EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52018DC0002
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS Horizon 2020 interim evaluation: maximising the impact of EU research and innovation
KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE Horisontti 2020 -ohjelman väliarviointi: EU:n tutkimus- ja innovointitoimien vaikutuksen maksimointi
KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE Horisontti 2020 -ohjelman väliarviointi: EU:n tutkimus- ja innovointitoimien vaikutuksen maksimointi
COM/2018/02 final
EUROOPAN KOMISSIO
Bryssel 11.1.2018
COM(2018) 2 final
KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE
Horisontti 2020 -ohjelman väliarviointi: EU:n tutkimus- ja innovointitoimien vaikutuksen maksimointi
1.JOHDANTO
Tutkimus ja innovointi ovat olennaisen tärkeitä Euroopan sosioekonomisen mallin ja arvojen sekä sen maailmanlaajuisen kilpailukyvyn säilyttämiseksi. Tämä pätee etenkin nykyisessä nopeasti muuttuvassa maailmassa, jossa menestyksemme riippuu enemmän tietämyksen tuottamisesta ja sen nopeasta muuttamisesta innovaatioiksi kuin luonnonvarojen hyödyntämisestä tai palkkojen alentamisesta. Tulevaisuuden kestävä kasvu voidaan saavuttaa ainoastaan investoimalla tutkimukseen ja innovointiin nyt.
EU:n tutkimuksen ja innovoinnin puiteohjelma ”Horisontti 2020” (2014–2020) on EU:n keskeinen väline tämän toteuttamiseksi. Ohjelman tavoitteena on edistää talouskasvua ja luoda työpaikkoja yhdistämällä tutkimus ja innovointi, edistämällä huipputason tiedettä ja teollista johtajuutta sekä vastaamalla yhteiskunnallisiin haasteisiin.
Komission yksiköt tekivät paremman sääntelyn suuntaviivojen 1 mukaisesti kattavan väliarvioinnin ohjelman edistymisestä sen kolmena ensimmäisenä toteuttamisvuonna 2 . Sidosryhmiltä saatiin runsaasti vastauksia väliarviointia varten toteutetussa julkisessa kuulemisessa: vastaajia oli yli 3500 ja kirjallisia kannanottoja saatiin yli 300.
Lisäksi tehtiin kolme erillistä väliarviointia Euroopan innovaatio- ja teknologiainstituutista (EIT) 3 , Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT-sopimuksen) 185 artiklan nojalla perustetuista julkisen sektorin sisäisistä kumppanuuksista 4 ja SEUT-sopimuksen 187 artiklan nojalla perustetuista (yhteisyritysten kautta toteutettavista) julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksista 5 . Erilliset riippumattomat asiantuntijaryhmät tekivät myös väliarvioinnit yhdeksästä sopimuspohjaisesta julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudesta 6 ja Yhteisen tutkimuskeskuksen suorista toimista 7 .
Väliarviointi tarjosi näyttöpohjan EU:n tutkimus- ja innovointiohjelmien vaikutusten maksimointia käsittelevän Pascal Lamyn johtaman riippumattoman korkean tason ryhmän (Lamyn korkean tason ryhmän) raportille, jossa annetaan myös suosituksia tulevaisuutta varten 8 .
Horisontti 2020 -ohjelmasta annetun asetuksen 9 32 artiklan mukaisesti tämän tiedonannon tarkoituksena on tuoda EU:n toimielinten tietoon kokonaisarvioinnista tehdyt keskeiset havainnot (2 kohta) ja siitä saadut opetukset (3 kohta). Tähän sisältyvät mahdolliset parannukset ja tulevaisuuden suuntaviivat, mukaan lukien ensimmäiset vastaukset vaikutusten maksimointia käsittelevän Lamyn korkean tason ryhmän antamiin suosituksiin.
2.Keskeiset havainnot Horisontti 2020 -ohjelman väliarvioinnista
Muut EU:n toimielimet vahvistivat väliarvioinnin päätelmät: näin tekivät Euroopan parlamentti (EP) 10 , Euroopan talous- ja sosiaalikomitea (ETSK) 11 , alueiden komitea (AK) 12 ja viimeksi kilpailukykyneuvosto 1. joulukuuta 2017 annetuissa neuvoston päätelmissä 13 . Myös jäsenvaltiot antoivat lausunnon eurooppalaisen tutkimusalueen ja innovoinnin komitean (ERAC) kautta 14 . Yleisenä näkemyksenä on, että Horisontti 2020 ohjelmaa on toteutettu onnistuneesti.
Horisontti 2020 on houkutteleva ja merkityksellinen. Osanottajat tulevat parhaista tutkimuslaitoksista ja yrityksistä Euroopasta ja sen ulkopuolelta, ja ne kattavat laajan valikoiman erilaisia tutkimusaloja. Sidosryhmät ovat ilmaisseet olevansa erittäin tyytyväisiä ohjelmaan, mistä on osoituksena jatkuva mielenkiinto sen erittäin kilpailtuja ehdotuspyyntöjä kohtaan. Yli puolet Horisontti 2020 -ohjelman osanottajista on uusia edelliseen seitsemänteen puiteohjelmaan verrattuna. Teollisuuden osallistuminen on kasvanut, ja 23,9 prosenttia mahdollistaviin ja teollisuusteknologioihin ja yhteiskunnallisiin haasteisiin osoitetusta talousarviosta menee pk-yrityksille, mikä ylittää huomattavasti tavoitteena olleen 20 prosentin osuuden. Horisontti 2020 on pystynyt vastaamaan joustavasti kehittyviin poliittisiin prioriteetteihin, kuten muuttoliikkeeseen, sekä ebola- ja zika-epidemoiden kaltaisiin hätätilanteisiin.
Ohjelma tarjoaa ainulaatuisia mahdollisuuksia yhteistyöhön ja verkottumiseen. Joka viides Horisontti 2020 -ohjelman tieteellisistä julkaisuista on tulosta korkeakoulujen ja yksityisen sektorin yhteistyöstä. Horisontti 2020 tuottaa enemmän monitieteisiä julkaisuja kuin seitsemäs puiteohjelma. Sopimuspohjaiset julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet, joiden puitteissa yksityinen sektori ja komissio määrittelevät yhdessä tutkimus- ja innovaatiolinjauksia, tuottavat lisäarvoa lujittamalla tieteenalojen välistä yhteistyötä ja edistämällä innovointia.
Horisontti 2020 edistää merkittävästi työpaikkojen luomista ja kasvua. Vaikka Horisontti 2020 -ohjelma muodostaa alle 10 prosenttia EU:n kaikista julkisista t&k-menoista, makrotaloudelliset mallit ennustavat sen sosioekonomisen vaikutuksen olevan noin 600 miljardia euroa ja 179 000 työpaikkaa vuoteen 2030 mennessä 15 . Lisäksi se tukee EU:n toimintapoliittisten tavoitteiden saavuttamista keskittymällä huipputason tieteeseen, teollisuuden johtoasemaan ja yhteiskunnallisiin haasteisiin 16 .
Huippuosaamisen pitäminen perusperiaatteena varmistaa laadun. Huippuosaamisen pitäminen keskeisenä kriteerinä rahoituksen jakamisessa on mahdollistanut sen, että Horisontti 2020 -ohjelman ensimmäisiin tieteellisiin julkaisuihin on jo viitattu kaksi kertaa maailmanlaajuista keskiarvoa useammin. Ohjelmassa tuotetut patentit ovat korkealaatuisempia ja niillä on todennäköisemmin kaupallista arvoa kuin muualla tuotetuilla vastaavilla patenteilla. Horisonttia 2020 -ohjelmasta on tuettu jo 17:ää Nobel-palkinnon saajaa.
Yksinkertaistaminen on tuottanut tulosta. Toteutetut laajamittaiset yksinkertaistamistoimet (esim. yhdet säännöt, avustussopimusten sähköinen allekirjoitus, osallistujaportaali keskitettynä palvelupisteenä kanssakäymisessä osanottajien kanssa, yksi korvausosuus, kiinteämääräinen korvaus epäsuorista kustannuksista) ovat suuresti keventäneet hallinnollista taakkaa ja pienentäneet kustannuksia, minkä ansiosta avustuksen myöntämiseen kuluva aika on lyhentynyt huomattavasti (110 päivää lyhyempi kuin seitsemännessä puiteohjelmassa). Sidosryhmät arvostavat yksinkertaistettua rahoitusmallia, joka ei ole alentanut tuensaajien yhteisrahoituksen tasoa.
Horisontti 2020 on tuottanut selvää EU:n lisäarvoa. Ohjelma tuottaa mittakaava-, laajuus- ja nopeusetuja tutkimuksen ja innovoinnin kansallisen ja alueellisen tason tukeen verrattuna, ja se lisää siten EU:n houkuttelevuutta tutkimus- ja innovointipaikkana. Ohjelman täydentävä vaikutus (eli se ei korvaa kansallista rahoitusta 17 ) on erittäin vahva. Yhtä rahoituksen saajaa koskevat ohjelman osat, kuten pk-yrityksille kohdennettu väline, Euroopan tutkimusneuvosto ja Marie Skłodowska-Curie -toimet, tuottavat EU:n tason lisäarvoa Euroopan laajuisen kilpailun kautta sekä sen strukturoivan vaikutuksen kautta, joka niillä on kansallisiin tutkimus- ja innovointijärjestelmiin.
Horisontti 2020 tarjoaa vastinetta rahalle. Horisontti 2020 -ohjelman hallintokulut ovat alhaisemmat kuin seitsemännessä puiteohjelmassa. Tämä johtuu ohjelman toteutuksen laajamittaisesta siirtämisestä erikoistuneille toimeenpanovirastoille ja ohjelman yhdenmukaisesta toteuttamisesta Horisontti 2020 -ohjelman yhteisen tukikeskuksen kautta. Hallintokulut jäävät tavoitteena olleen viiden prosentin alle. Ne ovat erityisen alhaiset toimeenpanovirastoissa ja Euroopan innovaatio- ja teknologiainstituutissa (EIT).
Horisontti 2020 -ohjelmasta tuettujen kumppanuusaloitteiden arvioinnit osoittavat, kuinka tehokkaasti ne pystyvät houkuttelemaan merkittäviä määriä yksityistä ja julkista lisärahoitusta ja yhdenmukaistamaan tutkimuksen ja innovoinnin prioriteetteja koko Euroopassa.
EIT väliarvioinnissa todettiin, että se edistää EU:n innovointivalmiuksien rakenteellisten heikkouksien korjaamista. EIT:n osaamis- ja innovaatioyhteisöt tuottavat EU:n tason lisäarvoa edistämällä koulutuksen, tutkimuksen ja innovoinnin välisiä tiiviitä ja toimivia yhteyksiä erilaisissa maailmanlaajuisissa haasteissa. EIT on alusta, jolla käynnistetään ja kehitetään osaamis- ja innovaatioyhteisöjä, joiden koulutusohjelmissa tekninen tietämys yhdistetään yrittäjä- ja innovointikoulutukseen, suoriin yhteyksiin yritysten kanssa ja kansainväliseen liikkuvuuteen.
SEUT-sopimuksen 185 artiklaan perustuvat julkisen sektorin sisäiset kumppanuudet, kuten Eurostars2 ja yhteinen Itämeri-tutkimusohjelma (BONUS), ovat luoneet pitkäaikaisia tutkimus- ja innovointikumppanuuksia ja -verkkoja tutkimuksen rahoittajien ja hallitusten välillä ja edistäneet siten eurooppalaisen tutkimusalueen (ERA) luomista. Niiden kautta tehdään merkittäviä investointeja ylikansallisiin tutkimushankkeisiin tärkeillä aloilla, ja niiden toiminta-alue on entistä enemmän maailmanlaajuinen. Kaikkien SEUT-sopimuksen 187 artiklaan perustuvien julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien, kuten CleanSky2 ja biopohjaiset teollisuudenalat (BBI), keskeisenä vahvuutena on niiden kyky saada mukaan strategisia teollisuuskumppaneita unionin ensisijaisilla toiminta-aloilla yli maiden ja toimialojen rajojen sekä niiden suora vaikutus kilpailukykyyn ja EU:n poliittisiin tavoitteisiin. Ne yhdistävät toimia innovaatiosyklin kaikissa vaiheissa ja auttavat korjaamaan sirpaleisuutta omilla sektoreillaan luomalla pitkäkestoisia ei-kilpailullisia yhteistyöverkostoja, jotka tuovat yhteen sidosryhmiä, joilla ei ole aiemmin ollut tekemistä keskenään. Sopimuspohjaisten julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien, kuten tulevaisuuden tehtaat ja energiatehokkaat rakennukset, katsottiin yleisesti ottaen saavuttaneen tavoitteensa, sillä ne ovat joustavia ja tehokkaasti hallinnoituja. Ne tuovat yhteen suuria teollisuuskumppaneita EU-vetoisten strategioiden ympärille, ja niiden teollisista tuotoksista vallitsee keskinäinen yhteisymmärrys. Ne ovat erittäin läpinäkyviä ja niihin osallistuminen on avointa, myös pk-yritysten osalta.
3.Saadut opetukset tulevien puiteohjelmien vaikutuksen maksimoimiseksi
Kattavan väliarvioinnin päätarkoituksena oli ottaa oppia tulevaisuutta varten analysoimalla sekä vahvuuksia että heikkouksia. Tämä auttaa parantamaan Horisontti 2020 -ohjelman toteuttamista sen kolmena viimeisenä vuonna (2018–2020), samoin kuin EIT:n ja 185 ja 187 artiklaan perustuvien aloitteiden toteuttamista.
Yhdistetyssä arvioinnissa otetaan oppia myös pitkällä aikavälillä 18 . Näitä opetuksia hyödynnetään seuraavan puiteohjelman suunnittelussa vuoden 2020 jälkeistä aikaa varten. Horisontti 2020 -ohjelman viimeisessä työohjelmassa vuosille 2018–2020 testataan jo joitain ratkaisuja, joissa pyritään hyödyntämään pitkällä aikavälillä saatuja opetuksia. Tällaisia ovat muun muassa tulevan Euroopan innovointineuvoston pilottivaihe ja kertakorvausten käyttäminen vaihtoehtona kustannusten korvaamiselle joillain aloilla.
Seuraavassa esitetään yhteenveto tärkeimmistä opetuksista ja parannuskohteista.
3.1.Kunnianhimoisemmat investoinnit
Horisontti 2020 -ohjelman todetaan olevan alirahoitettu – sen kasvava houkuttelevuus ja jatkuva merkityksellisyys on johtanut siihen, että ehdotuksia esitetään huomattavasti enemmän kuin mitä voidaan hyväksyä (hyväksymisaste on vain 11,6 prosenttia, kun seitsemännessä puiteohjelmassa se oli 18,5 prosenttia). Kaikkien niiden ehdotusten, jotka ylittivät tiukan laatukynnyksen riippumattomassa arvioinnissa, rahoittamiseksi olisi tarvittu vielä 62,4 miljardia euroa. Tämä alirahoitus edustaa Euroopan lupaavan tutkimus- ja innovointipotentiaalin vaihtoehtokustannusta ja aiheuttaa resurssien hukkaamista hakijoille (jotka käyttävät arviolta 636 miljoonaa euroa vuodessa hakemusten laatimiseen 19 ).
Vastauksena Horisontti 2020 -ohjelman väliarviointiin Euroopan parlamentti pyytää alueiden komitean tuella, ettei EU:n talousarviossa leikata Horisontti 2020 -ohjelman määrärahoja ja että sitä seuraavaan ohjelmaan osoitetaan vähintään 120 miljardia euroa. ERAC peräänkuuluttaa talousarvion suhteuttamista tavoitteisiin. Myös neuvoston päätelmissä korostetaan tarvetta asettaa tutkimus ja innovointi etusijalle kaikissa asiaankuuluvissa EU:n toimintapolitiikoissa ja osoittaa merkittävät määrärahat tuleville ohjelmille.
Lamyn korkean tason ryhmä suosittelee tutkimuksen ja innovoinnin asettamista etusijalle ja lisämäärärahojen osoittamista siihen EU:n ja jäsenvaltioiden talousarvioissa. Ryhmän mukaan vuoden 2020 jälkeisen ohjelman talousarvion kaksinkertaistaminen on paras investointi, jonka EU voi tehdä investointien saattamiseksi samalle tasolle EU:n tärkeimpien kilpailijoiden kanssa ja ilman rahoitusta jäävien korkealaatuisten ehdotusten tällä hetkellä hukkaan menevän potentiaalin hyödyntämiseksi (eli tavoitteena olisi oltava rahoituksen antaminen vähintään 30 prosentille korkealaatuisista ehdotuksista).
Komissio panee merkille korkean tason ryhmän ja muiden EU:n toimielinten ehdotuksen tutkimukseen ja innovointiin tehtävien investointien lisäämisestä tulevassa puiteohjelmassa, kun otetaan huomioon nykyisen ohjelman vahvuudet ja sen EU:n tasolla tuottama lisäarvo. EU:n tutkimus- ja innovointirahoitusta olisi täydennettävä vastaavalla kansallisella ja alueellisella rahoituksella, jotta voitaisiin saavuttaa t&k-investoinneille asetettu tavoite eli 3 prosenttia EU:n bkt:sta.
3.2.Yksinkertaistamisen jatkaminen
Horisontti 2020 -ohjelmassa on saavutettu huomattavaa edistystä yksinkertaistamisen suhteen seitsemänteen puiteohjelmaan verrattuna. Yksinkertaistaminen on kuitenkin pysähtymätön prosessi, joka vaatii jatkuvia parannuksia.
EU:n toimielimet tunnustavat yksinkertaistamisessa saavutetun huomattavan edistyksen ja arvostavat sitä, mutta korostavat samalla, että prosessia on jatkettava. ETSK näkee sen mahdollisuutena laajentaa hakijoiden joukkoa, kun taas ERAC näkee jatkuvan yksinkertaistamisen keinona suunnitella entistä käyttäjäystävällisempiä välineitä ja sääntöjä.
Lamyn korkean tason ryhmä haluaa asetettavan tavoitteeksi, että EU:sta tulee maailman houkuttelevin tutkimus- ja innovointirahoittaja (suositus 7: Yksinkertaistamisen jatkaminen). Tämä merkitsee, että vaikutus asetetaan selvästi prosessin edelle. Tämä voisi tarkoittaa esimerkiksi dokumentaation vähentämistä mahdollisimman pitkälle, ehdotuspyyntöjen tekemistä joustavammiksi (myös välineen valinnan ja kustannuslaskennan suhteen) ja tutkimus- ja innovointikonsortioiden sisällä mukautumista muuttuviin kehityssuuntiin ja uusiin mahdollisuuksiin. Ryhmä ehdottaa, että raportointivelvollisuuksien keventämistä punnitaan suhteessa siihen, että hankkeiden vaikutuksista saadaan jatkuvaa ja tosiaikaista tietoa.
Komissio jatkaa yksinkertaistamispyrkimyksiä muun muassa Horisontti 2020 -ohjelman viimeiseen työohjelmaan sisältyvillä pilottitoimilla. Näistä toimista saatujen kokemusten perusteella komissio aikoo jatkaa yksinkertaistamista nopeampien innovaatiosyklien tukemiseksi ja hallintotaakan keventämiseksi. Tätä varten komissio selvittää mahdollisuuksia yksinkertaistaa nykyistä todellisten kustannusten korvausjärjestelmää, lisätä tavanomaisten kirjanpitokäytäntöjen hyväksymistä, lisätä toteutetuista toimista kertasuorituksena maksettavan hankerahoituksen käyttöä ja muiden yksinkertaistettujen rahoitusmuotojen käyttöä, keventää ehdotusten laatimisesta ja jättämisestä aiheutuvaa taakkaa, lyhentää avustuksen myöntämiseen kuluvaa aikaa ja parantaa hakijoille annettavaa palautetta.
3.3.Läpimurtoinnovaatioiden tukeminen
Eurooppa on osittain EU:n puiteohjelmien ansiosta maailmanlaajuinen voimatekijä tieteen alalla. Se ei kuitenkaan suoriudu yhtä hyvin innovoinnissa. Horisontti 2020 ohjelman väliarvioinnissa on havaittu joitain mahdollisuuksia markkinoita luovien läpimurtoinnovaatioiden tukemiseen, mutta siinä todetaan samalla, että tällaista tukea on lisättävä huomattavasti; esimerkiksi vain suhteellisen harvat avustuksia saavat yritykset hyötyvät Horisontti 2020 -ohjelman rahoitusvälineistä 20 . Tämä saattaa haitata nuorten innovatiivisten yritysten kasvua eurooppalaiselle ja kansainväliselle tasolle.
Myös Euroopan parlamentti korostaa innovointituen merkitystä yleensä ja erityisesti läpimurtoinnovaatioiden ja laajentumisen tukemista. Neuvoston päätelmissä puolestaan painotetaan, että on tärkeää tukea koko innovoinnin arvoketjua, myös korkean riskitason murroksellista teknologiaa, kun taas mahdollisen tulevan Euroopan innovointineuvoston olisi tuettava läpimurtoinnovaatioita ja innovatiivisten yritysten toiminnan laajentamista. Samoin todetaan myös alueiden komitean ja ERAC:n lausunnoissa.
Lamyn korkean tason ryhmä suosittelee innovoinnin (esim. teknologisen, sosiaalisen ja liiketoimintamalleja koskevan) tukemista kaikilla EU:n politiikan aloilla. Tämä luo yhteisen sääntelykehyksen, joka edistää yrittäjyyttä ja parantaa Euroopan teollista kilpailukykyä maailmanlaajuisilla markkinoilla ja sen johtoasemaa meneillään olevassa teollisessa vallankumouksessa (suositus 2: Sellaisen todellisen unionin innovaatiopolitiikan kehittäminen, jolla luodaan uusia markkinoita). Lamyn ryhmä esittää, että nopeasti laajennettavissa olevia innovatiivisia ideoita edistetään ja niihin investoidaan Euroopan innovointineuvoston kautta, jolla on valtuudet investoida sellaisiin yrittäjiin ja yrityksiin – niiden koosta, toimialasta tai kypsyydestä riippumatta – jotka kehittävät riskialttiita innovaatioita, joita on mahdollista laajentaa nopeasti eri teknologioita ja tieteenaloja hyödyntäen. Lisäksi se suosittelee (suositus 4: EU:n tutkimus- ja innovointiohjelman vaikutuksen lisääminen), että Euroopan innovointineuvosto suunnittelee uusia ehdotusten arviointi- ja valintaprosesseja, jotka nostavat paremmin esiin suuririskisiä ja suuren hyödyn tarjoavia hankkeita ja jotka parantavat avustusten hallinnoinnin joustavuutta (hankkeet voidaan keskeyttää, jos eivät toimi odotetusti) ja jotka sallivat myös epäonnistumiset.
Komissio tunnustaa markkinoita luovan innovoinnin kasvavan merkityksen 21 ja aikoo tarkastella tapoja, joilla sitä voitaisiin tulevaisuudessa tukea paremmin, käyttäen lähtökohtana digitaalisten sisämarkkinoiden, energiaunionin ja pääomamarkkinaunionin aloilla nykyisin toteutettavia toimia. Riskipääoman saatavuus on Euroopassa vain viidesosa Yhdysvaltojen tasosta. Yhteistyö- ja digitaalitalouksien uuden sukupolven yritykset ovat pääasiassa lähtöisin Yhdysvalloista ja Aasiasta. Komissio on jo ryhtynyt toimiin teollisuuspolitiikan vahvistamiseksi, EU:n teollisuuden digitalisoimiseksi ja yhteistyötalouden kehittämiseksi 22 .
Tulevassa puiteohjelmassa innovointitukea pitäisi antaa nopeammin ja joustavammin. Tämän olisi pohjauduttava tuloksiin, joita innovoinnin tukemisesta on tähän mennessä saavutettu pk-yrityksille kohdennetun välineen, yhteistyöhankkeiden ja julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien avulla. Siinä olisi hyödynnettävä avustusten ja rahoitusvälineiden täydentävyyttä, jotta voidaan houkutella nuoria ja nopeasti kasvavia innovatiivisia yrityksiä ja laajentaa niiden toiminta kansainväliselle ja eurooppalaiselle tasolle, parantaa tutkimuksen ja innovoinnin tulosten kaupallistamista ja nopeuttaa innovoinnin leviämistä. Tavoitteena olisi oltava saattaa Eurooppa markkinoita luovan innovoinnin eturintamaan. Tätä varten Horisontti 2020 -ohjelman viimeisessä työohjelmassa käynnistetään tulevan Euroopan innovointineuvoston ensimmäinen kokeiluvaihe. Tästä ensimmäisestä vaiheesta saatavat kokemukset, yhdessä hiljattain perustetun innovoijien korkean tason ryhmän 23 strategisen tuen kanssa, muodostavat perustan täysimittaista Euroopan innovointineuvostoa koskevalle myöhemmälle päätöksenteolle.
3.4.Vaikutuksen kasvattaminen tehtävälähtöisyyden ja kansalaisten osallisuuden kautta
Väliarvioinnissa todetaan, että ohjelman vaikutusta ja kansalaisten osallisuutta olisi tarvetta parantaa 24 . Tämä on tärkeää, jotta voidaan parantaa tiedottamista tutkimuksen ja innovoinnin osuudesta yhteiskunnallisiin ja teknologisiin haasteisiin vastaamisessa. Kansalaisten, asiakkaiden ja loppukäyttäjien osallistuminen ohjelman asialistan määrittelyyn (yhteissuunnittelu) ja sen täytäntöönpanoon (yhteiskehittäminen) lisää innovointia synnyttämällä käyttäjälähtöisiä innovaatioita ja innovatiivisten ratkaisujen kysyntää. Se vastaa myös tarpeeseen omaksua tulevaisuudessa vaikutuskeskeisempi ja tehtävälähtöisempi lähestymistapa 25 . Horisontti 2020 -ohjelman työohjelmat ovat jo luoneet pohjaa tehtävälähtöisyydelle, sillä niiden lähtökohtana on käytetty kohdealueita.
Kaikki EU:n toimielimet korostavat, kuinka tärkeää on lisätä kansalaisten osallistumista ja maksimoida puiteohjelman vaikutus. Alueiden komitea kannustaa nimenomaisesti ottamaan käyttöön uuden täydentävän lähestymistavan, joka perustuu asetettuihin tehtäviin. ERAC:n ja neuvoston päätelmissä viitataan tarpeeseen parantaa ja jatkaa suurelle yleisölle suunnattua tiedotusta, ja niissä kehotetaan harkitsemaan tehtävälähtöistä lähestymistapaa.
Lamyn korkean tason ryhmä tukee tätä analyysia useissa suosituksissaan. Se ehdottaa sellaisten tutkimus- ja innovointitehtävien määrittelyä, joilla on muutospotentiaalia ja joihin saadaan mukaan useita toimijoita ja sijoittajia, myös innovaatioiden julkisten hankintojen kautta (suositus 5: Omaksutaan tehtävälähtöinen ja vaikutuskeskeinen lähestymistapa maailmanlaajuisiin haasteisiin vastaamiseksi). Lamyn ryhmä esittää YK:n kestävän kehityksen tavoitteiden ottamista yleiseksi viitekehykseksi tällaisten tehtävien määrittelyssä. Se kehottaa ottamaan yleisön mukaan tehtävien määrittelyyn ja tukee kansalaisten tiedealoitteiden lisäämistä (suositus 8: Kansalaisten saaminen mukaan). Se peräänkuuluttaa EU:n tutkimuksen ja innovoinnin brändin kirkastamista, esim. tiedottamalla laajemmin sen tuloksista ja vaikutuksista (suositus 11: Määritellään vaikutukset ja tiedotetaan niistä paremmin). Innovoinnin vauhdittamiseksi Lamyn ryhmän raportissa suositellaan, että alakohtaiset politiikat otetaan täysimääräisesti huomioon innovaatiopolitiikan päätöksenteossa. Se pitää erittäin tärkeänä, että saavutetaan ohjelma, jonka määrittelevät sen tarkoitus ja vaikutus eivätkä välineet, jolla on hienoviritteinen ehdotusten arviointijärjestelmä ja joka mahdollistaa suuremman joustavuuden (suositus 4: EU:n tutkimus- ja innovointiohjelman vaikutuksen lisääminen).
Komissio on Horisontti 2020 -ohjelman viimeisessä työohjelmassa jo ottanut huomioon joitain vaikutukseen ja kansalaisille tiedottamiseen liittyviä opetuksia (esim. selkeämmät vaikutusselvitykset ja tutkimustulosten parempi levittäminen ja hyödyntäminen). Tulevan ohjelman olisi heti alusta saakka perustuttava selkeään toimintalogiikkaan ja ehdotusten eriytettyyn arviointiin. Sen lähtökohtana ovat selkeät ja, niin pitkälle kuin mahdollista, kvantifioidut odotetut pitkän aikavälin vaikutukset, keskipitkän aikavälin tulokset ja lyhyen aikavälin tuotokset, joilla tuetaan EU:n poliittisia prioriteetteja, YK:n kestävän kehityksen tavoitteita ja Pariisin sopimuksen täytäntöönpanoa.
Väliarvioinnin tulosten perusteella ja pitäen mielessä Horisontti 2020 -ohjelman vuosien 2018–2020 työohjelmien laajuuden ja tavoitteet, seuraavan ohjelman tutkimus- ja innovointitehtävillä (tieteellisissä, teknologisissa, sosiaalisissa jne.) olisi luotava enemmän vaikutusta, saavutettava paremmin suuri yleisö ja edistettävä systeemistä toimintamallia. Tehtävien olisi liityttävä EU:n poliittisiin prioriteetteihin ja niiden olisi inspiroitava suurta yleisöä (ihmisten olisi tunnettava arvot omikseen, heidät olisi otettava osaksi prosessia ja tehtävä ylpeäksi eurooppalaisuudestaan), luotava yhteyksiä tieteenalojen ja sektoreiden välillä ja ylitettävä se, mikä on tällä hetkellä mahdollista.
3.5.Synergioiden lisääminen muiden EU:n rahoitusohjelmien ja EU:n politiikkojen kanssa
Horisontti 2020 -ohjelmalla on jo synergioita muiden EU:n ohjelmien kanssa; näistä voidaan mainita Euroopan rakenne- ja investointirahastot, Euroopan strategisten investointien rahasto, ulkosuhdevälineet, Verkkojen Eurooppa -väline ja yhteinen maatalouspolitiikka. Synergioita olisi kuitenkin vahvistettava edelleen ja niiden tehokkuutta ja vaikuttavuutta olisi parannettava 26 . Erityisesti heikommin suoriutuvilla alueilla viime vuosikymmenen aikana rakennettuja tutkimus- ja innovointivalmiuksia voitaisiin hyödyntää paremmin puiteohjelmasta tuetuissa hankkeissa tukeutuen synergioihin, joita on saavutettu Euroopan rakenne- ja investointirahastojen ja älykkään erikoistumisen strategioiden 27 kanssa, ja niiden avulla voitaisiin kasvattaa osallistumista ylikansallisiin tutkimus- ja innovointiverkostoihin ja -toimiin.
Euroopan parlamentti korostaa lausunnossaan EU:n rahoitusohjelmien välisiä synergioita, joita se pitää ratkaisevan tärkeitä investointien tehostamiseksi. Tässä yhteydessä olisi erityisesti hyödynnettävä älykkään erikoistumisen strategioita. Parlamentti kehottaa lisäämään tulevan puiteohjelman ja muiden kohdennettujen EU:n varojen välisiä synergioita tutkimuksen ja innovoinnin tukemiseksi. ERAC:n lausunnossa todetaan, että Euroopan rakenne- ja investointirahastojen ja puiteohjelman välisiä synergioita olisi kehitettävä systeemisellä tasolla jo ohjelmasuunnitteluvaiheessa. Myös neuvoston päätelmissä korostetaan synergiavaikutuksia, yhdenmukaisuutta, yhteensopivuutta ja täydentävyyttä.
Lamyn korkean tason ryhmä suosittelee tulevien rahoitusohjelmien suunnittelemista siten, että niiden toimintalogiikat ovat toisiaan täydentäviä ja vahvistavia ja yhteentoimivia, jotta voidaan tukea valmiuksien rakentamista alueilla, jotka kurovat umpeen etumatkaa innovoinnin alalla (suositus 6: Järkeistetään EU:n rahoitusympäristöä ja saavutetaan synergioita rakennerahastojen kanssa).
Komissio hyödyntää nykyisen sukupolven rahoitusohjelmien yhteisestä täytäntöönpanosta saatuja kokemuksia (esim. huippuosaamismerkin 28 käyttöönotto) ja keskittyy synergioiden vahvistamiseen ohjelman suunnitteluvaiheesta alkaen sen varmistamiseksi, että välineiden ja ohjelmien valikoima kattaa koko innovaatioketjun. Tämä tapahtuu lähentämällä prioriteetteja, lisäämällä yhteisrahoitusjärjestelmien joustavuutta, jotta resursseja voidaan koota EU:n tasolla, ja parantamalla sääntöjen yhteensopivuutta (esim. mahdollistamalla sen, että huippuosaamismerkkiä voidaan hakea automaattisesti). Tulevassa ohjelmassa jatketaan myös politiikan laadinnan tukemista.
3.6.Kansainvälisen yhteistyön tiivistäminen
Tutkimuksen ja innovoinnin alan kansainvälinen yhteistyö on olennaisen tärkeää, jotta voidaan varmistaa lahjakkuuksien, tietämyksen ja taitotiedon saatavuus ja pääsy tutkimuslaitoksiin ja markkinoille maailmanlaajuisesti. Näin voidaan vastata tehokkaasti maailmanlaajuisiin haasteisiin ja täyttää maailmanlaajuiset sitoumukset. Vaikka Horisontti 2020 -ohjelmalla on laaja kansainvälinen ulottuvuus ja se on avoin muulle maailmalle, kolmansien maiden osallistuminen on vähentynyt seitsemänteen puiteohjelmaan verrattuna. Kansainvälistä yhteistyötä on siis edelleen lisättävä Euroopan tutkimuksen ja innovoinnin huippuosaamisen ja kilpailukyvyn lujittamiseksi ja maailmanlaajuisiin yhteiskunnallisiin haasteisiin vastaamiseksi.
Euroopan parlamentti kehottaa tiivistämään kansainvälistä tutkimus- ja innovointiyhteistyötä mahdollisimman nopeasti konkreettisten toimien avulla, myös assosiaatiokumppaneiden ja nousevan talouden maiden kanssa. Parlamentti korostaa myös tiedediplomatian merkitystä. Neuvoston päätelmissä vahvistetaan jälleen vastavuoroisuuden merkitys.
Myös Lamyn korkean tason ryhmä korostaa kansainvälistä yhteistyötä (suositus 10: Tehdään kansainvälisestä tutkimus- ja innovointiyhteistyöstä EU:n tutkimus- ja innovointitoiminnan tavaramerkki). Ryhmä suosittelee, että kansainvälisiä yhteistyötoimia edistetään edelleen ja että ohjelma avataan parhaiden maiden assosioitumiselle ja siitä tuetaan kaikkien maiden osallistumista vastavuoroisen yhteisrahoituksen pohjalta kumppanimaissa.
Komissio tunnustaa tutkimuksen ja innovoinnin kansainvälisen yhteistyön lujittamisen merkityksen. Horisontti 2020 -ohjelman viimeisessä työohjelmassa pyritään juuri tähän. Olisi harkittava kriteerejä ja sääntöjä, joiden mukaisesti kolmannet maat voitaisiin assosioida ohjelmaan tutkimuksen ja innovoinnin huippuosaamisen perusteella. Tulevan ohjelman vaikutustenarvioinnissa voidaan tarkastella useita tapoja kansainvälisen yhteistyön lisäämiseksi, jotta voidaan varmistaa, että EU:n tutkijat työskentelevät maailmanlaajuisesti parhaimpien ja sopivimpien tutkimus- ja innovointikumppaneiden kanssa.
3.7.Avoimuuden lisääminen
Horisontti 2020 -ohjelmassa on saavutettu merkittävää edistystä ohjelmassa tuotettujen tieteellisten julkaisujen ja datan saattamisessa avoimesti laajemman tiedeyhteisön ja yleisön saataville. Tätä kehitystä on tarpeellista jatkaa jo saavutetun edistyksen pohjalta. Tähän mennessä kuitenkin vain alle 70 prosenttia Horisontti 2020 -ohjelmassa tuotetuista julkaisuista on avoimesti saatavilla, eikä tilanteen paranemisesta ole selviä merkkejä.
Euroopan parlamentti kannattaa lausunnossaan avoimen saatavuuden yleistä periaatetta, kun taas ERAC pitää Horisontti 2020 -ohjelman sataprosenttiseen avoimeen saatavuuteen perustuvaa toimintamallia selkeänä tietämyksen siirtoa edistävänä toimenpiteenä. Siirtymistä avoimen tieteen järjestelmään koskevissa neuvoston päätelmissä 29 annetaan arvokkaita ohjeita tulevaisuutta varten, kun taas Horisontti 2020 -ohjelman väliarviointia koskevissa neuvoston päätelmissä korostetaan avoimen tieteen merkitystä vaikutuksen ja läpinäkyvyyden edistämisessä.
Avoimen tieteen (ja erityisesti avoimen saatavuuden) edistämiseen viitataan kautta koko Lamyn korkean tason ryhmän raportin keskeisenä ohjaavana periaatteena, jota olisi suosittava (suositus 3: Koulutetaan tulevaisuutta varten ja investoidaan ihmisiin, jotka toteuttavat muutoksen).
Komissio kehittää edelleen avoimen tieteen toimintaohjelmaa 30 tukevia toimintapolitiikkojaan. Horisontti 2020 -ohjelman toteuttamisesta saatujen kokemusten perusteella kaikkien julkaisujen olisi oltava avoimesti saatavilla ja kaiken datan olisi oltava löydettävissä, saatavilla, yhteentoimivaa ja uudelleenkäytettävissä (FAIR-periaatteet). Komissio tarkastelee keinoja, joilla seuraavasta puiteohjelmasta tehtäisiin täysin avoimen tieteen periaatteiden mukainen, sillä se olisi yksi tapa lujittaa tieteellistä huippuosaamista, hyödyntää kansalaisten osallistumista, parantaa tulosten toistettavuutta ja lisätä tutkimusdatan uudelleenkäyttöä.
3.8.Rahoitusympäristön järkeistäminen
Yksi keskeinen parannuskohde on Horisontti 2020 -ohjelman rahoitusympäristön järkeistäminen. Tämä koskee erityisesti kumppanuusvälineitä ja -aloitteita 31 . Sidosryhmät toteavat, että moninaiset välineet ja aloitteet ovat vaikeaselkoisia ja voivat johtaa päällekkäisyyksiin. Nykyisen kumppanuusympäristön uudistamisen pitäisi mahdollistaa näiden välineiden ja aloitteiden täysimittainen hyödyntäminen kunnianhimoisten poliittisten tavoitteiden saavuttamisessa.
EIT:n arvioinnissa todetaan, että lisäsynergioita muiden EU:n aloitteiden kanssa on tarpeellista kehittää ohjelmasuunnitteluvaiheesta alkaen. EIT:n ja osaamis- ja innovaatioyhteisöjen tavoitteita voidaan selkeyttää, jotta ne olisivat yksiselitteisiä ja mitattavissa olevia; myös osaamis- ja innovaatioyhteisöjen asema EU:n tutkimus- ja innovointiympäristössä on syytä määritellä paremmin. 185 artiklaan perustuvien toimien arviointi osoittaa, että EU:n julkisen sektorin sisäisen yhteistyön toimintakenttä on käynyt ahtaaksi, sillä alalla on liian monia samankaltaisia aloitteita, jotka eivät ole riittävän yhdenmukaisia. Myöskään julkisen sektorin sisäisten kumppanuuksien ja Horisontti 2020 -ohjelman yhdenmukaisuus ei ole riittävä. 187 artiklaan perustuvien toimien arvioinnissa todetaan, että julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuustoimia on lähennettävä enemmän EU:n, kansallisten ja alueellisten toimintapolitiikkojen kanssa, ja siinä ehdotetaan keskeisten suorituskykyindikaattoreiden tarkistamista. Sopimuspohjaisten julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien arvioinnissa havaittiin hankkeiden yhdenmukaisuuteen liittyviä haasteita ja korostettiin tarvetta kehittää synergioita osaamis- ja innovaatioyhteisöjen kaltaisten aloitteiden kanssa.
ERAC pitää rahoitusjärjestelmien järkeistämistä erityisen kiireellisenä, ja se katsoo julkisen sektorin sisäisten kumppanuuksien olevan olennaisen tärkeitä kansallisten ja EU:n tutkimus- ja innovointitoimien paremmin koordinoidun toteuttamisen kannalta. Myös kilpailukykyneuvoston päätelmissä todetaan, että nykyisestä tutkimus- ja innovaatioekosysteemistä on tullut liian monimutkainen, ja korostetaan, että kaikilla kumppanuusaloitteilla olisi oltava strategia puiteohjelman rahoituksen piiristä poistumiseen. Euroopan parlamentti kehottaa yksinkertaistamaan EU:n rahoitusympäristöä.
Myös Lamyn korkean tason ryhmä pitää järkeistämistä ensisijaisena (suositus 6: Järkeistetään EU:n rahoitusympäristöä) sekä puiteohjelmassa että laajemmin. Se katsoo, että tutkimuksen ja innovoinnin rahoitusjärjestelmien moninaisuus uhkaa kaventaa huippuosaamista, koska se suosii kilpailua järjestelmät hyvin tuntevien joukossa. Se suosittelee, että kolmasosa EU:n tutkimuksen ja innovoinnin rahoitusjärjestelmistä ja välineistä ja lyhenteistä poistetaan. Erityisesti kumppanuuksien osalta ryhmä suosittelee EU:n yhteisrahoituksen rajoittamista kumppanuuksiin, jotka selkeästi toteuttavat EU:n tehtäviä, sekä yhteisrahoitusmekanismien yksinkertaistamista ja niiden joustavuuden lisäämistä (suositus 9: Sovitetaan paremmin yhteen EU:n ja kansalliset tutkimus- ja innovointi-investoinnit). Ryhmä suosittelee vielä, että osaamis- ja innovaatioyhteisöjä käytetään johdonmukaisemmin maailmanlaajuisiin haasteisiin vastaamiseen sisällyttämällä ne suoraan vuoden 2020 jälkeiseen EU:n tutkimus- ja innovointiohjelmaan (suositus 3: Koulutetaan tulevaisuutta varten ja investoidaan ihmisiin, jotka toteuttavat muutoksen) 32 .
Komissio suhtautuu myönteisesti näihin arviointeihin. Lyhyellä aikavälillä komissio pyrkii parantamaan suorituskykyä ohjelman nykyisen elinkaaren aikana vuotuisten työsuunnitelmien ja työohjelmien avulla eri arvioinneissa esitettyjen suositusten mukaisesti. Pidemmällä aikavälillä se aikoo selvittää, kuinka EU:n erilaisia tutkimus- ja innovointivälineitä ja rahoitusjärjestelmiä voitaisiin järkeistää tuensaajien eduksi vaarantamatta kuitenkaan EU:n toimintapoliittisten tavoitteiden saavuttamista. Tuleva Euroopan innovointineuvosto voisi tarjota mahdollisuuden innovointitukijärjestelmien selkeyttämiseen. Mahdollisia tutkimus- ja innovointitehtäviä voitaisiin käyttää jäsentämään osaamis- ja innovaatioyhteisöjä siten, että niillä on selkeämmät tavoitteet, ne viestivät paremmin ja niillä on suurempi vaikutus.
Komissio aikoo myös tarkastella tulevan ohjelman vaikutustenarvioinnissa tapoja järkeistää kumppanuuksia (mukaan lukien osaamis- ja innovaatioyhteisöt ja tulevien ja kehitteillä olevien teknologioiden lippulaivahankkeet), lisätä niiden avoimuutta ja läpinäkyvyyttä ja yhdistää ne tuleviin EU:n tutkimus- ja innovointitehtäviin ja strategisiin painopisteisiin. Osana strategista prosessia se tarkastelee muun muassa valmiuksien täydentävyyttä, merkittävyyttä EU:n, jäsenvaltioiden, teollisuuden ja muiden sidosryhmien sopimien poliittisten painopisteiden kannalta, joustavuutta, heti alusta asti huomioon otettavia irtautumisstrategioita sekä sellaisen vaikutuksen tuottamista, jota ei voida saavuttaa pelkästään puiteohjelmalla.
4.Tulevaisuudennäkymät
Horisontti 2020 on tähän mennessä ollut EU:n menestystarina, joka tuottaa kiistämätöntä EU:n lisäarvoa. Väliarvioinnin myönteisten havaintojen pohjalta sidosryhmät ja Lamyn korkean tason ryhmä esittävät, että nyt tarvitaan hienosäätöä ja optimointia eikä koko puiteohjelman perinpohjaista uudistamista.
Komissio suhtautuu myönteisesti Lamyn korkean tason ryhmän suosituksiin ja ottaa ne soveltuvin osin huomioon seuraavan puiteohjelman suunnittelussa asettaakseen uuden tavoitetason maailmanlaajuiselle johtajuudelle tutkimuksen ja innovoinnin alalla.
