen, onko jäsenvaltiolla ollut käytössään sellainen määräaika, jota kohtuudella voidaan edellyttää yhteisöjen
tuomioistuimen tuomion täytäntöönpanemiseksi.
33. Tässä oikeuskäytännössä edellytetään myös, että tuomion täytäntöönpanon laiminlyöntiä koskeva kanne, jonka komissio on nostanut
niin lyhyen ajan kuluttua, että jäsenvaltio ei kohtuudella olisi voinut toteuttaa yhteisöjen tuomioistuimen tuomion täytäntöönpanon
edellyttämiä toimenpiteitä, on hylättävä.
34. Asianosaisten arviot kahdesta oikeuskäytännöstä seuraavasta kriteeristä, eli toisaalta jäsenvaltion täytäntöönpanon kohteena
olevan tuomion täytäntöönpanemiseksi toteuttamien toimenpiteiden aloittamisen välittömyydestä ja toisaalta toimenpiteiden
saattamisesta loppuun niin pian kuin mahdollista, ovat täysin päinvastaiset.
35. Komission mukaan vastaajan toiminta on ollut molemmilta osin selvästi riittämätöntä. Komissio toteaa tältä osin, että ensimmäiset
Espanjan viranomaisten edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Espanja annetun tuomion antamisen jälkeisinä kuukausina
toimittamat vastaukset eivät, toisin kuin vastaaja väittää, todellakaan sisältäneet tyhjentävää kartoitusta ja yksityiskohtaista
toimintasuunnitelmaa budjettivaikutuksineen. Päinvastoin komissiolle toimitetut tiedot olivat tietyn määrän maan alueita osalta
puutteellisia tai epämääräisiä. Erityisesti toteutettavia toimenpiteitä koskevaa yksityiskohtaista suunnitelmaa oli turha
etsiä.
36. Voidaanko tästä päätellä, että Espanjan viranomaiset eivät aloittaneet välittömästi edellä mainitussa asiassa komissio vastaan
Espanja annetun tuomion täytäntöönpanoa?
37. Tämä kantajan ensimmäinen väite ei ole vakuuttava. Ensimmäisten komissiolle toimitettujen tietojen riittämättömyys ei itsessään
voi olla todiste Espanjan viranomaisten toimimattomuudesta. Nämä puutteellisuudet voivat johtua myös siitä, että kyseiset
viranomaiset eivät vielä olleet onnistuneet keräämään viimeisimpiä tietoja kaikilta asiaan liittyviltä alueellisilta ja paikallisilta
viranomaisilta, vaikka he olivat jo aloittaneet edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Espanja annetun tuomion täytäntöönpanon.
38. Komissio korostaa myös, että sen jälkeen, kun perusteltu lausunto heinäkuussa 2000 oli lähetetty Espanjan viranomaisille,
heiltä kesti vain kaksi kuukautta toimittaa komissiolle kokonaissuunnitelma, jossa esitettiin yksityiskohtaisesti kaikki toteutettavat
toimenpiteet. Tämä lyhyt kesto osoittaa komission mukaan, että oli täysin mahdollista ryhtyä toimiin nopeammin kuin Espanjan
viranomaiset, jotka tosiasiassa odottivat perustellun lausunnon vastaanottamista ennen kuin todella aloittivat edellä mainitussa
asiassa komissio vastaan Espanja annetun tuomion täytäntöönpanon.
39. Tämä väite ei vakuuta. Se, että Espanjan viranomaiset pystyivät heinäkuussa 2000 toimittamaan komissiolle kahden kuukauden
määräajassa yksityiskohtaisen suunnitelman, ei välttämättä osoita, että se olisi ollut heille mahdollista vuonna 1998, ja
että he eivät näin ollen ole tehneet mitään täytäntöönpantavan tuomion julistamisen ja perustellun lausunnon vastaanottamisen
välisenä aikana. Asiakirjoista ilmeneekin, että mainittu yksityiskohtainen suunnitelma oli laadittu vuodesta 1998 vuoteen
2000 ulottuvan ajanjakson aikana kerättyjen tietojen pohjalta. Näin ollen ei ole todistettu, että Espanjan viranomaiset olisivat
voineet laatia tällaisen suunnitelman yksinomaan niiden tietojen perusteella, jotka niillä oli käytössään edellä mainitussa
asiassa komissio vastaan Espanja annettua tuomiota seuraavina kuukausina. Näin etenkin, koska tuomio annettiin hieman ennen
uimakauden alkua eli uutta näytteenottokautta, jonka tuloksia viranomaiset ehkä halusivat odottaa.
40. Lisäksi komission itsensä toimittamat numerotiedot osoittavat parannusta, joskin pientä, riidanalaisten uimavesien laadussa
vuosien 1998 ja 1999 välisenä aikana, koska raja-arvojen sääntöjenmukaisuus on noussut 73 prosentista 76,5 prosenttiin. Tässä
on kuitenkin kyse välittömästi yhteisöjen tuomioistuimen tuomiota seuranneesta ajasta. Nämä numerotiedot puhuvat siis pikemminkin
sitä väitettä vastaan, jonka mukaan Espanjan viranomaiset eivät toimineet kyseisen ajanjakson aikana.
41. Edellä esitetystä seuraa, että komissio ei ole todistanut, että Espanjan viranomaiset eivät olisi aloittaneet välittömästi
yhteisöjen tuomioistuimen tuomion täytäntöönpanoa. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan todistustaakka tältä osin on kuitenkin
komissiolla.
(11)
42. Jäsenvaltion velvoitteet eivät kuitenkaan rajoitu siihen, että se aloittaa välittömästi kyseessä olevan tuomion täytäntöönpanon.
Kuten edellä on todettu, sen on myös saatettava loppuun tämä täytäntöönpano niin pian kuin mahdollista. Komission mukaan vastaaja
ei ole toiminut näin.
43. Komissio korostaa tältä osin, että vielä tälläkään hetkellä direktiivin mukaisia standardeja ei saavuteta. Espanjan hallituksen
vastineessaan edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Espanja annetun tuomion täytäntöönpanon päättymisen osalta esittämien
vuoteen 2005 tai 2003 sijoittuvien päivämäärien ei voida katsoa vastaavan oikeuskäytännössä asetettua edellytystä
niin pian kuin mahdollista.
44. Komission mukaan Espanjan viranomaisten toimimattomuuteen on kaksi syytä. Ensimmäistä käsiteltiin juuri: viranomaiset tosiasiassa
aloittivat edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Espanja annetun tuomion täytäntöönpanon vasta perustellun lausunnon
vastaanottamisen jälkeen eli kaksi vuotta tuomion julistamisen jälkeen. Toinen liittyy siihen seikkaan, että Espanjan hallitus
ei komission mukaan ollut toteuttanut kaikkia niitä toimenpiteitä, jotka olivat tarpeen, jotta rikkomuksen päättämiseksi tarvittaviin
toimiin kuluvat ajat lyhenisivät. Tätä todistaa komission mukaan se, että asiaan liittyvät tarjouspyynnöt tehtiin noudattaen
tavanomaista menettelyä sen sijaan, että ne olisi julistettu kiireellisiksi, mikä tehtiin vasta tammikuussa 2001 eli kolme
vuotta tuomion julistamisen jälkeen, ja silloinkin vain tiettyjen tarjouspyyntöjen osalta.
45. Viimeksi mainitun seikan osalta Espanjan hallitus väittää, että kyseisten hankkeiden julistaminen kiireellisiksi olisi ollut
vastoin julkisia tavaranhankintoja koskevia yhteisön säännöksiä. Se ei kuitenkaan selitä, miksi niitä hankkeita, jotka lopulta
julistettiin kiireellisiksi, mitä komissio ei ole kiistänyt, ei julistettu sellaisiksi aiemmin.
46. On lisäksi kiistatonta, että tietyillä uintialueilla ei ollut saavutettu standardeja perustellussa lausunnossa asetetussa
määräajassa. Asianosaiset kiistelevät alueiden tarkasta lukumäärästä, koska se riippuu uintikieltojen kohtelusta. Kuten olen
osoittanut, tällä kysymyksellä ei ole suurta merkitystä tässä vaiheessa, koska saavutetut luvut ovat joka tapauksessa riittämättömät.
47. Pelkästään tämä toteamus voisi vaikuttaa riittävältä rikkomuksen toteamiseen, koska pääsääntönä on, että jos jäsenvaltio ei
ole pannut tuomiota täytäntöön perustellussa lausunnossa annetussa määräajassa, se ei ole tehnyt sitä niin pian kuin mahdollista.
Vastaaja katsoo kuitenkin, että esillä olevan asian erityispiirteet osoittavat, että tämä johtopäätös ei päde. Edellä mainitussa
asiassa komissio vastaan Espanja annetun tuomion täytäntöönpanoon Espanjassa liittyvät ongelmat ovat vastaajan mukaan niin
suuria, että edes oikeuskäytännössä tarkoitettua nopeinta mahdollista täytäntöönpanoa ei olisi voitu saattaa loppuun ennen
perustellussa lausunnossa annetun määräajan kulumista. Näin ollen se, että mainittua tuomiota ei vielä kyseiseen päivämäärään
mennessä ollut pantu täytäntöön, ei välttämättä osoita, ettei sitä olisi pantu täytäntöön niin pian kuin mahdollista.
48. Tämä väite saattaa ensi näkemältä vaikuttaa kaavamaiselta erityisesti esillä olevan asian tosiasioiden valossa. Ei nimittäin
ole kiistetty, että tällä hetkellä direktiivin standardeja ei edelleenkään ole saavutettu ja että edellä mainitussa asiassa
komissio vastaan Espanja annettu tuomio odottaa näin ollen yhä täytäntöönpanoaan. Näyttää näin ollen siltä, että vaikka komissio
olisi Espanjan hallituksen hiljaisesti pyytämällä tavalla viivästyttänyt toimintaansa, lopputulos olisi ollut samanlainen.
Näin ollen saattaisi vaikuttaa liioitellun kaavamaiselta hylätä kanne sillä perusteella, että rikkomistapausta, joka ajan
kulumisen myötä näyttää yhä kiistattomammalta, ei olisi voitu yksilöidä perustellussa lausunnossa annetun määräajan päättymishetkellä.
49. Pelkkä tämä väitteen ilmaiseminen riittää kuitenkin osoittamaan sen rajallisuuden. Enemmällä tosiseikkojen kehittelyllä ei
ole vaikutusta sen hetken määrittämiseen, johon on pysähdyttävä sen toteamiseksi, onko rikkomus tapahtunut. Velvoite ymmärtää
tällä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymishetkeä seuraa väistämättä sekä vakiintuneesta oikeuskäytännöstä
(12)
että itse EY 228 artiklan 4 kohdan sanamuodosta.
50. Myös kaikkein alkeellisinkin oikeusvarmuus edellyttää tätä ratkaisua. Oikeusriidan tosiseikat on katkaistava tiettyyn hetkeen,
joka edeltää yhteisöjen tuomioistuimen oikeudenkäyntiä, jonka kohteena ei voi olla täysin kehittymässä oleva tilanne, jossa
oikeusriidan ratkaisu riippuisi yhteisöjen tuomioistuimen käsittelyn pituudesta.
51. Komission väite, jonka mukaan vastaajalla oli ei vain vuodesta 1998 vuoteen 2000 vaan myös tämän jälkeinen aika edellä mainitussa
asiassa komissio vastaan Espanja annetun tuomion antamiseen saakka aikaa täyttää velvoitteensa, johtaisi tähän lopputulokseen.
Tämä väite on näin ollen hylättävä ja todettava, että koska perustellussa lausunnossa asetettu määräaika päättyi syyskuun
2000 lopussa, vastaajalla oli noin kaksi vuotta seitsemän kuukautta aikaa panna edellä mainitussa asiassa komissio vastaan
Espanja annettu tuomio täytäntöön.
52. Komission suullisessa käsittelyssä esiin tuoma yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö,
(13)
joka koskee perustellussa lausunnossa annetun määräajan päättymisen jälkeisten tapahtumien ottamista huomioon yhteisöjen
tuomioistuimessa, ei johda erilaiseen lopputulokseen. Kyseisissä tuomioissa yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että määräajan
päättymisen jälkeiset seikat olivat luonteeltaan samanlaisia kuin perustellussa lausunnossa mainitut seikat ja näin ollen
osa samaa ilmiötä. Kyse oli näin ollen siitä, että ennen määräajan kulumista tapahtuneisiin tosiseikkoihin liitettiin sen
kulumisen jälkeen tapahtuneita seikkoja.
53. Komission esillä olevassa asiassa ehdottama menettely kuitenkin on tämän lähestymistavan täydellinen vastakohta. Komission
ehdottamassa menettelyssä tukeuduttaisiin määräajan jälkeen tapahtuneisiin seikkoihin rikkomuksen todistamiseksi, vaikka sen
on täytynyt olla olemassa kyseisen määräajan päättyessä.
54. Komissio väittää vielä, että on otettava huomioon myös ne kaksitoista vuotta, jotka ovat kuluneet direktiivissä sen täytäntöönpanolle
säädetyn määräajan päättymisen ja täytäntöönpantavan tuomion antamisen välillä, minkä vastaaja on kiistänyt. Tältä osin on
kiistatonta, että tämä kesto on vielä pidempi kuin jäsenvaltioille alun perin annettu kymmenen vuoden määräaika ja että Espanjan
kuningaskunnalla näin ollen oli enemmän kuin riittävästi aikaa ennen komission ensimmäistä kannetta, vaikka oletettaisiin,
että se aloitti direktiivin täytäntöönpanon vasta liittymisen jälkeen.
55. Kuten komissio korostaa, velvoite panna täytäntöön yhteisöjen tuomioistuimen tuomio ja velvoite panna täytäntöön direktiivi
ovat aineellisesti samanlaisia. Tästä ei kuitenkaan seuraa, että ne olisi kaikilta osin rinnastettava toisiinsa. Erityisesti
tämä koskee mainittujen velvoitteiden täytäntöönpanon määräaikaa. Direktiivin täytäntöönpanon määräaika täsmennetään direktiivissä
itsessään ja se on esillä olevassa tapauksessa päättynyt jo kauan aikaa sitten.
56. Yhteisöjen tuomioistuimen tuomion täytäntöönpanon määräaika sen sijaan ei ala kulua ennen tuomion tiedoksiantamista ja sen
päättyminen edellyttää aiemmin esiin tuodussa yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitetun kohtuullisen ajan kulumista.
Keston kohtuullisuus riippuu niistä toimenpiteistä, joita jäsenvaltion on vielä toteutettava yhteisöjen tuomioistuimen tuomion
julistamishetkellä, ja se vaihtelee näin ollen kunkin yksittäistapauksen olosuhteiden mukaan.
57. Saattaa toki vaikuttaa ristiriitaiselta puhua jäsenvaltiolle velvoitteidensa täyttämiseksi annettavasta määräajasta, kun jo
vuosia aiemmin on annettu tuomio, jossa rikkomistapaus on todettu ja joka on annettu kaksitoista vuotta sen jälkeen, kun direktiivissä
itsessään annettu määräaika on kulunut. On kuitenkin todettava, että edellä mainitusta tuomion täytäntöönpanon laiminlyöntiä
koskevasta oikeuskäytännöstä seuraa kiistattomasti ja mielestäni johdonmukaisesti, että tuomiosta lähtee kulumaan uusi määräaika,
jota arvioidaan kyseisen oikeuskäytännön mukaisten arviointiperusteiden mukaan.
58. Tältä osin vastaaja vetoaa useisiin perusteisiin, joiden tarkoituksena on tukea sen väitettä, jonka mukaan komission olisi
pitänyt antaa sille pidempi määräaika.
59. Vastaaja palauttaa ensin mieliin sen määräajan epätavallisen pituuden, joka direktiivissä itsessään on annettu sen täytäntöönpanolle
jäsenvaltioissa. Vastaajan mukaan tämä pitkä kesto selittyy sillä, että yhteisön lainsäätäjä itse myöntää direktiivin mukaisten
kriteerien täyttämisen olevan erityisen vaikeaa ja että ne voidaan saavuttaa vain pitkäkestoisella toiminnalla.
60. Seuraavaksi vastaaja korostaa tilanteen ominaispiirteitä Espanjassa, jossa direktiivin täytäntöönpanoon liittyy sen mukaan
aivan erityisiä vaikeuksia. Espanjan uintialueille on ominaista se, että niihin virtaavien jokien virtaus on erittäin heikko
ja että suuri osa alueista on matalissa seisovissa vesissä. Tällaisten vesien laimentumisominaisuus on alhainen eivätkä ne
uudistu läheskään riittävästi, mikä aiheuttaa paitsi sen, että hyvin vähäinen niinkin viattomasta tapahtumasta kuin uimarin
läsnäolosta johtuva epäpuhtaus riittää aiheuttamaan standardien ylityksen, myös sen, että näitä jatkuvia ylityksiä on hyvin
vaikea korjata. Viime vuosien kuivuus on vastaajan mukaan entisestään pahentanut tätä jo jatkuvaksi muodostunutta tilannetta.
61. Komissio kiistää tämän tosiasiakuvauksen väittäen, että Espanjan tilanne on verrattavissa muiden jäsenvaltioiden kuten Kreikan
ja Italian tilanteeseen. Tähän vastaaja vastaa, eikä komissio ole kiistänyt sitä, että nämä jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet
huomattavasti
(14)
Espanjan kuningaskuntaa alhaisemman lukumäärän
(15)
uintialueita, ja että vain osa niistä on sellaisessa tilanteessa, jota voidaan verrata Espanjassa säännönmukaisesti vallitsevaan
tilanteeseen.
62. Komissio ei vastaa muihin vastaajan perusteluihin sisältyviin seikkoihin. Vastaaja korostaa, että on tehtävä ero erilaisten
tilanteiden välillä. Direktiiveistä johtuvia tulosta koskevia velvoitteita ei voida verrata toisiinsa. Tietyissä tapauksissa
jäsenvaltiolta vaadittavat toimenpiteet ovat lainsäädännön tai asetusten antamista, joka on helppo toteuttaa joutuisasti.
Toisissa tapauksissa, kuten esillä olevassa asiassa, velvollisuus saavuttaa tietty tulos merkitsee vallitsevan fyysisen todellisuuden
muuttamista ja valvomista koko maassa, jonka veden virtaus suuremmalla teholla vastaajan mukaan jäisi huomaamatta toisessa
jäsenvaltiossa, jokisuistoa lukuun ottamatta.
63. Vastaaja kiinnittää perustellusti huomiota esillä olevan asian ominaispiirteisiin. On muistettava, että edellä mainitun oikeuskäytännön
mukaan on päätettävä, onko jäsenvaltiolle annettu riittävä määräaika velvoitteidensa täyttämiseksi, ja tätä on arvioitava
vain sen tosiasiallisen tilanteen valossa, jossa jäsenvaltio oli perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä.
64. Tältä osin vertailu tämän asian ja muiden tuomion täytäntöönpanon laiminlyöntiä koskevien rikkomusasioiden välillä on valaisevaa,
vaikka sillä ei tietenkään ole oikeudellisia seurauksia. Tapauksissa, joissa on ollut kyse vain lainsäädännön muutoksista,
se aika, joka on kulunut ennen komission kanteen nostamista, vaihtelee kahden
(16)
ja kahdenkymmenen
(17)
vuoden välillä. Eräässä asiassa,
(18)
joka niin ikään koskee tosiasiallista saastumisen vastaiseen taisteluun liittyvää toimenpidettä ja on näin ollen edellisiä
välittömämmin rinnastettavissa esillä olevaan asiaan, komissio odotti yli viisi ja puoli vuotta yhteisöjen tuomioistuimen
tuomion julistamisen jälkeen ennen täytäntöönpanon laiminlyöntiä koskevan rikkomuskanteen nostamista, vaikka tuolloin esillä
ollut ongelma, joka koski jätehuoltoa eräässä Kreetan saaren osassa, saattaa vaikuttaa paikallisemmalta kuin Espanjan viranomaisten
kohtaama ongelma.
65. Sama koskee myös erästä toista tapausta, johon komissio viittasi suullisessa käsittelyssä.
(19)
Tässä tapauksessa oli kyse tilanteesta Yhdistyneessä kuningaskunnassa, jota vastaan oli myös nostettu yhteisöjen tuomioistuimen
tuomion täytäntöönpanon laiminlyöntiä koskeva rikkomuskanne, jossa pyydettiin uhkasakon määräämistä. Tältä osin on mielenkiintoista
huomata, että komissio kyseisessä menettelyssä antoi kulua kuusi ja puoli vuotta ennen perustellun lausunnon lähettämistä.
Lisäksi Yhdistyneessä kuningaskunnassa esiintynyt ongelma oli rajoittunut tiettyyn alueeseen ja saattoi näin ollen vaikuttaa
suppeammalta kuin esillä olevan asian kohteena oleva ongelma.
66. Joka tapauksessa on olemassa myös muita merkkejä direktiivin täytäntöönpanon erityisestä vaikeudesta, jota olen aiemmin käsitellyt
edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Tanska esittämässäni ratkaisuehdotuksessa ja jota lisäksi vahvistaa se, että kyseiseen
direktiiviin liittyy suuri määrä rikkomuskanteita.
(20)
67. Komission itsensä toimittamat kertomukset, joihin vastaaja viittaa, paljastivat erään erityisen valaisevan seikan. Uimaveden
laatua kautena 2000 koskevan kertomuksen liitteestä I ilmenee, että komissio selittää sen seikan, että yli 20 vuotta direktiivin
antamisen jälkeen tietyillä uintialueilla ei ole moneen vuoteen noudatettu sen mukaisia pakottavia raja-arvoja korostamalla,
että erityisesti vähäisten ja laajalle levittäytyneiden pilaantumislähteiden ollessa kyseessä on vaikea jäljittää ongelmat
ja poistaa ne. Komissio lisää myös, että suurimmassa osassa näistä tapauksista kestää useamman uimakauden ajan ennen kuin
saastumisen tosiasiallinen lähde tai pilaantumisen kiertokulku saadaan jäljitettyä. Joissakin tilanteissa ratkaisuna voi olla
ainoastaan maatalouskäytäntöjen parantamista koskevien pitkäkestoisten ohjelmien toteuttaminen.
68. Edellä esitetystä seuraa selvästi, että tietyissä tapauksissa huomattavasti komission vastaajalle antamaa kahta ja puolta
vuotta pidempi aika jopa komission mielestä on objektiivisesti tarpeen direktiivin noudattamiseksi. Yhdestäkään komission
perustelusta ei kuitenkaan ilmene, että nyt ei olisi kyseessä tällainen tilanne. Komissio ei väitä, että ennen edellä mainitussa
asiassa komissio vastaan Espanja annettua tuomiota toteutetut toimenpiteet olisivat olleet laajuudeltaan riittäviä, jotta
tämäntyyppisten ongelmien esiintyminen voitaisiin välttää ja että velvoitteiden täyttäminen näin ollen voisi edistyä nopeasti.
Komissio ei myöskään väitä, ettei vastaaja esillä olevassa tapauksessa ollut alttiina hajanaisille pilaantumislähteille tai
maataloudesta peräisin oleville valumavesille. Se päinvastoin ei kiistä vastaajan nimenomaisesti tällaisiin tilanteisiin tekemiä
viittauksia.
69. On näin ollen todettava, että komission argumentit eivät esillä olevassa tapauksessa todista, että jäsenvaltiolle olisi annettu
riittävä määräaika edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Espanja annetun tuomion täytäntöönpanemiseksi. Komissio ei siis
ole näyttänyt, että pelkästään perustellussa lausunnossa annetun määräajan kulumisen perusteella voitaisiin todeta, että vastaaja
on laiminlyönyt velvoitteidensa täytäntöönpanon.
70. On korostettava, että tällaisen tapauksen on jäätävä poikkeukselliseksi. Se liittyy nyt esillä olevan asian tosiseikastoon,
jota leimaavat toisaalta kyseisen direktiivin täytäntöönpanoon liittyvät erityispiirteet ja toisaalta se, että komission taholta
on havaittavissa tiettyä hätiköintiä, joka toisissa olosuhteissa olisi saattanut olla kiitettävää.
71. Edellä esitetystä seuraa, että komission kanne on hylättävä, koska väitettyä rikkomistapausta ei ole todistettu. Käsittelen
näin ollen osapuolten muodollisuuksia ja uhkasakon määrää koskevia eriäviä väitteitä vain asian mahdollisimman laajan käsittelyn
nimissä.
B Uhkasakon määräämisen periaate ja uhkasakon määrä
72. Tältä osin vastaaja väittää ensinnäkin, että päivittäinen uhkasakko ei ole ottaen huomioon tapauksen konkreettiset olosuhteet
asianmukainen menetelmä edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Espanja annetun tuomion täytäntöönpanoon pakottamiseksi.
Uhkasakon tavoitteenahan ei ole rangaista jäsenvaltiota vaan kannustaa sitä mukautumaan välittömästi. Esillä olevassa asiassa
jäsenvaltion täytyy jäljittää ongelmat, mikä on jo tehty, laatia toimintasuunnitelmat, mikä myöskin on jo tehty, panna ne
täytäntöön ja tutkia niiden tuloksia jokaisen vuosittaisen uimakauden päättyessä.
73. Tästä seuraa, että jäsenvaltio on sellaisten määräaikojen edessä, joita ei voida lyhentää ja joiden osalta uhkasakolla tuskin
olisi merkitystä, koska se ei mahdollistaisi mahdotonta eli vaaditun tuloksen saavuttamista lyhyemmässä määräajassa.
74. Näin ollen yhteisöjen tuomioistuimen asettama uhkasakko perittäisiin väistämättä kuukausien ajan ennen kuin ensimmäisen sen
asettamista seuraavan uimakauden (Espanjan tapauksessa 15.4.─23.10.) päättyessä voitaisiin tarkastaa direktiivin mukaiset
arvot. Vastaavasti kuluisi toinen vuosi ennen kuin voitaisiin tarkastaa osuudet seuraavan uimakauden lopussa.
75. Komission mukaan edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Espanja annetun tuomion välittömän täytäntöönpanon mahdollisuus
tai mahdottomuus ei ole merkittävä tekijä, koska uhkasakon langettaminen tapahtuu vuosia sen jälkeen, kun se velvoite, jonka
täytäntöönpanoa tavoitellaan, eli velvoite noudattaa yhteisöjen tuomioistuimen ensimmäistä tuomiota on syntynyt.
76. Komissio lisää, että loppujen lopuksi uhkasakon asianmukaisuus riippuu vain siitä, onko rikkomus tapahtunut vai ei. Jos rikkomus
on tapahtunut, kuten esillä olevassa tapauksessa, uhkasakon maksaminen on asianmukaisin keino noudattamatta jättämisen saattamiseksi
päätökseen, erityisesti kun otetaan huomioon se, että Espanjan kuningaskunnan on noudattaakseen direktiiviä toteutettava tiettyjä
tosiasiallisia toimenpiteitä, kuten hajanaisten pilaantumislähteiden ja laittomien jätteiden valvonta sekä yhdyskuntajäteveden
puhdistuslaitosten rakentaminen, joita täytyy panna täytäntöön vuoden ympäri.
77. Itse myönnän toki, että periaatteessa ainoa merkityksellinen kysymys päätettäessä, onko uhkasakon asettaminen asianmukaista,
on se, onko rikkomus tapahtunut vai ei. Jos näin on, toimenpide on asianmukainen, koska sen tarkoituksena on pakottaa jäsenvaltio
nopeimpaan mahdolliseen täytäntöönpanoon. Jos sitä vastoin rikkomus on jo loppunut ennen kuin yhteisöjen tuomioistuin antaa
tuomionsa, määritelmän mukaan ei ole syytä pakottaa jäsenvaltiota eikä uhkasakkoa ole enää tarvetta langettaa.
78. Esillä olevassa asiassa asianosaisten yhteisöjen tuomioistuimelle toimittamista tiedoista ilmenee, että direktiivin mukaisiastandardeja
ei vieläkään ole saavutettu kaikissa Espanjan sisävesistöjen uimavesissä. Rikkomus on näin ollen olemassa ja siten myös tarve
pakottaa jäsenvaltio nopeimpaan mahdolliseen täytäntöönpanoon. Uhkasakko ei luonnollisestikaan mahdollista tuomion nopeampaa
täytäntöönpanoa, koska tämä riippuu koko joukosta jäsenvaltion taikka alueellisten tai paikallisten viranomaisten vastuulla
olevia toimenpiteitä. Tämä ei kuitenkaan poista sitä, että uhkasakko toimii keinona estää kansallisia viranomaisia hellittämästä
ponnistuksiaan esimerkiksi muiden hankkeiden kustannuksella ja näin hidastamasta yhteisöjen tuomioistuimen tuomion täytäntöönpanoa.
79. Vastaaja antaa myös ymmärtää, että päivittäisen uhkasakon asettaminen ei esillä olevassa tapauksessa olisi asianmukaista,
koska direktiivissä asetettujen standardien noudattaminen todetaan vuosittain eli jokaisen uimakauden lopussa. Tästä seuraa
vastaajan mukaan, että uhkasakkoa perittäisiin väistämättä pitkään.
80. Ymmärrän tämän vastaajan väitteen siten, että uhkasakon asettaminen ei olisi asianmukaista, koska se perittäisiin päivittäin,
vaikka rikkomuksen lakkaamisen toteaminen tapahtuu vuositasolla ja näin ollen uhkasakkoa maksettaisiin sellaisten ajanjaksojen
ajan, jolloin direktiivin mukaiset standardit olisi jo saavutettu, mutta tämä todettaisiin vasta paljon myöhemmin. Jäsenvaltion
olisi näin ollen pakko maksaa uhkasakkoa sellaisilta jaksoilta, jolloin rikkomus itse asiassa olisi jo lakannut.
81. On todettava, että direktiivistä itsestään seuraa, että uintialueiden tilan toteaminen tapahtuu vuosittain.
(21)
Tämä kausittaisuus on erottamaton osa direktiivistä seuraavia velvoitteita eikä jäsenvaltio voi ennen tätä toteamusta katsoa
noudattavansa direktiiviä ja katsoa, ettei uhkasakkoa enää pidä maksaa.
82. Tämä Espanjan hallituksen väite vaatii kuitenkin mielestäni syvempää tarkastelua. Voidaan kysyä, eikö uhkasakkoa esillä olevan
kaltaisissa olosuhteissa, joille on ominaista jäsenvaltion velvoitteiden väistämättä asteittainen täytäntöönpano, voida muuttumattoman
määränsä vuoksi pitää epäasianmukaisena. Uhkasakko asetetaan ottaen huomioon jäsenvaltion tilanne tuomion antamishetkellä,
eikä se vähene sitä mukaa kuin jäsenvaltio panee tuomiota täytäntöön.
83. Komissio väitti suullisessa käsittelyssä, etteivät nämä ongelmat ole ylitsepääsemättömiä. Sen mukaan jäsenvaltio voisi jättää
komissiolle hakemuksen, jossa se välttämättömiin tosiseikkoihin tukeutuen osoittaisi, että on edennyt velvoitteidensa täytäntöönpanossa
ja että uhkasakon määrää on syytä pienentää. Komission mahdollinen kieltäytyminen tai sellaisen uuden summan asettaminen,
jonka jäsenvaltio katsoisi olevan vieläkin liian korkea, kuuluisi yhteisöjen tuomioistuimen valvontavaltaan tapauksesta riippuen
joko laiminlyönti- tai kumoamiskanteen muodossa.
84. Tämä perustelu ei vakuuta. Vaikuttaa vähintäänkin epäilyttävältä, että osapuolet voisivat tällä tavoin muuttaa yhteisöjen
tuomioistuimen uhkasakon määrää koskevaa päätöstä.
85. Voidaan jopa kysyä, pitäisikö sellaisessa tapauksessa, jossa jäsenvaltion toteutettavaksi määrätty toimenpide on lain tai
asetuksen antaminen, tämän toimenpiteen asianmukaisuuden toteamisen ja uhkasakon poistamisen tapahtua yhteisöjen tuomioistuimen
päätöksellä, koska se on todennut rikkomuksen ja asettanut uhkasakon. Katson kuitenkin, että tämä olisi liian kaavamaista.
86. Joka tapauksessa on palautettava mieliin, että yhteisöjen tuomioistuin korosti edellä mainitussa asiassa komissio vastaan
Kreikka antamassaan tuomiossa sen tärkeyttä, että uhkasakon määrän on oltava
asianmukainen olosuhteiden kannalta. Kuten edellä on todettu, esillä olevassa asiassa olosuhteisiin liittyy sekä se, että noudattamisen toteaminen on vuosittaista,
vaikka komission suunnittelema uhkasakko on päivittäinen, että se, että jäsenvaltion täytäntöönpano on väistämättä asteittaista,
vaikka uhkasakon määrä on muuttumaton.
87. Näin ollen esillä olevan tapauksen ominaispiirteillä on huomattavia konkreettisia vaikutuksia. Vaikka tietyn uimakauden seurauksena
todettaisiin, että Espanjan uimavesistä on tullut lähes direktiivin vaatimusten mukaisia, komission ehdottamaa uhkasakkoa
pitäisi maksaa kokonaisuudessaan jokaiselta päivältä, joka kuluu ennen seuraavaa vuosittaista toteamista.
88. Vastaaja olisi näin ollen tuomittu jatkamaan vielä vuoden ajan päivittäisen uhkasakon maksamista, vaikka toisaalta direktiivinvastaisten
uintialueiden lukumäärä ei olisi missään suhteessa siihen rahamäärään, jota edelleen olisi maksettava, ja toisaalta, koska
jos oletetaan, että kyseisten uintialueiden lukumäärä olisi hyvin vähäinen, olisi erittäin todennäköistä, tosin käytännössä
eikä lain nojalla, että direktiivinmukaisuus saavutetaan pian ja joka tapauksessa paljon ennen seuraavaa vuosittaista toteamista.
89. On vaikea katsoa, että sellainen järjestelmä olisi
asianmukainen olosuhteiden kannalta, jonka puitteissa siitä, että kaksi tai kolme aluetta yli kahdestasadasta
(22)
eivät ole direktiivin mukaisia, voi seurata velvoite maksaa päivittäin kokonaisen vuoden ajan tai jopa pidempään huomattava
summa, joka on sama kuin silloin, kun direktiivinvastaisten alueiden määrä oli kymmenen kertaa suurempi.
90. Edellä esitetystä seuraa, että yhteisöjen tuomioistuimen ei mielestäni tulisi tuomita vastaajaa maksamaan komission ehdottaman
kaltaista uhkasakkoa. Näin ollen yhteisöjen tuomioistuimen on tutkittava, onko asetettava muihin muuttujiin perustuva uhkasakko
ottaen huomioon se ─ kuten on muistutettava, toissijaisesti hyväksytty ─ seikka, että rikkomistapaus on todettu ja se on edelleen
olemassa.
91. Tässä yhteydessä on korostettava, että yhteisöjen tuomioistuin katsoi edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Kreikka antamassaan
tuomiossa, etteivät komission ehdotukset sido sitä.
(23)
Sillä on näin ollen oikeus määrätä uhkasakko muiden kuin komission esittämien olettamien mukaan, minkä se sitä paitsi tekikin
edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Kreikka, jossa yhteisöjen tuomioistuin määräsi alemman summan kuin mitä komissio
oli ehdottanut.
92. Tarpeen korjata edellä korostetut epäkohdat on mielestäni saneltava se, miten uhkasakon asettamisen muodollisuudet määräytyvät.
93. Näin ollen katson, että yhteisöjen tuomioistuimen olisi määrättävä vastaaja maksamaan vuosittainen rahasumma, jonka määrä
on laskettu niiden alueiden lukumäärän perusteella, jotka eivät vielä ole direktiivin standardien mukaisia. Mikäli, kuten
teki yhteisöjen tuomioistuin edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Kreikka, nojaudutaan tarpeellisena perustana komission
ehdotukseen, huomataan, että se on katsonut sopivaksi 45 600 euron päivittäisen summan tilanteessa, jossa lähes 20 prosenttia
uintialueista ei vielä ollut direktiivin kriteerien mukaisia.
94. Tämän tiedon perusteella voidaan laskea summa, joka heijastaa järkevällä tavalla sitä vuosittaista arvoa, jota yksi prosentti
direktiivinvastaisista uintialueista edustaa. Jos 20 prosenttia alueista vastaa 45 600:ta euroa päivässä, on mahdollista laskea,
mitä realistisesti vastaa yksi prosentti vuodessa.
95. Tällä menetelmällä pääsemme lukuun, joka on 562 500 euroa vuodessa. Toissijaisesti (mitä ei sovi unohtaa) ehdotetaan näin
ollen, että katsottaisiin EY 228 artiklassa tarkoitetulla tavalla
asianmukaiseksi olosuhteiden kannalta määrätä Espanjan kuningaskunta maksamaan 562 500 euron suuruinen vuosittainen summa jokaista prosenttia kohden, jonka ilmoitettujen
uintialueiden lukumäärästä on todettu olevan direktiivinvastaisia.
96. Maksu olisi suoritettava ensimmäisen tässä asiassa annettavaa tuomiota seuraavan kauden aikana saavutettua uimavesien laatua
koskevan toteamisen perusteella ja tarpeen vaatiessa seuraavien vuosittaisten toteamisten hetkellä.
97. Konkreettinen esimerkki auttaa havainnollistamaan ehdotetun järjestelmän toimintaa. Jos oletetaan, että yhteisöjen tuomioistuin
antaa tuomionsa vuonna 2003, ensimmäinen merkittävä vuosittainen toteaminen liittyy kauteen 2004. Jos kyseisellä hetkellä
todettaisiin, että 90 prosenttia uintialueista saavuttaa vaaditut standardit
, ja näin ollen 10 prosenttia ei saavuta niitä, vastaajan maksettavaksi tuleva summa olisi kymmenen kertaa 562 500 euroa. Jos
seuraavan eli vuoden 2005 uimakauden jälkeen todettaisiin, että 95 prosenttia uintialueista on direktiivinmukaisia, eli toisin
sanoen 5 prosenttia niistä ei ole direktiivinmukaisia, maksettavaksi tuleva summa olisi enää viisi kertaa 562 500 euroa. Lopulta
sitten, kun ilmenee, että kaikki alueet ovat direktiivinmukaisia, summa on nolla.
98. Edellä oleva esimerkki kuvaa hyvin sitä, kuinka ehdotettu järjestelmä antaa jäsenvaltiolle mahdollisuuden nähdä ponnistelujensa
hedelmän korvattavan heti, kun se on todettu, mikä muodostaa positiivisen kannustimen, joka on yhdenmukainen uhkasakon olemassaolon
oikeutuksen kanssa eli jäsenvaltioiden kannustamisen mahdollisimman nopeaan täytäntöönpanoon.
99. Käsittelen seuraavaksi kysymystä komission laskemasta uhkasakon määrästä, jonka vastaaja on kiistänyt vieläkin vaihtoehtoisemmin.
100. Rikkomistapauksen kestoon liittyvän kertoimen osalta komissio huomauttaa, että edellä mainitussa asiassa komissio vastaan
Espanja annetun tuomion julistamisesta on kulunut yli kolme vuotta ja ehdottaa näin ollen, että asteikolla yhdestä kolmeen
sovellettaisiin kerrointa kaksi. Vastaaja korostaa, että yhteisöjen tuomioistuimen tuomion ja kanteen nostamisen väliin mahtui
ainoastaan kolme uimakautta, mikä ei oikeuta kertoimen kaksi käyttämistä. Komissio kuitenkin väittää, että jos esillä olevassa
asiassa käytettäisiin vähimmäiskerrointa yksi, ei olisi mitään eroa sellaisen tilanteen, jossa komission uhkasakon laskeminen
tapahtuu vuosi tuomion jälkeen, ja nyt esillä olevan tapauksen välillä, jossa on kulunut kolme vuotta ja kolme kuukautta yhteisöjen
tuomioistuimen tuomiosta siihen, kun komissio on tehnyt päätöksen nostaa kanne.
101. Yhdyn kantajan tekemään arviointiin. Kun on todettu, että vastaajalla oli käytettävissään kohtuullinen määräaika, ei sillä,
että määräaika on ollut lyhyt, ole yhteyttä rikkomistapauksen kestoon. Jälkimmäisen arvioimiseksi yhteisöjen tuomioistuimen
on tarkasteltava vain sitä aikaa, joka on kulunut sen ensimmäisen tuomion ja rikkomistapauksen jatkumista koskevan toteamuksen
välillä. Esillä olevassa tapauksessa kesto ylittää tällä hetkellä viisi vuotta, eikä direktiiviä edelleenkään noudateta, joten
kertoimen kaksi kolmesta käyttäminen on oikeutettua.
102. Mitä tulee rikkomistapauksen vakavuuteen liittyvään kertoimeen, komissio ehdottaa, että sovelletaan kerrointa neljä asteikolla
yhdestä kahteenkymmeneen. Se perustelee kyseistä lukua erityisesti sillä, että kyseiset yhteisön säännökset, joiden tarkoituksena
on ihmisten terveyden suojelu, ovat tärkeitä, sekä direktiivissä olevan täytäntöönpanolle varatun määräajan päättymisestä
kuluneen ajan pituudella. Se on myös ottanut huomioon saavutetun sääntöjenmukaisuuden asteen ja erityisesti ne vähäiset parannukset,
joita vuosien 1999 ja 2000 numerotiedot osoittavat.
103. Vastaaja taas väittää, että komissio ei ole ottanut huomioon sitä, että lähes neljä viidesosaa alueista oli jo kunnossa. Komission
olisi sitä paitsi pitänyt ottaa lähtökohdaksi se aika, joka on kulunut tuomion antamisesta eikä siitä, kun direktiiviä olisi
tullut alkaa soveltaa. Komissio on vastaajan mukaan myös jättänyt huomiotta sen, että toisin kuin muilla jäsenvaltioilla vastaajalla
ei sen liittymispäivä huomioon ottaen ollut kymmentä vuotta aikaa panna direktiivi täytäntöön.
104. Itse kanteesta ilmenee kuitenkin, että komissio on ottanut huomioon raja-arvojen noudattamisen kehityksen, jonka se korostaa
nousseen 54,5 prosentista vuonna 1992 vuoden 79,2 prosenttiin vuonna 2000. Yhdyn komission arviointiin myös mitä tulee direktiivissä
asetetun määräajan päättymisen jälkeen kuluneen ajan huomioon ottamiseen. On totta, että tätä ajanjaksoa ei tule ottaa huomioon
määrättäessä esillä olevan oikeudenkäynnin kohteena olevan rikkomistapauksen kestoa, koska siinä on kyse yhteisöjen tuomioistuimen
tuomion täytäntöönpanon laiminlyömisestä, joka määritelmän mukaan alkaa vasta kyseisestä tuomiosta. Kyseinen ajanjakso on
kuitenkin merkityksellinen arvioitaessa ei rikkomistapauksen kestoa vaan sen vakavuutta. Kuten komissio on korostanut, on
objektiivisesti vakavampaa olla noudattamatta direktiiviä pitkän kuin lyhyemmän ajanjakson ajan.
105. Lopulta mitä tulee vastaajan siihen perustuvaan argumenttiin, että sillä ei ollut käytössään direktiiviin liittyvää ylimääräistä
täytäntöönpanoaikaa, komission vastaus, jonka mukaan se olisi voinut Portugalin tasavallan tavoin hakea lisäaikaa, ei ole
vakuuttava. Vaikka Espanjan kuningaskunta olisi voinut tehdä tällaisen hakemuksen, se ei kuitenkaan olisi voinut olla varma,
että se olisi hyväksytty.
106. Juuri sanottu huomioon ottaenkin katson, että muut komission esittämät argumentit ja erityisesti esillä olevien säännösten
tärkeys kansanterveyden kannalta, minkä yhteisöjen tuomioistuin toi esiin edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Kreikka
(24)
antamassaan tuomiossa, oikeuttavat kertoimen neljä asettamisen rikkomistapauksen vakavuuteen liittyväksi kertoimeksi.
107. Ennen johtopäätöksen tekemistä on käsiteltävä lyhyesti sitä kiivasta keskustelua, jota komissio ja vastaaja ovat käyneet kysymyksestä,
joka koskee useiden uintialueiden poistamista niitä koskevasta listasta. Komissio väittää kanteessaan, että sen vuosittaisissa
raporteissa olevia sääntöjenmukaisuutta koskevia numerotietoja on muutettava alaspäin ottaen huomioon tiettyjen uintialueiden
perusteeton poistaminen sellaisiksi määriteltyjen alueiden listasta. Tietyt tarpeettomasti poistetut alueet eivät komission
mukaan täytä direktiivin liitteen mukaisia edellytyksiä.
108. Vastaaja kiistää voimallisesti tämän väitteen.
109. On jo aiemmin todettu, että tällä kysymyksellä ei ole merkitystä siltä osin kuin on kyse rikkomistapauksen toteamisesta. Sillä
ei myöskään ole merkitystä uhkasakon arvioinnin osalta, koska komissio itse korostaa, että se on laskenut uhkasakon vuosittaisissa
raporteissaan olevien numerotietojen perusteella, eikä niissä ole otettu huomioon poistettuja alueita.
110. Voidaan kuitenkin kysyä, onko tällä kysymyksellä merkitystä jäsenvaltion velvoitteiden täytäntöönpanon kannalta. Näin voisi
olla siinä tapauksessa, että komissio kiistäisi direktiivinmukaisten uintialueiden osuuden, koska se katsoisi, että tulos
on saavutettu poistamalla perusteettomasti alueita listasta.
111. Tältä osin on syytä tehdä seuraavat huomiot.
112. On kiistatonta, että jäsenvaltiolla on oikeus poistaa uintialueita ilmoittamiensa uintialueiden listasta. Tätä komissio ei
ole edes kiistänyt. Ei siis voida katsoa, että direktiivi velvoittaa jäsenvaltiot jähmettämään lopullisesti vesien käytön
alueellaan.
113. Riita koskee tällaisen poiston seurauksia ja siihen liittyviä muodollisuuksia.
114. Mitä tulee poiston seurauksiin, voidaan tunnistaa kaksi tyyppitilannetta. Ensimmäinen on se, jossa jäsenvaltio laiminlyö kieltää
samanaikaisesti uimisen kyseisillä alueilla. Tässä tapauksessa kyseinen alue on virheellisesti poistettu listasta. Direktiivin
vaatimuksia on edelleen sovellettava siihen. Jäsenvaltio ei voi vaarantamatta direktiivissä tarkoitettua kansanterveyteen
liittyvää tavoitetta jättää direktiivin vaatimusten ulkopuolelle aluetta, jota saatetaan vielä käyttää uimiseen. Myös direktiivin
perustelukappaleissa mainittu sisämarkkinoiden sopusointuinen kehitys vaarantuisi, koska kilpailun edellytykset eri jäsenvaltioiden
uintialueiden välillä vääristyisivät.
115. Tämä direktiivin tavoitteiden sanelema ratkaisu seuraa myös edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Belgia annetusta tuomiosta.
116. Toisessa tyyppitapauksessa listasta poistettu alue asetetaan myös uintikieltoon. Direktiivin 1 artiklan 2 kohdan a alakohdasta
seuraa kiistattomasti, että se koskee vain alueita, joissa uiminen on sallittua. Tästä seuraa, että sen mukaiset standardit
eivät sovellu vesiin, jotka eivät täytä tätä edellytystä.
117. Voitaisiin toki väittää, että tällainen kansanterveyden suojelun mukainen ratkaisu ei kuitenkaan välttämättä ole yhdenmukainen
ympäristönsuojelun kanssa, jota direktiivi myöskin koskee. Tätä tavoitetta on kuitenkin tarkasteltava direktiivin soveltamisalan
asiayhteydessä: sitä ei voida käyttää direktiivin soveltamisalan laajentamiseen yli sen, mitä sen säännöksissä nimenomaisesti
säädetään. Tässä yhteydessä on muistettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan säännös, jonka sanamuoto on täysin selvä,
ei jätä tilaa tulkinnalle.
118. Mitä tulee poistamiseen liittyviin muodollisuuksiin, nousee esiin erityisesti kysymys siitä, kenelle asiassa kuuluu todistustaakka.
Tältä osin on palautettava mieliin aiemmin viitattu vakiintunut oikeuskäytäntö, jonka mukaan komission on todistettava väitetty
jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen.
119. Esillä olevassa asiassa tämä merkitsee, että komission on näytettävä, että yksi tai useampia uintialueita on poistettu virallisesta
listasta ilman, että uimista niissä olisi kielletty.
Ratkaisuehdotus
120. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin
- ─
hylkää komission kanteen
- ─
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
- 1 –
- Alkuperäinen kieli: ranska.
- 2 –
- EYVL 1976, L 31, s. 1.
- 3 –
- EYVL 1985, L 302, s. 23.
- 4 –
- Asia C-92/96, komissio v. Espanja, tuomio 12.2.1998, Kok. 1998, s. I-505.
- 5 –
- EYVL C 242, s. 6.
- 6 –
- EYVL C 63, s. 2.
- 7 –
- Ks. esim. asia C-198/97, komissio v. Saksa, tuomio 8.6.1999, Kok. 1999, s. I-3257.
- 8 –
- Ks. ratkaisuehdotukseni asiassa C-226/01, komissio v. Tanska, tuomio 30.1.2003 (ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
- 9 –
- Ks. esim. asia C-35/96, komissio v. Italia, tuomio 18.6.1998, Kok. 1998, s. I-3851.
- 10 –
- Ks. asia C-387/97, komissio v. Kreikka, tuomio 4.7.2000, Kok. 2000, s. I-5047, 82 kohta ja siinä mainitut viittaukset.
- 11 –
- Ks. esim. em. asia komissio v. Kreikka, tuomion 73 kohta.
- 12 –
- Ks. esim. asia C-362/90, komissio v. Italia, tuomio 31.3.1992, Kok. 1992, s. I-2353, 10 kohta.
- 13 –
- Asia 42/82, komissio v. Ranska, tuomio 22.3.1983, Kok. 1983, s. 1013, Kok. Ep. VII, s. 103 ja asia 113/86, komissio v. Italia,
tuomio 4.2.1988, Kok. 1988, s. 607.
- 14 –
- Espanjan kuningaskunnan mukaan Kreikka on ilmoittanut viisi aluetta ja 46 Italian alueista on verrattavissa Espanjan alueisiin.
- 15 –
- Vuonna 1998 Espanjan kuningaskunta oli ilmoittanut 215 uintialuetta.
- 16 –
- Asia 131/84, komissio v. Italia, tuomio 6.11.1985, Kok. 1985, s. 3531.
- 17 –
- Asia C-334/94, komissio v. Ranska, tuomio 7.3.1996, Kok. 1996, s. I-1307.
- 18 –
- Em. asiassa komissio v. Kreikka annettu tuomio.
- 19 –
- Kyse oli asiasta C-85/01, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, joka on poistettu rekisteristä.
- 20 –
- Asia C-56/90, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, tuomio 14.7.1993, Kok. 1993, s. I-4109; em. asia komissio v. Espanja;
em. asia komissio v. Saksa; asia C-307/98, komissio v. Belgia, tuomio 25.5.2000, Kok. 2000, s. I-3933; asia C-147/00, komissio
v. Ranska, tuomio 15.3.2001, Kok. 2001, s. I-2387; asia C-368/00, komissio v. Ruotsi, tuomio 14.6.2001, Kok. 2001, s. I-4605;
asia C-427/00, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, tuomio 13.11.2001, Kok. 2001, s. I-8535 ja em. asia komissio v. Tanska.
- 21 –
- Ks. direktiivin 13 artikla sellaisena kuin se on muutettuna eräiden ympäristöä koskevien direktiivien täytäntöönpanoon liittyvien
kertomusten standardoinnista ja järkeistämisestä 23 päivänä joulukuuta 1991 annetun neuvoston direktiivin 91/692/ETY (EYVL L 377,
s. 48) 3 artiklalla.
- 22 –
- On muistettava, että Espanjan kuningaskunta oli vuonna 1998 ilmoittanut yhteensä 215 uintialuetta.
- 23 –
- Tuomion 89 kohta.
- 24 –
- 94 kohta.