Vaikutustenarvioinnin tiivistelmä

Vaikutustenarviointi ehdotuksesta, jolla lisätään Europolin toimivaltuuksia (asetuksen (EU) 2016/794 kohdennettu tarkistus)

A. Toimenpiteen tarve

Miksi toimenpide toteutetaan? Mihin ongelmaan puututaan?

Euroopan turvallisuusympäristö on muutostilassa: turvallisuusuhat muuttuvat jatkuvasti ja ovat entistä monitahoisempia. Rikolliset käyttävät hyväksi digitalisaation ja uusien teknologioiden tuomia etuja, kuten yhteenliitettävyyttä ja fyysisen ja digitaalisen ympäristön välisen rajan hämärtymistä. Covid-19-kriisi on vauhdittanut tätä kehitystä. Rikolliset ovat tarttuneet nopeasti tilaisuuteen hyötyä kriisistä mukauttamalla toimintatapojaan tai kehittämällä uudenlaista rikollista toimintaa. Nämä uhat leviävät yli rajojen, ovat yhteisiä monenlaisille rikoksille ja helpottavat niiden tekemistä. Koska näitä kansainvälisiä turvallisuushaasteita ei voida ratkoa pelkästään kansallisen tason toimilla, jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaiset ovat enenevässä määrin hyödyntäneet tukea ja asiantuntemusta, jota Euroopan unionin lainvalvontayhteistyövirasto Europol tarjoaa vakavan rikollisuuden ja terrorismin torjuntaan. Uusi uhkaympäristö muuttaa sitä tukea, jota jäsenvaltiot tarvitsevat ja odottavat Europolilta kansalaistensa turvallisuuden ylläpitämiseksi. Muutos ei ollut ennakoitavissa silloin, kun lainsäätäjät neuvottelivat Europolin nykyisistä toimivaltuuksista, joita alettiin soveltaa vuonna 2016 (Europol-asetus (EU) 2016/794).

Seuraavat kolme perusasiaa kytkeytyvät muuttuviin turvallisuusuhkiin ja johtavat jäsenvaltioiden operatiivisten tarpeiden muuttumiseen niiden pyrkiessä torjumaan näitä uhkia tehokkaasti:

1)yksityisten osapuolten ja lainvalvontaviranomaisten välillä ei ole toimivaa yhteistyötä, jolla torjutaan rajatylittävien palvelujen väärinkäyttöä rikollisten toimesta;

2)lainvalvontaviranomaisilla on massadataan liittyviä haasteita;

3)lainvalvonnan kannalta merkityksellisessä innovointi- ja tutkimustyössä on aukkoja.

Nämä ovat merkittäviä ongelmia, koska ne vaikuttavat turvallisuuteen, ja niiden vakavuus on aistittavissa lainsäätäjien voimakkaista toimintakehotuksista. Ne tarjoavat merkittäviä toimenpidevaihtoehtoja, jotka edellyttävät ongelmien taustatekijöiden, asiaan liittyvien tavoitteiden, käytettävissä olevien toimenpidevaihtoehtojen ja niiden vaikutusten yksityiskohtaista arviointia.

Mitä toimenpiteellä on tarkoitus saada aikaan?

Vastauksena akuutteihin operatiivisiin tarpeisiin ja lainsäätäjien kehotuksiin kasvattaa Europolin antamaa tukea komissio ilmoitti vuoden 2020 työohjelmassaan lainsäädäntöaloitteesta, jonka tarkoituksena on ”vahvistaa Europolin toimeksiantoa ja tehostaa näin poliisiyhteistyötä”. Tämä on yksi heinäkuussa 2020 hyväksytyn EU:n turvallisuusunionistrategian keskeisistä toimista. Poliittisissa suuntaviivoissa esitetyn kehotuksen tehdä ”kaikki voitavamme unionin kansalaisten suojelemiseksi” mukaisesti toimenpiteellä on tarkoitus vahvistaa Europolia, jotta se voi auttaa jäsenvaltioita pitämään yllä kansalaistensa turvallisuutta.

Toimenpiteellä vastataan kolmeen edellä määriteltyyn vakavaan ongelmaan ja pyritään saavuttamaan seuraavat tavoitteet:

1)Tavoite I: sellainen yksityisten osapuolten ja lainvalvontaviranomaisten välinen toimiva yhteistyö, jolla torjutaan rajatylittävien palvelujen väärinkäyttöä rikollisten toimesta.

2)Tavoite II: laajojen ja monimutkaisten tietoaineistojen analysointi lainvalvontaviranomaisten toimesta rajatylittävien yhteyksien havaitsemiseksi perusoikeuksia kaikilta osin noudattaen.

3)Tavoite III: uusien teknologioiden käyttö jäsenvaltioissa lainvalvontatarkoituksiin.

Mitä lisäarvoa saadaan toimenpiteen toteuttamisesta EU:n tasolla? 

Vakava rikollisuus ja terrorismi ovat luonteeltaan kansainvälisiä. Siksi niitä ei voida torjua tehokkaasti pelkästään kansallisen tason toimilla. Tämän vuoksi jäsenvaltiot ovat päättäneet tehdä yhteistyötä EU:n puitteissa torjuakseen vakavan rikollisuuden ja terrorismin aiheuttamia uhkia. Lisäksi muuttuvat turvallisuusuhat, joiden taustalla on tapa, jolla rikolliset hyödyntävät digitalisaation ja uusien teknologioiden mukanaan tuomia etuja, edellyttävät, että kansallisten lainvalvontaviranomaisten työtä tuetaan tehokkaasti EU:n tasolla. EU-tason toimet ovat keino lisätä tuloksellisella ja tehokkaalla tavalla tukea, jota jäsenvaltiot tarvitsevat voidakseen torjua vakavaa rikollisuutta ja terrorismia muuttuvien uhkien tahdissa.

B. Ratkaisut

Mitä lainsäädännöllisiä ja muita toimenpidevaihtoehtoja on harkittu? Onko jokin vaihtoehto arvioitu parhaaksi? Miksi? 

Useampia lainsäädännöllisiä ja muita toimenpidevaihtoehtoja on harkittu. Esikarsinnassa jouduttiin hylkäämään joitakin vaihtoehtoja, minkä jälkeen seuraavia toimenpidevaihtoehtoja arvioitiin yksityiskohtaisesti:

I.Toimenpidevaihtoehdot, joilla tuetaan tavoitetta I: toimiva yhteistyö yksityisten osapuolten ja lainvalvontaviranomaisten välillä

·toimenpidevaihtoehto 1: Europolille mahdollisuus käsitellä suoraan yksityisiltä osapuolilta saatuja tietoja

·toimenpidevaihtoehto 2: Europolille mahdollisuus vaihtaa henkilötietoja yksityisten osapuolten kanssa lainkäyttövallan määrittämiseksi

·toimenpidevaihtoehto 3: Europolille mahdollisuus tehdä suoraan hakuja yksityisten osapuolten hallinnoimista tietokannoista

II.Toimenpidevaihtoehdot, joilla tuetaan tavoitetta II: laajojen ja monimutkaisten tietoaineistojen analysointi rajatylittävien yhteyksien havaitsemiseksi

·toimenpidevaihtoehto 4: Europolille mahdollisuus analysoida laajoja ja monimutkaisia tietoaineistoja

·toimenpidevaihtoehto 5: sellaisten rekisteröityjen uuden ryhmän (henkilöt, jotka eivät liity rikokseen) käyttöönotto, joiden tietoja Europol voi käsitellä

III.Toimenpidevaihtoehdot, jotka tukevat tavoitetta III: uusien teknologioiden käyttö lainvalvonnassa

·toimenpidevaihtoehto 6: Europolin EU:n turvallisuustutkimusohjelmalle ja EU:n innovaatiokeskukselle myöntämän tuen ja Europolin innovointilaboratorion sääntely

·toimenpidevaihtoehto 7: Europolin mahdollisuus käsitellä henkilötietoja innovointia varten aloilla, jotka ovat olennaisia sen lainvalvonnan tukitoimien kannalta

Kaikkien toimenpidevaihtoehtojen vaikutusten yksityiskohtaisen arvioinnin tuloksena seuloutui parhaiksi arvioitujen vaihtoehtojen paketti, joka muodostuu vaihtoehdoista 2, 4 ja 7.

Mitkä toimijat kannattavat mitäkin vaihtoehtoa? 

Yleisesti ottaen sidosryhmät kannattavat sitä, että jäsenvaltioiden tukemiseen vakavan rikollisuuden ja terrorismin ehkäisemisessä ja torjunnassa liittyviä Europolin oikeudellisia toimivaltuuksia lisätään. Jäsenvaltiot ovat antaneet yksiselitteisen tukensa parhaiksi arvioiduille toimenpidevaihtoehdoille neuvoston eri elimissä sekä EU:n sisäministereiden lokakuussa 2020 antamassa julkilausumassa (”Ten points on the Future of Europol”). Samanaikaisesti jäsenvaltiot ovat tietoisia lainvalvontaan liittyvän kansallisen itsemääräämisoikeutensa merkityksestä operatiivisesta ja prosessuaalisesta näkökulmasta tarkasteltuna. Euroopan parlamentti on kannattanut vahvaa roolia Europolille, mutta muistuttaa kuitenkin heinäkuussa 2020 antamassaan päätöslauselmassa, että ”vahvistettuun toimeksiantoon olisi liitettävä asianmukainen parlamentaarinen valvonta”. Euroopan parlamentin odotetaan vaativan yksityiskohtaisia perusteluja Europolin tietojenkäsittelyvaltuuksien mahdolliselle laajentamiselle sekä vahvoja tietosuojatakeita. Kaikkien sidosryhmien kanssa käydyissä keskusteluissa nousikin esiin se, miten tärkeää on säätää asianmukaisista takeista perusoikeuksien ja varsinkin henkilötietojen suojaan liittyvän oikeuden turvaamiseksi.

C. Parhaaksi arvioidun vaihtoehdon vaikutukset

Mitkä ovat parhaaksi arvioidun vaihtoehdon hyödyt (jos parhaaksi arvioitua vaihtoehtoa ei ole, päävaihtoehtojen hyödyt)? 

Parhaiksi arvioitujen toimenpidevaihtoehtojen (vaihtoehdot 2, 4 ja 7) paketti vastaisi havaittuihin ongelmiin tehokkaasti ja tarjoaisi Europolille hyvät välineet ja valmiudet kasvattaa tukea, jota se antaa jäsenvaltioille uusien uhkien torjuntaan, ja tehdä sen perusoikeuksia kaikilta osin kunnioittaen.

Kaikkien parhaiksi arvioitujen toimenpidevaihtoehtojen perimmäisiä edunsaajia ovat niin sosiaalisesta kuin taloudellisestakin näkökulmasta kansalaiset, jotka hyötyvät suoraan ja välillisesti rikollisuuden ja turvallisuuteen liittyvien kustannusten vähenemisestä sekä taloudellisten vahinkojen pienenemisestä. Tehokkuuden näkökulmasta tärkeimpiä edunsaajia ovat kansalliset lainvalvontaviranomaiset. Parhaiksi arvioitujen vaihtoehtojen pitäisi tuottaa merkittäviä mittakaavaetuja EU:n tasolla, koska niissä Europolille siirretään kansalliselta tasolta tehtäviä, jotka voidaan hoitaa tehokkaammin EU:n tasolla. Parhaiksi arvioidut toimenpidevaihtoehdot tarjoavat tehokkaita ratkaisuja haasteisiin, joihin vastaaminen 27:llä kansallisen tason ratkaisulla maksaisi enemmän tai joihin ei voida vastata kansallisella tasolla niiden kansainvälisen luonteen vuoksi.

Mitkä ovat parhaaksi arvioidun vaihtoehdon kustannukset (jos parhaaksi arvioitua vaihtoehtoa ei ole, päävaihtoehtojen kustannukset)? 

Parhaiksi arvioiduista toimenpidevaihtoehdoista aiheutuu lisäkustannuksia pääasiassa EU:n tasolla, koska niissä Europolille siirretään kansalliselta tasolta tehtäviä ja palveluja, jotka voidaan suorittaa tehokkaammin EU:n tasolla. Tässä vaiheessa on vaikea määrittää tarkkaan eräiden toimenpidevaihtoehtojen kustannuksia johtuen ehdotettujen IT-infrastruktuurien ja -järjestelmien kehittämisen monimutkaisuudesta. Arvioiden mukaan monivuotisen rahoituskehyksen koko keston ajalle tarvittaisiin noin 120–150 miljoonan euron lisäbudjetti ja noin 150 uutta toimea sen varmistamiseen, että Europolilla on tarvittavat resurssit tarkistettujen toimivaltuuksiensa käyttöön. Europolin tarjoamista lisäpalveluista saatavat hyödyt ovat todennäköisesti suuremmat kuin toimenpidevaihtoehdoista kansallisella tasolla aiheutuvat lisäkustannukset. Yrityksille ei odoteta aiheutuvan merkittäviä lisäkustannuksia. Parhaiksi arvioiduista toimenpidevaihtoehdoista ei aiheudu sääntelyvelvoitteita kansalaisille/kuluttajille eikä siis lisäkustannuksia näille sidosryhmille.

Mitkä ovat vaikutukset yrityksiin, mukaan lukien pk- ja mikroyritykset?

Parhaiksi arvioiduilla toimenpidevaihtoehdoilla ei odoteta olevan merkittäviä vaikutuksia yrityksiin. Ainoastaan toimenpidevaihtoehto 2 (Europolille mahdollisuus vaihtaa henkilötietoja yksityisten osapuolten kanssa) vaikuttaa suoraan yrityksiin. Siinä yritykset käyttävät enemmän resursseja Europolin kanssa tapahtuvaan tiedonvaihtoon, mutta vastapainona syntyy huomattavia säästöjä, koska yritykset käyttävät itse vähemmän resursseja kansallisen lainkäyttövallan tapauskohtaiseen määrittämiseen, ja ne ovat vähemmän alttiina vastuuriskille vaihtaessaan tietoja Europolin kanssa. Yrityksille aiheutuu myös vähemmän maineeseen kohdistuvaa vahinkoa siitä, että rikolliset väärinkäyttävät niiden rajatylittäviä palveluja.

Kohdistuuko jäsenvaltioiden budjettiin ja julkishallintoon merkittäviä vaikutuksia? 

Parhaiksi arvioiduilla toimenpidevaihtoehdoilla ei odoteta olevan merkittäviä vaikutuksia jäsenvaltioiden budjettiin ja julkishallintoon. Jäsenvaltiot joutuvat käyttämään jonkun verran enemmän resursseja yhteistyön tekemiseen Europolin kanssa, mutta siitä aiheutuvat kustannukset ovat todennäköisesti huomattavasti pienemmät kuin säästöt, joita syntyy Europolin jäsenvaltioille tarjoamien palvelujen paranemisesta.

Onko toimenpiteellä muita merkittäviä vaikutuksia? 

Kaikki parhaiksi arvioidut toimenpidevaihtoehdot tarjoavat Europolille uuden oikeusperustan henkilötietojen käsittelyä varten. Tästä seuraa, että nämä toimenpidevaihtoehdot vaikuttavat perusoikeuksiin ja varsinkin oikeuteen henkilötietojen suojaan (perusoikeuskirjan 8 artikla) ja yksityiselämän kunnioittamiseen (perusoikeuskirjan 7 artikla). Perusoikeuksien aukottoman noudattamisen varmistamiseksi vaikutustenarvioinnissa perusoikeuksia tarkastellaan perusteellisesti. Tarkastelu nojaa yksityiskohtaiseen arviointiin siitä, missä määrin toimenpidevaihtoehdot rajoittavat perusoikeuksien käyttöä, ja siinä

·kuvataan ne toimenpidevaihtoehdot, jotka hylättiin varhaisessa vaiheessa sen vuoksi, että niillä oli vakavia kielteisiä vaikutuksia perusoikeuksiin;

·esitetään tarpeellisuuden ja oikeasuhteisuuden vaiheittainen arviointi;

·esitetään hylätyt toimenpidevaihtoehdot pääpiirteissään, jos käytettävissä on lievempi mutta yhtä tuloksellinen vaihtoehto; ja

·esitetään täydellinen luettelo yksityiskohtaisista suojatoimista niiden toimenpidevaihtoehtojen osalta, joissa perusoikeuksien käyttöä joudutaan rajoittamaan muun muassa siksi, ettei käytettävissä ole lievempää mutta yhtä tuloksellista vaihtoehtoa.

Näin ollen parhaiksi arvioidut toimenpidevaihtoehdot on rajattu tarkkaan siihen, mikä on välttämätöntä ja oikeasuhteista, ja ne sisältävät tarvittavat suojatoimet.

D. Seuranta

Milloin asiaa tarkastellaan uudelleen?

Seuranta ja arviointi tapahtuu pääosin voimassa olevassa Europol-asetuksessa ja erityisesti sen 68 artiklassa säädetyillä mekanismeilla (viiden vuoden välein). Lisäksi parhaiksi arvioituihin toimenpidevaihtoehtoihin olisi liitettävä säännös, jossa edellytetään niiden perusoikeuksiin kohdistuvien vaikutusten arviointia kahden vuoden kuluttua niiden soveltamisen aloittamisesta.