EUROOPAN KOMISSIO

Bryssel 2.3.2022

COM(2022) 85 final

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE

Finanssipoliittinen ohjaus vuodeksi 2023

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE

Finanssipoliittinen ohjaus vuodeksi 2023

1.Johdanto

Venäjän hyökkäys Ukrainaan on heikentänyt Euroopan ja maailman turvallisuutta ja vakautta. Viimeisimmät tapahtumat ovat Euroopan kannalta vedenjakaja, joka asettaa rauhanjärjestyksemme perustavalla tavalla kyseenalaiseksi. EU seisoo Ukrainan rinnalla ja osoittaa sille poliittista ja taloudellista solidaarisuutta. Vastauksena Venäjän provosoimattomiin ja perusteettomiin sotilaallisiin toimiin EU on hyväksynyt massiivisen kohdennetun pakotepaketin, jolla tulee olemaan mahdollisimman suuri vaikutus Venäjän talouteen ja poliittiseen eliittiin. Samaan aikaan EU:lla on edessään välittömiä haasteita, jotka liittyvät erityisesti pakolaisvirtoihin, turvallisuuteen ja Venäjän mahdollisiin vastatoimiin. Kriisi uhkaa vaikuttaa kielteisesti kasvuun muun muassa rahoitusmarkkinoihin kohdistuvien vaikutusten, energian hintapaineiden lisääntymisen, toimitusketjujen edelleen jatkuvien pullonkaulojen ja luottamusvaikutusten kautta.

Poikkeuksellinen epävarmuus ja riskit edellyttävät talous- ja finanssipolitiikan vahvaa koordinointia, jotta koronakriisi voidaan jättää taakse. Rohkeat ja koordinoidut finanssipoliittiset toimet pandemian torjumiseksi, EU:n uusista välineistä saatu ennennäkemätön tuki ja elvyttävä rahapolitiikka ovat auttaneet EU:n taloutta selviytymään kriisistä, ja ne tukevat elpymistä. Vuoden 2021 kolmannella neljänneksellä EU saavutti kriisiä edeltäneen BKT:n tason; komission talven 2022 talousennusteessa tuotannon odotettiin ylittävän pandemiaa edeltävän tason kaikissa jäsenvaltioissa vuoden 2022 loppuun mennessä. Jatkossa finanssipolitiikkaa olisi edelleen koordinoitava tiiviisti, jotta voidaan varmistaa julkisen talouden kestävyys ja auttaa yhdessä laajemman talouspolitiikan kanssa ylläpitämään elpymistä ja saamaan Euroopan talous vahvemmalle ja kestävälle kasvu-uralle heikentyneestä maailmanlaajuisesta toimintaympäristöstä huolimatta.

Finanssipolitiikalla on voitava reagoida olosuhteisiin, jotka muuttuvat nopeasti. Politiikan toimintaympäristö on muuttumassa. Pandemiaan liittyvistä väliaikaisista hätätoimenpiteistä luovutaan suurimmaksi osaksi vuonna 2022, kun kansanterveystilanne vähitellen normalisoituu.( 1 )  Lähiajan inflaationäkymät viittaavat rahapolitiikan asteittaiseen normalisoitumiseen. Ukrainaan hyökkäämisen odotetaan kuitenkin vaikuttavan kielteisesti näkymiin, joista on tullut epävarmempia ja riskit ovat kallistuneet kehityksen heikkenemisen suuntaan. Vakaus- ja kasvusopimuksen( 2 ) niin sanottua yleistä poikkeuslauseketta sovelletaan edelleen vuonna 2022. Näin finanssipolitiikkaa voidaan mukauttaa muuttuvaan tilanteeseen ja voidaan vastata kriisin aiheuttamiin välittömiin haasteisiin. Yleisen poikkeuslausekkeen soveltaminen on komission talven 2022 talousennusteen perusteella tarkoitus lopettaa vuodesta 2023 alkaen.( 3 )  Suuren epävarmuuden vuoksi tätä arvioidaan uudelleen komission kevään 2022 talousennusteen perusteella. Keskustelu talouden ohjausjärjestelmästä käynnistettiin uudelleen lokakuussa 2021, jotta etenemistavasta voitaisiin saavuttaa laaja yhteisymmärrys hyvissä ajoin ennen vuotta 2023.( 4 ) 

Tässä tiedonannossa jäsenvaltioille annetaan finanssipolitiikan toteuttamista ja koordinointia koskevaa ohjausta, johon muuttuvat talousnäkymät vaikuttavat. Ohjauksessa otetaan huomioon myönteiset kokemukset vastaavasta maaliskuussa 2021 annetusta ohjauksesta, joka antoi aineksia neuvostossa, euroryhmässä ja muiden EU:n ja kansainvälisten sidosryhmien kanssa jatkuvasti käytävään keskusteluun asianmukaisista finanssipoliittisista toimista ja niiden mukauttamisesta. Komission talven 2022 talousennuste on huomioitu periaatteissa, joita jäsenvaltioiden olisi noudatettava tulevissa vakaus- ja lähentymisohjelmissa. Ohjausta mukautetaan talouden kehitykseen tarpeen mukaan ja viimeistään talouspolitiikan EU-ohjausjakson kevätpaketissa, jonka komissio esittää toukokuun 2022 lopussa.

Tiedonannon loppuosa koostuu neljästä jaksosta. Jaksossa 2 hahmotellaan vuosien 2022 ja 2023 talousnäkymiä. Jaksossa 3 esitetään viisi periaatetta, jotka vaikuttavat finanssipoliittisiin suosituksiin, joita jäsenvaltioille esitetään komission talven 2022 talousennusteen perusteella toukokuussa 2022 vuoden 2023 talousarviosuunnitelmia varten. Jaksossa 4 on yhteenveto talouden ohjausjärjestelmän uudelleentarkastelun nykytilanteesta. Jaksossa 5 esitetään seuraavat vaiheet.

2.Talouden tilanne ja näkymät

Koronaviruspandemian jatkuessa kolmatta vuotta EU:n talous on saanut kurottua umpeen eron pandemiaa edeltäneeseen tuotannon tasoon. EU:n talous elpyi voimakkaasti vuonna 2021, ja työttömyys oli ennätyksellisen alhainen, mutta kasvu hidastui vuoden loppua kohti. Omikronmuunnoksen ilmaantuminen johti liikkumisrajoitusten palauttamiseen, terveydenhuoltojärjestelmien uuteen kuormittumiseen ja sairauslomista, karanteeneista ja hoitovelvoitteista johtuvaan työvoimapulaan. Pitkittyneet toimitushäiriöt ja voimakas kysyntä nostivat raaka-aineiden ja energian hintoja. Tämä epäsuotuisa kehitys heikensi kasvuvauhtia EU:ssa, ja reaalisen BKT:n kasvu hidastui vuoden 2021 viimeisellä neljänneksellä.

Komission talven 2022 talousennusteen mukaan Euroopan talouden vahva kasvu jatkuu, vaikkakin heikommalla pohjalla vuosina 2022 ja 2023. Notkahduksen jälkeen talouden kasvun odotetaan elpyvän vuoden 2022 toisella neljänneksellä ja pysyvän vahvana koko ennustejakson ajan. Kasvun taustalla olevat perustekijät ovat edelleen vahvat. Tilanteen paraneminen työmarkkinoilla, kotitalouksien suuret säästöt, edelleen suotuisat rahoitusolot ja elpymis- ja palautumistukivälineen varojen hyödyntäminen ovat kaikki omiaan ylläpitämään pitkää ja vahvaa kasvuvaihetta. Talven talousennusteessa EU:n reaalisen BKT:n kasvun odotetaan vuonna 2022 olevan 4,0 prosenttia eli 1,3 prosenttiyksikköä pienempi kuin vuonna 2021 mutta edelleen selvästi pitkän aikavälin keskiarvon yläpuolella. Talven talousennusteen( 5 ) mukaan ”paluu normaaliin” jatkuu vuonna 2023, jolloin kasvun odotetaan maltillistuvan 2,8 prosenttiin.

Talousennusteessa ei ole otettu huomioon hyökkäystä Ukrainaan eikä siitä johtuvia geopoliittisia jännitteitä. Ne vaikuttavat kielteisesti kasvunäkymiin ja riskit kallistuvat enemmän ennusteen heikkenemisen suuntaan. Inflaatio voi esimerkiksi osoittautua odotettua nopeammaksi tarjontapuolen pullonkaulojen aiheuttamien kustannuspaineiden vuoksi. Energian hintojen nousun välittyminen tuottajahinnoista kuluttajahintoihin voi vaikuttaa kokonaiskysyntään. Globaalit tarjonnan pullonkaulat todennäköisesti jatkuvat pitkälle vuoteen 2022. Lisäksi odotettua suuremmat kerrannaisvaikutukset tuottavuuden kasvua suuremmista palkankorotuksista saattavat pitää inflaation korkeana pidemmän aikaa. Positiivista on, että elpymis- ja palautumistukivälineestä ja monivuotisen rahoituskehyksen varoista (EU:n koheesiopolitiikan rahastot mukaan lukien) tuetut investoinnit voivat antaa talouden toimeliaisuudelle vahvemman sysäyksen.

3.Keskeiset periaatteet ja vaikutukset finanssipoliittiseen ohjaukseen

Tässä jaksossa esitetään keskeiset periaatteet, joita komissio noudattaa EU-maiden vakaus- ja lähentymisohjelmia arvioidessaan. Vaikutukset finanssipoliittisiin suosituksiin, joita jäsenvaltioille annetaan toukokuussa 2022 niiden vuoden 2023 talousarviosuunnitelmia varten, perustuvat talven talousennusteeseen. Komissio seuraa tilannetta tiiviisti ja mukauttaa ohjaustaan tarvittaessa.  

Vuotta 2023 koskevat finanssipoliittiset suositukset muotoillaan laadullisesti ja niiden taustalla on määrällisiä tekijöitä. Koska tuotantokuilujen ja rakenteellisen rahoitusaseman arviointi on talouden olosuhteet huomioon ottaen vaikeaa, komissio ehdottaa keväällä viime vuoden tapaan maakohtaista finanssipoliittista ohjausta, joka perustuu vuoden 2022 finanssipoliittiseen suosituksen yhteydessä noudatettuun lähestymistapaan, juoksevien menojen kasvun rajoittamiseen ja julkisen talouden laadun ja koostumuksen tarkasteluun. Komissio seuraa julkisen talouden toteutumaa suhteessa suosituksiin tältä pohjalta. Euroalueen jäsenvaltioiden vuoden 2023 talousarvioita arvioidaan syksyllä alustavia talousarviosuunnitelmia koskevissa komission lausunnoissa.

Periaate 1: Politiikan koordinoinnin ja johdonmukaisen politiikkayhdistelmän varmistaminen

Finanssipolitiikan koordinointi on edelleen keskeistä. Koronaviruspandemian aiheuttaman talouden voimakkaan taantuman johdosta toteutetut jäsenvaltioiden koordinoidut finanssipoliittiset toimet, joita on tuettu yleisen poikkeuslausekkeen aktivoinnilla ja EU:n tason toimilla, ovat olleet erittäin onnistuneita pandemian taloudellisten vaikutusten lieventämisessä. Finanssipolitiikan vahva koordinointi on edelleen tarpeen, jotta voidaan varmistaa julkisen talouden kestävyys ja sujuva siirtyminen uudelle ja kestävälle kasvu-uralle.

Asianmukaisen finanssipolitiikan virityksen olisi euroalueella perustuttava sopivaan tasapainoon kestävyyteen ja vakauttamiseen liittyvien näkökohtien välillä. On olennaisen tärkeää, että tällainen tasapaino saavutetaan maakohtaisesti ja että euroalue-/EU-ulottuvuus otetaan huomioon. Talous hyötyy edelleen vakaasta perustasta ja EU:n tuesta, muun muassa elpymis- ja palautumistukivälineen kautta, mutta pandemian aikana talouden tukemiseksi toteutettujen toimenpiteiden asteittainen lopettaminen heikentää kokonaisuutena tarkasteltuna merkittävästi myötätuulta vuonna 2023. Finanssipolitiikan normalisoinnin ajoituksessa ja tahdissa olisi otettava huomioon myös vuorovaikutus rahapolitiikan ja finanssisektoria koskevan politiikan kanssa sekä elpymis- ja palautumistukivälineen aikaansaama finanssipoliittinen elvytys ( 6 ).

Komission mielestä vaikuttaa asianmukaiselta, että vuonna 2023 siirrytään talven talousennusteen perusteella kasvua tukevasta vuosien 2020–2022 finanssipolitiikan kokonaisvirityksestä pitkälti neutraaliin finanssipolitiikan kokonaisviritykseen, mutta samalla on oltava valmiina reagoimaan muuttuvaan taloustilanteeseen.

Periaate 2: Velkakestävyyden varmistaminen julkisen talouden asteittaisen ja laadukkaan sopeuttamisen ja talouskasvun avulla

Julkisen talouden velkasuhteet ovat suuria, ja ne ovat kasvaneet pandemian seurauksena. Koronapandemian edellyttämien finanssipoliittisten toimien ja tuotannon supistumisen seurauksena julkisen talouden velkasuhteet ovat kasvaneet merkittävästi erityisesti joissakin suurivelkaisissa jäsenvaltioissa, mutta velanhoitokustannukset eivät ole kasvaneet. Julkinen kokonaisvelka suhteessa BKT:hen oli EU:ssa suurimmillaan noin 92 prosenttia vuonna 2021, ja sen odotetaan vuonna 2023 supistuvan vain hieman eli 89 prosenttiin. Samaan aikaan jäsenvaltioiden väliset erot ovat edelleen suuria. Julkisen velan suhteessa BKT:hen odotetaan pysyvän vuonna 2023 yli 100 prosentissa kuudessa jäsenvaltiossa ja alle 60 prosentissa noin puolessa jäsenvaltioista.

Jos politiikka säilyy muuttumattomana, EU:n julkisen talouden velkasuhde pitkälti vakiintunee seuraavien kymmenen vuoden aikana mutta pysynee kasvu-uralla useissa jäsenvaltioissa, joiden velka on suuri. Velkakehitykseen vaikuttavat useat tekijät. Julkisen velan kasvuun liittyviä riskejä pahentavat muut haasteet, kuten ennakoidut väestön ikääntymisestä aiheutuvat kustannukset ja koronaviruskriisin aikana kertyneet ehdolliset velat (takauksina). Toisaalta velkakehitys on vuonna 2021 yleisesti ottaen ollut odotettua parempaa. Lieventäviä tekijöitä ovat alhaiset rahoituskustannukset ja suotuisat kasvunäkymät, jotka johtuvat osittain investointien ja uudistusten odotetusta myönteisestä vaikutuksesta potentiaaliseen kasvuun keskipitkällä aikavälillä. Vaikutuksen suuruus riippuu kasvuvauhdin ja koron erotuksen kehittymisestä, josta ei ole vielä varmuutta.

Velkakehityksen hillitsemiseksi tarvitaan monivuotisia julkisen talouden sopeuttamistoimia sekä investointeja ja uudistuksia, joilla pidetään yllä kasvupotentiaalia. On tärkeää varmistaa julkisen talouden kestävyys vähentämällä suurta julkista velkaa asteittain. Riskinä on, että joidenkin jäsenvaltioiden menot ovat kriisin jälkeen suuremmat ja tulot pienemmät suhteessa BKT:hen. Jos velkaa ei keskipitkällä aikavälillä vähennetä maissa, joiden velka on suuri, kasvunäkymät heikkenevät ja maiden väliset erot syvenevät. Julkisen talouden altistaminen rahoitusmarkkinoiden epäsuotuisalle kehitykselle voisi haitata talouksien yleistä häiriönsietokykyä. Velkakehityksen herkkyys rahoitusolojen kehitykselle on merkityksellistä määritettäessä tarvittava sopeutusaste ja -vauhti. Tuloksellisissa velan vähentämisstrategioissa olisi keskityttävä julkisen talouden vakauttamiseen, laatuun ja koostumukseen sekä kasvun edistämiseen. Liian äkillinen vakauttaminen heikentäisi meneillään olevaa elpymistä. Tällä olisi kielteisiä vaikutuksia potentiaaliseen kasvuun, markkinoiden mielialaan ja rahoituskustannuksiin, ja viime kädessä se heikentäisi itse velkakestävyyttä.

Komissio katsoo talven talousennusteen perusteella, että on suositeltavaa aloittaa asteittainen julkisen talouden sopeuttaminen suuren julkisen velan vähentämiseksi vuodesta 2023 alkaen, mutta liian äkillinen vakauttaminen voi vaikuttaa kielteisesti kasvuun ja sitä kautta velkakestävyyteen. 

Periaate 3: Investointien ja kestävän kasvun edistäminen

Kaikkien jäsenvaltioiden ensisijaisena tavoitteena pitäisi olla EU:n talouksien saaminen paremmalle kestävälle kasvu-uralle sekä vastaaminen vihreän siirtymän ja digitaalisen muutoksen haasteisiin. ( 7 ) Euroopan komission ja muiden organisaatioiden arvioiden mukaan EU:n ilmasto- ja digitaalitavoitteiden saavuttamiseksi tarvitaan suuria investointeja. Vihreän kehityksen ohjelman tavoitteiden saavuttaminen edellyttää 520 miljardin euron vuotuisia julkisia ja yksityisiä lisäinvestointeja vuosina 2021–2030. Digitaalisen muutoksen toteuttamiseen tarvittavien investointien vajeen EU:ssa arvioidaan olevan seuraavien kymmenen vuoden aikana noin 125 miljardia euroa vuodessa. Suurin osa näistä investoinneista on tehtävä yksityisellä sektorilla. Julkisen sektorin on kuitenkin tehtävä oma osuutensa, jotta se voi tarjota täydentävää rahoitusta politiikkojen tukemiseen, innovatiivisten hankkeiden riskien vähentämiseen, yksityisten investointien ohjaamiseen ja houkuttelemiseen sekä markkinoiden toimintapuutteiden korjaamiseen. Tulevaisuuden vaatimukset huomioon ottavasta eurooppalaisesta kasvumallista annetussa tiedonannossa korostetaan asiaankuuluvien toimijoiden, kuten EU:n, jäsenvaltioiden ja yksityisen sektorin, koordinoitujen toimien merkitystä kaikkien käytettävissä olevien politiikkakeinojen aktivoinnissa.( 8 )  On olennaisen tärkeää varmistaa investointi- ja uudistustoimenpiteiden johdonmukaisuus jäsenvaltioissa sekä kansallisten ja EU:n tavoitteiden välillä.

Julkisia investointeja ja uudistuksia tuetaan lähivuosina elpymis- ja palautumistukivälineen ja monivuotisen rahoituskehyksen varoilla. Elpymis- ja palautumistukivälineestä, joka on NextGenerationEU:n ytimessä, myönnetään vuoteen 2026 mennessä 338 miljardia euroa tukea, jota ei makseta takaisin (avustuksia), ja jopa 386 miljardia euroa lainoina (molemmat määrät käypinä hintoina). Elpymis- ja palautumistukivälineen rahoitus auttaa parantamaan selviytymiskykyä, edistymään ympäristöä ja digitaalisuutta koskevien tavoitteiden saavuttamisessa ja vahvistamaan yhteenkuuluvuutta, tuottavuutta ja kilpailukykyä. Tähän mennessä 22 EU-maan elpymis- ja palautumissuunnitelmalle on näytetty vihreää valoa, ja ennakkomaksu on suoritettu 21:lle maalle, jotka ovat sitä pyytäneet. Elpymis- ja palautumistukivälineen avustukset on tarkoitus maksaa etupainotteisesti niin, että noin kaksi kolmasosaa avustuksista on maksettu vuoden 2023 loppuun mennessä.( 9 )  Avustuksilla voidaan rahoittaa laadukkaita investointihankkeita ja kattaa tuottavuutta lisäävien uudistusten kustannuksia ilman että alijäämä tai velka kasvaa. Elpymis- ja palautumistukivälineen nopea täytäntöönpano edistää näin pitkäkestoista ja kestävää elpymistä, vauhdittaa potentiaalista kasvua ja tukee julkisen talouden rahoitusaseman asteittaista paranemista, myös niissä jäsenvaltioissa, joissa julkisen talouden velkasuhde on suurin. EU:n koheesiopolitiikan uuden sukupolven rahastojen hyväksyminen lisää investointeja entisestään ja edistää vihreää siirtymää ja digitaalista muutosta sekä palautumiskykyä koko unionin alueella.

Kaikkien jäsenvaltioiden olisi turvattava investoinnit kokonaisuutena ja tarvittaessa lisättävä kansallisesti rahoitettuja investointeja, erityisesti vihreää, digitaalista ja palautumiskykyistä siirtymää varten. Investointien korkeaa laatua olisi painotettava, kuten tehdään myös elpymis- ja palautumistukivälineestä rahoitettavissa investoinneissa. Finanssipolitiikka olisi suunnattava uudelleen vihreän siirtymän ja digitaalisen muutoksen tukemiseen jatkuvan ja kestävän kasvun aikaansaamiseksi. Jäsenvaltioiden olisi tarvittaessa, esimerkiksi elpymis- ja palautumistukivälineen rahoitusosuuksien pienenentyessä, lisättävä kansallisesti rahoitettuja investointeja erityisesti vihreään siirtymään ja digitaaliseen muutokseen. Jäsenvaltioissa, joiden velka on suuri, julkisen talouden sopeutus ei saisi vähentää investointeja, vaan se olisi toteutettava pikemminkin rajoittamalla kansallisesti rahoitettujen juoksevien menojen kasvua.

Komissio katsoo, että keskipitkän aikavälin finanssipoliittisilla suunnitelmilla olisi edistettävä kansallisesti rahoitettuja laadukkaita julkisia investointeja ja turvattava ne, sillä palautumiskykyisen talouden edistäminen ja vihreän siirtymän ja digitaalisen muutoksen haasteisiin vastaaminen ovat keskeisiä yhteisiä tavoitteita vuonna 2023 ja sen jälkeen.

Periaate 4: Sellaisten julkisen talouden strategioiden edistäminen, joissa julkisen talouden sopeuttamiseen sovelletaan keskipitkän aikavälin lähestymistapaa ja otetaan huomioon elpymis- ja palautumistukiväline

Jäsenvaltioissa, joiden velka on suuri, julkisen talouden sopeuttamisen olisi oltava asteittaista eikä se saisi johtaa liian kiristävään finanssipolitiikan viritykseen. Sopeuttamista olisi tuettava kasvupotentiaalia elvyttävillä investoinneilla ja uudistuksilla, mikä helpottaa uskottavalle alenevalle velkauralle pääsemistä. Julkisen talouden asteittaiset ja jatkuvat sopeuttamistoimet olisi yhdistettävä julkisen talouden koostumuksen parantamiseen, jotta velkaa saadaan vähennettyä keskipitkällä aikavälillä. Keskipitkän aikavälin suunnitelmien on oltava johdonmukaisia jäsenvaltioiden velkakestävyysanalyysin kanssa.( 10 )  Suunnitelmien tueksi olisi esitettävä konkreettisia viittauksia suunniteltuihin investointeihin ja uudistuksiin, ja niissä olisi otettava huomioon EU:n varojen (ml. avustukset elpymis- ja palautumistukivälineestä) maksuaikataulu. Vuoden 2023 jälkeisinä vuosina keskipitkän aikavälin suunnitelmissa olisi keskityttävä julkisen talouden vakauttamiseen, jotta keskipitkällä aikavälillä voidaan päästä maltillisella tasolla oleviin julkisen talouden rahoitusasemiin asteittain, pitkäkestoisesti ja kasvua edistävällä tavalla. Suunnitelmissa olisi täsmennettävä taustalla olevat toimenpiteet sekä niihin liittyvät uudistukset ja investoinnit.

Finanssipolitiikan sopeuttamisessa olisi otettava huomioon elpymis- ja palautumistukivälineen tuen vaikutukset talouden toimeliaisuuteen. Elpymis- ja palautumistukivälineen avustukset tarjoavat merkittävää finanssipoliittista tukea kokonaiskysynnän kasvulle siihen asti, kunnes kunkin jäsenvaltion suunnitelmien maksuprofiili on korkeimmillaan ennen kuin se alenee. Tämä olisi otettava huomioon keskipitkän aikavälin finanssipoliittisissa suunnitelmissa.

Vakauttamista ei pitäisi viivyttää tarpeettomasti. Kun julkista taloutta on sopeutettava, sen lykkääminen myöhempiin vuosiin lisää täytäntöönpanoriskejä ja johtaa usein vaikeuksiin saavuttaa jäsenvaltioiden vakaus- ja lähentymisohjelmissa asetetut julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteet. Lisäksi takapainotteisen julkisen talouden strategian noudattaminen on yhteydessä myös siihen, että hallitukset käyttävät odotettua positiivisempaa kasvua ja satunnaistuloja juoksevien menojen lisäämiseen tai veronkevennyksiin sen sijaan, että ne nopeuttaisivat velan vähentämistä. Tämä tarkoittaa usein sitä, että puskureita ei kasvateta uudelleen, kun talouden olosuhteet sen sallivat.

Komissio katsoo, että vakaus- ja lähentymisohjelmissa olisi osoitettava, miten jäsenvaltioiden keskipitkän aikavälin finanssipoliittisilla suunnitelmilla varmistetaan julkisen velan asteittainen pienentyminen maltilliselle tasolle ja turvataan kestävä kasvu asteittaisen vakauttamisen, investointien ja uudistusten avulla.

Periaate 5: Julkisen talouden strategioiden eriyttäminen ja euroalueen ulottuvuuden ottaminen niissä huomioon

Jäsenvaltioissa, joiden velka on suuri, on vuodesta 2023 alkaen aloitettava asteittainen julkisen talouden sopeuttaminen ensin velkasuhteiden vakauttamiseksi ja sen jälkeen niiden supistamiseksi. Kun taloustilanne sen sallii, on edelleen tärkeää kasvattaa uudelleen finanssipoliittisia puskureita ja jatkaa julkisen talouden velkasuhteen supistamista, jotta voidaan parantaa kykyä selviytyä tulevista häiriöistä, säilyttää suotuisat rahoitusolot ja varmistaa euroalueen sujuva toiminta mahdollisten heijastusvaikutusten varalta. Komission talven 2022 talousennusteen perusteella vaikuttaa siltä, että jäsenvaltioiden, joiden velka on suuri, on asianmukaista asteittain parantaa julkisen talouden perusrahoitusasemaansa vuodesta 2023 alkaen. Kansallisesti rahoitettujen juoksevien menojen (ilman päätösperäisiä tulopuolen toimenpiteitä) pitäisi tämän saavuttamiseksi kasvaa hitaammin kuin keskipitkän aikavälin potentiaalinen tuotanto (menojen kasvulle asetetulla vertailuarvolla mitattuna). Jäsenvaltioiden, joiden velka on suuri, olisi edelleen edistettävä vihreän siirtymän ja digitaalisen muutoksen edellyttämiä investointeja ja toteutettava kansallisesti rahoitettuja juoksevia menoja koskeva julkisen talouden sopeutus. Tätä strategiaa olisi tuettava elpymis- ja palautumissuunnitelmien oikea-aikaisella täytäntöönpanolla. Mahdolliset satunnaiset tulot, myös odotettua nopeamman kasvun seurauksena, olisi käytettävä velan vähentämiseen.

Jäsenvaltioiden, joiden velka on pieni/keskisuuri, olisi asetettava etusijalle investoinnit vihreään siirtymään ja digitaaliseen muutokseen. Jäsenvaltioille, joiden velka on pieni/keskisuuri, on yleensä ominaista terve julkisen talouden rahoitusasema. ( 11 ) Vihreän siirtymän ja digitaalisen muutoksen edellyttämien julkisten investointien lisääminen olisi tarvittaessa (esimerkiksi elpymis- ja palautumistukivälineen rahoitusosuuksien pienentyessä) asetettava etusijalle siten, että kansallisesti rahoitettuja investointeja lisätään keskipitkän aikavälin potentiaalista tuotantoa nopeammin. Juoksevien menojen kehityksen olisi oltava linjassa sen kanssa, että politiikan kokonaisviritys säilyy neutraalina, eikä julkista taloutta sopeuteta vuonna 2023, paitsi jos liikakysynnän merkit edellyttävät ketterää finanssipolitiikkaa sen hillitsemiseksi tai päinvastaisessa tilanteessa heikentyneet talousnäkymät edellyttävät lisämenoja. Tämä edistää politiikan virityksen säilymistä asianmukaisena euroalueella kokonaisuutena, sillä heijastusvaikutukset julkisen talouden ennenaikaisesta supistamisesta jäsenvaltioissa, joiden velka on pieni/keskisuuri, voisivat vähentää tarpeettomasti kokonaiskysyntää euroalueella ja vaikeuttaa suurivelkaisten jäsenvaltioiden julkisen talouden sopeuttamista. 

Komissio katsoo, että finanssipoliittisia suosituksia olisi edelleen eriytettävä jäsenvaltiokohtaisesti, ja niissä olisi otettava huomioon mahdolliset maiden väliset heijastusvaikutukset. Kansallinen julkisen talouden sopeuttaminen – jos sellaista tarvitaan – olisi toteutettava tavalla, joka parantaa menojen koostumusta ja suojaa kokonaisinvestointeja.

Vaikutukset liiallisen alijäämän menettelyyn

Komissio ei ehdota uusien liiallisen alijäämän menettelyjen aloittamista keväällä 2022. Koronaviruspandemialla on edelleen poikkeuksellinen makrotaloudellinen ja finanssipoliittinen vaikutus, mikä yhdessä tämänhetkisen geopoliittisen tilanteen kanssa aiheuttaa poikkeuksellista epävarmuutta myös finanssipolitiikan täsmällisen muotoilun kannalta. Näistä syistä komissio katsoo, että keväällä 2022 ei pitäisi tehdä päätöksiä jäsenvaltioiden asettamista liiallisen alijäämän menettelyn piiriin.

Komissio arvioi syksyllä 2022 uudelleen, onko aiheellista ehdottaa liiallisen alijäämän menettelyjen aloittamista. Jäsenvaltioiden, jotka ennakoivat ylittävänsä alijäämäkynnyksen vuonna 2023 ja sen jälkeen, olisi esitettävä suunnittelemansa toimenpiteet, joilla alijäämä saatetaan viitearvon alapuolelle, jotta tämä voidaan ottaa asianmukaisesti huomioon arvioitaessa merkityksellisiä tekijöitä.( 12 )  Niiden jäsenvaltioiden osalta, joiden velka suhteessa BKT:hen ylittää 60 prosentin viitearvon, komissio katsoo merkityksellisiä tekijöitä arvioidessaan, että velan supistamista koskevan vertailuarvon noudattaminen merkitsisi liian vaativia etupainotteisia julkisen talouden toimia, jotka uhkaavat vaarantaa kasvun. Sen vuoksi komissio katsoo, että velan supistamista koskevan vertailuarvon noudattaminen ei ole tämänhetkisissä poikkeuksellisissa talouden olosuhteissa perusteltua. Velan ja alijäämän kehitystä kuitenkin seurataan edelleen, ja komissio arvioi syksyllä 2022 uudelleen, onko aiheellista liiallisen alijäämän menettelyjä.

4.Talouden ohjausjärjestelmän uudelleentarkastelun tilanne

Komissio käynnisti lokakuussa 2021 uudelleen julkisen keskustelun EU:n talouden ohjausjärjestelmän uudelleentarkastelusta ja kehotti muita toimielimiä ja kaikkia keskeisiä sidosryhmiä osallistumaan siihen.  Keskustelu jatkuu, ja siinä hyödynnetään sekä helmikuussa 2020 esitettyä komission näkemystä talouden valvontakehyksen toimivuudesta että koronaviruskriisistä saatuja kokemuksia. EU:n finanssipoliittisesta kehyksestä käytävässä julkisessa keskustelussa keskitytään velan vähentämiseen maltilliselle tasolle asteittain, pitkäkestoisesti ja kasvua edistävällä tavalla; julkisten investointien pitämiseen tulevina vuosina mittavina (ml. investoinnit vihreään siirtymään ja digitaaliseen muutokseen sekä selviytymiskyvyn parantamiseen); julkisen talouden hyvän koostumuksen ja laadun merkitykseen, suhdanteita tasoittavan finanssipolitiikan tarpeeseen ja finanssipoliittisen liikkumavaran luomiseen vakauttamiselle; erilaisten politiikan välineiden välisen sekä EU:n ja kansallisen tason politiikan välisen vahvan koordinoinnin merkitykseen; ja tarpeeseen yksinkertaistaa EU:n kehystä ja varmistaa EU:n finanssipoliittisen kehyksen noudattamisen tuloksellinen valvonta. Keskustelua käydään eri foorumeilla, kuten asiaa koskevissa tapaamisissa, työpajoissa ja verkkokyselyjen avulla. Tähän keskusteluun osallistuvat kansalaiset ja monet sidosryhmät, erityisesti työmarkkinaosapuolet, tiedemaailma, muut EU:n toimielimet ja elimet sekä jäsenvaltioiden hallitukset ja parlamentit. Verkkokysely päättyi 31. joulukuuta 2021. Komissio analysoi esitettyjä näkemyksiä parhaillaan ja antaa yhteenvetokertomuksen maaliskuussa 2022. Jotta talouden ohjausjärjestelmän tulevaisuudesta päästäisiin yhteisymmärrykseen, sidosryhmien kanssa jatketaan keskustelua siitä, miten ohjausjärjestelmän vaikuttavuutta voitaisiin parantaa.

Käynnissä oleva keskustelu tarjoaa jäsenvaltioille myös mahdollisuuden pohtia ohjauskehyksen keskeisiä tavoitteita, sen toimivuutta ja uusia haasteita, jotka on otettava huomioon. Keskusteluja käydään pääasiassa talous- ja rahoituskomiteassa ja talouspoliittisessa komiteassa, mutta myös ministeritasolla Ecofin-neuvostossa ja – euroalueen tiettyjen näkökohtien osalta – euroryhmän jäsenten kesken. Keskustelut jäsennetään muutamien keskeisten aiheiden ympärille lokakuussa 2021 annetussa tiedonannossa määritettyjen haasteiden ja julkisen keskustelun keskeisten aiheiden mukaisesti. Näitä ovat muun muassa julkisen velan kestävyys ja kasvua edistävä velan vähentäminen; julkisten investointien turvaaminen ja finanssipoliittisen kehyksen rooli julkisten investointien ja uudistusten edistämisessä muutettaessa EU:n taloutta vihreäksi, digitaaliseksi ja selviytymiskykyiseksi; koronaviruskriisitoimista (ja elpymis- ja palautumistukivälineestä) saatujen kokemusten pohtiminen; suhdanteita tasoittava finanssipolitiikka ja lyhyen aikavälin vakauttamismahdollisuuksien luominen; ja miten voidaan yksinkertaistaa julkisen talouden kehyksiä, lisätä kansallista sitoutumista ja parantaa noudattamisen valvontaa. Myös Ukrainaan kohdistuvan hyökkäyksen mahdolliset pitkän aikavälin vaikutukset selviytymiskykyyn ja turvallisuuteen on otettu esiin. Lisäksi euroalueen jäsenet keskustelevat euroalueeseen liittyvistä näkökohdista. Tulevina kuukausina on suunnitteilla lisäkeskusteluja keskeisten sidosryhmien (esim. Euroopan finanssipoliittinen komitea) ja tutkijoiden/asiantuntijoiden kanssa. Yhteenvetokeskusteluja on tämänhetkisten suunnitelmien mukaan tarkoitus käydä heinäkuussa sekä ministeritasolla Ecofin-neuvostossa että euroryhmän jäsenten keskuudessa.

Komissio antaa käynnissä olevan julkisen keskustelun ja jäsenvaltioiden kanssa käytävien keskustelujen pohjalta suuntaviivoja mahdollisista muutoksista talouden ohjausjärjestelmään. Tavoitteena on päästä tulevista toimista laajaan yhteisymmärrykseen hyvissä ajoin ennen vuotta 2023. Komission näkemys on, että keskusteluissa on ollut esillä useita keskeisiä kysymyksiä, joissa konkreettisempi lisätyö voisi luoda pohjaa yhteisymmärrykselle EU:n tulevasta finanssipoliittisesta kehyksestä.

·Velkakestävyyden varmistaminen ja kestävän kasvun edistäminen investointien ja uudistusten avulla ovat EU:n finanssipoliittisen kehyksen onnistumisen kannalta keskeisiä. Julkisen talouden kestävyyden varmistaminen alentamalla korkeaa julkisen talouden velkasuhdetta realistisella, asteittaisella ja pitkäkestoisella tavalla on keskeistä. EU:n finanssipoliittisella kehyksellä olisi kannustettava toimiviin keskipitkän aikavälin velanvähentämisstrategioihin, joissa keskitytään julkisen talouden vakauttamiseen, julkisen talouden laatuun ja koostumukseen sekä kasvun edistämiseen. Kehyksen olisi oltava johdonmukainen suhteessa nykyisiin ja tuleviin haasteisiin, ja sillä olisi oltava asianmukainen rooli riittävän investointitason ylläpitämisessä. Julkiset investoinnit on pidettävä tulevina vuosina suurina, mikä korostaa julkisen talouden hyvän koostumuksen ja laadun edistämisen merkitystä kestävän ja osallistavan kasvun varmistamisessa. EU:n finanssipoliittisella kehyksellä olisi asianmukaisesti kannustettava kansallisiin investointeihin ja uudistuksiin kiinnittäen erityistä huomiota siihen, että jäsenvaltioiden investointi- ja uudistustoimet olisivat kansallisten ja EU:n tavoitteiden kanssa johdonmukaisia.

·Keskipitkän aikavälin korostaminen EU:n finanssipoliittisessa valvonnassa vaikuttaa lupaavalta toimintatavalta Jäsenvaltioiden julkisen talouden kehitystä olisi edelleen seurattava joka vuosi säilyttäen monenvälisen finanssipoliittisen koordinoinnin myönteiset tekijät. Jos EU:n tasolla annetaan selkeää ohjausta, jäsenvaltioiden paremmat mahdollisuudet laatia ja toteuttaa julkisen talouden sopeutussuunnitelmansa keskipitkällä aikavälillä ja sisällyttää investointi- ja uudistusohjelmansa julkisen talouden kehityspolkuun voisivat samalla vahvistaa sitoutumista ja siten parantaa noudattamista.

·Keskustelua siitä, mitä elpymis- ja palautumistukivälineen rakenteesta, hallinnointitavasta ja toiminnasta voidaan oppia, olisi jatkettava. Painopisteenä olisi oltava sitoutumisen, keskinäisen luottamuksen, noudattamisen valvonnan ja talous- ja finanssipoliittisen ulottuvuuden sekä EU:n ja kansallisen ulottuvuuden välisen vuorovaikutuksen parantaminen. Elpymis- ja palautumistukivälineessä noudatettua sitoumuksiin perustuvaa politiikan koordinointia kannattaa tarkastella lähemmin. Siinä kansallinen sitoutuminen toimenpiteiden suunnitteluun ja tuloksiin on vahvaa ja koordinointi perustuu jäsenvaltioille ennakolta annettuun uudistuksia ja investointeja koskevaan ohjaukseen. Talouspolitiikan EU-ohjausjakson olisi jatkossakin oltava talous- ja työllisyyspolitiikkojen yhdennetyn valvonnan ja koordinoinnin viitekehys.

·Yksinkertaistaminen, kansallisen sitoutumisen vahvistaminen ja noudattamisen valvonnan parantaminen ovat keskeisiä tavoitteita. Nykyinen kehys perustuu muuttujiin, jotka eivät ole todennettavissa ja ovat herkkiä muutoksille ja joihin suhdannetilanne vaikuttaa. Se sisältää myös monimutkaisia tulkintasäännöksiä ja erilaisia joustolausekkeita, jotka tekevät kehyksen soveltamisesta monimutkaista ja vähentävät läpinäkyvyyttä. Tarvitaan yksinkertaisempia finanssipoliittisia sääntöjä, joiden noudattamisen arvioimisessa käytetään EU:n tasolla yhtä toiminnallista sääntöä ja todennettavissa olevia indikaattoreita, kuten nettomenojen kokonaismäärää. Kannattaisi myös pohtia, olisiko kehyksen täytäntöönpano tuloksellisempaa, jos keskityttäisiin perussopimuksessa tarkoitettuihin vakaviin finanssipoliittisiin virheisiin. Nämä päämäärät ovat yhteydessä toisiinsa. Yksinkertaisempi kehys parantaisi erityisesti EU:n julkisen talouden valvonnan ymmärrettävyyttä ja siten osaltaan selkeyttäisi viestintää, lisäisi sitoutumista, parantaisi sääntöjen noudattamista ja vahvistaisi noudattamisen valvontaa. Lisäksi, jos jäsenvaltioille annettaisiin enemmän liikkumavaraa julkisen talouden kehityspolun määrittämisessä, komission ja neuvoston olisi tasapainon säilyttämiseksi valvottava sääntöjen noudattamista tiukemmin tapauksissa, joissa sääntöjä ei noudateta.

5.Seuraavat vaiheet

Tiedonannossa annetaan vuodeksi 2023 alustavaa finanssipoliittista ohjausta, jota päivitetään tarvittaessa viimeistään osana talouspolitiikan EU-ohjausjakson kevätpakettia toukokuussa 2022. Tulevassa ohjauksessa otetaan edelleen huomioon maailmanlaajuinen taloustilanne, kunkin jäsenvaltion erityistilanne ja keskustelu talouden ohjausjärjestelmästä. Talousnäkymien kehittymistä seurataan tiiviisti, ja ne otetaan asianmukaisesti huomioon. Jäsenvaltioita kehotetaan ottamaan tämä ohjaus vakaus- ja lähentymisohjelmissaan huomioon.

Liite

Luettelo jäsenvaltioiden vakaus- ja lähentymisohjelmissa toimitettavista lisätaulukoista. Pakolliset tiedot on lihavoitu.

Huom. Tämä taulukko korvaa vakaus- ja kasvusopimusta koskevien käytännesääntöjen taulukon 7.

(1)

()     Euroopan komissio (2021) ”Vuoden 2022 alustavien talousarviosuunnitelmien kokonaisarviointi”, COM(2021) 900 final, 24. marraskuuta 2021.

(2)

()     EU:n finanssipoliittisten sääntöjen erityissäännökset mahdollistavat koordinoidun ja hallitun tilapäisen poikkeamisen tavanomaisista vaatimuksista kaikkien jäsenvaltioiden osalta, kun on kyseessä euroalueen tai koko EU:n talouden vakavasta taantumasta johtuva yleinen kriisitilanne (ks. asetuksen (EY) N:o 1466/97 5 artiklan 1 kohta, 6 artiklan 3 kohta, 9 artiklan 1 kohta ja 10 artiklan 3 kohta ja asetuksen (EY) N:o 1467/97 3 artiklan 5 kohta ja 5 artiklan 2 kohta).

(3)

()     Yleinen poikkeuslauseke aktivoitiin hyväksymällä Euroopan komission tiedonanto neuvostolle vakaus- ja kasvusopimuksen yleisen poikkeuslausekkeen aktivoinnista (COM(2020) 123 final, 23.3.2020). Päätös sen soveltamisen lopettamisesta perustuu kokonaisarvioon talouden tilasta. Keskeisenä määrällisenä kriteerinä on talouden toimeliaisuuden taso EU:ssa tai euroalueella verrattuna kriisiä edeltäneeseen (vuoden 2019 lopun) tasoon. Euroopan komissio (2021), Vuosi covid-19-pandemian alkamisesta: finanssipoliittiset toimet, COM(2021) 105 final, 3. maaliskuuta 2021, s. 7–8 ja s. 14.

(4)

()    Euroopan komissio (2021), ”EU:n talous covid-19-pandemian jälkeen: vaikutukset talouden ohjausjärjestelmään”, COM(2021) 662 final, 19. lokakuuta 2021.

(5)

()     Komission talven 2022 talousennuste, jonka koontipäivä oli 1. helmikuuta 2022, julkaistiin 10. helmikuuta.

(6)

()    Elpymis- ja palautumistukivälineen avustuksilla tuetaan taloutta edelleen joka vuosi, mutta elpymis- ja palautumistukivälineen tarjoama vuotuinen finanssipoliittinen elvytys mittaa käytettyjen elpymis- ja palautumistukivälineen avustusten erotusta vuosien välillä.

(7)

()    EU:n tämänhetkiset talous- ja työllisyyspolitiikan painopisteet perustuvat neljään ulottuvuuteen, jotka ovat ympäristökestävyys, tuottavuus, oikeudenmukaisuus ja makrotalouden vakaus. Ks. Euroopan komissio (2021), ”Vuotuinen kestävän kasvun strategia 2022”, COM(2021) 740 final, 21. marraskuuta 2021.

(8)

()    Euroopan komissio (2022) ”Eurooppalainen kasvumalli: tavoitteena vihreä, digitaalinen ja sopeutumiskykyinen talous”.

(9)

()     Neuvoston tähän mennessä hyväksymiin 22 suunnitelmaan sisältyy yhteensä 291 miljardia euroa rahoitusta, jota ei tarvitse maksaa takaisin, ja 154 miljardia euroa lainoja. Kuuden jäsenvaltion hyväksyttyyn suunnitelmaan sisältyy laina (Kypros, Kreikka, Italia, Portugali, Romania ja Slovenia). Kuten elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevan asetuksen (EU) 2021/241 18 artiklassa säädetään, elpymis- ja palautumistukivälineen tuen, jota ei makseta takaisin, enimmäisrahoitusosuuden laskelmaa päivitetään 30. kesäkuuta 2022 mennessä. Ks. Euroopan komissio (2022), ”Vuotuinen kertomus elpymis- ja palautumistukivälineestä”.

(10)

()     Code of Conduct of the Stability and Growth Pact (2017) http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-9344-2017-INIT/en/pdf.

(11)

()     Komission simulaatioiden perusteella hyvin maltillinenkin sopeutusura johtaisi joissakin näistä jäsenvaltioista nopeasti budjettiylijäämiin.

(12)

()     Asianmukaiset merkitykselliset tekijät täsmennetään asetuksen 1467/97 2 artiklassa. Alijäämäperusteinen liiallisen alijäämän menettely voidaan periaatteessa välttää vain, jos liiallinen alijäämä on väliaikainen, poikkeuksellinen ja lähellä viitearvoa.