EUROOPAN KOMISSIO
Bryssel 30.9.2020
SWD(2020) 303 final
KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA
Oikeusvaltiokertomus 2020
Luku: Oikeusvaltiotilanne Tanskassa
Oheisasiakirja
KOMISSION TIEDONANTOON EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE
Oikeusvaltiokertomus 2020
Oikeusvaltiotilanne Euroopan unionissa
{COM(2020) 580 final} - {SWD(2020) 300 final} - {SWD(2020) 301 final} - {SWD(2020) 302 final} - {SWD(2020) 304 final} - {SWD(2020) 305 final} - {SWD(2020) 306 final} - {SWD(2020) 307 final} - {SWD(2020) 308 final} - {SWD(2020) 309 final} - {SWD(2020) 310 final} - {SWD(2020) 311 final} - {SWD(2020) 312 final} - {SWD(2020) 313 final} - {SWD(2020) 314 final} - {SWD(2020) 315 final} - {SWD(2020) 316 final} - {SWD(2020) 317 final} - {SWD(2020) 318 final} - {SWD(2020) 319 final} - {SWD(2020) 320 final} - {SWD(2020) 321 final} - {SWD(2020) 322 final} - {SWD(2020) 323 final} - {SWD(2020) 324 final} - {SWD(2020) 325 final} - {SWD(2020) 326 final}
Tiivistelmä
Tanskan oikeuslaitosta pidetään edelleen hyvin riippumattomana, ja vuonna 2019 toteutetuilla toimilla pyritään parantamaan edelleen tuomareiden kurinpitotoimia ja vastuuvelvollisuutta koskevaa kehystä. Oikeuslaitos on hyvin tehokas huolimatta siitä, että asioiden käsittelyajat ovat pidentyneet hieman viime vuosina. Samaan aikaan sidosryhmät ovat olleet huolissaan riittävien resurssien puuttumisesta, ja oikeuslaitoksella on edelleen joitakin digitalisaatioon liittyviä haasteita. Useilla hallituksen ja kansallisen tuomioistuinhallinnon aloitteilla pyritään ratkaisemaan näitä haasteita. Yksi niistä on hanke vireillä olevien asioiden käsittelyn keskimääräisen keston seuraamiseksi digitaalisten välineiden avulla.
Kyselytutkimusten mukaan Tanskaa pidetään yhtenä EU:n ja maailman vähiten korruptoituneista maista. Tanskassa ei ole erillistä korruption vastaista strategiaa tai virastoa, mutta se on perustanut korruption vastaisen foorumin, jonka avulla voidaan paremmin koordinoida viranomaisten omia korruptioon torjuntaan liittyviä järjestelyjä. Tanskan julkiset laitokset ovat saavuttaneet mainetta läpinäkyvän hallinnon sekä luotettavan ja toimivan korruptiontorjuntakehyksen johdosta. Integriteettijärjestelmän keskeisenä piirteenä on, että eettisyyteen ja integriteettiin liittyvät korruptiontorjuntasäännöt ovat enimmäkseen epävirallisia ja korruption torjuntaan tarkoitettuja määräyksiä ja valvontatoimia on vain vähän, erityisesti ylimpien virkamiesten osalta. Tanska ei ole pannut täytäntöön kaikkia viimeaikaisia kansainvälisiä suosituksia, varsinkaan puoluerahoitusta ja kansanedustajien valvontaa koskevia suosituksia.
Kansallinen tiedotusvälineiden valvontaviranomainen, Tanskan radio- ja televisiolautakunta, toimii itsenäisesti, ja sillä on vankka organisaatiorakenne. Tanskassa ei ole tiedotusvälineiden omistuksen läpinäkyvyyttä säänteleviä erityisiä lakeja, mutta kaupparekisterin kautta voi saada jonkin verran tietoa. Julkishallinnon asiakirjojen julkisuudesta annettuun lakiin on lisätty joitain poikkeuksia, jotka käytännössä rajoittavat osittain tiedonsaantioikeutta. Erityinen sananvapaustoimikunta on perustettu edistämään keskustelua sananvapauden kehyksestä ja yleisistä edellytyksistä. Sananvapautta suojaa perustuslaki, ja se hyötyy Tanskan vahvasta demokraattisesta perinteestä ja instituutioista.
Keskinäiseen valvontajärjestelmään kuuluu osallistava lainsäätämisprosessi ja laaja lainsäädännön valmistelukehys, mukaan lukien sidosryhmien kuuleminen. Oikeusasiamiehellä on vakiintunut asema viranomaisten päätösten valvonnassa. Kansallinen tuomioistuinhallinto on toteuttanut viime vuosina kampanjoita, joiden tavoitteena on antaa tietoa oikeusvaltion merkityksestä ja oikeuslaitoksen roolista muun muassa opetusvideoiden, opettajille laaditun opetusmateriaalin ja toimittajille tarkoitetun verkkosivuston avulla. Tanskan ihmisoikeusinstituutin toiminnassa on sen ihmisoikeusneuvoston kautta mukana monenlaisia kansalaisyhteiskunnan järjestöjä. Neuvostolla on tärkeä neuvoa-antava tehtävä.
I.Oikeuslaitos
Tanskan oikeuslaitokseen kuuluu 24 käräjäoikeutta, kaksi hovioikeutta (muutoksenhakutuomioistuinta) ja korkein oikeus sekä kaksi erityistuomioistuinta
. Riippumaton kansallinen tuomioistuinhallinto vastaa tuomioistuinten hallinnoinnista ja kehittämisestä, mihin sisältyy tuomioistuinten määrärahojen jakaminen sekä kiinteistöjen ja tieto- ja viestintäjärjestelmien hallinta. Riippumaton tuomarinvalintaneuvosto
tekee ei-sitovia esityksiä tuomarinimityksistä oikeusministerille, joka tekee sen jälkeen esityksen toimeenpanovallan käyttäjälle (kuningatar) virallista nimitystä varten.
Tuomarinvalintaneuvosto esittää kulloinkin ainoastaan yhtä ehdokasta avoinna olevaan tuomarinvirkaan. Toimeenpanovallan käyttäjä ei ole yhdessäkään tapauksessa jättänyt noudattamatta tuomarinvalintaneuvoston esitystä. Avoimuuden vuoksi tuomarinvalintaneuvosto julkaisee tiedotteen tehdessään esityksen avoimeen virkaan. Syyttäjälaitos on oikeusministeriön valvonnassa toimiva itsenäinen viranomainen, jota johtaa valtakunnansyyttäjä
. Lakimies- ja asianajajayhdistys on riippumaton elin, jonka tehtävänä on valvoa lakimieskuntaa ja varmistaa sen riippumattomuus.
Riippumattomuus
Oikeuslaitoksen katsotaan olevan hyvin riippumaton. Kaiken kaikkiaan 86 prosenttia kansalaisista ja 80 prosenttia yrityksistä pitää tuomioistuinten ja tuomareiden riippumattomuutta ”melko tai erittäin hyvänä”, ja huomattavan suuri osuus kansalaisista (41 %) pitää sitä ”erittäin hyvänä”. Lukemat ovat yleisesti ottaen pysyneet korkeina kansalaisten osalta vuodesta 2016 lähtien ja yritysten osalta vuodesta 2010 lähtien.
Tuomareiden vastuuvelvollisuutta koskevan kehyksen ja sen takeiden vahvistamiseksi on toteutettu useita toimenpiteitä. Tuomareita varten on kahdenlaisia kurinpitotoimia: Tuomioistuimen puheenjohtaja voi antaa varoituksen tuomarille, joka on toiminut huolimattomasti tai piittaamattomasti. Erityinen valitustuomioistuin
voi puolestaan antaa varoituksia, määrätä sakkoja ja vakavissa rikkomuksissa erottaa tuomarin tai pidättää hänet virantoimituksesta, jos häntä vastaan on pantu vireille rikosprosessi.
Vuodesta 2019 lähtien tuomioistuimen puheenjohtajan antamasta varoituksesta on voinut valittaa erityiseen valitustuomioistuimeen
, mikä on tuonut järjestelmään Euroopan neuvoston suositusten mukaisen lisätakeen.
Uudistuksen alkuunpanijana oli muun muassa tuomariyhdistys, ja se pohjautui tapaukseen, jossa eräs tuomari oli saanut tuomioistuimen puheenjohtajalta varoituksen. Tuomari piti varoitusta perusteettomana, mutta hänellä ei ollut mahdollisuutta saattaa sitä uudelleen tarkasteltavaksi. Toinen tärkeä tuomareiden vastuuvelvollisuuskehykseen liittyvä kehitysaskel on tuomariyhdistyksen (yhteistyössä kansallisen tuomioistuinhallinnon kanssa) hyväksymät tulkitsevat selittävät huomautukset tuomareiden eettisiin ohjeisiin. Vuonna 2019 hyväksytyillä huomautuksilla täsmennetään edelleen vuonna 2014 julkaistuja tuomareiden eettisiä ohjeita antamalla konkreettisia esimerkkejä niiden soveltamisesta. Tämä on myös vastaus lahjonnan vastaisen valtioiden ryhmän (GRECO) suositukseen
.
Oikeusministerin toimivaltaan antaa syyttäjälaitokselle määräyksiä yksittäisissä asioissa liittyy takeita, eikä sitä käytetä käytännössä. Oikeudenkäymislain mukaan oikeusministeri voi antaa yleisiä ohjeita syyttäjistön tehtävien suorittamisesta sekä määräyksiä syyttäjille yksittäisissä asioissa, muun muassa määräyksen syyttämättä jättämisestä.
Määräyksen on oltava kirjallinen ja perusteltu, ja se on toimitettava Tanskan kansankäräjien puhemiehelle kirjallisena.
Käytännössä on viranomaisten mukaan ilmennyt, että oikeusministeri on antanut tällaisen määräyksen vain kerran eli vuonna 1995, kun valtakunnansyyttäjä ei voinut antaa määräystä eturistiriidan vuoksi. Tämä käytäntö näyttää yhdessä käytössä olevien oikeudellisten takeiden kanssa pienentävän syyttäjälaitoksen itsenäisyyteen kohdistuvaa riskiä.
Eurooppalaista pidätysmääräystä koskeva unionin tuomioistuimen viimeaikainen oikeuskäytäntö
on johtanut siihen, että Tanska on oikeusministerin määräysoikeuden vuoksi vuonna 2020 muuttanut tällaisten pidätysmääräysten antamismenettelyä.
–
Laatu
Oikeuslaitosta koskevien menojen väheneminen on herättänyt jonkin verran huolta. Tanskassa tuomioistuimia koskevat menot suhteessa BKT:hen ovat pienet, ja menot ovat vähentyneet viime vuosina.
Myös tuomareiden määrä asukasta kohti on huomattavan pieni.
Tuomariyhdistyksen vuonna 2020 julkaisemassa tuomareiden työolosuhteita koskevassa raportissa esitetään yksityiskohtainen analyysi tuomareiden työmäärästä. Sen mukaan tuomareiden määrä on pysynyt ennallaan ja resursseja on vähennetty hiljalleen vuodesta 2011 lähtien, mutta työmäärä on lisääntynyt.
Huolta on herättänyt etenkin tuomioistuinten henkilöstön väheneminen, sillä se lisää tuomareiden työmäärää. Hallitus myönsi kesäkuussa 2020 tuomioistuimille lisärahoitusta, jonka tarkoituksena on auttaa purkamaan covid-19-pandemian vuoksi suljettuina olleiden tuomioistuinten kasvanutta asiaruuhkaa. Rahoituksen avulla voidaan palkata lisää tuomareita.
Käynnissä on aloitteita, joilla pyritään ratkaisemaan jäljellä olevia oikeuslaitoksen digitalisaatioon liittyviä haasteita. Asian jättäminen käsiteltäväksi, kutsujen lähettäminen ja menettelyn vaiheiden seuraaminen sähköisten välineiden avulla on vain rajallisesti mahdollista tuomioistuimissa.
Ensimmäisen ja toisen oikeusasteen tuomioista julkaistaan vain osa, kun taas korkeimman oikeusasteen tuomioista julkaistaan kaikki. Järjestelyjä koneellisesti luettavien tuomioiden tuottamiseksi on vain vähän.
Kansallisen tuomioistuinhallinnon antamien tietojen mukaan vuodeksi 2021 on valmisteilla tuomioita koskeva kattava verkkotietokanta, mukaan lukien tuomioiden anonymisointi. Lisäksi kansallisella tuomioistuinhallinnolla on meneillään hanke vireillä olevien asioiden käsittelyn keskimääräisen keston seuraamiseksi digitaalisten välineiden avulla. Hankkeen tavoitteena on auttaa ennakoimaan tulevien asioiden käsittelyaikoja.
Tehokkuus
Oikeuslaitos hoitaa työmääränsä tehokkaasti, mutta selvitysaste on heikentynyt hieman. Siviili-, kauppa- ja hallinto-oikeudellisten sekä muiden asioiden ratkaisemiseen kuluva arvioitu aika on hyvin lyhyt, ja siviili- ja kauppaoikeudellisten riita-asioiden osalta se on edelleen keskimääräistä lyhyempi kaikissa oikeusasteissa, joskin se on pidentynyt hieman viime vuosina.
Siviili- ja kauppaoikeudellisten riita-asioiden selvitysaste on samanaikaisesti hieman heikentynyt viime vuosina (102 % vuonna 2017, 95 % vuonna 2018 ja 94 % vuonna 2019). Vireillä olevien asioiden, erityisesti siviili- ja kauppaoikeudellisten riita-asioiden, määrä on edelleen pieni.
II.Korruptiontorjunnan kehys
Korruptiontorjuntajärjestelmä perustuu laajalti eettisyyttä ja integriteettiä koskeviin epävirallisiin sääntöihin sekä sosiaalisiin normeihin ja julkiseen valvontaan. Korruption torjuntaan sekä hyvän hallintotavan ja oikeudellisen kehyksen noudattamisen edistämiseen osallistuu useita viranomaisia, muun muassa finanssivalvontaviranomainen, oikeusasiamies ja valtiontalouden tarkastusvirasto. Työvoima- ja osaamisvirastolla ja pääministerin kanslialla on virkamiesten ja ministereiden integriteetin edistämiseen liittyviä velvollisuuksia. Vakavia talousrikoksia ja kansainvälisiä rikoksia käsittelevän yleisen syyttäjän alaisella, korruptioon ja ulkomaisiin lahjontatapauksiin erikoistuneella yksilöllä on erityinen toimivalta tutkia vakavia korruptiotapauksia. Virkamiehiin liittyvän korruption torjuntaa säännellään Tanskassa laajasti, mutta erityistä väärinkäytösten paljastajia suojelevaa lainsäädäntöä ei toistaiseksi ole.
Tanska on ensimmäisellä sijalla sekä Euroopan unionissa että maailmanlaajuisesti Transparency Internationalin korruptioindeksissä.
Vain 35 prosenttia Eurobarometri-tutkimuksen vastaajista pitää korruptiota laajalle levinneenä (EU:n keskiarvo 72 %), ja vain seitsemän prosenttia on sitä mieltä, että korruptio vaikuttaa heidän jokapäiväiseen elämäänsä (EU:n keskiarvo 26 %). Yrityksistä 16 prosenttia katsoo korruption olevan yleistä (EU:n keskiarvo: 63 %), ja vain viisi prosenttia yrityksistä katsoo, että korruptio haittaa liiketoimintaa (EU:n keskiarvo 37 %). Vastaajista 25 prosenttia katsoo syytetoimien johtaneen tuomioon niin usein, että se voi ehkäistä korruptoituneita käytäntöjä (EU:n keskiarvo 36 %), ja 51 prosenttia yrityksistä on sitä mieltä, että johtavien viranhaltijoiden lahjonnasta kiinni jääviä henkilöitä ja yrityksiä rangaistaan asianmukaisesti (EU:n keskiarvo 31 %).
Tanskan rikoslaissa kriminalisoidaan korruptio ja siihen liittyvät rikokset. Aktiivisesta ja passiivisesta lahjonnasta julkisella sektorilla
tuomitaan sakkoon tai vankeuteen enintään kuudeksi vuodeksi ja lahjonnasta yksityisellä sektorilla
sakkoon tai vankeuteen enintään neljäksi vuodeksi. Oikeushenkilöt voidaan tuomita rikoksesta sakkoon rikoslain säännösten mukaisesti.
Vuonna 2018 Tanskassa hyväksyttiin rahanpesua koskeva rikoslain muutos, jolla tiukennettiin sovellettavia rangaistuksia (enimmäisrangaistus piteni kuudesta vuodesta kahdeksaan vuoteen).
Tanska arvioi uudelleen korruptiontorjuntaa koskevaa yleistä lähestymistapaansa ja perusti vuonna 2014 korruptioon ja ulkomaisiin lahjontatapauksiin erikoistuneen yksikön, joka toimii vakavia talousrikoksia käsittelevän yleisen syyttäjän (SØIK) alaisuudessa. Korruptioon liittyvästä tutkinnasta ja syytteeseenpanosta vastaavia viranomaisia ovat poliisi, syyttäjälaitos ja vakavia talousrikoksia käsittelevän yleisen syyttäjän (SØIK) alainen erikoisyksikkö. SØIK on erikoistunut syyttäjäosasto, joka toimii myös koordinointielimenä. SØIK:n alaisuudessa toimii kansallinen rahanpesun selvittelykeskus ja vuodesta 2015 lähtien myös kansainvälisiä asioita, muun muassa ulkomaisten virkamiesten lahjontaa koskevia asioita, käsittelevä yksikkö.
Poliisissa on viime aikoina parannettu hankintamenettelyjä ja lisätty vuonna 2015 hyväksyttyä eettistä säännöstöä koskevaa tiedotusta ja koulutusta poliiseille.
Vuonna 2019 perustetun ilmiantojärjestelmän kautta voi ilmoittaa rikoksista ja hallintolainsäädännön rikkomisista, eturistiriidat mukaan lukien. Kansalaiset voivat tehdä kanteluja riippumattomalle poliisikanteluviranomaiselle, joka huolehtii poliisin ja syyttäjälaitoksen ulkopuolisesta valvonnasta.
GRECO on kuitenkin suosittanut, että viranomaiset selvittäisivät, onko tarpeen vaatia poliisivirkamiehiä ilmoittamaan taloudellisista eduistaan säännöllisesti sekä tiedottaa poliisin henkilöstölle heidän velvollisuudestaan ilmoittaa korruptioon liittyvistä rikkomuksista poliisissa.
Tanskassa ei ole integriteetin edistämiseen ja korruption torjuntaan keskittynyttä yksikköä, vaan pikemminkin useita viranomaisia, joilla on erilliset tehtävät. Tanskassa ei ole erillistä korruption vastaista virastoa tai strategiaa, mutta se on perustanut korruption vastaisen foorumin
, jossa viranomaiset kokoontuvat tarvittaessa parantaakseen koordinointia ja jakaakseen tietoa. Ministeriöt tekevät yhteistyötä ja laativat korruption torjuntaa koskevia lakeja. Finanssivalvontaviranomainen on julkaissut oppaita, käsikirjoja ja ohjeita eettisestä toiminnasta ja korruption torjunnan taloudellisista näkökohdista. Valtiontalouden tarkastusvirasto tarkastaa valtion toimielimiä ja tarkastaa kansankäräjien ja valtionyhtiöiden valtuuttamat menot. Lisäksi muun muassa veroministeriön alaisella työvoima- ja osaamisvirastolla ja pääministerin kanslialla on tehtäviä, jotka liittyvät integriteetin edistämiseen ja korruption torjuntaan julkishallinnossa.
Tanskassa on perinteisesti sovellettu tiukkoja eettisiä normeja ja julkisten menettelyjen läpinäkyvyyttä koskevia vaatimuksia, minkä vuoksi korruption torjuntaan liittyviä virallisia sääntöjä tai valvontatoimia on vain vähän, erityisesti ylimpien virkamiehien osalta. GRECO on siksi suosittanut sitovampien sääntöjen laatimista.
Työvoima- ja osaamisvirasto on laatinut virkamiehiä koskevat käytännesäännöt, kun taas ministerit saavat opastusta integriteettiin liittyvissä asioissa nimityksensä jälkeen. Joulukuussa 2017 julkaistu julkisen sektorin käytännesääntöjen tarkistettu versio sisältää sivutoimia koskevia sääntöjä ja julkisen sektorin työntekijöiden hyvää käytöstä koskevan vaatimuksen. Työvoima- ja osaamisvirasto julkaisi vuonna 2017 julkisen sektorin tarkistetut käytännesäännöt ja vuonna 2015 seitsemän keskeistä velvollisuutta sisältävän ”säännöstön VII”, joissa on julkisen sektorin työntekijöitä koskevia eettisiä normeja ja käyttäytymissääntöjä. Niitä täydentävät kaikille keskushallinnon työntekijöille kehitetyt verkkokurssit. Nämä säännöstöt eivät kuitenkaan koske ministereitä, vaan he saavat nimityksensä jälkeen käsikirjan, jossa on ohjeita integriteettiin liittyvistä asioista. Tanskassa ei myöskään ole kansanedustajia tai ylimpiä virkamiehiä koskevaa eettistä säännöstöä
, joskin aihetta käsitellään kansanedustajille suunnatussa julkisessa kirjeessä, jossa kerrotaan heidän eettistä toimintaa ja julkisen luottamuksen ylläpitämistä koskevista velvollisuuksistaan. GRECO on suosittanut, että sekä kansanedustajille että hallituksen jäsenille laadittaisiin käytännesäännöt, jotka koskevat erityisesti eturistiriitoja, ja että ylimpiä virkamiehiä varten laadittaisiin yleinen integriteettiä koskeva strategia.
Julkista hallintoa sitovat puolueettomuutta koskevat säännöt, joista seuraa velvollisuus ilmoittaa mahdollisista eturistiriidoista. Hallintolain mukaan julkisen hallintoelimen palveluksessa oleva tai sen puolesta toimiva henkilö on esteellinen asiassa, jossa voi herätä epäilyjä hänen puolueettomuudestaan. Eturistiriitojen välttämiseksi ministereiden on virkaan astuttuaan luovuttava (palkallisesta tai palkattomasta) työstä yksityisessä tai julkisessa yrityksessä.
Tämä ei kuitenkaan koske itsenäistä ammatinharjoittamista, taloudellisia etuja, kunniatehtäviä tai ministerin puolueeseen liittyviä tehtäviä. Vaikka ministereihin sovelletaan hallintolain säännöksiä, heille jää huomattavan paljon harkintavaltaa mahdollisen tai ilmeisen eturistiriidan ilmoittamisen suhteen, eikä laissa ole juurikaan ohjeita siitä. Laissa ei myöskään säädetä täytäntöönpanotoimenpiteistä.
Kansanedustajien osalta ei ole yleistä eturistiriidan määritelmää, eikä nykyiseen kehykseen sisälly ilmoitusmekanismia. GRECO on suosittanut tapauskohtaista ilmoittamista koskevan vaatimuksen käyttöönottoa tilanteessa, jossa kansankäräjien käsiteltävänä olevassa asiassa voi syntyä eturistiriita.
Varallisuusilmoitusjärjestelmiä on käytössä, mutta niitä ei valvota eikä panna täytäntöön järjestelmällisesti. Kansanedustajien on ilmoitettava säännöllisesti sivutoimistaan ja taloudellisista eduistaan julkiseen rekisteriin, joka on julkisessa valvonnassa kansankäräjien verkkosivustolla. GRECO on kuitenkin suosittanut varmistamaan, että menettelysäännöt ovat tarvittaessa sovellettavissa heihin.
Velvollisuutta ilmoittaa taloudellisista eduista noudatetaan yleisesti ottaen hyvin, mutta kaikki kansanedustajat eivät tee ilmoitusta.
Ylempien virkamiesten velvollisuudesta ilmoittaa taloudellisista eduistaan ei ole yleisiä sääntöjä, mutta kaikkien ministereiden on ilmoitettava taloudelliset etunsa vakiolomakkeella virkaan astumisen jälkeen, ja ilmoitus on päivitettävä vuosittain. Järjestelmä ei perustu lakiin, mutta useat peräkkäiset hallitukset ovat noudattaneet sitä pakollisena.
Ministerit, jotka ovat myös kansanedustajia, eivät kuulu kansankäräjien ilmoitusjärjestelmän piiriin. Toisin kuin kansankäräjien järjestelmää, ministereitä koskevaa järjestelmää sovelletaan nimenomaisesti myös tiettyihin puolisoiden ja/tai kumppaneiden taloudellisiin etuihin. GRECO on kuitenkin suosittanut näiden ilmoittamista koskevien ohjeiden vahvistamista lainsäädännössä, ilmoitusten soveltamisalan laajentamista ja laajojen tarkastusten käyttöönottoa.
Tanskan järjestelmä ei sisällä selkeitä sääntöjä ja ohjeita ylimpien virkamiesten yhteyksistä lobbaajiin. Henkilöihin, jotka pyrkivät vaikuttamaan hallinnon toimiin ja politiikkaan, ei myöskään sovelleta minkäänlaisia raportointi- tai ilmoitusvaatimuksia. Tehdyssä kyselytutkimuksessa suurin osa vastaajista kaikissa 27:ssä EU:n jäsenvaltiossa oli sitä mieltä, että yrityselämän ja politiikan liian läheiset kytkökset heidän omassa maassaan johtavat korruptioon. Tanskassa näin vastanneiden osuus (47 %) oli kuitenkin pienin (EU:n keskiarvo: 76 %).
Erityyppinen lobbaus (erityisesti eturyhmien harjoittama lobbaus) hyväksytään osana päätöksentekoprosessia, ja sen tarkoituksena on hankkia laajapohjaista tukea päätöksille. Tanskaa on kuitenkin kehotettu ottamaan käyttöön sääntöjä ja ohjeita, joilla säänneltäisiin yhteyksiä hallinnon prosesseihin ja päätöksiin vaikuttamaan pyrkiviin lobbaajiin ja kolmansiin osapuoliin, sekä lisäämään tällaisten yhteyksien läpinäkyvyyttä.
Pyöröovi-ilmiölle ei ole selkeitä sääntöjä. Useiden ministereiden on todettu siirtyneen suoraan huipputason poliittisiin lobbaustehtäviin, sillä Tanskassa ei ole erityistä karenssiaikaa koskevaa käytäntöä. GRECO on suosittanut ottamaan käyttöön sääntöjä, joilla säänneltäisiin ylimpien virkamiesten työllistymistä julkisen sektorin tehtävien päätyttyä. Tanskassa ei kuitenkaan ole mitään konkreettisia suunnitelmia tällaisten sääntöjen käyttöönotosta.
Tanskassa on väärinkäytösten paljastajia suojelevia erillisiä mekanismeja, mutta yleinen lainsäädäntö puuttuu. Tanskassa ei ole väärinkäytösten paljastajia suojelevaa nimenomaista lakia. Rahoitusalalla on kuitenkin lainsäädäntöä, jolla neljäs vakavaraisuusdirektiivi
on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä. Tanskan elinkeinoyhdistys kehottaa yrityksiä toteuttamaan halutessaan vapaaehtoisia järjestelyjä. Julkisella sektorilla ja tietyillä erityisaloilla on lisäksi käytössä muita järjestelmiä, esimerkiksi finanssivalvontaviranomaisen ulkoiset ja sisäiset menettelyt, Tanskan elinkeinohallituksen ulkoinen ilmiantojärjestelmä tilintarkastuslainsäädännön mahdollista rikkomista koskevissa asioissa sekä Euroopan aluekehitysrahastoon ja Euroopan sosiaalirahastoon liittyvä järjestelmä.
Kansainvälisissä arvioinneissa on tuotu esiin puoluerahoitukseen liittyviä ongelmia, eikä useimpia suosituksia ole vielä pantu täytäntöön. Kyseisissä suosituksissa on kehotettu korjaamaan havaittuja puutteita, kuten tietyn rajan ylittäviä lahjoituksia koskevan ilmoitusvelvollisuuden puuttuminen, sekä varmistamaan puoluerahoituksen ja vaalikampanjoiden rahoituksen riippumaton seuranta.
Eurobarometri-tutkimuksesta ilmenee, että niiden vastaajien osuus, joiden mielestä puoluerahoitus on riittävän läpinäkyvää ja valvottua, on pienentynyt vuodesta 2013 lähtien ainoastaan Tanskassa (41 %vuonna 2013, 34 % vuonna 2019 (EU:n keskiarvo 32 %)).
Näyttää siltä, että rangaistustoimenpiteitä sovelletaan asianmukaisesti, mutta korruptiota koskevia tilastotietoja ei ole laajasti saatavilla. Vaikka korruptioon liittyvistä rikoksista
on äskettäin annettu rikostuomioita ja tärkeät tuomioistuimen ratkaisut julkaistaan maksullisessa virallisessa oikeusalan lehdessä, Tanskassa ei julkaista tilastotietoja ulkomaista lahjontaa koskevista tutkinnoista eikä vireille pannuista ja päätökseen saatetuista asioista.
III.Tiedotusvälineiden moniarvoisuus
Tanskan perustuslaki toimii sananvapauden suojelun yleisenä kehyksenä. Kansallisen tiedotusvälineiden valvontaviranomaisen, Tanskan radio- ja televisiolautakunnan, tehtävistä, organisaatiorakenteesta ja työjärjestyksestä säädetään laissa. Tanskassa ei ole erityistä lainsäädäntöä tiedotusvälineiden omistuksen läpinäkyvyydestä tai valtion mainonnasta. Asiakirjojen saatavuutta säännellään hallinnon julkisuudesta vuonna 2014 annetulla lailla.
Tanskan radio- ja televisiolautakunta toimii riippumattomasti. Tämän riippumattoman viranomaisen tehtävät ja organisaatiorakenne vahvistetaan radio- ja televisiotoiminnasta annetussa laissa. Linna- ja kulttuurihallituksen mediayksikkö toimii radio- ja televisiolautakunnan sihteeristönä. Lautakunta pitää organisaatiorakennettaan vahvana, vaikkakin eräät päätökset ovat saaneet aikaan suurta poliittista kiinnostusta.
Uusimman tiedotusvälineiden moniarvoisuuden seurantavälineen (MPM 2020) mukaan mediaviranomaisen riippumattomuutta ja vaikuttavuutta koskeva riski on hyvin pieni. Lautakunnan työjärjestys vahvistetaan ministerin määräyksessä, jota on päivitetty audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin tarkistuksen jälkeen. Ministeri nimittää kahdeksan lautakunnan jäsentä, myös puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan, neljäksi vuodeksi. Uudelleennimitykset ovat mahdollisia. Kuuntelijoiden ja katsojien yhteistyöfoorumi sekä tuomariyhdistys nimittävät kumpikin yhden jäsenen. Kollegiaalisen elimen johtajan/jäsenten erottamisessa on noudatettava hallintolain säännöksiä. Kyseistä jäsentä on kuultava ennen erottamispäätöksen tekemistä. Päätöksen on oltava kirjallinen ja perusteltu. Lisäksi jäsenellä on oltava mahdollisuus valittaa päätöksestä ja hakea siihen muutosta tuomioistuimelta. Radio- ja televisiolautakunnan päätöksistä ei voi valittaa ministeriöön, vaan ainoastaan tuomioistuimiin. Kuten kaikissa hallinnollisissa päätöksissä, oikeusasiamies voi käsitellä asioiden käsittelyä koskevia kanteluja.
Tanskan lehdistöneuvosto (Pressenævnet) on oikeusministeriön alainen, lailla
perustettu riippumaton itsesääntelyelin, joka käsittelee tanskalaisia joukkotiedotusvälineitä koskevia kanteluja. Siihen kuuluu kahdeksan oikeusministerin nimittämää jäsentä, jotka edustavat toimittajia, yleisöä sekä lehdistön, radion ja television toimituksellista johtoa. Neuvoston puheenjohtaja ja varapuheenjohtaja nimitetään korkeimman oikeuden presidentin esityksestä. Lehdistöneuvosto voi esittää moitteensa hyvää journalistista tapaa koskevissa asioissa ja velvoittaa kyseisen tiedotusvälineen päätoimittajan julkaisemaan vastauksen ja/tai neuvoston päätöksen. Se ei voi kuitenkaan määrätä rangaistusta tai myöntää kantelijalle rahallista korvausta.
Tanskassa ei ole erityisiä sääntöjä tiedotusvälineiden omistuksen läpinäkyvyydestä tai valtion mainonnasta. Valtion mainonnan on oltava radio- ja televisiotoiminnasta annetun lain yleisten säännösten ja lakiin liittyvän, audiovisuaalisia mediapalveluja koskevaan direktiiviin perustuvan sekundäärilainsäädännön mukaista. MPM 2020 -välineen mukaan yli 20 prosentin osakkuus on ilmoitettava kaikkien yritysten, myös mediayritysten, tilinpäätöksessä, mutta mediayrityksille ei aseteta erikseen vaatimuksia. Tanskalaisten media-alan sidosryhmien mielestä tiedotusvälineiden omistuksen läpinäkyvyys on erityisten sääntöjen puuttumisesta huolimatta käytännössä melko tyydyttävää, varsinkin Tanskan kaupparekisteristä saatavien tietojen ansiosta sekä tärkeimpien tiedotusvälineiden omistajien osalta.
Tiedonsaantioikeuteen sovelletaan tiettyjä rajoituksia. Hallinnon julkisuudesta annetussa laissa vahvistetaan kaikkia julkishallinnon elimiä ja ministeriöitä koskevat säännöt tietojen ja asiakirjojen julkisuudesta. Lakia muutettiin vuonna 2014, mikä rajoitti yleisön ja toimittajien oikeutta tutustua tiettyihin hallinnon asiakirjoihin.
Lain 7 §:n mukaan jokainen voi pyytää saada tutustua asiakirjoihin, jotka julkishallinnon elin on saanut tai laatinut osana hallinnollisia menettelyjään viranomaistoimintansa yhteydessä. Tämä oikeus ei kuitenkaan koske kaikentyyppisiä asioita, asiakirjoja ja tietoja, varsinkaan viranomaisten sisäisiä työasiakirjoja sekä asiakirjoja, joita lähetetään ministerin hyödyntäessä henkilöstönsä neuvoja ja asiantuntemusta.
Sidosryhmien mukaan poikkeukset, jotka liittyvät ministerille annettavaan apuun ja neuvontaan sekä viestintään kansanedustajien kanssa lainsäädäntöprosessin aikana, voivat johtaa siihen, että joidenkin poliittisten sopimusten perusta pysyy salassa.
Myös oikeusasiamies on todennut, että ministeriön virkakuntaa koskeva poikkeus voi käytännössä vaikuttaa rajoittavasti tiedonsaantioikeuteen.
Tanskassa on vahva sananvapausperinne. Sananvapauden suojelun yleinen kehys on perustuslaissa.
Tanska sijoittuu Toimittajat ilman rajoja -järjestön vuosittaisessa maailman lehdistönvapausindeksissä jatkuvasti maailman parhaimpien maiden joukkoon, ja nyt se on kolmannella sijalla.
Tanskassa voidaan silti tuomita kunnianloukkauksesta muun muassa vankeuteen.
MPM 2020 ‑välineen mukaan sananvapauden suojeluun kohdistuvat riskit ovat hyvin vähäisiä, sillä Tanskassa on yleisesti ottaen vahva demokraattinen perinne ja instituutiot. Journalismin suojaa ja toimittajien turvallisuutta edistävä Euroopan neuvoston foorumi ei julkaissut vuosina 2019 ja 2020 yhtään Tanskaa koskevaa varoitusta.
Vuosina 2017–2018 perustettiin erityinen sananvapaustoimikunta, joka pyrkii arvioimaan sananvapauden kehystä ja yleisiä edellytyksiä.
Toimikunta julkaisi huhtikuussa 2020 raporttinsa, joka edistää laajaa poliittista keskustelua sananvapauden tilanteesta Tanskan yhteiskunnassa.
IV.Muut hallitusjärjestelmän osien keskinäiseen valvontaan liittyvät institutionaaliset kysymykset
Tanskassa on yksikamarinen, parlamentaarinen hallitusjärjestelmä, jossa sekä hallitus että kansanedustajat voivat tehdä lainsäädäntöaloitteita. Lakialoitteet esittää kuitenkin yleensä hallitus. Tanskassa ei ole perustuslakituomioistuinta, vaan kaikki tuomioistuimet voivat konkreettisissa tapauksissa arvioida perustuslainmukaisuutta jälkikäteen.
Oikeusasiamies valvoo viranomaisten tekemiä päätöksiä, ja Tanskan ihmisoikeusinstituutti seuraa perusoikeuksien noudattamista.
Lainsäätämisprosessiin kuuluu laaja valmisteluprosessi. Lainsäädännön laatua koskevassa oikeusministeriön oppaassa
on yksityiskohtaisia ohjeita lainsäädännön valmisteluprosessista, muun muassa lainsäädännön suunnittelu- ja valmisteluvaiheista, kuten mahdollisista valmistelutoimikunnista ja pakollisista vaikutustenarvioinneista (esimerkiksi talous- ja ympäristövaikutukset ja hallinnolliset seuraukset kansalaisille). Hallituksen lakialoitteet julkaistaan yleensä avointa kuulemista varten hallituksen portaalissa (missä ne ovat suosituksen mukaan vähintään neljä viikkoa) ja lähetetään suoraan ulkopuolista kuulemista varten asianomaisille viranomaisille ja organisaatioille.
Oikeusministeriö tekee lakialoitteille myös teknisen tarkastuksen, muun muassa varmistaakseen, että ne ovat kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden mukaisia.
Oikeusasiamiehellä on keskeinen osa hallinnollisten päätösten valvonnassa. Oikeusasiamiehelle, jonka kansankäräjät valitsee aina kansankäräjävaalien jälkeen, voi kannella hallinnollisista päätöksistä, ja oikeusasiamies arvioi, ovatko viranomaisten toimet voimassa olevan lainsäädännön ja hyvän hallintotavan mukaisia.
Oikeusasiamies voi toimia kantelujen pohjalta tai ottaa asioita tutkittavaksi oma-aloitteisesti. Vuonna 2019 oikeusasiamies käsitteli 5 368 kantelua, joista moni koski asiakirjojen julkisuutta, ja teki 163 oma-aloitteista tutkimusta yleisemmistä asioista, jotka vaikuttavat lukuisiin kansalaisiin.
Oikeusasiamiehen lausunnot, joihin voi sisältyä suosituksia viranomaisille asian uudelleenkäsittelystä tai päätöksen muuttamisesta, eivät ole sitovia. Sekä viranomaisten että oikeusasiamiehen antamien tietojen mukaan viranomaiset yleensä noudattavat suosituksia käytännössä. Oikeusasiamiehen ohella kansallisena ihmisoikeusinstituutiona toimii Tanskan ihmisoikeusinstituutti, jolle kansallisten ihmisoikeusinstituutioiden kansainvälinen verkosto (GANHRI) myönsi vuonna 2018 uudelleen A-statuksen. Tanskan ihmisoikeusinstituutti toimii myös kansallisena tasa-arvoelimenä.
Kansalaisyhteiskunnan tila Tanskassa on arvioitu avoimeksi
, ja kansalaisyhteiskunnan järjestöt ovat tiiviisti mukana toiminnassa ihmisoikeusneuvoston kautta. Tanskan ihmisoikeusinstituutin toiminnassa on sen ihmisoikeusneuvoston kautta mukana lukuisia kansalaisyhteiskunnan järjestöjä eri aloilta. Ihmisoikeusneuvosto arvioi ihmisoikeusinstituutin toimien suunnittelua ja toteutusta, ja se voi ehdottaa uusia toimia. Neuvosto nimittää hallituksen 14 jäsenestä kuusi.
Tuomioistuinten toiminnan keskeyttämiseen covid-19-pandemian aikana johtanut päätöksentekoprosessi on herättänyt keskustelua. Covid-19-pandemian johdosta toteutetut hätätoimenpiteet perustuivat tartuntatautilain muutokseen, jolla siirrettiin terveysministerille valta antaa määräyksiä pandemian torjumiseksi. Kansankäräjät hyväksyi kyseisen lain yksimielisesti 12. maaliskuuta 2020.
Kansallinen tuomioistuinhallinto ilmoitti samana päivänä, että covid-19-pandemian vuoksi ainoastaan tuomioistuinten kriittisimmät tehtävät hoidettaisiin ja kiireellisimmät ja kriittisimmät asiat olisivat etusijalla.
Tämä on herättänyt jonkin verran keskustelua siitä, tehtiinkö päätös tuomioistuinten riippumattomuutta koskevien perustuslain säännösten mukaisesti. Ajatuspaja Justitian
selvityksessä väitetään, että kansallinen tuomioistuinhallinto on voinut mennä ohjauksessaan liian pitkälle, koska sillä ei ole perustuslain ja oikeudenkäymislain perusteella valtaa päättää asioiden priorisoinnista tuomioistuinten sijaan. Asiasta on huolestuttu myös julkisissa lausunnoissa, yliopistomaailmassa ja tuomariyhdistyksessä, mutta samalla on myönnetty, että poikkeukselliset olosuhteet edellyttivät nopeaa toimintaa. Oikeusministeriö ja kansallinen tuomioistuinhallinto ovat kiistäneet nämä näkemykset.
Kansankäräjät on asettanut riippumattoman asiantuntijaryhmän tutkimaan hallituksen yleistä toimintaa pandemian hoidossa. Ryhmän odotetaan esittelevän tuloksensa vuoden 2020 loppuun mennessä.
Kansallinen tuomioistuinhallinto edistää aktiivisesti oikeusvaltioperiaatteen toteutumista. Kansallinen tuomioistuinhallinto on viime vuosina toteuttanut useita toimia, joiden tarkoituksena on edistää oikeusvaltioperiaatteen toteutumista, parantaa oikeuslaitoksen tunnettuutta erilaisissa kohderyhmissä ja lisätä oikeuslaitoksen käyttäjäkeskeisyyttä. Näitä toimia on suunnattu muun muassa suurelle yleisölle (opetusvideot), koululaisille (opetusmateriaali opettajille), toimittajille (erillinen verkkosivusto) ja lautamiehille (laaja tietopaketti ennen toimikauden alkamista).
Liite I: Lähteet aakkosjärjestyksessä*
* Luettelo vuoden 2020 oikeusvaltioraporttia koskevan kuulemisen yhteydessä saaduista vastauksista on saatavilla osoitteessa (komission verkkosivusto).
Centre for Media Pluralism and Media Freedom (2020), 2020 Media pluralism monitor:
https://cmpf.eui.eu/media-pluralism-monitor/mpm-2020
.
CEPEJ (2020), Study on the functioning of judicial systems in the EU Member States.
CIVICUS, Monitor tracking civic space: Denmark:
https://monitor.civicus.org/country/denmark/
Danske Medier (1.5.2020), tiedote ”Danske Medier suhtautuu myönteisesti sananvapaustoimikunnan mietinnön julkaisemiseen torstaina”:
https://danskemedier.dk/aktuelt/journalistik-og-redaktion/danske-medier-glaeder-sig-over-offentliggoerelsen-af-ytringsfrihedskommissionens-betaenkning/
.
Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 9.1.2013, Oleksandr Volkov v. Ukraine, valitus n:o 21722/11.
Euroopan komissio (2020), EU:n oikeusalan tulostaulu.
Euroopan komissio (2020), kertomus eurooppalaisesta pidätysmääräyksestä ja jäsenvaltioiden välisistä luovuttamismenettelyistä 13 päivänä kesäkuuta 2002 tehdyn neuvoston puitepäätöksen täytäntöönpanosta.
Euroopan neuvosto, Platform to promote the protection of journalism and safety of journalists – Denmark:
https://www.coe.int/en/web/media-freedom
.
Euroopan neuvosto: ministerikomitea (2000), Recommendation Rec(2000)19 of the Committee of Ministers to Member States on the Role of Public Prosecution in the Criminal Justice System.
Euroopan neuvosto: ministerikomitea (2010), Recommendation CM/Rec(2010)12 of the Committee of Ministers to member states on judges: independence, efficiency and responsibilities.
Euroopan neuvosto: ministerikomitea (2016), Recommendation CM/REC(2016)4 of the Committee of Ministers to member States on the protection of journalism and safety of journalists and other media actors.
Euroopan unionin tuomioistuimen tuomio 25.7.2018, LM, C-216/18 PPU.
Euroopan unionin tuomioistuimen tuomio 27.5.2019, yhdistetyt asiat OG, C-508/18 ja PI, C-82/19 PPU.
GRECO (2014), Fourth Evaluation Round – Evaluation Report on Denmark on preventing corruption in respect of members of parliament, judges and prosecutors.
GRECO (2019) Fifth Evaluation Round – Evaluation Report on Denmark on preventing corruption and promoting integrity in central governments (top executive functions) and law enforcement agencies.
GRECO (2019), Third Evaluation Round – Second Compliance Report on Denmark on transparency of party funding.
GRECO (2020), Fourth Evaluation Round – Interim Compliance Report on Denmark on preventing corruption in respect of members of parliament, judges and prosecutors.
Information (6.7.2020), artikkeli ”Sähköpostit herättävät epäilyjä tuomioistuinten sulkemisen perustuslainmukaisuudesta”:
https://www.information.dk/indland/2020/07/mails-saar-tvivl-hvorvidt-nedlukningen-domstolene-overensstemmelse-grundloven?lst_mst
Justitia (2020), selvitys ”Oikeusvaltio ja covid-19”:
http://justitia-int.org/retsstaten-og-covid-19
Kansallinen tuomioistuinhallinto, tiedote ”Hätävalmius Tanskan tuomioistuimissa: Lisätietoja”:
https://www.domstol.dk/aktuelt/2020/3/noedberedskab-ved-danmarks-domstole-yderligere-information/
.
Oikeusasiamies (2017), vuosikertomus 2016.
Oikeusasiamies (2020), vuosikertomus 2019.
Oikeusministeriö (24.6.2020), tiedote ”Uudet tuomarit helpottavat tuomioistuinten painetta”:
https://www.justitsministeriet.dk/nyt-og-presse/pressemeddelelser/2020/nye-dommere-skal-lette-presset-paa-domstolene
Oikeusministeriö, lainsäädännön laatua koskeva opas:
https://lovkvalitet.dk/
.
Oikeusvaltiota koskeva vuosikertomus 2020 – virtuaalinen maavierailu: Tanska
Tanskan hallitus (2019), sopimus talousrikosten torjunnan tehostamisesta:
https://www.regeringen.dk/media/6607/aftale-om-styrkelse-af-indsatsen-mod-finansiel-kriminalitet-270319_endelig.pdf
.
Tanskan hallitus (2020), Tanskan panos oikeusvaltiota koskevaan vuosikertomukseen 2020.
Tanskan journalistiliitto, julkisuuslaki:
https://journalistforbundet.dk/offentlighedslov
Tanskan tuomariyhdistys (2020), tuomareiden työoloja koskeva raportti.
Tanskan tuomioistuimet (2020), siviiliasiat:
https://domstol.dk/om-os/tal-og-fakta/civile-sager/
.
Toimittajat ilman rajoja, maailman lehdistönvapausindeksi 2020.
Transparency International (2018), Exporting corruption – progress report 2018: Assessing enforcement of the OECD anti-bribery convention:
https://images.transparencycdn.org/images/2018_Report_ExportingCorruption_English_200402_075046.pdf
UNCAC (2017), UNCAC implementation review – country review report of Denmark:
https://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/CountryVisitFinalReports/2017_10_21_Denmark_Final_Country_Report.pdf
.
Liite II: Maavierailu Tanskaan
Komission yksiköt järjestivät kesä- ja heinäkuussa 2020 virtuaalikokouksia seuraavien tahojen kanssa:
·Danske Medier
·Korkein oikeus
·Oikeusasiamies
·Oikeusministeriö
·Syyttäjälaitos
·Tanskan journalistiliitto
·Tanskan lehdistöneuvosto
·Tanskan tuomariyhdistys
·Transparency International Tanska
·Tuomioistuinhallinto
·Vakavia talousrikoksia käsittelevä yleinen syyttäjä
Lisäksi linna- ja kulttuurihallitus antoi virtuaalikokouksen sijaan kirjallisen lausunnon.
* Lisäksi komissio tapasi seuraavien organisaatioiden edustajia useissa horisontaalisissa tapaamisissa:
·Amnesty International
·Civil Liberties Union for Europe
·Civil Society Europe
·Conference of European Churches
·EuroCommerce
·European Center for Not-for-Profit Law
·European Centre for Press and Media Freedom
·European Civic Forum
·Free Press Unlimited
·Front Line Defenders
·ILGA-Europe
·International Commission of Jurists
·International Federation for Human Rights
·International Press Institute
·Lifelong learning Platform
·Open Society Justice Initiative/Open Society European Policy Institute
·Reporters without Borders
·Transparency International EU
