LAUSUNTO nro 5/2020

(annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 288 artiklan 4 kohdan ja 322 artiklan 1 kohdan a alakohdan nojalla)

komission 14. tammikuuta 2020 ja 28. toukokuuta 2020 esittämistä ehdotuksista Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi oikeudenmukaisen siirtymän rahaston perustamisesta (2020/0006 (COD)) (COM(2020) 22 final ja COM(2020) 460 final)

(2020/C 290/01)

SISÄLLYS

	Kohta	Sivu
Johdanto…	1–4	2
Yleiset huomautukset…	5–9	3
Erityiset huomautukset…	10–25	3
JTF-rahaston resurssit…	10–11	3
Rahaston varojen käyttöä koskeva aikataulu…	12–14	4
Tuen laajuus…	15–19	4
Tuloksellisuuskehys…	20–23	5
Jakomenetelmä…	24–25	6

Johdanto

1.

Komissio julkaisi joulukuussa 2019 Euroopan vihreän kehityksen ohjelman (COM(2019) 640 final). Ohjelman avulla pyritään tukemaan EU:n siirtymistä uudenlaiseen talouteen ja vastaamaan ilmastonmuutoksen ja ympäristön tilan heikentymisen asettamiin haasteisiin. Komissio ehdotti tammikuussa 2020 Euroopan vihreän kehityksen investointiohjelman perustamista. Ohjelmaehdotukseen sisältyi oikeudenmukaisen siirtymän mekanismi.

2.

Oikeudenmukaisen siirtymän mekanismin tarkoituksena on tarjota kohdennettua tukea alueille ja aloille, joihin siirtyminen vihreään talouteen vaikuttaa eniten. Tukea olisi saatavilla siirtymän sosiaalisiin, taloudellisiin ja ympäristövaikutuksiin puuttumiseksi. Mekanismi keskittyy alueellisiin oikeudenmukaisiin siirtymäsuunnitelmiin, ja siinä on kolme rahoituspilaria. Oikeudenmukaisen siirtymän mekanismi, rahoituspilarit oikeudenmukaisen siirtymän rahasto (JTF-rahasto), jonka täytäntöönpano tapahtuu yhteishallinnoinnin avulla oikeudenmukaisen siirtymän järjestely, jonka tavoitteena on lisätä yksityisiä investointeja julkisen sektorin lainajärjestely Euroopan investointipankin kanssa; järjestelyä tuetaan EU:n talousarviosta

3.

Tammikuussa 2020 annetussa ehdotuksessa asetukseksi oikeudenmukaisen siirtymän rahaston perustamisesta (COM(2020) 22 final) rahastolle kaavailtiin osoitettavaksi talousarviomäärärahoista 7,5 miljardia euroa vuoden 2018 hintoina. JTF-rahasto täydentää vuosien 2021–2027 monivuotista rahoituskehystä (MRK) varten ehdotettuja koheesiopolitiikan rahastoja, joihin sovelletaan yhteisiä säännöksiä koskevaa asetusta. Näihin rahastoihin kuuluvat Euroopan aluekehitysrahasto (EAKR), Euroopan sosiaalirahasto plus (ESR+) ja koheesiorahasto. Covid-19-pandemian puhkeamisen jälkeen komissio muutti toukokuussa 2020 ehdotustaan oikeudenmukaisen siirtymän rahaston perustamisesta (COM(2020) 460 final) ja ehdotti 32,5 miljardin euron lisämenoja vuoden 2018 hintoina (ks. kaavio 1).

Kaavio 1

JTF-rahaston resurssit (miljardia euroa), vuoden 2018 hintoina

Lähde:

Euroopan tilintarkastustuomioistuin oikeudenmukaisen siirtymän rahaston perustamista koskevan ehdotuksen ja ehdotusta koskevan muutoksen pohjalta.

4.

Komission muutetun ehdotuksen oikeusperusta edellyttää Euroopan tilintarkastustuomioistuimen kuulemista (1), ja Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat pyytäneet tilintarkastustuomioistuimelta lausuntoa. Kuulemisvaatimus täytetään tällä lausunnolla. Käsillä oleva lausunto rajoittuu oikeudenmukaisen siirtymän rahastoa koskeviin ehdotuksiin, ja se täydentää seuraavia tilintarkastustuomioistuimen lausuntoja: — Lausunto 1/2018, joka koskee 2 päivänä toukokuuta 2018 esitettyä ehdotusta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi unionin talousarvion suojaamisesta tilanteissa, joissa oikeusvaltioperiaatteen noudattamiseen jäsenvaltioissa kohdistuu yleisiä puutteita; — Lausunto 6/2018 yhteisistä säännöksistä 29 päivänä toukokuuta 2018 annetusta komission asetusehdotuksesta COM(2018) 375 final — Lausunto 2/2020 14 päivänä tammikuuta 2020 annetusta komission muutetusta ehdotuksesta yhteisiä säännöksiä koskevaksi asetukseksi, COM(2020) 23 final — Lausunto 4/2020 ehdotetusta REACT-EU-asetuksesta sekä ERI-rahastoja säänteleviä yhteisiä säännöksiä koskevasta asetuksesta. Tilintarkastustuomioistuin aikoo julkaista lausunnon oikeudenmukaisen siirtymän mekanismiin sisältyvästä julkisen sektorin lainajärjestelystä myöhemmin vuonna 2020.

Yleiset huomautukset

5.

Kaikkialla EU:ssa tarvitaan merkittäviä investointeja, jotta EU voi siirtyä ilmastoneutraaliin talouteen vuoteen 2050 mennessä. EU:n tuki tälle siirtymälle olisi kohdennettava alueille, joihin siirtymä kohdistuu voimakkaimmin, samoin kuin alueille, joilla EU:n tuella on suurin vaikutus.

6.

Ehdotuksen johdanto-osan 6 ja 10 kappale kytkevät JTF-rahaston Euroopan vihreän kehityksen ohjelmaan. Tarkoituksena on vastata ilmasto- ja ympäristöhaasteisiin ja pyrkiä tukemaan EU:n siirtymistä ilmastoneutraaliin talouteen vuoteen 2050 mennessä. Ehdotuksen artikloissa ei kuitenkaan muodosteta selkeää yhteyttä EU:n ilmastotavoitteisiin. Tämä koskee esimerkiksi ehdotuksen kohtia, jotka liittyvät ehdotuksen erityistavoitteeseen, tuen laajuuteen, JTF-rahaston varojen ohjelmointiin tai alueellista oikeudenmukaista siirtymää koskeviin suunnitelmiin.

7.

EU:n päästökauppajärjestelmässä teollisuuslaitokset, joiden kohdalla hiilivuotoriskiä pidetään merkittävänä, saavat erityiskohtelun. EU:n päästökauppadirektiivin (2) 10 c artiklan mukaisella poikkeuksella myönnetään siirtymäajaksi maksuttomia päästöoikeuksia valituissa jäsenvaltioissa sijaitseville voimalaitoksille. Näin pyritään tukemaan kyseisten jäsenvaltioiden sähköntuotantoalojen nykyaikaistamista (3). Saman direktiivin 10 d artiklalla perustetaan nykyaikaistamisrahasto, jonka tavoitteena on nykyaikaistaa energiajärjestelmiä, parantaa energiatehokkuutta ja varmistaa oikeudenmukainen siirtymä hiilestä riippuvaisille alueille vuoteen 2030 mennessä. Joitakin toimia voidaan tukea sekä JTF-rahastosta että nykyaikaistamisrahastosta.

8.

Näin ollen ehdotuksessa annetaan lisärahoitusta alueille, jotka ovat jo saaneet rahoitusta energian nykyaikaistamiseen. Tilintarkastustuomioistuin ei ole havainnut, että olisi laadittu kattava analyysi siitä, mitä näillä alueilla on aiemmin saatu aikaan EU:n rahoituksella, tai mitkä alueiden jäljellä olevat tarpeet ovat. On tärkeää, että oikeudenmukaista siirtymää koskevissa suunnitelmissa otetaan huomioon eri rahoituslähteiden koordinointi ja täydentävyys.

9.

Ehdotuksessa tuloksellisuuden ja rahoituksen välinen yhteys on suhteellisen heikko, ja on olemassa huomattava riski, että näiden varojen käyttö ei poista joidenkin alueiden voimakasta riippuvuutta hiili-intensiivisestä toiminnasta. Tämä riski korostuu, kun huomioon otetaan ohjelman rajallinen toteutusaika: jos odotettua työllisyyden vähenemistä hiili-intensiivisillä aloilla ei saavuteta kauden aikana, vaarana on, että siirtymän rahoittamiseen osoitetaan lisävaroja. Yleiset huomautukset — on tarpeen luoda tiiviimpi yhteys EU:n ilmasto- ja ympäristötavoitteisiin — ei ole analysoitu, mitä oikeudenmukaista siirtymää varten aiemmin myönnetty rahoitus on saanut aikaan — heikko yhteys tuloksellisuuden ja rahoituksen välillä — riski siitä, että siirtymää on rahoitettava uudelleen

Erityiset huomautukset

JTF-rahaston resurssit

10.

JTF-rahaston perustamista koskevassa muutetussa ehdotuksessa tuen määrää korotetaan 7,5 miljardista eurosta 40 miljardiin euroon (vuoden 2018 hintoina). Komissio perustelee EU:n tuen lisäämistä covid-19-kriisin vaikutuksilla sekä sillä, että ”kansalliset ja alueelliset valmiudet lieventää kriisin vaikutuksia vaihtelevat jäsenvaltioiden ja alueiden välillä”.

11.

Komissio ei ole toteuttanut erityistä vaikutustenarviointia tai sidosryhmien kuulemista muutetun määrän tueksi (4). Komissiolla oli tiukka määräaika laatia muutettu ehdotus ja arvioida siirtymän todennäköisiä kustannuksia ja covid-19-kriisin vaikutuksia. Perusteellinen tarveanalyysi tukisi kuitenkin EU:n taloudellisten resurssien parempaa kohdentamista sekä tavoitteiden kohdentamista ja kvantifiointia. JTF-rahaston resurssit — oikeudenmukaista siirtymää varten tarjolla olevan tuen lisääminen — tärkeää ilmaista määrällisesti rahoitustarpeet sekä kohdentaa tavoitteet ja ilmaista ne määrällisesti

Rahaston varojen käyttöä koskeva aikataulu

12.

JTF-rahaston resurssien käyttöönotto riippuu siitä, kuinka sujuvasti vuosia 2021–2027 koskevan monivuotisen rahoituskehyksen sekä yhteisiä säännöksiä koskevasta asetuksesta annettujen ehdotusten ja JTF-rahastoa koskevan asetuksen hyväksyminen tapahtuu. Mahdolliset viiveet ehdotusten hyväksymisessä lyhentävät entisestään JTF-rahaston resurssien hyödyntämiseen käytettävissä olevaa aikaa. Lisäksi JTF-rahaston ohjelmasuunnittelu perustuu oikeudenmukaista siirtymää koskeviin suunnitelmiin, joiden olisi oltava yhdenmukaisia kansallisten energia- ja ilmastosuunnitelmien kanssa. Komissio voi hyväksyä oikeudenmukaista siirtymää koskevat suunnitelmat vasta vuosien 2021–2027 monivuotisen rahoituskehyksen hyväksymisen jälkeen, joten se arvioi, että suunnitelmilla voidaan tukea jäsenvaltioiden rahoituspyyntöjä aikaisintaan vuoden 2021 puolivälissä.

13.

Ehdotetussa muutetussa asetuksessa säädetään, että Euroopan unionin elpymisvälineen varat – 32,8 miljardia euroa käypinä hintoina – olisi sidottava vuoteen 2024 mennessä ja käytettävä vuoteen 2026 mennessä.

14.

Näin ollen jäsenvaltioiden olisi saatava odotetut tulokset aikaan suhteellisen tiukalla aikataululla. Tämä lisää riskiä siitä, että jäsenvaltiot joko eivät käytä rahoitusta tai käyttävät sitä saamatta aikaan vaadittua siirtymää. Rahaston varojen käyttöä koskeva aikataulu — viiveet monivuotisen rahoituskehyksen ja yhteisiä säännöksiä koskevasta asetuksesta annettujen ehdotusten hyväksymisessä vähentävät käytettävissä olevaa aikaa entisestään — jäsenvaltioille on haastavaa käyttää rahoitusta ehdotetussa aikataulussa vaikuttavalla tavalla

Tuen laajuus

15.

Ehdotuksen 2 artiklan mukaan JTF-rahaston avulla olisi pyrittävä siihen, että ”alueet ja ihmiset voivat vastata ilmastoneutraaliin talouteen siirtymisen yhteiskunnallisiin, taloudellisiin ja ympäristövaikutuksiin”. Ehdotuksen mukaan oikeudenmukaisen siirtymän suunnitelmien olisi oltava johdonmukaisia jäsenvaltioiden kansallisten energia- ja ilmastosuunnitelmien kanssa. Toisin sanoen JTF-rahaston tavoitteen saavuttaminen on riippuvainen viimeksi mainituista suunnitelmista (5). Poliittiset toimet riippuisivat suuresti valinnoista, joita jäsenvaltiot tekevät oikeudenmukaista siirtymää koskevissa suunnitelmissaan, ja siitä, hyväksyykö komissio nämä suunnitelmat. Mielestämme on ratkaisevan tärkeää, että oikeudenmukaista siirtymää koskevissa suunnitelmissa sitoudutaan selkeästi tukemaan EU:n ilmastotavoitteiden mukaisia siirtymähankkeita.

16.

Ehdotetun JTF-rahaston tukikelpoisilla toimilla pyritään ensisijaisesti sosiaalisiin ja taloudellisiin tavoitteisiin ja vähemmässä määrin ympäristötavoitteisiin: ehdotukseen sisältyvät laitosalueen kunnostamiseen ja puhdistamiseen, maan saneeraukseen ja käyttötarkoituksen muuttamiseen tehtävät investoinnit (4 artiklan 2 kohdan f alakohta). Saastuttaja maksaa -periaatteen (6) mukaisesti aiheuttajan olisi yleensä vastattava kustannuksista, jotka johtuvat esimerkiksi maan kunnostamisesta tai puhdistamisesta.

17.

Ehdotuksen johdanto-osan 10 kappaleen mukaan oikeudenmukaista siirtymää koskeviin suunnitelmiin olisi sisällytettävä ainoastaan kestäviä toimia, joilla pyritään aktiivisesti edistämään ilmastoneutraalia ja kiertotaloutta, ja niille olisi myönnettävä rahoitusta kansallisten energia- ja ilmastosuunnitelmien mukaisesti. Jotta kyetään varmistamaan johdonmukaisuus EU:n ilmastotavoitteiden kanssa, olisi hyödyllistä jättää asetuksessa nimenomaisesti tuen ulkopuolelle toimet, jotka johtavat kasvihuonekaasupäästöjen nettokasvuun.

18.

Tukikelpoisten toimien yhteydessä olisi noudatettava haittavaikutusten välttämisen periaatetta, jotta voidaan välttää tahattomat kielteiset vaikutukset etenkin ilmastonmuutoksen osalta. Ehdotuksen 5 artiklan d kohdassa jätetään nimenomaisesti JTF-rahaston tuen ulkopuolelle investoinnit, jotka liittyvät fossiilisten polttoaineiden tuotantoon, jalostukseen, jakeluun, varastointiin tai polttamiseen. Kaikki investoinnit fossiilisiin polttoaineisiin (esimerkiksi maakaasuun tai öljyyn) ovat vaarassa muuttua hukkainvestoinneiksi (7).

19.

Ehdotuksen 4 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa sallitaan muihin kuin pk-yrityksiin kohdistuvien tuotannollisten investointien rahoittaminen tietyillä aloilla, ”jos ne ovat tarpeen alueellisen oikeudenmukaista siirtymää koskevan suunnitelman täytäntöönpanoa varten”. Tällaisessa tapauksessa suunnitelmiin olisi sisällytettävä kattava luettelo tällaisista yrityksistä sekä perustelut niiden tukemisen tarpeesta (7 artiklan 2 kohdan h alakohta). Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että käytännössä muiden yritysten kuin pk-yritysten rahoituksen olisi oltava poikkeus ja sidoksissa hiilidioksidipäästöjen vähentämisen nopeuttamiseen. Tuen laajuus — oikeudenmukaisen siirtymän suunnitelmissa on sitouduttava selkeästi EU:n ilmastotavoitteisiin — toimet, jotka johtavat kasvihuonekaasupäästöjen nettokasvuun, olisi nimenomaisesti jätettävä soveltamisalan ulkopuolelle

Tuloksellisuuskehys

20.

JTF-rahastoa koskevassa asetuksessa ehdotetaan yhteisiä tuotos- ja tulosindikaattoreita, jotka vastaavat pitkälti EAKR:lle ja ESR +:lle ehdotettuja yhteisiä indikaattoreita. Tämä tukee tuloksellisuustietojen kokoamista ja analysointia (8).

21.

Kuten kaaviosta 2 käy ilmi, tuotosindikaattorit liittyvät pääasiassa ilmastoneutraaliin talouteen siirtymisen taloudellisiin ja sosiaalisiin vaikutuksiin eivätkä niinkään ympäristövaikutuksiin. JTF-rahastoa koskevat yhteiset indikaattorit eivät anna selkeää kuvaa tavoitteesta siirtyä pois hiili-intensiivisiltä aloilta.

Kaavio 2

JTF-rahastoa koskevien tuotosindikaattorien lukumäärä

Lähde:

Euroopan tilintarkastustuomioistuin JTF-rahastoa koskevan asetusehdotuksen liitteen III perusteella.

22.

JTF-rahastoa koskevassa asetusehdotuksessa sallitaan rahoitusoikaisut, jos vähintään 65 prosenttia yhteisille indikaattoreille asetetuista tavoitteista jää saavuttamatta. Koska tulostavoitteisiin perustuvilla rahoitusoikaisuilla voidaan lisätä tulosvastuullisuutta, tilintarkastustuomioistuin on aiemmin kehottanut komissiota ja lainsäätäjiä harkitsemaan rahoitusoikaisujen arviointimenetelmän selkeyttämistä (esim. asetettujen tavoitteiden pätevyyden arvioiminen, tavoitteiden saavuttamatta jäämistä koskeva arviointi sekä rahoitusoikaisujen soveltaminen) (9).

23.

Vaikka näillä rahoitusoikaisuilla otettaisiin käyttöön tulosperusteinen ehdollisuus, kannustinta vähentää se, että suurikaan tulosvaje ei johtaisi mihinkään oikaisuun, ja se, että yhteiset indikaattorit eivät kuvasta selkeällä tavalla tavoitetta siirtyä pois hiili-intensiivisiltä aloilta. Tilintarkastustuomioistuin on todennut aiemmin muilla politiikanaloilla, että tavoitteet saattavat jäädä saavuttamatta huomattavalla marginaalilla ilman, että sillä olisi juurikaan vaikutusta EU:n rahoitukseen (10). Olisi parempi käyttää täytäntöönpanomallia, jossa varojen maksaminen kytketään tavoitteiden saavuttamiseen. Tällainen lähestymistapa voitaisiin yhdistää vaatimukseen, jonka mukaan rahoitus on maksettava takaisin, jos alueellisen oikeudenmukaisen siirtymän suunnitelmissa esitettyjä sitoumuksia ei pidetä voimassa tiettynä ajanjaksona. Tuloksellisuuskehys — yhteiset indikaattorit eivät anna selkeää kuvaa tavoitteesta siirtyä pois hiili-intensiivisiltä aloilta — tulosten saavuttamiseen liittyvät rahoitusoikaisut: mahdollisuus lisätä vastuuvelvollisuutta tulosten saavuttamiseksi, mutta olisi suositeltavampaa käyttää täytäntöönpanomallia, jossa varojen maksaminen kytketään tavoitteiden saavuttamiseen

Jakomenetelmä

24.

JTF-rahastoa koskevan muutetun asetuksen liitteessä I ehdotetaan menetelmää, jolla rahaston varat jaetaan jäsenvaltioille osoitettavina kokonaismäärärahoina. Jäsenvaltiokohtainen enimmäismäärä on 8 miljardia euroa (vuoden 2018 hintoina) – ks. kaavio 3. Komissio ilmoitti tilintarkastustuomioistuimelle, että sen haasteena oli löytää luotettavia tietoja alueellisella tasolla, joten se päätti ottaa määrärahojen perustaksi NUTS 2 -tason alueet, kun taas alueellisen oikeudenmukaisen siirtymän suunnitelmat perustuvat yksityiskohtaisempaan tasoon eli NUTS 3 -tason alueisiin.

Kaavio 3

JTF-rahaston varojen jakoperusteet

Lähde:

Euroopan tilintarkastustuomioistuin JTF-rahastoa koskevan asetusehdotuksen liitteen I perusteella.

25.

Jakomenetelmässä otetaan huomioon jäsenvaltioiden osalta jo olemassa olevat ehdot, mutta tulosehdot ovat heikot. Näin ollen kaksi jäsenvaltiota, joilla on samanlaisia siirtymätarpeita – kvantifioituina ehdotetun jakomenetelmän mukaisesti – saisi hypoteettisesti samantasoisen rahoituksen, vaikka yksi jäsenvaltio voisi sitoutua hiili-intensiivisten toimintojen lopettamiseen ja onnistua siinä, kun taas toinen jäsenvaltio voisi vain supistaa niitä (vieläpä niin, että supistaminen olisi väliaikaista). Ehdotettu jakomenetelmä on suunnattu asianomaisille alueille, mutta se tarjoaa heikot kannustimet syvälle ja merkittävälle rakennemuutokselle, jota tarvitaan EU:n ilmastotavoitteiden saavuttamiseksi. Jakomenetelmä — ei yhteyttä jäsenvaltioiden ilmastotavoitteiden tasoon — heikot kannustimet merkittävään rakennemuutokseen

---

(1)  Euroopan unionin toiminnasta tehty sopimus, 322 artiklan 1 kohdan a alakohta.

(2)  Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2018/410, annettu 14 päivänä maaliskuuta 2018, direktiivin 2003/87/EY muuttamisesta kustannustehokkaiden päästövähennysten ja vähähiilisyyttä edistävien investointien edistämiseksi sekä päätöksen (EU) 2015/1814 muuttamisesta (EUVL L 76, 19.3.2018, s. 3).

(3)  Ks. Euroopan ympäristökeskuksen raportti 14/2018:Trends and projections in the EU ETS in 2018 — The EU Emissions Trading System in numbers, kaavio 2.12.

(4)  Ks. myös Yhteenveto: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen huomautukset komission lainsäädäntöehdotuksista seuraavaa monivuotista rahoituskehystä (MRK) varten, 14. helmikuuta 2019, ja tilintarkastustuomioistuimen tuleva Katsaus 1/2020 Euroopan unionin lainsäädäntö: parempaa sääntelyä sovellettu lähes 20 vuotta, kohta 9.

(5)  Lausunto 2/2020 14 päivänä tammikuuta 2020 annetusta komission muutetusta ehdotuksesta yhteisiä säännöksiä koskevaksi asetukseksi, COM(2020) 23 final, kohta 7.

(6)  Ks. Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/35/EY, annettu 21 päivänä huhtikuuta 2004, ympäristövastuusta ympäristövahinkojen ehkäisemisen ja korjaamisen osalta (EUVL L 143, 30.4.2004, s. 56).

(7)  Ks. Katsaus 1/2017:EU:n energia- ja ilmastotoimet (Yleiskatsaus), kohdat 211 ja 212.

(8)  Lausunto 6/2018 yhteisistä säännöksistä 29 päivänä toukokuuta 2018 annetusta komission asetusehdotuksesta COM(2018) 375 final, kohta 59, ja Lausunto 2/2020 14 päivänä tammikuuta 2020 annetusta komission muutetusta ehdotuksesta yhteisiä säännöksiä koskevaksi asetukseksi, COM(2020) 23 final, kohta 9.

(9)  Lausunto 2/2020 14 päivänä tammikuuta 2020 annetusta komission muutetusta ehdotuksesta yhteisiä säännöksiä koskevaksi asetukseksi, COM(2020) 23 final, kohdat 11 ja 12.

(10)  Lausunto 7/2018 komission ehdotuksista asetuksiksi, jotka liittyvät vuoden 2020 jälkeisen ajan yhteiseen maatalouspolitiikkaan, kohta 8.