EUROOPAN KOMISSIO

Bryssel 2.6.2020

COM(2020) 224 final

KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

Euroopan kestävän kehityksen rahaston täytäntöönpanosta

Sisällysluettelo

1.Tiivistelmä

2.Täytäntöönpanokertomuksen tarkoitus ja laajuus

3.EKKR ja sen täytäntöönpano

3.1.EKKR-takuu

3.2.Rahoituksen yhdistäminen

3.2.1.Afrikan investointijärjestely

3.2.2.Naapuruuspolitiikan investointijärjestely

4.Arviointimenetelmät7

5.Tulokset ja vastaukset arviointikysymyksiin

5.1.Merkityksellisyys

5.2.Tuloksellisuus ja lisäarvo8

5.3.Tehokkuus9

5.4.Yhdenmukaisuus ja koordinointi10

5.5.Kestävyys

6.Päätelmät ja suositukset1

1.Tiivistelmä

Euroopan kestävän kehityksen rahasto (EKKR) perustettiin asetuksella (EU) 2017/1601, jäljempänä ’EKKR-asetus’ 1 . Se muodostaa oikeusperustan innovatiivisten rahoitusvälineiden, erityisesti talousarviotakuiden, käytölle ulkoisen investointiohjelman puitteissa.

Ulkoinen investointiohjelma koostuu kolmesta pilarista. Sen ensimmäinen pilari on EKKR, jonka keskeisenä tavoitteena on yhdennetyn rahoituspaketin tarjoaminen investointien rahoittamiseen Afrikassa ja Euroopan naapurustossa. Se sisältää sekä rahoitusta yhdistäviä toimia että takuita. Toisen pilarin kautta annetaan paikallisille viranomaisille sekä yrityksille ja osuuskunnille teknistä apua parempien ja toteutuskelpoisten hankkeiden kehittämiseen. Teknistä apua annetaan myös kolmanteen pilariin kuuluville toimille, joilla tuetaan poliittista ja yksityisen sektorin jäsenneltyä vuoropuhelua kumppanimaiden ja muiden sidosryhmien kanssa investointi- ja liiketoimintaympäristön parantamiseksi.

Euroopan komissio on yhdessä kumppanirahoituslaitosten kanssa edistynyt jo hyvin ulkoisen investointiohjelman toteuttamisessa, ja kaikissa kolmessa pilarissa on käynnissä useita toimia.

Tämä kertomus perustuu ulkopuoliseen riippumattomaan arviointiin, joka tehtiin heinäkuun 2019 ja tammikuun 2020 välisenä aikana. Arvioinnissa korostettiin, että EKKR on Saharan eteläpuolisen Afrikan ja EU:n naapuruusalueiden investointitarpeiden sekä EU:n painopisteiden ja sitoumusten kannalta erittäin merkityksellinen.

”Merkityksellisyyden” suhteen EKKR:n lähestymistapaa on uudessa kestävän kehityksen tavoitteiden mukaisessa maailmanlaajuisessa kehitysrahoitusmallissa 2 luonnehdittu erittäin merkitykselliseksi, koska EKKR:llä on liikkeellepaneva rooli, riskinjakovalmiudet ja kyky parantaa kumppanuuksia. Sen katsotaan näin ollen olevan yksi tämän uuden mallin parhaista esimerkeistä tähän mennessä. EKKR:n käyttöönoton myötä EU antaa käsitteelle ”uuden sukupolven avunantaja” sisällön.

Tuloksellisuudesta ja lisäisyydestä arvioinnissa todetaan, että kunkin maan sisäisellä varhaisen vaiheen vuoropuhelulla varmistetaan, että EKKR:stä rahoitettavat toimet ovat linjassa kestävän kehityksen tavoitteiden painopisteiden kanssa.

EU voi tehdä EKKR:n avulla kaksi asiaa, jotka on vaikea toteuttaa muiden EU:n välineiden avulla: osallistua huomattavasti laajemmin yksityisen sektorin kehittämiseen ja valtiota alemman tason investointeihin sekä tukea laajaa innovointia.

Tehokkuuden suhteen ulkopuolisessa arvioinnissa vahvistetaan, että EKKR:n hallintorakenne helpottaa avoimuutta ja koordinointia kaikkien asianomaisten toimijoiden kanssa.

Yhdenmukaisuuteen liittyen ulkopuolisessa riippumattomassa arvioinnissa todetaan, että EKKR kannustaa parantamaan EU:n ja rahoituslaitosten välistä koordinointia ja lähentymistä. EKKR-takuun avulla on pyritty saamaan mukaan lisää rahoituslaitoksia laatimalla muun muassa avointa saatavuutta koskeva malli 3 ja joustavuutta lisäävä salkkuihin perustuva lähestymistapa.

Lopuksi ulkopuolisessa arvioinnissa korostetaan, että EKKR:n pitkän aikavälin kestävyys on tällä hetkellä varmistettu, koska kysyntä on suurta. Sitä vahvistavat EKKR:n mahdollisuudet (erityisesti takuut) kehittää ja testata uusia rahoitustuotteita.

Nämä myönteiset havainnot näkyvät EKKR:n täytäntöönpanotilanteessa. Rahoituksen yhdistämishankkeisiin on tähän mennessä on myönnetty 3,1 miljardia euroa: Afrikan mantereella ja EU:n naapuruusalueilla on rahoitettu 154:ää hanketta. Näillä 3,1 miljardilla eurolla on tarkoitus saada aikaan noin 30 miljardin euron kokonaisinvestoinnit pääasiassa energia- ja liikennealoilla ja samalla kehittää yksityistä sektoria ja maataloutta.

Takuusopimuksia oli tehty huhtikuuhun 2020 mennessä jo seitsemän. Komissio allekirjoitti NASIRA-hanketta koskevan ensimmäisen takuusopimuksen vuoden 2018 lopussa vain hieman yli vuoden kuluttua EKKR-asetuksen hyväksymisestä. Kuten ulkopuolisessa riippumattomassa arvioinnissa todetaan, näin suuren ja innovatiivisen ohjelman perustamista tällaisessa aikataulussa voidaan pitää nopeana verrattuna muihin vastaaviin mekanismeihin. Muiden takuusopimusten allekirjoittaminen myöhemmin osoitti, että ratkaisemattomat horisontaaliset kysymykset (ks. jäljempänä) olisi selvitettävä. Näin varmistettaisiin, että kaikki myöhemmät takuusopimukset voidaan tehdä nopeasti ennen nykyisen monivuotisen rahoituskehyksen päättymistä.

EKKR-takuussa hyödynnetään muun muassa rakenteita, joilla pyritään määrittämään uusille, haastavammille markkinoille menemiseen liittyvät lisäriskit, kuten toissijaisia takauksia. Painopiste on enemmän yksityisten sijoittajien tekemien lisäinvestointien tukemisessa, ja takuilla pyritään investointien tukemisen lisäksi luomaan markkinoita, jotka voivat lopulta tehdä takuulla myönnettävästä tuesta tarpeetonta. EKKR-takuu on näin ollen merkittävä lisä komission ulkoisessa yhteistyössä käyttämien välineiden valikoimaan.

Pelkästään vuoden 2019 investointiympäristöä ajatellen komissio on myöntänyt yli 600 miljoonaa euroa EU:n kumppanimaiden tukemiseen niiden pyrkiessä tekemään maastaan houkuttelevamman investointikohteen.

Näin ollen EIP ja EKKR ovat yleisesti ottaen oikealla tiellä. Joistakin haasteista huolimatta alkuperäisen tavoitteen pitäisi ylittyä: EKKR käyttää 4,6 miljardia euroa avustuksiin ja EKKR-takuihin ja niillä on tarkoitus saada aikaan 47 miljardin euron investoinnit investointikauden loppuun mennessä.

2.Täytäntöönpanokertomuksen tarkoitus ja laajuus

EKKR-asetuksen 17 artiklan 1 kohdassa säädetään, että komission on arvioitava EKKR:n alkuvaiheen toimintaa, sen hallinnointia ja sen tosiasiallista myötävaikutusta asetuksen tarkoituksen ja tavoitteiden saavuttamiseen.

Voidakseen antaa mahdollisimman paljon tietoa tilanteessa, jossa täytäntöönpano on vielä varhaisessa vaiheessa, komissio laati tämän täytäntöönpanokertomuksen, joka käsittää merkityksellisyyttä, tehokkuutta, tuloksellisuutta, yhdenmukaisuutta ja lisäarvoa koskevien keskeisten arviointiperusteiden alustavan arvioinnin. Kertomus perustuu heinäkuun 2019 ja tammikuun 2020 välisenä aikana tehdyn ulkopuolisen arvioinnin tuloksiin.

Kertomus kattaa 1. tammikuuta 2017 ja 30. syyskuuta 2019 välisen ajanjakson (sovittu määräaika).

Välineiden osalta kertomus kattaa Afrikan ja naapuruusalueen investointijärjestelyt sisältäen sekä rahoitusta yhdistävät toimet että EKKR-takuun. Näin ollen kertomus kattaa maantieteellisesti Saharan eteläpuolisen Afrikan ja EU:n naapurimaat (itäiset ja läntiset).

3.EKKR ja sen täytäntöönpano

EKKR on ulkoisen investointiohjelman ensimmäinen pilari. Sen keskeisenä tavoitteena on tarjota yhdennetty rahoituspaketti, jolla rahoitetaan investointeja aluksi Afrikan alueilla ja naapuruusalueilla. EKKR koostuu kahdesta alueellisesta investointijärjestelystä: Afrikalle tarkoitetusta Afrikan investointijärjestelystä ja EU:n naapuruusalueille tarkoitetusta naapuruuspolitiikan investointijärjestelystä. Nämä järjestelyt luotiin aiempien rahoitusta yhdistävien välineiden Afrikan investointivälineen ja naapuruuspolitiikan investointivälineen perusteella. Niissä yhdistyvät EU:n rahoitusta yhdistävä väline ja uusi takausväline (EKKR-takuu). Tavoitteena on lisätä resursseja, joiden avulla voidaan puuttua muuttoliikkeen perimmäisiin syihin, ja edistää kestävän kehityksen tavoitteiden saavuttamista.

3.1.EKKR-takuu 

EKKR-takuu on EU:n ulkoisen investointiohjelman keskeinen innovatiivinen osa, jonka avulla vähennetään kestävään kehitykseen tehtäviin investointeihin liittyviä riskejä kumppanimaissa ja autetaan näin lisäämään investointeja. Sen tavoitteena on tukea investointeja Afrikkaan ja Euroopan naapuruusalueille kestävän ja osallistavan taloudellisen ja sosiaalisen kehityksen edistämiseksi, lisäisyyden maksimoimiseksi ja yksityisen sektorin varojen keräämiseksi. Takuun tarkoituksena on toimia riskejä vähentävänä mekanismina, joka houkuttelee yksityiseltä sektorilta rahoitusta ja auttaa välttämään markkinoiden vääristymistä.

EKKR-takuusta enintään 1,5 miljardia euroa voidaan kattaa yleisestä talousarviosta. Rahoitusosuuksia voidaan hankkia myös muilta osapuolilta. Vuoden 2019 loppuun asti muihin rahoitusosuuksiin sisältyy Bill ja Melinda Gatesin säätiön 50 miljoonan Yhdysvaltain dollarin osuus, Tanskan 9,6 miljoonan euron osuus, Tšekin 300 000 euron osuus ja Viron 100 000 euron osuus.

Komissio määritti EKKR-asetuksen 9 artiklan 4 kohdan mukaisesti viisi investointi-ikkunaa tärkeimmille painopistealueille 4 :

·kestävä energia ja yhteenliitettävyys

·mikroyritysten ja pienten ja keskisuurten yritysten rahoitus

·kestävä maatalous, maaseudun yrittäjät ja maatalousyritykset

·kestävät kaupungit

·kehitystä edistävä digitalisaatio.

Useat tukikelpoiset vastapuolet esittivät kuhunkin investointi-ikkunaan liittyvät ehdotuksensa, joita kutsutaan ehdotetuiksi investointiohjelmiksi.

Ehdotetuille 28 takausohjelmalle on varattu 1,54 miljardia euroa, ja niiden odotetaan saavan liikkeelle kaikkiaan 17,5 miljardin euron investoinnit. Painopistealoista kestävän energian ja yhteenliitettävyyden alalla hyväksytyt takaussummat nousivat 603,5 miljoonaan euroon. Mikroyrityksille ja pienille ja keskisuurille yrityksille sekä maataloudelle myönnettiin välittäjien kautta lainoja 522 miljoonaa euroa, digitalisointiin 220 miljoonaa euroa ja kestäviin kaupunkeihin 167 miljoonaa euroa. Paikallisvaluuttamääräisen rahoituksen tukemiseen varattiin 22 miljoonaa euroa. 5  

Huhtikuuhun 2020 mennessä 28 takauksesta seitsemästä oli allekirjoitettu takuusopimus 6 . Uusia sopimuksia on määrä allekirjoittaa ja rahoituksen painotusta on mahdollista muuttaa, jotta voidaan edistää EU:n tehokkaita ja kohdennettuja toimia, joilla tuetaan kumppanimaita koronaviruspandemian torjumisessa. 7

Vielä on sovittava asianmukaisista säännöksistä, joilla pannaan täytäntöön EU:n varainhoitoasetuksessa 8 ja muussa EU:n lainsäädännössä asetetut rahoitusvälineitä ja talousarviotakuita koskevat sääntelyvaatimukset, ja ne on pantava nopeasti täytäntöön. Erityisesti sopimusten tekeminen muiden kuin eurooppalaisten kehitysrahoituslaitosten kanssa on osoittautunut työlääksi ja aikaa vieväksi, koska EU:n vaatimukset ovat osin tiukempia kuin esimerkiksi rahanpesun torjuntaa ja yhteistyöhaluttomia lainkäyttöalueita koskevat kansainvälisesti hyväksytyt standardit. Tuloksellisen täytäntöönpanon varmistamiseksi on tärkeää, että komissio on ottanut rahoituslaitosten valinnassa ja osallistamisessa asianmukaisesti huomioon niiden taloudelliset ja operatiiviset valmiudet, jotta voidaan muodostaa politiikkatavoitteita edistävä rahoitusrakenne ja varmistaa riittävällä tavalla unionin varojen moitteeton hoito. Tämä edellyttää tiivistä vuoropuhelua ja vertailukelpoisista sopimusehdoista neuvottelemista komission ja sen kumppaneiden välillä.

On ratkaisevan tärkeää, että sopimukset ovat perusteellisesti laadittuja ja kattavia ja että ne vastaavat EU:n varainhoitoasetuksessa ja EKKR-asetuksessa asetettuja vaatimuksia, jotta kumppanimme ovat selvillä siitä, mitä niiden odotetaan tekevän näillä takauksilla, jotka taataan EU:n veronmaksajien rahoilla.

3.2.Rahoituksen yhdistäminen 

Rahoitusta yhdistettäessä EU:n rahoitustuki yhdistetään muiden julkisten ja yksityisten rahoittajien lainoihin tai pääomaan, jotta saadaan liikkeelle kestävää talouskehitystä edistäviä julkisia ja yksityisiä investointeja. EKKR:n yhteydessä rahoitusta yhdistetään kahden alueellisen yhdistämisjärjestelyn kautta: Afrikan investointijärjestely (entinen Afrikan investointiväline) ja naapuruuspolitiikan investointijärjestely (entinen naapuruuspolitiikan investointiväline).

Vuosina 2017–2019 naapuruuspolitiikan investointivälineen erityisrahastolle luvattiin ja maksettiin 3,75 miljoonaa euroa, joista Saksan osuus oli 2,75 miljoonaa euroa ja Viron miljoona euroa.

3.2.1.Afrikan investointijärjestely

Afrikan investointijärjestelyn keskeisenä tavoitteena on edistää kumppanimaiden taloudellista ja sosiaalista kehitystä muun muassa ottamalla käyttöön yksityisen sektorin resursseja. Siinä keskitytään kestävyyteen ja ihmisarvoisten työpaikkojen luomiseen, sosioekonomisiin aloihin ja kestävään maatalouteen.

Vuosina 2017–2019 EU:n rahoitusosuus Afrikan investointijärjestelyssä oli 1,8 miljardia euroa, joilla rahoitettiin 78 toimea. Sillä houkuteltiin Saharan eteläpuoliseen Afrikkaan yhteensä 13,5 miljardin euron investoinnit.

Tähän mennessä hankkeissa on keskitytty ensisijaisesti liikenteeseen ja energiaan: liikenne-alan osuus toimista on 44 prosenttia ja energia-alan 34 prosenttia. Paremman infrastruktuurin ja energian saatavuuden varmistaminen ovat tulevan kasvun edellytyksiä. Loput hankkeet ovat kohdistuneet yksityisen sektorin kehittämiseen, ympäristöön, tieto- ja viestintätekniikkaan sekä maatalouteen. 9

3.2.2.Naapuruuspolitiikan investointijärjestely

Vuosina 2017–2019 EU:n rahoitusosuus oli naapuruuspolitiikan investointijärjestelyssä 1,3 miljardia euroa, joilla rahoitettiin 76 toimea. Sen arvioidaan saavan liikkeelle noin 16,2 miljardin euron kokonaisinvestoinnit naapuruusalueella.

Itäisen naapuruusalueen osuus niistä on 44 prosenttia ja läntisen 56 prosenttia. Tähän mennessä hankkeissa on keskitytty ensisijaisesti yksityisen sektorin kehittämiseen (33 %), energiaan (18 %) sekä veteen ja sanitaatioon (18 %). Loput hankkeet ovat kohdistuneet liikenteeseen, ympäristöön, koulutukseen, kaupunkikehitykseen ja maatalouteen. 10

4.Arviointimenetelmät

Täytäntöönpanokertomuksessa esitetään komission yksiköiden arvio EKKR:n alkuvaiheen toiminnasta ja hallinnoinnista sekä sen myötävaikutuksesta EKKR-asetuksen tarkoituksen ja tavoitteiden saavuttamiseen. Komission kertomus perustuu riippumattoman ulkopuolisen arvioinnin tehneiden ulkopuolisten konsulttien työhön.

Ulkopuolisen arvioinnin tekijöiden tehtävänä oli antaa riippumaton kuva EKKR:n täytäntöönpanon alkuvaiheesta. Arviointi perustui tässä vaiheessa mahdollisimman pitkälti viiteen arviointiperusteeseen, jotka olivat merkityksellisyys, tehokkuus, tuloksellisuus, yhdenmukaisuus ja lisäarvo.

5.Tulokset ja vastaukset arviointikysymyksiin 

5.1.Merkityksellisyys 

Ensimmäinen arviointikysymys koskee EKKR:n merkityksellisyyttä: Vastaavatko EKKR:n takausvälineet ja rahoitusta yhdistävät välineet vaatimusta kehittää uusi kehitysrahoitusmalli kestävän kehityksen tavoitteiden aikakaudella sekä kahden alueen investointitarpeita ja EU:n painopisteitä ja sitoumuksia?

Ulkopuolisessa arvioinnissa vastataan tähän kysymykseen toteamalla, että EKKR on uuden maailmanlaajuisen kehitysrahoitusmallin tarpeen näkökulmasta erittäin merkityksellinen ja että sillä on kahden alueen (Saharan eteläpuolisen Afrikan ja EU:n naapuruston) investointitarpeiden sekä EU:n painopisteiden ja sitoumusten kirjon kannalta suuri merkitys.

EKKR:n katsottiin olevan ”uuden kestävän kehityksen tavoitteisiin perustuvan maailmanlaajuisen kehitysrahoitusmallin” vaatimuksiin nähden erittäin merkityksellinen erityisesti liikkeellepanevan roolinsa, riskinjaon ja kumppanuuksien kehittämisen kannalta. Sen katsotaan olevan luultavasti yksi kyseisen uuden mallin parhaista esimerkeistä tähän mennessä.

EKKR on todistetusti politiikkalähtöinen. Sen politiikan painopiste on yhdenmukainen kestävän kehityksen tavoitteiden ja kumppanimaiden kysynnän (tarpeiden) kanssa, ja se vaikuttaa rahoituslaitoskumppaneiden lainojen kohdentamiseen antamalla siitä poliittisiin suuntaviivoihin perustuvaa ohjeistusta.

Ulkoinen investointiohjelma ja siihen kuuluva EKKR perustuvat todistetusti useisiin muihin EU:n sitoumuksiin ja painopisteisiin ja ovat johdonmukaisia niiden kanssa. On myös näyttöä siitä, että EKKR on mahdollistanut EU:n laajemman osallistumisen.

Koska EKKR tukee vain investointihankkeisiin liittyviä lainoja ja pääomaa, se ei voi korvata talousarviotukea, jolla ei rahoiteta hankkeita, eikä suoria avustuksia yhteisöille, joilla ei ole lainanottovalmiuksia, kuten kansalaisjärjestöille.

5.2.Tuloksellisuus ja lisäarvo

Toinen arviointikysymys koskee tuloksellisuutta ja lisäarvoa: Vastaako EKKR tavoitteita ja määrättyjä EU:n painopisteitä ja tarjoaako se lisäisyyttä kohdemaiden tukemisessa?

Vastauksena tähän kysymykseen ulkopuolisessa arvioinnissa todetaan, että EKKR tarjoaa rahoitukseen lisäisyyttä ja osoittaa alustavia merkkejä muun kuin rahoituksen lisäisyyden tarjoamisesta. Lisäksi se on mahdollistanut laajemman osallistumisen. Vaikka näkyvyys vastaa asetuksen vaatimuksia, sitä voitaisiin parantaa edelleen kehittämällä ”brändi”.

EKKR kerää huomattavia määriä muuta rahoitusta (myös yksityistä osarahoitusta). Arvioinnin mukaan EKKR:n tiedot syyskuulta 2019 osoittavat, että EKKR:n yhdistetyn rahoituksen ja takuiden yhteenlasketut 4,03 miljardin euron rahoitusosuudet saivat liikkeelle yhteensä 40,5 miljardin euron investoinnit. Rahoituksen keskimääräinen vipuvaikutus on tällöin 10,04. 11 Tämä osoittaa EKKR:n mallin tuloksellisuuden lisärahan houkuttelemisessa.

Kokonaissumma kattaa mitä erilaisimpia välineitä, aloja, maita ja alueita. Tuleva vipuvaikutus riippuu siis EKKR:n välineiden, hankkeiden ja maiden yhdistelmästä. Lisäksi rahoituksen yhdistämisellä ja takuilla voidaan houkutella erityyppisten hankkeiden tukemiseen erityyppistä lisärahoitusta.

Ulkopuolisen arvioinnin mukaan varhaisessa vaiheessa käytävällä maan sisäisellä vuoropuhelulla varmistetaan, että EKKR:stä rahoitettavat toimet ovat linjassa kestävän kehityksen tavoitteiden painopisteiden kanssa. Alustava näyttö osoittaakin, että toimet vastaavat pääpiirteissään kestävän kehityksen tavoitteiden painopisteitä ja alatavoitteita. Lisäisyys hanketasolla vaikuttaa vahvalta ja laadullisesti perustellulta mutta on harvoin määrällisesti ilmaistavissa. Politiikkatasolla on esimerkkejä siitä, miten EKKR tuki tai vahvisti politiikan muutosta.

Ensimmäinen allekirjoitettu takuusopimus oli NASIRA-hanke, jonka toteutuksesta vastasi FMO. Se on hyvä esimerkki siitä, miten muuttoliikkeen perimmäisiin syihin voidaan puuttua. Hankkeessa otetaan kannettavaksi suuria – niin arvioituja kuin todellisiakin – riskejä, joita liittyy lainojen antamiseen kipeästi rahoituksen tarpeessa oleville, EU:n naapurimaissa ja Saharan eteläpuolisessa Afrikassa toimiville yrittäjille, joista monet ovat joutuneet pakenemaan kodeistaan. NASIRA tuo investointilainat yrittäjien saataville tarjoamalla paikallisille rahoituslaitoksille, kuten pankeille ja mikrorahoituslaitoksille, portfoliotakauksia, joihin sisältyvät myös yrittäjille myönnettävät lainat.

EU voi tehdä EKKR:n avulla kaksi asiaa, joita on vaikea toteuttaa muilla EU:n välineillä – ainakaan samassa mittakaavassa ja nykyisillä määrärahoilla: sen turvin voidaan osallistua huomattavasti laajemmin yksityisen sektorin kehittämiseen ja valtiota alemman tason investointeihin sekä tukea innovointia.

Näkyvyys arvioitiin EKKR-asetuksen ja EU:n suuntaviivojen mukaiseksi, mutta jäljellä on vielä joitakin haasteita ja mahdollisuuksia. Niitä ovat esimerkiksi mahdolliset parannukset viestintästrategian määrittelyssä hanketasolla, brändin luominen EU:n kehitystuelle ja erityisesti yksityisen sektorin kanssa toteutettavien viestintätoimien riittävä seuranta.

5.3.Tehokkuus

Kolmas arviointikysymys koskee EKKR:n tehokkuutta: Miten paljon EKKR:n järjestely, suunnittelu, toiminta, hallinnointi ja rakenne edistävät sen tavoitteiden saavuttamista?

Ulkopuolisessa arvioinnissa vastataan tähän kysymykseen toteamalla, että sekä EKKR:n hallinto että varainhoito on nykyisen järjestelyn puitteissa asetuksen mukaista.

Ulkopuolisessa arvioinnissa myös vahvistetaan, että EKKR:n hallintorakenne helpottaa avointa hallinnointia ja kumppanuutta ja että se on EKKR-asetuksen mukainen.

Haastatteluissa tunnistettiin ja korostettiin tiettyjä haasteita ja operatiivisia kysymyksiä. Ne liittyivät tuotteiden moninaisuuden hallintaan EKKR:n puitteissa (eli rahoituksen yhdistäminen ja takuut), liiketoimintaprosessiin, ajoituksen vaikutuksiin, henkilöstökapasiteettiin, vastuunjakoon ja tietämyksenhallintaan. Näiden asioiden voidaan katsoa kuuluvan ”oppirahoihin”, koska takuuohjelmat ovat vielä alkuvaiheessa. Tutkimuksessa todetaan analyysin perusteella, että EKKR:n operatiivista suunnitelmaa on tarkistettava yksityiskohtaisemmin keskittyen seuraaviin seikkoihin: i) liiketoimintaprosessin tarkoitukseen ja suunnitteluun, ii) organisaatiorakenteeseen, iii) henkilöstön osaamiseen ja koulutukseen ja iv) tietämyksenhallintaan.

Vaikka avustukset yhdistetään laskennan tuloksena ja käytettävissä olevat määrärahat huomioon ottaen, laskelmat olisi kvantifioitava säännöllisemmin. EKKR-takuuseen liittyviä ehdotettujen investointiohjelmien määrärahoja muutettiin ja mukautettiin vastaamaan ohjelmasuunnittelua, jonka tarkoituksena on varmistaa ohjelmien tasainen jakautuminen viidessä ikkunassa.

EKKR:n seurantakehyksen suunnittelu on yhdenmukaista kehitysyhteistyötä koskevan EU:n tuloskehyksen kanssa. Sen kykyä tuottaa tietoja, jotka voidaan konsolidoida ja yhdistää, olisi kuitenkin parannettava ottaen huomioon seuraavat seikat: i) joitakin ehdotettuja indikaattoreita koskevista menetelmistä on vielä sovittava, ii) lisäarvo on vähäinen eivätkä ydinalojen indikaattorit ole vertailukelpoisia ja iii) komission yksiköiden raportointitarpeiden ja rahoituslaitosten omien järjestelmien ja seurantamenetelmien välillä on jännitteitä: rahoituslaitosten on raportoitava kahden kehyksen (EU:n ja sisäisen kehyksen) mukaisesti, mikä lisää kustannuksia ja kannustaa kapeampaan keskittymiseen yhteisiin tekijöihin (vastaavanlaiset tai vertailukelpoiset indikaattorit).

5.4.Yhdenmukaisuus ja koordinointi

Neljäs arviointikysymys koskee EKKR:n yhdenmukaisuutta ja koordinointia: Millaiset valmiudet EKR:llä on varmistaa sisäinen yhdenmukaisuus suhteessa EU:n strategioihin ja politiikkoihin alueilla ja yhdenmukaisuus suhteessa rahoituslaitosten toimiin?

Ulkopuolisessa arvioinnissa tarkastellaan EKKR:n yhdenmukaisuutta kolmella eri tasolla: a) EKKR:n osien kesken, b) EU:n muiden tukimuotojen kanssa ja c) rahoituslaitosten toimien kanssa.

Mitä tulee EKKR:n osien yhdenmukaisuuteen, EKKR:n takausohjelmien käynnistäminen voi vaikuttaa tulevaan rahoitusta yhdistävien avustusten valikoimaan ja heikentää rahoitusta yhdistävien takuiden tarkoitusta sekä maksetun riskipääoman soveltuvuutta strukturoitujen rahastojen suuririskisimpiin etuoikeusluokkiin. Näin EKKR:n tuotevalikoiman yhdenmukaisuuden parantaminen saattaa edellyttää muodollista järkeistämistä. Toiminnan ja hankkeen elinkaaren näkökohtia on mahdollisesti tarkasteltava uudelleen synergioiden parantamiseksi.

Yhdenmukaisuudesta muiden tukimuotojen kanssa tutkimuksessa todetaan, että EKKR:llä on erilaisia välineitä ja se täydentää muita tukimuotoja. Tutkimuksessa vahvistetaan, että EKKR:n integroimisen yhdeksi ulkoisen investointiohjelman kolmesta pilarista olisi kannustettava suurempaan täydentävyyteen ja koordinointiin EKKR:n ja EU:n muiden tukimuotojen välillä.

Rahoitusta yhdistäviä toimia koordinoidaan suhteellisen hyvin muiden tukimuotojen kanssa, mikä on pääasiassa EU:n edustustojen suoran osallistumisen ansiota. Tutkimuksessa niiden rooliin ja osallistumiseen rahoitusta yhdistävien hankkeiden yksityiskohtaiseen muotoiluun ja EKKR-takuiden tosiasialliseen täytäntöönpanoon kiinnitetään kuitenkin huomiota.

EKKR kannustaa lisäämään EU:n ja rahoituslaitosten välistä koordinointia ja lähentymistä. EKKR-takuiden avulla on pyritty saamaan mukaan lisää rahoituslaitoksia laatimalla muun muassa avointa saatavuutta koskeva malli ja joustavuutta lisännyt salkkuihin perustuva lähestymistapa.

5.5.Kestävyys

Viides arviointikysymys koskee EKKR:n kestävyyttä: Ovatko EKKR:n takaustoimet ja rahoituksen yhdistämistoimet kestäviä?

Vastuksena tähän ulkopuolisessa arvioinnissa todetaan, että EKKR:llä on mahdollisuudet kohdentaa toimia kestäviin politiikan uudistuksiin, mutta se on vain harvoissa hankkeissa ja ohjelmissa nimenomaisena tavoitteena.

EKKR:n yhteydessä noudatetaan kestävän kehityksen tavoitteita, ja vaatimustenmukaisuus tarkastetaan hanke- tai ohjelmatasolla. Sukupuolinäkökulmaan liittyvät ja muut monialaiset indikaattorit otetaan myös huomioon. Ei kuitenkaan ole selvää, miten EKKR voi seurata suoriutumista, koska seurantakehykseen liittyy rajoitteita, esimerkiksi rahoituslaitosten valmius kerätä eriteltyjä tietoja, kun ne toimivat sellaisten välittäjärahoituslaitosten kautta, joilla ei välttämättä ole käytössä järjestelmiä tällaisten tietojen keräämiseen.

EKKR:n pitkän aikavälin kestävyys menettelytapana on tällä hetkellä varmistettu suuren kysynnän ansiosta. Sitä vahvistavat EKKR:n mahdollisuudet (erityisesti sen takuiden avulla) kehittää ja testata uusia rahoitustuotteita.

6.Päätelmät ja suositukset

Tässä luvussa kuvataan saatuja kokemuksia ja annetaan suosituksia, jotka perustuvat riippumattoman ulkopuolisen arvioinnin havaintoihin. Se sisältää komission yksiköiden vastauksen ja tarvittaessa viittauksia toimenpiteisiin, jotka sisältyvät komission neuvostolle antamaan kertomukseen eurooppalaista rahoitusrakennetta käsittelevän korkean tason viisaiden ryhmän suosituksista 12 .

Merkityksellisyys:

Merkityksellisyyden osalta ulkopuolisessa raportissa suositellaan kehittämään räätälöityjä riskinvähentämispaketteja tietyille sijoittajaryhmille ja hyödyntämään vahvaa markkina-asemaa, jotta voidaan pyytää mukaan useampia avunantajia suuremman riskinvähennysvaikutuksen saavuttamiseksi.

Komission vastaus:

Komissio hyväksyy suositukset ja suostuu laajentamaan edelleen analyysiä ja kohdentamaan toimia yksityiseen sektoriin EKKR-välineen houkuttelevuuden lisäämiseksi. Komissio kehittää jo tätä lähestymistapaa joko yksittäisten ohjelmien tai luonnonpääomaan ja kiertotalouteen tehtäviä investointeja koskevien alakohtaisten tutkimusten avulla.

Erityisesti pyritään lisäämään mahdollisuuksia investoida vihreään talouteen ja kiertotalouteen.

Muiden avunantajien ottamisesta mukaan keskustellaan. Lisärahoitusosuuksia on jo saatu, ja tulevaisuudessa avunantajat (EU:n jäsenvaltiot tai muut) haluavat mahdollisesti osallistua EKKR:ään siirtämällä varoja joko i) nykyisen hallintorakenteen puitteissa tai ii) erillisen rakenteen kautta, joka edellyttäisi erillishallintoa.

Tehokkuus ja lisäisyys:

Tehokkuuden ja lisäisyyden osalta ulkopuolisessa raportissa suositellaan salkun hallinnointia niin, että ”uudemmat” kestävän kehityksen alat ja tavoitteet (esim. digitalisaatio, kestävät kaupungit ja maatalous) saataisiin paremmin esiin. Lisäksi raportissa suositellaan, että hakemuslomakkeen lisäisyysosioon ja näkyvyyteen yksityisellä sektorilla tehtäisiin parannuksia.

Komission vastaus: Nämä suositukset ovat tervetulleita ja hyväksyttäviä.

– Komissio painottaa edelleen poliittisten painopisteiden saavuttamista. Komissio otti tärkeän askeleen investointien edistämisessä näillä aloilla määrittämällä EKKR-takuuta varten erityisikkunoita maataloutta, digitalisaatiota ja kestäviä kaupunkeja varten. Tukemalla investointeja EKKR:stä komissio pyrkii myös puuttumaan tiettyihin muuttoliikkeen, myös sääntöjenvastaisen muuttoliikkeen, sosioekonomisiin perussyihin, edistämään lähtömaihinsa palaavien siirtolaisten pysyvää sopeutumista ja vahvistamaan kauttakulku- ja vastaanottajayhteisöjä. Komissio perustaa naapuruus-, kehitys- ja kansainvälisen yhteistyön rahoitusvälinettä (NDICI) koskevalla ehdotuksellaan 13 EKKR+:n, jonka soveltamisala on maailmanlaajuinen ja joka on EKKR:n seuraaja seuraavassa monivuotisessa rahoituskehyksessä. Ehdotuksessa esitetään, että EKKR+ noudattaisi ”politiikka ensin” -periaatetta, jonka mukaan näiden täytäntöönpanovälineiden käytön olisi oltava ohjelma-asiakirjojen mukaista. Näissä asiakirjoissa määriteltäisiin EU:n ja kumppanimaiden painopisteet, jotka kattaisivat kestävän kehityksen uudemmat osa-alueet, kuten digitalisaation, kestävät ja älykkäät kaupungit ja kestävän maatalouden. Lisäksi ne täydentäisivät ja tukisivat toimia, joita EU toteuttaa kolmansien maiden kanssa muuttoliikepolitiikkansa puitteissa. Näitä koskevat muutokset sisällytetään hakemuslomakkeeseen sen tulevissa tarkistuksissa. Allekirjoitettujen takuusopimusten tekstiin on sisällytetty keskeiset suorituskykyindikaattorit ja niiden myöhempi seuranta.

– Komissio tunnustaa, että EU:n maailmanlaajuisen kehitysyhteistyöstrategian vahvistamiseksi on rakennettava yhtenäinen brändi ja narratiivi. Komissio hahmotteli neuvostolle antamassaan kertomuksessa 14 useita mahdollisia toimia, joiden avulla voidaan varmistaa johdonmukaisuus eri täytäntöönpanokumppanien ja toimijoiden kesken. Komissio suhtautuu myönteisesti myös jäsenvaltioiden omavastuullisuuden lisäämiseen tämän yhteisen brändin rakentamisella, joka laajentaa EKKR:n nykyistä yleisöä ja kohderyhmää.

Tehokkuus:

Tehokkuuden osalta ulkopuolisessa arvioinnissa suositellaan liiketoimintaprosessin tarkistamista, riskinarviointitietokannan valinnan arvioimista ja menetelmien kehittämistä tulosindikaattoreita varten.

Komission vastaus: Nämä suositukset ovat tervetulleita ja hyväksyttäviä.

Liiketoimintaprosessin tarkistus liittyy käynnissä olevaan uuden rahoitusrakenteen uudelleentarkasteluun. EKKR on uudenlainen ja innovatiivinen väline, jota varten otettiin käyttöön uusia prosesseja EKKR-asetuksen tultua voimaan. Tulevan EKKR+:n ehdotetaan perustuvan ”politiikka ensin” -periaatteeseen sekä avoimeen, yhteistyöhön perustuvaan arkkitehtuuriin, jolla on erillishallinto. 15 ”Politiikka ensin” -periaatetta sovellettaessa ohjelmasuunnittelu mahdollistaisi pitkän aikavälin painopisteiden asettamisen yhteistyölle kumppanimaiden kanssa muun muassa hyödyntämällä näiden painopisteiden toteuttamisessa rahoituksen yhdistämisen ja takuiden kaltaisia järjestelyjä. Ohjelmasuunnittelu on osallistava ja iteratiivinen prosessi, joka edellyttää kumppanimaiden, jäsenvaltioiden, kansalaisjärjestöjen, yksityisen ja julkisen sektorin sekä rahoituslaitosten kuulemista sekä neuvoston ja Euroopan parlamentin osallistumista.

Henkilöstön koulutus jatkuu nykyisten ja tulevien tarpeiden mukaisesti. Kuten komission hiljattain neuvostolle antamassa kertomuksessa 16 todetaan, komissio lisää käynnissä olevien toimien osalta valmiuksiaan ja rahoitusasiantuntemustaan laajentamalla henkilöstön koulutusta kehitysrahoituksen ja hankkeiden varainhoidon alalla sekä kehittämällä rahoitusvälineiden oikeudellisiin sekä rahoitusta ja talousarviota koskeviin erityispiirteisiin erikoistuneen henkilöstönsä osaamista. Komissio ottaa vastaisuudessakin vastaan kansainvälisten rahoituslaitosten lähettämiä asiantuntijoita. Nämä tehostetut valmiudet auttavat komissiota suojaamaan EU:n talousarviota ja hallitsemaan seuraavalla ohjelmakaudella paremmin talousarviotakuilla katettavien vastuiden ennakoitua kasvua.

Riskinarviointitietokannan valinnan osalta komissio kehittää parhaillaan yhteistyössä rahoituslaitosten asiantuntijoiden ja muiden kumppaneiden kanssa erityistä ohjelmistoa, joka auttaisi mallintamaan EKKR+-takuun käyttöön liittyviä riskejä. Ohjelmisto tunnistaisi kehitysmaiden ja siirtymätalousmaiden erityishaasteet ja hyödyntäisi maailmanlaajuisen kehittyvien markkinoiden riskejä koskevan tietokannan (Global Emerging Markets Risk Database, GEMs) tietoja. Riskiprofiilia ja takuumaksuja koskevan asiantuntijaneuvonnan tarjoaminen parantaa komission valmiuksia määritellä taattavat investointihankesalkut. Neuvonta tukee myös kertyneen salkkuriskin seurantaa ja hallintaa.

Komissio on käyttänyt tähän mennessä tehdyissä takuusopimuksissa tuloskehystä. Indikaattoriluettelo sekä raportoinnin tiheys ja muoto ovat osa rahoituslaitosten kanssa tehtyjä takuusopimuksia. Tulosten raportoinnin yhdenmukaistaminen on käynnissä.

Yhdenmukaisuus:

Ulkopuolisessa arvioinnissa suositellaan, että nykyinen EKKR-tuotevalikoima määritellään tarkemmin lisäarvoa ja tehokkuutta koskevien näkökohtien perusteella ja että rahoituslaitoksille annetaan selvät ohjeet. Lisäksi suositellaan avointa saatavuutta koskevan mallin hyödyntämistä, koska se on todistetusti lisännyt toimien yhdenmukaisuuden ja tehokkuuden parantamiseen osallistuvien rahoituslaitosten monipuolisuutta.

Komission vastaus: Nämä suositukset hyväksytään. Tuotevalikoima määritellään tarkemmin EKKR+:n käyttöönoton yhteydessä. NDICI-ehdotuksen mukaan talousarviotakuissa käytetään ohjelmasuunnittelua muiden tukimuotojen tapaan 17 , jotta ne vastaisivat määriteltyjä tarpeita ja painopisteitä ja voitaisiin sovittaa yhteen muiden tukimuotojen kanssa.

Komissio kannustaa avoimeen rahoitusarkkitehtuurimalliin, ja tätä lähestymistapaa jatketaan uudella ohjelmasuunnittelukierroksella. EKKR+:n tarjoaman ”integroidun rahoituspaketin” yhteydessä suunnitellaan rahoituksen yhdistämisen ja talousarviotakuiden virtaviivaistettua hallinnointia.

Komissio kannustaa voimakkaasti myös siihen, että kehitysrahoituslaitosten yhteenliittymät esittävät ehdotuksia, joissa on mukana vähintään yksi pieni kehitysrahoituslaitos. Lisäksi komissio tutkii parhaillaan, miten pilariarviointia voitaisiin helpottaa ja tukea osallistavuuden lisäämiseksi.

Kestävyys:

Kestävyyden osalta ulkopuolisessa arvioinnissa suositellaan, että EKKR:n hankkeissa tarkastellaan johdonmukaisesti yhteyksiä politiikan uudistamista koskeviin tavoitteisiin synergioiden maksimoimiseksi ja kolmannen pilarin toimiin lähentymiseksi. Lisäksi siinä suositellaan, että eri EKKR-tuotteiden kysynnän tasoja seurataan ja tietämyksenhallintajärjestelmät suunnitellaan keräämään jälkikäteen tietoja taloudellisista innovaatioista parhaiden käytäntöjen tunnistamiseksi ja edistämiseksi.

Komission yksiköiden vastaus: Nämä suositukset hyväksytään.

Komissio jatkaa toimia, joilla investointien houkuttelu kytketään investointiedellytysten parantamisen tukemiseen kolmannessa pilarissa, jotta voidaan tehostaa ulkoisen investointiohjelman yhdennettyä lähestymistapaa. Tähän kuuluu ”politiikka ensin” -lähestymistavan edistäminen, julkisen ja yksityisen sektorin välisen keskeisten sidosryhmien, kuten kehitysrahoituslaitosten, kanssa käytävän vuoropuhelun tehostaminen investointiesteiden tunnistamiseksi, osallistuminen hallitusten kanssa poliittisten uudistusten toteuttamiseen sekä teknisen avun tarjoaminen julkisille ja yksityisille toimijoille ja niiden valmiuksien kehittäminen.

EKKR:n tuotteiden kysynnän seurannan osalta tämä suositus voidaan yhdistää ensimmäiseen suositukseen. EKKR integroidaan uuteen ulkoisen toiminnan tietämyksenhallintajärjestelmään (OPSYS), johon voidaan tarvittaessa lisätä tarkoitukseen mukautettuja moduuleja.

Ulkoisen yhteistyön rahoituslähteiden yhdistämistä koskevan EU-foorumin, toimijoiden verkoston ja rahoituslähteiden yhdistämisfoorumien teknistä arviointia käsittelevien kokousten kaltaisia foorumeita käytetään keinona koota yhteen keskeiset kansainväliset ja eurooppalaiset kehitysrahoituslaitokset keskustelemaan parhaista käytännöistä, muuttuvista lähestymistavoista ja paremmasta koordinoinnista EU:n ulkoisen yhteistyön edistämiseksi.

(1)    Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2017/1601, annettu 26 päivänä syyskuuta 2017, Euroopan kestävän kehityksen rahaston (EKKR), EKKR-takuun ja EKKR-takuurahaston perustamisesta.

(2)    Malli, jossa kehitysrahoitus on suunnattu kestävän kehityksen tavoitteiden saavuttamiseen vuoteen 2030 mennessä, mikä auttaa kuromaan umpeen Yhdistyneiden kansakuntien havaitsemaa rahoitusvajetta suhteessa tähän tavoitteeseen.

(3)    ETY/EU on 1970-luvun lopulta lähtien myöntänyt talousarviotakuita Euroopan investointipankin EU:n ulkopuolella toteuttamien rahoitustoimien riskien kattamiseen (ns. ulkoinen lainanantovaltuus, jota on viimeksi arvioitu komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa SWD(2019) 333 final). EU voi antaa EKKR:stä talousarviotakuita Euroopan investointipankille (EIP) sekä useille muille kansainvälisille rahoituslaitoksille ja EU:n jäsenvaltioiden kehitysrahoituslaitoksille.

(4)    C(2017) 7899 final.

(5)     https://ec.europa.eu/international-partnerships/system/files/181213-28-guarantees-table_en.pdf

(6)    FMO:n ”NASIRA Guarantee Facility”, CDP:n ja AfDB:n ”Archipelagos Guarantee Agreement”, FMO:n ”Ventures Programme Guarantee Agreement”, EBRD:n ”Framework to Scale-up Renewable Energy Investments”, AECID:n ja Maailmanpankkiryhmän ”Resilient City Development” (RECIDE), KfW:n ”African Energy Guarantee Facility ” (AEGF) ja EIP:n ”SME Access to Finance Guarantee Agreement”.

(7)     https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fi/ip_20_604 . Koronavirus: EU:n maailmanlaajuiset toimet pandemian torjumiseksi.

(8)    Asetus (EU, Euratom) 2018/1046.

(9)    Lisätietoja on tulevassa EKKR:n toimintakertomuksessa 2019 (julkaistaan myöhemmin).

(10)    Ks. edellinen alaviite.

(11)    Vuoden 2019 lopun tiedot vahvistavat tämän: 4,6 miljardin euron rahoitusosuudet saivat liikkeelle 47 miljardin euron investoinnit. https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/update4_jan20_factsheet_eip_en_0.pdf

(12)    Komission kertomus neuvostolle kehitysrahoituksen eurooppalaista rahoitusrakennetta käsittelevän korkean tason viisaiden ryhmän suosituksista, COM(2020) 43 final.  https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/?qid=1580526319085&uri=COM:2020:43:FIN

(13)    Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi naapuruus-, kehitys- ja kansainvälisen yhteistyön välineen perustamisesta, COM(2018) 460 final.

(14)    COM(2020) 43 final.

(15)    COM(2018) 460 final.

(16)    COM(2020) 43 final.

(17)    Ehdotetun NDICI-asetuksen (COM(2018) 460 final) 12 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Tämä asetus pannaan maantieteellisten ohjelmien osalta täytäntöön suuntaa-antavilla monivuotisilla maaohjelmilla ja useita maita kattavilla ohjelmilla.”