EUROOPAN KOMISSIO

Bryssel 10.6.2016

COM(2016) 376 final

KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

kolmansille maille myönnetyn makrotaloudellisen rahoitusavun toteutuksesta vuonna 2015

{SWD(2016) 192 final}

SISÄLTÖ

1.    Johdanto    

2.    Tausta    

2.1.    Viimeaikainen kehitys    

2.2.    Makrotaloudellisen rahoitusavun tehostaminen    

3.    Makrotaloudelliset rahoitusaputoimet vuonna 2015    

3.1    Yleiskatsaus    

3.2.    Yksittäiset toimet avunsaajamaissa vuonna 2015    

3.2.1.    Georgia    

3.2.2.    Jordania    

3.2.3.    Kirgisian tasavalta    

3.2.4.    Tunisia    

3.2.5.    Ukraina    

4.    Makrotaloudellisten rahoitusapuvarojen asianmukaisen käytön varmistaminen: operatiiviset arvioinnit ja jälkiarvioinnit    

4.1.    Operatiiviset arvioinnit    

4.2.    Jälkiarvioinnit    

5.    Rahoitusapupyynnöt ja komission tulevat ehdotukset – talousarviotilanne    

KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

kolmansille maille myönnetyn makrotaloudellisen rahoitusavun toteutuksesta vuonna 2015

1.    Johdanto

Makrotaloudellinen rahoitusapu on rahoitusväline, jolla katetaan EU:ta maantieteellisesti, taloudellisesti ja poliittisesti lähellä olevien maiden poikkeuksellisia ulkoisia rahoitustarpeita. Sen tavoitteena on palauttaa makrotalouden ja rahoitusjärjestelmän vakaus ehdokasmaissa, mahdollisissa ehdokasmaissa ja unionin naapuruusmaissa sekä kannustaa niitä samalla toteuttamaan makrotalouden sopeutustoimia ja rakenneuudistuksia.

Makrotaloudellinen rahoitusapu on maksutasetukiväline. Sillä täydennetään Kansainvälisen valuuttarahaston (IMF) kanssa sovittua sopeutus- ja uudistusohjelmaa, joka on myös sen käyttöönoton edellytyksenä. Se toteutetaan joko lainoina, joita varten komissio lainaa tarvittavat varat pääomamarkkinoilta ja lainaa ne edelleen edunsaajamaalle, tai tietyissä olosuhteissa avustuksina, jotka rahoitetaan EU:n talousarviosta.

Makrotaloudellisen rahoitusavun edellytyksenä on, että edunsaajamaa noudattaa ihmisoikeuksia ja tehokkaita demokraattisia mekanismeja. Rahoitusapu maksetaan erissä, jotka on sidottu tiiviisti sellaisten vaikuttavien uudistusten toteuttamiseen, joilla pyritään palauttamaan edunsaajamaan talouden pitkän aikavälin kestävyys. Tällä tavoin makrotaloudellinen rahoitusapu täydentää EU:n säännönmukaisessa yhteistyössä käytettäviä avustuksia ja edistää laajempaa tavoitetta vakauden ja hyvinvoinnin edistämisestä EU:n rajojen ulkopuolella.

Vuodelle 2015 oli leimallista edistyminen käynnissä olevien makrotaloudellisten rahoitusaputoimien toteuttamisessa Georgiassa, Jordaniassa, Kirgisian tasavallassa ja Tunisiassa sekä Ukrainan vaikean poliittisen ja taloudellisen tilanteen jatkuminen, minkä vuoksi hyväksyttiin kolmannen suuren makrotaloudellisen rahoitusaputoimen toteuttaminen Ukrainassa.

Tämä kertomus on laadittu noudattaen komission tiedonantovelvoitteita, jotka perustuvat useisiin neuvoston päätöksiin sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston yhteisiin päätöksiin, jotka koskevat makrotaloudellisia rahoitusaputoimia. Siihen liittyy komission yksiköiden valmisteluasiakirja, jossa on yksityiskohtaisempia tietoja ja analyysejä makrotaloudellisista olosuhteista ja yksittäisten makrotaloudellisten rahoitusaputoimien toteutuksesta.

2.    Tausta

2.1.    Viimeaikainen kehitys

EU on vuodesta 1990 lähtien toteuttanut ehdokasmaissa, mahdollisissa ehdokasmaissa ja naapuruusmaissa 26 makrotaloudellista rahoitusaputoimea, joiden arvo on ollut yhteensä yli 10 miljardia euroa. Yksittäiset makrotaloudelliset rahoitusaputoimet ovat vaihdelleet melko pienistä toimista – pienin on ollut Moldovassa vuonna 1996 toteutettu 15 miljoonan euron toimi – suuriin toimiin, kuten viimeisin Ukrainassa toteutettu 1,8 miljardin euron toimi.

Makrotaloudellisten rahoitusaputoimien määrään ja suuruusluokkaan on vaikuttanut talouden ja rahoitusalan maailmanlaajuinen kehitys. Nousevan talouden maiden rahoitusolosuhteet maailmanlaajuisilla pääomamarkkinoilla ovat heikenneet merkittävästi vuodesta 2011 lähtien, mikä johtuu osittain euroalueen valtionvelkakriisistä seuranneesta turvallisuushakuisuudesta. Lisäksi arabikevät ja sitä seurannut poliittinen ja taloudellinen kuohunta Välimeren alueen arabikumppanimaissa lisäsivät näissä maissa talousarvioon ja ulkoiseen rahoitusasemaan kohdistuvia paineita. Kehitys johti makrotaloudellisen rahoitusavun kysynnän lisääntymiseen vuosina 2012 ja 2013. Tukea pyysivät Egyptin, Jordanian ja Tunisian viranomaiset.

Ukrainan itäosan konfliktin ja maan talous- ja rahoitustilanteen huomattavan heikentymisen vuoksi Ukrainalle myönnetty makrotaloudellinen rahoitusapu kasvoi ennätystasolle vuonna 2014. Ukrainalle myönnettiin vuosina 2014–2015 kolmessa makrotaloudellisessa rahoitusaputoimessa 3,4 miljardia euroa. Rahoitusapu myönnettiin kokonaisuudessaan lainoina. Joulukuuhun 2015 mennessä siitä oli maksettu 2,21 miljardia euroa. Rahoitusapu on kaikkien aikojen suurin EU:n kolmannelle maalle näin lyhyessä ajassa myöntämä taloudellinen tuki.

Ukrainan makrotalouden vakautumisesta on ollut merkkejä vuoden 2015 puolivälistä lähtien, mutta tilanne on edelleen haavoittuva. Tilanne on hauras myös muissa itäisissä naapurimaissa, etenkin Valko-Venäjällä ja Moldovassa, mikä johtuu sekä kotimaisista tekijöistä että Venäjän talouskehityksen vaikutuksesta.

Vaikka tilanne on joissakin maissa parantunut, alueelliset konfliktit ja turvallisuusongelmat haittasivat makrotalouden kehitystä yhä vuonna 2015 myös EU:n eteläisessä naapurustossa. Näiden seikkojen vuoksi hyväksyttiin Tunisialle myönnettävää uutta makrotaloudellista rahoitusapua koskeva ehdotus ja Jordaniassa toteutettavaa jatkotoimea koskeva ehdotus, joka liittyy yhä maahan kohdistuviin Syyrian sodan vaikutuksiin, kuten pakolaiskriisiin.

2.2.    Makrotaloudellisen rahoitusavun tehostaminen

Euroopan parlamentti on nimennyt hitaan päätöksenteon yhdeksi makrotaloudellisen rahoitusavun keskeisistä puutteista. Nopeuttaakseen päätöksentekoprosessia komissio antoi 4. heinäkuuta 2011 ehdotuksen puiteasetukseksi kolmansille maille myönnettävää makrotaloudellista rahoitusapua koskevista yleisistä säännöksistä 1 . Ehdotuksen tärkeimpinä tavoitteina oli

I.luoda nopeampi ja tehokkaampi päätöksentekoprosessi;

II.luoda makrotaloudellisille rahoitusaputoimille kattava kehys;

III.lähentää päätöksentekomenettelyä muissa ulkoisen rahoituksen välineissä sovellettaviin päätöksentekomenettelyihin.

Parlamentin ja neuvoston kanssa käymiensä perusteellisten neuvottelujen jälkeen komissio katsoi, että sen ehdotuksen luonne oli muuttunut pitkittyneen lainsäädäntömenettelyn aikana niin paljon, että se oli menettänyt tarkoituksensa, ja päätti peruuttaa ehdotuksensa 8. toukokuuta 2013. 2

Komission peruutettua ehdotuksensa neuvosto nosti 18. heinäkuuta 2013 komissiota vastaan kumoamiskanteen unionin tuomioistuimessa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, 263 artiklan nojalla. Unionin tuomioistuin hylkäsi neuvoston kanteen 14. huhtikuuta 2015 antamassaan tuomiossa ja vahvisti, että ehdotuksen peruuttaminen oli perusteltua. 3 Tämän vuoksi parlamentti ja neuvosto hyväksyvät yksittäiset makrotaloudelliset rahoitusaputoimet jatkossakin tapauskohtaisesti tavallista lainsäätämismenettelyä noudattaen.

Tuoreet kokemukset ja etenkin tarve käynnistää nopeasti uusia makrotaloudellisia rahoitusaputoimia Ukrainassa vuosina 2014 ja 2015 ovat jälleen tuoneet korostetusti esiin sen, että makrotaloudellisen rahoitusavun kaltainen hätäapuväline on voitava kriisitilanteissa ottaa käyttöön nopeasti. Tämän vuoksi lainsäädäntövallan käyttäjät ovat pyrkineet nopeuttamaan tavallisen lainsäätämismenettelyn päätöksentekoa. Näin tapahtui etenkin viimeisimmässä Ukrainaa koskevassa makrotaloudellisessa rahoitusaputoimessa, joka hyväksyttiin vuonna 2015 hieman yli kolmessa kuukaudessa. Pyrkimyksistä huolimatta hyväksymismenettelyä voidaan nopeuttaa tavallisen lainsäätämismenettelyn puitteissa vain vähän, mistä on osoituksena se, että Ukrainan toinen makrotaloudellinen rahoitusaputoimi hyväksyttiin vuonna 2014 SEUT-sopimuksen 213 artiklan mukaisessa nopeutetussa menettelyssä.

Komissio jatkaa siksi yhteistyötä lainsäädäntövallan käyttäjien kanssa ja etsii keinoja, joiden avulla nykyisestä päätöksentekomenettelystä voitaisiin tehdä tehokkaampi ja tuloksellisempi.

3.    Makrotaloudelliset rahoitusaputoimet vuonna 2015

3.1    Yleiskatsaus

Vuonna 2015 edistyttiin seuraavissa makrotaloudellista rahoitusapua koskevissa päätöksissä:

Georgia: Tämä on toinen EU:n vuonna 2008 lupaamista makrotaloudellisista rahoitusaputoimista, ja lainsäädäntövallan käyttäjät hyväksyivät sen elokuussa 2013. Rahoitusapua myönnetään yhteensä 46 miljoonaa euroa, ja se maksetaan puoliksi lainoina ja puoliksi avustuksina. Rahoitusavun ensimmäisen erän avustusosuus (13 miljoonaa euroa) maksettiin tammikuussa 2015 ja lainaosuus (10 miljoonaa euroa) huhtikuussa 2015. Koska Georgia on toteuttanut EU:n kanssa tehdyssä yhteisymmärryspöytäkirjassa sovitut politiikkatoimet, toinen erä (23 miljoonaa euroa) on tarkoitus maksaa vuonna 2016 edellyttäen, että IMF:n ohjelma edistyy suunnitellusti.

Jordania: Lainsäädäntövallan käyttäjät hyväksyivät joulukuussa 2013 komission ehdotuksen 180 miljoonan euron lainojen myöntämisestä Jordanialle. Rahoitusapu maksettiin kokonaisuudessaan vuonna 2015. Maksu tapahtui kahdessa erässä, joista toinen oli 100 miljoonaa euroa ja toinen 80 miljoonaa euroa. Ensimmäinen erä maksettiin helmikuussa 2015 ja toinen lokakuussa 2015.

Kirgisian tasavalta: Kirgisiaa koskeva rahoitusaputoimi on poikkeuksellinen, sillä Kirgisia sijaitsee makrotaloudellisen rahoitusavun tavanomaisen maantieteelliseen soveltamisalan ulkopuolella. Rahoitusapua myönnettiin 15 miljoonaa euroa lainoina ja 15 miljoonaa euroa avustuksina. Lainsäädäntövallan käyttäjät hyväksyivät toimen lokakuussa 2013, ja ensimmäinen avustuserä maksettiin vuonna 2015 niin, että kesäkuussa 2015 maksettiin 10 miljoonan euron avustus ja lokakuussa 2015 maksettiin 5 miljoonan euron laina. Toisen erän avustusosuus maksettiin helmikuussa 2016 ja lainaosuus huhtikuussa 2016.

Tunisia: Komissio antoi joulukuussa 2013 ehdotuksen lainoista koostuvan, enintään 250 miljoonan euron makrotaloudellisen rahoitusavun myöntämisestä Tunisialle. Lainsäädäntövallan käyttäjät hyväksyivät päätöksen toukokuussa 2014, ja avun määrä kasvatettiin 300 miljoonaan euroon. Kaksi ensimmäistä 100 miljoonan euron erää maksettiin toukokuussa ja joulukuussa 2015. Kolmas ja viimeinen erä on tarkoitus maksaa vuonna 2016.

Ukrainalle maksettiin vuonna 2015 yhteensä 850 miljoonaa euroa lainoja osana kahta makrotaloudellista rahoitusapuohjelmaa. Ensimmäinen makrotaloudellinen rahoitusapuohjelma, joka perustui vuosina 2002 ja 2010 hyväksyttyihin päätöksiin, oli kokonaisarvoltaan 610 miljoonaa euroa. Rahoitusavun kaksi ensimmäistä erää, yhteensä 360 miljoonaa euroa, maksettiin toukokuussa ja marraskuussa 2014. Kolmas ja viimeinen erä (250 miljoonaa euroa) maksettiin huhtikuussa 2015.

Komissio ehdotti tammikuussa 2015 Ukrainan entisestään heikentyneen makrotaloustilanteen vuoksi uutta, kolmatta makrotaloudellista rahoitusaputoimea, jonka arvo on enintään 1,8 miljardia euroa. Sen tarkoituksena oli helpottaa maan ulkoisen rahoituksen tarvetta ja tukea laajaa uudistuspakettia. Tämän kolmannen Ukrainassa vuoden 2014 jälkeen toteutetun toimen myötä EU:n Ukrainalle myöntämän makrotaloudellisen rahoitusavun määrä on yhteensä 3,4 miljardia euroa. Lainsäädäntövallan käyttäjät hyväksyivät toimen huhtikuussa 2015, ja ensimmäinen 600 miljoonan euron erä maksettiin heinäkuussa 2015. Rahoitusavun toinen erä (myös 600 miljoonaa euroa) oli alun perin tarkoitus maksaa vuonna 2015. Maksamista on kuitenkin lykätty, sillä useat uudistukset eivät ole edenneet riittävästi. Toinen ja kolmas erä on tarkoitus maksaa vuoden 2016 aikana edellyttäen, että Ukrainan kanssa sovitut talouspolitiikkaa ja rahoitusta koskevat ehdot täyttyvät ja IMF-ohjelman toteutusta jatketaan tyydyttävällä tavalla.

3.2.    Yksittäiset toimet avunsaajamaissa vuonna 2015

3.2.1.    Georgia

EU hyväksyi elokuussa 2013 Georgiaa koskevan makrotaloudellisen rahoitusaputoimen, jonka arvo on 46 miljoonaa euroa. Rahoitusavusta puolet myönnetään lainoina ja puolet avustuksina, ja se maksetaan kahdessa yhtä suuressa erässä. Kyseessä on toinen kahdesta yhtä suuresta makrotaloudellisesta rahoitusaputoimesta, joihin EU sitoutui kansainvälisessä avunantajien konferenssissa Brysselissä lokakuussa 2008, jolloin Georgian talous kärsi sekä maailmanlaajuisesta finanssikriisistä että samana vuonna Venäjän kanssa tapahtuneesta lyhyestä konfliktista.

Makrotaloudellista rahoitusapua koskevat neuvottelut käynnistettiin uudelleen sen jälkeen kun Georgia sopi uudesta maksuohjelmasta IMF:n kanssa heinäkuussa 2014. Molemmat osapuolet allekirjoittivat yhteisymmärryspöytäkirjan, lainasopimuksen ja avustussopimuksen ja Georgian parlamentti teki tarvittavat ratifioinnit joulukuussa 2014.

Makrotaloudellisen rahoitusavun ensimmäinen erä maksettiin tammikuussa (13 miljoonaa euroa avustuksina) ja huhtikuussa 2015 (10 miljoonaa euroa lainoina) Georgian edistyttyä hyvin IMF:n ohjelman toteuttamisessa. Toinen erä, joka on arvoltaan 23 miljoonaa euroa, on viivästynyt IMF:n ohjelman toisen tarkastelun lykkääntymisen vuoksi. IMF vieraili Tbilisissä marraskuussa 2015 jatkaakseen ohjelman toista ja kolmatta tarkastelua koskevia neuvotteluja. Neuvottelut eivät kuitenkaan ole johtaneet tuloksiin. Komissio tarkasteli marraskuussa 2015 EU:n makrotaloudellisen rahoitusavun toisen erän maksamisen ehdoksi asetettujen uudistuksia koskevien edellytysten täyttymistä ja totesi, että ne kaikki täyttyvät. Näin ollen komission pitäisi voida maksaa toinen ja viimeinen erä mahdollisimman pian sen jälkeen, kun IMF:n johtokunta saa ohjelman arvioinnin päätökseen.

Ulkoisen ympäristön heikkeneminen vuoden 2014 loppupuolelta lähtien on supistanut voimakkaasti Georgian vientiä ja rahalähetyksiä, minkä vuoksi maan bruttokansantuotteen (BKT) kasvu on hidastunut siten, että se oli 4,6 prosenttia vuonna 2014 ja 2,8 prosenttia vuonna 2015. Georgian larin arvo heikkeni marraskuun 2014 ja joulukuun 2015 välisenä aikana neljänneksen, ja ulkoiset haavoittuvuustekijät lisääntyivät. Vaikka kotimainen kysyntä hidastui, larin arvo heikkeni merkittävästi ja öljyn hinta laski, vaihtotaseen alijäämä kasvoi vuonna 2015 lähes 12 prosenttiin suhteessa BKT:hen ja ulkomainen velka kasvoi arvostusvaikutusten johdosta yli 100 prosenttiin suhteessa BKT:hen. Valuuttavaranto kattaa noin kolme kuukautta seuraavan vuoden tuonnista.

Vaikka taloustilanne on vaikea, hallitus on harjoittanut yleisesti vastuullista finanssipolitiikkaa ja tiukkaa rahapolitiikkaa ja on antanut valuuttakurssin heiketä helpottaakseen talouden kykyä selvitä ulkoisesta häiriöstä. Vaikka dollarisaatio on yleistä, pankkijärjestelmä on vakaa ja sillä on riittävästi pääomaa, mikä johtuu myös keskuspankin harjoittamasta tarkasta valvonnasta ja sääntelystä.

3.2.2.    Jordania

Saatuaan Jordanialta joulukuussa 2012 makrotaloudellista rahoitusapua koskevan virallisen pyynnön komissio esitti 29. huhtikuuta 2013 päätösehdotuksen Jordanialle keskipitkän lainan muodossa myönnettävästä enintään 180 miljoonan euron makrotaloudellisesta rahoitusavusta. Euroopan parlamentti ja neuvosto hyväksyivät päätöksen 11. joulukuuta 2013. Vuoden 2014 alkupuolella saatettiin päätökseen neuvottelut lainajärjestelyä koskevasta sopimuksesta sekä yhteisymmärryspöytäkirjasta, jossa määritetään Jordanian viranomaisilta edellytettävät talouspoliittiset toimenpiteet. Kyseiset kaksi asiakirjaa allekirjoitettiin maaliskuussa 2014. Jordanialle myönnettävällä makrotaloudellisella rahoitusavulla oli tarkoitus täydentää rahoitusta, jota IMF myönsi elokuussa 2012 alkaneen ja kolme vuotta myöhemmin päättyneen valmiusluottojärjestelyn puitteissa. Makrotaloudellisen rahoitusavun ensimmäinen erä (100 miljoonaa euroa) maksettiin 10. helmikuuta 2015 ja toinen erä (80 miljoonaa euroa) 15. lokakuuta 2015.

Jordanian talouskasvu hidastui 2,4 prosenttiin vuonna 2015, sillä Irakin ja Syyrian konfliktien jatkuminen vaikutti matkailuvientiin ja yritysten luottamukseen. Tämän seurauksena työttömyysaste nousi vuoden 2015 kolmannella neljänneksellä jälleen 13,8 prosenttiin, kun se oli 11,9 prosenttia vuonna 2014. Inflaation arvioidaan hidastuneen -0,9 prosenttiin vuonna 2015 polttoaineen ja kuljetusten hintojen merkittävän alenemisen ansiosta.

Vaikka öljyn hinta laski, julkisen talouden vakauttamisessa ei edistytty vuonna 2015. Talouskasvun hidastuminen ja myyntiverotulojen väheneminen johtivat siihen, että julkisen talouden perusalijäämä (ilman avustuksia ja siirtoja kansalliselle sähköyhtiölle NEPCOlle ja Jordanian vesiviranomaiselle WAJ:lle) kasvoi vuonna 2015 noin 5,2 prosenttiin suhteessa BKT:hen. Vuonna 2014 se oli 4,5 prosenttia suhteessa BKT:hen. Tämä korostaa sitä, että Jordanian julkisen talouden rahoitusasema on hauras, sillä valtio on riippuvainen ulkomaisista avustuksista, jotka olivat vuonna 2015 noin 1,8 prosenttia suhteessa BKT:hen. Vaihtotaseen alijäämän (ilman avustuksia) arvioidaan supistuneen vuonna 2015 öljyn alhaisen hinnan ansiosta 11,7 prosenttiin suhteessa BKT:hen, kun se oli 12,1 prosenttia vuonna 2014. Valuuttavaranto oli joulukuussa 2015 riittävä, 14,7 miljardia Yhdysvaltain dollaria, mikä kattaa noin 6,8 kuukautta seuraavan vuoden tuonnista.

Jordanian ja IMF:n kolmivuotinen, kahden miljardin Yhdysvaltain dollarin arvoinen (800 prosenttia kiintiöstä) valmiusluottojärjestely päättyi elokuussa 2015. Jordanian viranomaiset ovat siitä lähtien neuvotelleet IMF:n virkamiesten kanssa uudesta IMF:n ohjelmasta. Uuden, aiempaa pitkäkestoisemman ohjelman odotetaan käynnistyvän vuoden 2016 jälkipuoliskolla.

Komissio sitoutui Lontoossa 4. helmikuuta 2016 järjestetyssä ”Supporting Syria and the Region” -konferenssissa tukemaan pakolaiskriisistä kärsineitä maita 2,4 miljardilla eurolla. Koska alueen tilanne on käynyt yhä vaikeammaksi ja Jordanian viranomaiset esittivät maaliskuussa 2016 makrotaloudellista rahoitusapua koskevan virallisen pyynnön, Jordanialle esitetään uutta makrotaloudellista rahoitusaputoimea vuonna 2016.

3.2.3.    Kirgisian tasavalta

Etniset ja poliittiset väkivaltaisuudet Kirgisian tasavallassa ovat johtaneet talouden toimeliaisuuden jyrkkään laskuun ja tuntuvaan ulkoiseen rahoitusvajeeseen. Sen vuoksi EU sitoutui tukemaan Kirgisian tasavallan talouden elvyttämistä Biškekissä heinäkuussa 2010 pidetyssä kansainvälisessä avunantajien konferenssissa. Komissio antoi joulukuussa 2011 ehdotuksen Kirgisian tasavallalle myönnettävästä enintään 30 miljoonan euron makrotaloudellisesta rahoitusavusta (15 miljoonaa euroa lainoina ja 15 miljoonaa euroa avustuksina). Euroopan parlamentti ja neuvosto hyväksyivät makrotaloudellista rahoitusapua koskevan päätöksen 22. lokakuuta 2013. Rahoitusapua koskeva yhteisymmärryspöytäkirja ja lainasopimus allekirjoitettiin vuoden 2014 lopulla, ja Kirgisian parlamentti ratifioi ne helmikuussa 2015.

Kuten edellä todetaan, tämä Kirgisiaa koskeva rahoitusaputoimi oli poikkeuksellinen, sillä Kirgisia sijaitsee makrotaloudellisen rahoitusavun tavanomaisen maantieteelliseen soveltamisalan ulkopuolella. Sen tekivät perustelluksi demokratiaa tukevien poliittisten ja taloudellisten uudistusten nopea eteneminen sekä maan sijainti alueella, jolla on erityistä taloudellista ja poliittista merkitystä EU:lle. Ensimmäinen 15 miljoonan euron erä maksettiin kahdessa osassa: kesäkuussa 2015 maksettiin 10 miljoonan euron avustusosuus ja lokakuussa 2015 maksettiin 5 miljoonan euron lainaosuus. Kirgisian suoriuduttua hyväksytysti toisen erän ehtojen noudattamista koskevasta tarkastuksesta komissio maksoi erän avustusosuuden (5 miljoonaa euroa) Kirgisian viranomaisille 10. helmikuuta 2016. Lainaosuus (10 miljoonaa euroa) maksettiin 13. huhtikuuta 2016.

Kirgisian taloustilanne on suhteellisen hyvä, ja maan talous on osoittautunut kyvykkääksi sietämään maan ulkopuolella, etenkin IVY-maissa, vallitsevaa heikkoa taloustilannetta. Kirgisian BKT kasvoi vuonna 2015 maatalouden ja palvelualan hyvän tuloksen ansiosta 3,5 prosenttia, ja inflaatio hidastui 3,4 prosenttiin. Maan maksutase on yhä haavoittuva, mikä johtuu rakenteellisesti suuresta vaihtotaseen alijäämästä. Venäjän paheneva talouskriisi ja muiden IVY-maiden heikko menestys ovat hillinneet vientiä ja supistaneet tuontia rahalähetysten vähenemisen vuoksi. Sen vuoksi vaihtotaseen alijäämä pysyi vuonna 2015 edelleen hyvin suurena eli 16 prosentissa suhteessa BKT:hen. Valuuttavaranto pieneni vuoden 2015 loppuun mennessä 1,78 miljardiin Yhdysvaltain dollariin, mikä kattaa 3,7 kuukautta ennustetusta tuonnista. Vuoden 2014 lopussa varanto oli 1,96 Yhdysvaltain dollaria eli 4,4 kuukautta. IMF sai joulukuussa 2015 onnistuneesti päätökseen huhtikuussa 2015 hyväksytyn kolmivuotisen laajennetun luottojärjestelyn ensimmäisen tarkastelun. Johtokunnan hyväksynnän jälkeen Kirgisialle voitiin välittömästi maksaa 9,514 miljoonan euron erityisnosto-oikeudet (13,2 miljoonaa Yhdysvaltain dollaria).

3.2.4.    Tunisia

IMF:n johtokunta hyväksyi kesäkuussa 2013 Tunisialle myönnettävän 24 kuukauden valmiusluottojärjestelyn, jonka arvo on 1,75 miljardia Yhdysvaltain dollaria. Järjestelyä on sittemmin jatkettu joulukuuhun 2015 asti. Tunisia sai EU:lta 300 miljoonaa euroa täydentävää makrotaloudellista rahoitusapua, joka myönnetään lainoina. Rahoitusapu hyväksyttiin toukokuussa 2014. Rahoitusavusta maksettiin 200 miljoonaa euroa kahtena yhtä suurena eränä vuoden 2015 toukokuussa ja joulukuussa. Loput 100 miljoonaa euroa on tarkoitus maksaa vuoden 2016 aikana.

Kasvuennustetta pienennettiin vuonna 2015 merkittävästi eli alkuvuonna ennustetusta 3 prosentista 0,5 prosenttiin. Tämä johtuu pääasiassa terrori-iskujen kielteisestä vaikutuksesta talouteen (etenkin matkailuun, liikenne- ja kuljetusalaan sekä investointeihin) ja yhteiskunnallisista levottomuuksista johtuvista tuotannon keskeytyksistä. Tilanne heikentää jo entuudestaan haavoittuvaista maksutasetta ja julkisen talouden rahoitusasemaa sekä luo merkittäviä rahoitustarpeita.

Työttömyysaste on edelleen korkea, 15 prosenttia. Työttömyys on suurta etenkin nuorten ja tutkinnon suorittaneiden keskuudessa (30 prosenttia). Inflaatio oli vuonna 2015 keskimäärin 4,4 prosenttia, ja suuntaus on laskeva. Julkista taloutta onnistuttiin hieman vakauttamaan vuonna 2014, mutta rakenteellinen alijäämä (ilman pankkien pääomituksesta aiheutuneita kustannuksia) kasvoi vuonna 2015 4,2 prosentista 4,7 prosenttiin suhteessa BKT:hen, vaikka menot supistuivatkin öljyn odotettua alhaisemman hinnan ansiosta. Muutos oli seurausta ennen kaikkea terrori-iskujen jälkeisistä menopuolen toimenpiteistä. Julkinen velka on edelleen kasvanut, ja se on 53 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2015. Velan ennustetaan olevan suurimmillaan vuoden 2018 loppuun mennessä, jolloin se on 61 prosenttia suhteessa BKT:hen. Tämän jälkeen se alkaa laskea. Julkisen velan lyhennysten on myös määrä kasvaa merkittävästi seuraavien kahden vuoden aikana.

Tunisian julkisyhteisöjen luottoluokitusta on alennettu useita kertoja vuodesta 2011 lähtien, viimeksi vuonna 2014, jolloin Moody’s alensi luokituksen BA2:sta BA3:een ja Standard & Poor’s BB:stä BB–:een. Öljyn hinnan laskusta, kotimaisen taloudellisen toiminnan heikkenemisestä ja viennin kasvusta huolimatta vaihtotaseen alijäämä pysyi vuonan 2015 kestämättömällä tasolla eli 8,8 prosentissa suhteessa BKT:hen. Taustalla on terrori-iskujen kielteinen vaikutus matkailuun. Valuuttavarantojen arvioidaan olleen vuoden 2015 lopussa lähes 7,5 miljardia Yhdysvaltain dollaria, mikä vastaa juuri ja juuri kolmen kuukauden tuontia.

Tilanteen vuoksi Tunisia pyysi IMF:ltä uutta järjestelyä IMF:n saatua päätökseen ohjelmansa kuudennen tarkastelun viime syyskuussa. Uudesta järjestelystä käydään parhaillaan neuvotteluja, ja se on tarkoitus antaa IMF:n johtokunnan hyväksyttäväksi vuoden 2016 puoliväliin mennessä. Saatuaan Tunisian viranomaisilta elokuussa 2015 uutta makrotaloudellista rahoitusapua koskevan pyynnön komissio esitti helmikuussa 2016 ehdotuksen Tunisialle lainan muodossa myönnettävästä uudesta, enintään 500 miljoonan euron makrotaloudellisesta rahoitusavusta.

 3.2.5.    Ukraina

Koska Ukrainan taloudellinen tilanne on huonontunut nopeasti ja sen maksutase on heikko, komissio esitti tammikuussa 2015 Ukrainalle lainan muodossa myönnettävää uutta, enintään 1,8 miljardin euron makrotaloudellista rahoitusapua. Rahoitusapu on määrä maksaa kolmessa 600 miljoonan euron erässä. Ehdotus on jatkoa kahdelle aiemmalle makrotaloudellista rahoitusapua koskevalle ohjelmalle (MFA I ja MFA II), jotka käynnistettiin vuonna 2014 ja olivat arvoltaan yhteensä 1,61 miljardia euroa. Uuden rahoitusaputoimen (MFA III) ensimmäinen erä maksettiin heinäkuussa 2015. Sitä ennen huhtikuussa 2015 maksettiin ensimmäisen rahoitusapuohjelman viimeinen erä, 250 miljoonaa euroa. Näin ollen Ukrainalle myönnettiin vuonna 2015 makrotaloudellista rahoitusapua yhteensä 850 miljoonaa euroa.

Maksut voitiin suorittaa Ukrainan sovittua IMF:n kanssa uudesta nelivuotisesta ohjelmasta maaliskuussa 2015. Kolmannen makrotaloudellisen rahoitusapuohjelman toisen erän maksamista kuitenkin lykättiin. Tämä johtui siitä, ettei Ukraina ollut noudattanut riittävästi osaa sovituista politiikkatoimista. Komissio on valmis maksamaan kolmannen rahoitusapuohjelman jäljellä olevat kaksi yhteensä 1,2 miljardin euron arvoista erää vuoden 2016 aikana edellyttäen, että Ukraina toteuttaa kolmanteen rahoitusapuohjelmaan liittyvät politiikkatoimet onnistuneesti ja ajoissa sekä jatkaa edistymistään IMF:n ohjelmassa.

Ukrainan taantuma paheni vuonna 2015. Maan reaalinen BKT pieneni 9,9 prosenttia, kun reaalimääräinen supistuminen oli edellisenä vuonna 6,6 prosenttia. Kuluttajien heikko luottamus ja maan itäosan konfliktin aiheuttama tuotantokapasiteetin menetys kiihdyttivät tuotannon supistumista. Konfliktin laannuttua ja maan saatua merkittävästi kansainvälistä rahoitustukea Ukrainan taloudessa näkyi vuoden jälkipuolella merkkejä vakautumisesta.

Vuoden 2015 alun vakava valuuttakriisi sekä kaasu- ja sähkötariffien nopea nousu johtivat siihen, että kuluttajahintaindeksin mukainen inflaatio kiihtyi vuonna 2015 keskimäärin 48,7 prosenttiin. Korkea inflaatio tuki talousarvion tulojen nimellistä kasvua ja auttoi yhdessä maltillisen menopolitiikan kanssa Ukrainaa pienentämään konsolidoitua julkisen talouden alijäämäänsä vuonna 2015 merkittävästi eli 1,6 prosenttiin suhteessa BKT:hen. Julkisen talouden vakauttamisesta huolimatta julkisen velan määrä kasvoi valuutan heikkenemisen vuoksi edellisestä vuodesta 10 prosenttiyksikköä ja oli vuoden 2015 lopussa 79,4 prosenttia suhteessa BKT:hen.

Ukrainan ulkoinen sopeuttaminen jatkui vuonna 2015, ja sen vaihtotaseen alijäämä supistui 0,2 prosenttiin suhteessa BKT:hen, koska tuonnin voimakas supistuminen oli nopeampaa kuin viennin heikkeneminen (sekä määrällisesti että hinnoissa mitattuna). Yksityisen pääoman virtaaminen ulkomaille hidastui vuoden aikana, kun makrotalouden vakauttamistoimet alkoivat vaikuttaa. Samaan aikaan julkiset avustukset ovat auttaneet Ukrainaa täydentämään valuuttavarantoaan. Varanto kasvoi vuoden 2015 loppuun mennessä 13,3 miljardiin Yhdysvaltain dollariin, kun se oli vuotta aiemmin 7,5 miljardia Yhdysvaltain dollaria. Ukraina pääsi IMF:n ohjelman puitteissa yksityisten velkojien kanssa sopimukseen noin 19 miljardin Yhdysvaltain dollarin velkojen uudelleenjärjestelystä. Laina-ajan pidentämisen lisäksi osapuolet sopivat noin 3 miljardin Yhdysvaltain dollarin velkahelpotuksesta.

4.    Makrotaloudellisten rahoitusapuvarojen asianmukaisen käytön varmistaminen: operatiiviset arvioinnit ja jälkiarvioinnit

4.1.    Operatiiviset arvioinnit

EU:n varainhoitoasetuksen vaatimusten mukaisesti komissio toteuttaa ulkopuolisten konsulttien tuella operatiivisia arviointeja saadakseen riittävät takeet siitä, että hallintomenettelyt ja rahoitusketjut toimivat edunsaajamaissa.

Operatiivisissa arvioinneissa keskitytään julkisen talouden hallinnointijärjestelmiin ja erityisesti valtiovarainministeriöiden ja keskuspankkien menettelyihin ja organisaatioon ja ennen kaikkea niiden tilien hoitoon, joille maksetaan EU:n varoja. Arvioinneissa kiinnitetään lisäksi erityishuomiota ulkoisten tilintarkastuslaitosten työskentelytapaan, riippumattomuuteen, työohjelmiin ja niiden tekemien tarkastusten tehokkuuteen. Myös julkisten hankintojen keskusjärjestelmiä tarkastellaan.

Komissio käynnisti vuonna 2015 Moldovassa yhden operatiivisen arvioinnin, jolla valmisteltiin mahdollista uutta makrotaloudellista rahoitusaputoimea. Arviointi saatiin päätökseen helmikuussa 2016.

4.2.    Jälkiarvioinnit

Komissio tekee EU:n varainhoitoasetuksen mukaisesti makrotaloudellisten rahoitusapuohjelmien jälkiarviointeja 4 rahoitusavun vaikutusten arvioimiseksi. Jälkiarviointien päätavoitteena on

I.analysoida makrotaloudellisen rahoitusavun taloudellisia vaikutuksia edunsaajamaan talouteen ja erityisesti sen ulkoisen rahoitusaseman kestävyyteen;

II.arvioida EU:n tukitoimien lisäarvoa.

Vuonna 2014 aloitettiin Bosnia ja Hertsegovinalle myönnetyn makrotaloudellisen rahoitusavun jälkiarviointi, joka saatiin päätökseen maaliskuussa 2015. Vuonna 2015 ei aloitettu yhtään jälkiarviointia.

5.    Rahoitusapupyynnöt ja komission tulevat ehdotukset – talousarviotilanne

Vuonna 2016 on tarkoitus toteuttaa seuraavat makrotaloudelliset rahoitusaputoimet:

I.käynnissä olevien makrotaloudellisten rahoitusaputoimien toteuttaminen edellä kuvatulla tavalla eli Georgiaa, Kirgisian tasavaltaa ja Tunisiaa koskevien rahoitusaputoimien viimeisten erien maksaminen ja Ukrainaa koskevan kolmannen rahoitusaputoimen kahden viimeisen erän maksaminen;

II.mahdollisten uusien ohjelmien hyväksyminen Tunisialta, Jordanialta, Moldovalta, Armenialta ja Egyptiltä tähän mennessä vastaanotettujen pyyntöjen perusteella.

Kuten edellä todetaan, Georgian, Jordanian ja Kirgisian tasavallan kanssa tällä hetkellä toteutettaviin makrotaloudellisiin rahoitusaputoimiin ja Ukrainan kolmanteen rahoitusapuohjelmaan liittyvät maksut on tarkoitus suorittaa kokonaisuudessaan vuonna 2016. Georgiaa ja Tunisiaa koskevien toimien täysimääräinen täytäntöönpano edellyttää kuitenkin niitä koskevissa yhteisymmärryspöytäkirjoissa vahvistettujen poliittisten ehtojen noudattamista ja IMF:n ohjelman toteuttamista tyydyttävällä tavalla.

Komissio vastaanotti elokuussa 2015 Tunisian viranomaisilta uutta makrotaloudellista rahoitusapua koskevan pyynnön, joka esitettiin uudelleen joulukuussa 2015. Ottaen huomioon turvallisuustilanteen suuren vaikutuksen Tunisian talouteen ja maan poliittisen siirtymäkauden vakauttamisvaiheeseen liittyvän ulkoisen rahoituksen tarpeen komissio esitti 12. helmikuuta 2016 ehdotuksen Tunisialle lainan muodossa myönnettävästä toisesta, enintään 500 miljoonan euron makrotaloudellisesta rahoitusavusta. Lainsäädäntövallan käyttäjien odotetaan hyväksyvän ehdotuksen vuoden 2016 puoliväliin mennessä.

Moldovan kansalliset viranomaiset esittivät elokuussa 2015 makrotaloudellista rahoitusapua koskevan pyynnön maan heikentyneen talous- ja rahoitustilanteen vuoksi. Mahdollisen rahoitusavun edellytyksenä olisi uudesta IMF:n ohjelmasta sopiminen. Poliittisen epävakauden jatkuminen on kuitenkin viivyttänyt uutta IMF:n ohjelmaa koskevia neuvotteluja ja Moldovalle myönnettävää uutta makrotaloudellista rahoitusapua koskevan komission ehdotuksen hyväksymistä.

Komissio vastaanotti helmikuussa 2014 uuden makrotaloudellista rahoitusapua koskevan pyynnön Armenialta. IMF:n 7. maaliskuuta 2014 hyväksymästä uudesta rahoitusjärjestelystä huolimatta Armenian maksutasetilannetta ei kuitenkaan pidetty niin kriittisenä, että komissio olisi ehdottanut makrotaloudellista rahoitusapua. Haavoittuvuustekijöitä kuitenkin esiintyy edelleen, ja komissio jatkaa Armenian talous- ja rahoitustilanteen seuraamista tiiviisti erityisesti siksi, että maan ulkoinen taloudellinen ympäristö muuttui aiempaa haasteellisemmaksi vuoden 2014 lopussa.

Egypti uusi pyyntönsä 500 miljoonan euron makrotaloudellisesta rahoitusavusta marraskuussa 2012. Komissio harkitsi tämän perusteella antavansa ehdotuksen, joka mahdollisesti koostuisi 450 miljoonan euron lainasta ja 50 miljoonan euron avustuksesta. Kesäkuussa 2013 toteutettiin myös operatiivinen arviointi, jossa tarkasteltiin Egyptin julkisen talouden hallinnointijärjestelmän rahoitusketjuja ja tarkastusmenettelyjä. Makrotaloudellista rahoitusapua koskevan ehdotuksen käsittely on kuitenkin keskeytetty heinäkuussa 2013 alkaneiden poliittisten tapahtumien vuoksi ja koska Egypti ja IMF eivät ole vielä sopineet IMF:n maksuohjelmasta.

Kuten edellä todetaan, komissio sitoutui Lontoossa 4. helmikuuta 2016 järjestetyssä konferenssissa tukemaan pakolaiskriisistä kärsineitä maita 2,4 miljardilla eurolla. Tätä taustaa vasten ja alueen entistä vaikeamman tilanteen vuoksi Jordanian viranomaiset ilmaisivat olevansa kiinnostuneita makrotaloudellista rahoitusapua koskevasta jatkotoimesta. Rahoitusapupyynnön sisältävä virallinen kirje vastaanotettiin maaliskuussa 2016.

Jäljempänä olevassa taulukossa esitetään yleiskatsaus avustuksina myönnettävän makrotaloudellisen rahoitusavun maksusitoumuksista ja maksuista vuosina 2014 ja 2015 sekä (alustavasti) vuonna 2016. Vuoden 2016 ennuste on hyvin alustava ja sisältää vain ne makrotaloudelliset rahoitusaputoimet, joista komissio on antanut ehdotuksen tai jotka lainsäädäntövallan käyttäjät ovat jo hyväksyneet.

Lainoina myönnettävän makrotaloudellisen rahoitusavun kokonaislainakanta oli vuoden 2015 lopussa 3 006 miljoonaa euroa. Tämä summa katetaan EU:n talousarvioon kuuluvasta ulkosuhteisiin liittyvien hankkeiden takuurahastosta 5 , joka kattaa myös Euroopan investointipankin (EIP) ulkoiset rahoitustoimet ja Euratomin lainat. Takuurahaston toiminta rahoitetaan EU:n talousarviosta summalla, joka vastaa 9:ää prosenttia sitoumusten kokonaismäärästä kunkin vuoden lopussa, joskin kahden vuoden viiveellä. Makrotaloudellisen rahoitusavun lainojen maksujen arvioidaan olevan vuonna 2016 lähes 1,7 miljardia euroa, mikä vastaisi takuurahaston rahoittamista noin 149 miljoonalla eurolla vuonna 2018. Luvuissa ei kuitenkaan ole otettu huomioon mahdollisia uusia rahoitusaputoimia, joista komissio ei vielä ole antanut ehdotusta.

(1)

 KOM(2011) 396 lopullinen, 4.7.2011.

(2)

Ks. lisätietoja komission Euroopan parlamentille ja neuvostolle laatimasta kertomuksesta, joka koskee kolmansille maille myönnetyn makrotaloudellisen rahoitusavun toteutusta vuonna 2013 (COM(2014) 372 final).

(3)

Lisätietoja: unionin tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 14.4.2015, neuvosto v. komissio, C-409/13, ECLI:EU:C:2015:217.

(4)

Kaikki jälkiarvioinnit ovat luettavissa talouden ja rahoituksen pääosaston verkkosivustolla:    
http://ec.europa.eu/dgs/economy_finance/evaluation/completed/index_en.htm

(5)

Lisätietoa on saatavilla komission Euroopan parlamentille ja neuvostolle antamasta kertomuksesta, joka koskee yleisestä talousarviosta katettavien takausten käyttöä.