28.4.2015   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 140/32

1.

katsoo, että demokratia, ihmisoikeudet ja oikeusvaltio ovat ne kolme tukipilaria, joiden varaan kaikkien oikeusjärjestysten täytyy tukeutua, luonteeseen tai muotoon katsomatta. Demokratia on ”kollektiivinen oikeus”, ihmisoikeudet ovat loukkaamattomia yksilökohtaisia oikeuksia, jotka täytyy taata kaikissa olosuhteissa, silloinkin, kun demokratia on vasta kehkeytymässä eikä ole kaikilta osin tullut täyteen mittaansa. Oikeusvaltioperiaatteet ja niistä juontuvat käytänteet ovat olennaisia demokratian sisällön ja ihmisoikeuksien takaamisen kannalta. Komitea pitää siksi erittäin tervetulleena komission ehdotusta luoda kehys oikeusvaltion suojelemiseksi EU:ssa, sillä oikeusvaltioperiaate on Euroopan yhdentymisen kannalta välttämätön perusta jäsenvaltioiden keskinäiselle luottamukselle sekä jäsenvaltioiden ja EU:n kansalaisten väliselle luottamukselle. Tällaiset yhtenäiset puitteet ovat paitsi jäsenvaltioiden myös paikallis- ja alueviranomaisten eduksi, sillä viimeksi mainituilla on käytännössä paljolti vastuuta perusoikeuksien ja vapauksien toteutumisesta.

2.

huomauttaa, että ihmisoikeudet ovat perusoikeuksia, jotka kytkeytyvät ihmisarvon kunnioittamiseen, ja ovat ensisijaisia kaikenlaisiin institutionaalisiin konstruktioihin nähden ja perimmältään edeltävät niitä.

3.

toteaa, että vaikka oikeusvaltiolle ei ole yhtä yhdenmukaista määritelmää, on kuitenkin olemassa tätä keskeistä käsitettä koskeva eurooppalainen oikeusperinne, joka perustuu kolmeen periaatteeseen: 1) kansalaisten kaikkien lakisääteisten velvoitteiden ja niiden täytäntöönpanon on perustuttava lakiin ja niiden täytyy olla täysin riippumattomia kaikenlaisesta toimeenpanovallan käyttäjien mielivaltaiseen tai yksipuoliseen päätöksentekoon johtavasta harkintavallasta, 2) puolueettoman ja riippumattoman oikeuslaitoksen on ratkaistava kansalaisten ja toimeenpanovallan väliset kiistat normaalin lainsäädännön nojalla, 3) kansalaisten perusoikeuksia (yksilönvapaus, mielipiteenvapaus, yhdistymisvapaus jne.) on kunnioitettava, ja niiden on oltava selkeästi määriteltyjä ja perustuttava selkeään peruslainsäädäntöön, eivätkä ne voi riippua mistään epämääräisestä perustuslaillisesta käsitteestä, julistuksesta tai oikeudesta tai mielivaltaisista tulkinnoista. Näiden periaatteiden vaikutus on kahtalainen: yhtäältä hallitusvallan on käytettävä toimivaltuuksiaan selkeästi laadittujen, julkaistujen lakien ja sääntöjen mukaisesti ja sellaisten vankkojen oikeusperiaatteiden perusteella, joita toteutetaan oikeudenmukaisesti ja avoimesti, ja toisaalta hallitusvallan käyttäjien tulee noudattaa perustuslakia ja lakeja, joita näihin sovelletaan.

4.

katsoo, että tärkeä toissijaisuusperiaate (Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 5 artiklan 3 kohta) on sekin syytä omaksua lähtökohdaksi ja suuntaviivaksi sovellettaessa monitasoiseen hallintoon pohjaavaa toimintamallia perusoikeuksien suojelemiseksi.

5.

korostaa, että Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimus ja Euroopan unionin perusoikeuskirja muodostavat pisimmälle kehitetyn oikeudellisen kehyksen alalla. Ne ovat hyväksymisestään lähtien unionia itseään, kaikkia jäsenvaltioita ja jokaista hallinnon tasoa velvoittava perusta, jolle oikeusvaltion ja sen toteuttamisen periaatteiden täytyy rakentua.

6.

toteaa, että EU:ta varten mutta myös laajemmin Euroopan neuvostoon kuuluvien maiden aluetta ajatellen muokatulla monitasoisen hallinnon käsitteellä pyritään heijastamaan hallintotavassa (engl. governance) tapahtunutta ja tapahtuvaa välttämätöntä kehitystä EU:ssa ylhäältä alaspäin suuntautuneesta mallista osallistavampaan malliin, niin että suuntaukset ”alhaalta ylöspäin” ja ”ylhäältä alaspäin” yhtenevät ja toissijaisuusperiaatteen kaksi ulottuvuutta toteutuvat. Yhtäällä on ”vertikaalinen” ulottuvuus, jossa alue- ja paikallistason vaaleilla luottamustehtäviin valittujen osallisuutta, yhteisvastuullisuutta ja kumppanuutta vahvistetaan, ja toisaalla ”horisontaalinen” ulottuvuus, jossa muut yhteiskunnalliset toimijat (sosiaali-, talous-, koulutus-, terveys- ja kulttuurialalta) saavat ja ottavat yhteisvastuuta kantaakseen kaikilla politiikanaloilla. ”Monitasoinen hallinto” tarkoittaa hallintotapaa, jossa on monta toimijaa ja hallinnon tasoa. Alue- ja paikallisyhteisöjen päivittäisessä politiikanteossa tuntuu valtiollisen ja unionin tason tapahtumien, toimien ja virtausten vaikutus. Ne puolestaan määrittävät monilla aloilla toiminnan puitteet koko maanosassa ja viime kädessä koko maailmassa. Oikeusvaltioperiaate käsittää Euroopan unionin puitteissa myös useampia tasoja, ja sitä on näin ollen suojeltava myös eri tasojen vuorovaikutuksessa. Tasa-arvopolitiikassa ja luonnollisesti myös sosiaalisen integraation politiikassa otetaan huomioon globalisaation konkreettinen toteutuminen ja siitä johtuvat haasteet, jotka näkyvät työllistymismahdollisuuksissa ja hakeuduttaessa hyvinvointivaltion palvelutarjonnan piiriin. Kullakin kansallisella järjestelmällä on oma historiansa ja mallinsa, mutta me pyrimme määrittämään ylikansallisia laatuvaatimuksia. Viime kädessä kehkeytyy eurooppalainen perusoikeuksien ja siten myös yhteiskunnallisten oikeuksien alue, jonka perustekijät ovat monitasoisuus ja eri tahojen horisontaaliset ristikkäiset siteet.

7.

katsoo, että monitasoisen hallinnon ansiosta on mahdollista puuttua konkreettisessa tilanteessa oikeusvaltiota mahdollisesti uhkaavaan tekijään ja kompensoida joukkoa puutteita, joita ovat mm. informaatiovaje, kapasiteetin niukkuus, varojen vähyys, hallinnollisten mahdollisuuksien suppeus ja poliittisen vaikutuksen vähäisyys, ottamalla alue- ja paikallisviranomaiset mukaan EU:ssa sovellettavien oikeusvaltion periaatteiden valvontaan ja täytäntöönpanoon. Sen avulla päästään osallistavampaan demokratiaan, lisätään avoimuutta ja tilivelvollisuutta ja kiinnitetään enemmän huomiota kansalaisiin. Oikeusvaltion suojelu onkin keino tuoda unioni lähemmäs kansalaisia ja päinvastoin. Kaiken tämän tavoitteena on, kuten monitasoista hallintoa käsittelevässä valkoisessa kirjassa todetaan, saada aikaan ”unionin, jäsenvaltioiden ja alue- ja paikallisviranomaisten koordinoitua toimintaa, joka perustuu kumppanuuteen ja jolla pyritään muotoilemaan ja panemaan täytäntöön Euroopan unionin politiikkaa”.

8.

toteaa, että vuonna 2009 julkistetun monitasoista hallintoa käsittelevän valkoisen kirjan jatkoksi käsite on saanut kerta kerralta enemmän sisältöä, mistä ovat osoituksena Euroopan alueiden komitean vuonna 2012 antama täydentävä lausunto sekä aiheesta järjestetyt seminaarit, sille omistettu tulostaulu ja aivan hiljattain julkistettu Eurooppalaisen monitasoisen hallinnon peruskirja. Sen lisäksi, että käsite saa enenevästi jalansijaa hallinnon eri aloilla ja että erilaiset kumppanitahot omaehtoisesti edistävät sen omaksumista, voidaan ensimmäisenä saavutuksena mainita Euroopan rakenne- ja investointirahastoja koskevat yleiset säännöt ja niitä seuranneet menettelysäännöt.

9.

panee merkille, että tiedonannossaan Euroopan komissio korostaa nimenomaisesti oikeusvaltioperiaatteen olevan kaikkien nykyaikaisten demokratioiden kulmakivi ja kaikkien EU:n jäsenvaltioiden yhteisestä perustuslaillisesta perinteestä kumpuava ratkaisevan tärkeä periaate ja siten yksi niistä keskeisistä arvoista, joihin unioni vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueena perustuu (Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 2 artikla ja perussopimuksen johdanto-osa ja Euroopan unionin perusoikeuskirja). Esitetyllä uudella toimintakehyksellä pyritään ratkaisemaan jäsenvaltioissa oikeusvaltioperiaatteeseen tulevaisuudessa kohdistuvat uhkat ennen kuin edellytykset, jotka käynnistävät SEU-sopimuksen 7 artiklassa tarkoitetut mekanismit, täyttyvät. Se ei kuitenkaan vaikuta Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT-sopimus) 258 artiklan nojalla nykyisin sovellettaviin rikkomusmenettelyihin.

10.

toteaa, että uudessa oikeuskehyksessä otetaan näin ollen käyttöön horisontaalinen, jäsenvaltioiden rajat ylittävä toimintamalli silloin, kun EU:n yhteiseen arvokehykseen saattaa kohdistua valtiollisten toimijoiden toiminnan aiheuttama uhka, eivätkä nykyiset rikkomusmenettelyt kaikissa tapauksissa tuo ratkaisua. Niinpä on välttämätöntä lujittaa oikeusvaltioperiaatetta, joka on olennainen EU:n yhteinen arvo, jotta saavutetaan tavoitteet perusarvojen suojelussa, mistä perusoikeuksien turvaaminen muodostaa keskeisen osan.

11.

katsoo, että uuteen kehykseen kuuluvan prosessin, joka etenee kolmessa vaiheessa, tulisi korjata tietty puute sekä luoda EU:n toimielimille mahdollisuuksia arvioida oikeusvaltioperiaatteen toteutumista ja mahdollisesti reagoida, jos jäsenvaltio on vaarassa aiheuttaa omalla toiminnallaan oikeusvaltioon kohdistuvan järjestelmällisen uhkan. Tästä syystä uuteen mekanismiin sisältyy kolme vaihetta: 1) kyseisessä jäsenvaltiossa vallitsevan tilanteen objektiivinen ja huolellinen arviointi, 2) suositukset välittömiksi konkreettisiksi toimiksi oikeusvaltioon kohdistuvien uhkien estämiseksi, ellei kysymystä ole sillä välin ratkaistu tyydyttävällä tavalla ja 3) seurataan jatkotoimenpiteitä, joita asianomainen jäsenvaltio toteuttaa sille osoitetun suosituksen seurauksena. Tässä asianomaisen jäsenvaltion kanssa käytävään vuoropuheluun perustuvassa menettelyssä on äärimmäisen tärkeää, että hallinnon eri tasot, alue- ja paikallisyhteisöt sekä kansalaisyhteiskunta mukaan luettuina, kutsutaan mukaan mahdollisimman varhaisessa vaiheessa.

12.

korostaa, että alue- ja paikallisviranomaistahot kohtaavat ensimmäisinä, välittömimmin monilla aloilla päivittäin ilmenevät haasteet ja vaikeudet, jotka voivat vaikuttaa suoraan oikeusvaltioperiaatteen mukaisiin menettelyihin ja näin ollen myös tiettyjen perusoikeuksien toteutettavuuteen, mm. taloudelliset ongelmat, työttömyyden, ympäristökysymykset ja ilmastonmuutosasiat. Paikallis- ja alueviranomaisten erityinen rooli on myös asiantuntemuksessa, joka antaa näille mahdollisuuden havaita oikeusvaltioon mahdollisesti kohdistuvat järjestelmäriskit hyvissä ajoin, mutta sen ohella myös tulossuuntautuneisuudessa, joka unionin politiikassa kannattaa aina pitää mielessä. Näin on etenkin globalisoituneessa maailmassa, jossa muuttoliike ja liikkuvuus ovat tuottaneet uudenlaisia kulttuurienvälisiä suhteita ja monimuotoisen yhteiskunnan moninaisine arvoineen ja uskontoineen, mikä on parhaiten havaittavissa paikallisyhteisöissä. Tuloksiin oikeusvaltion ja perusoikeuksien suojelussa päästään vain, kun kaikki hallintotasot tekevät yhteistyössä osansa, ovat asianmukaisesti verkottuneita ja toimivat yhdensuuntaisesti, toimivaltansa ja vastuualueensa puitteissa. Useilla aloilla on vahvistunut käsitys, että tarvitaan välttämättä näyttöön perustuvaa ja paikkalähtöistä politiikkaa, mikäli halutaan parantaa tuloksia. Tämä koskee epäilemättä myös perusoikeuksien suojelua. Perusoikeuksien vahvistaminen vaikuttaa myönteisesti yhteiskunnalliseen ja taloudelliseen kehitykseen. Mahdollisimman lähellä ihmisiä tehdyt päätökset lujittavat keskinäistä luottamusta ja luottamusta omaan yhteiskuntaan.

13.

pitää merkille pantavana, kuinka voimakkaasti EU:ssa perusoikeuksista ja oikeusvaltioperiaatteen vahvistamisesta käytävä keskustelu on muutamassa vuodessa saanut yhtymäkohtia monitasoisen hallinnon ajatusmalliin. Mutta myös komitean vuonna 2012 antamassaan täydentävässä lausunnossa mainitsemat toiminnalliset periaatteet sekä yksityiskohtainen tulostaulu ja etenkin monitasoisen hallinnon peruskirja ovat olennaisia välineitä, joiden avulla tämä näkemys muokataan teoiksi.

14.

korostaa, että ne perusarvot, joita ”Eurooppa” (eivät yksinomaan EU ja Euroopan neuvosto, vaan myös arvovaltaiset kansalliset perinteet) edustaa, eivät kytkeydy pelkästään demokraattiseen oikeusjärjestykseen, vaan myös politiikkaan, jonka avulla taataan tosiasialliset mahdollisuudet toteuttaa kyseisiä arvoja. Mikäli tämä ajatuskulku viedään johdonmukaisesti loppuun, alue- ja paikallisviranomaisten asema näyttäytyy täysin uudenlaisena. Silloin alue- ja paikallisviranomaiset eivät ole pelkästään tahoja, jotka toteuttavat kansallista (ja unionin) lainsäädäntöä ja toimintapolitiikkaa (suuntautuminen ylhäältä alaspäin), vaan täysivertaisia toimijoita, joilla on poliittista vastuuta muokata määrätyissä puitteissa paikalliseen tilanteeseen soveltuvaa yhdennettyä politiikkaa. Tällöin ei ole kyse vain kansalais- ja poliittisista oikeuksista, vaan yhtä lailla taloudellisista ja sosiaalisista oikeuksista (koulutus, työ, terveys, hyvinvointi, asuminen).

15.

huomauttaa, että alue- ja paikallisviranomaiset ovat ne viranomaistahot, jotka havaitsevat ensimmäisinä perusoikeuksia koskevat valtiollisen politiikan kipukohdat. Ne ovat tekemisissä niiden yksityisten ihmisten, ryhmien tai ”kategorioiden” kanssa, joita oikeusvaltion periaatteiden rikkominen tai perusoikeuksien rajaaminen koskettavat ensimmäisinä. Tässä yhteydessä vaatii erityistä huomiota universaalien perusoikeuksien takaaminen kaikille asukkaille riippumatta niistä oikeuksista ja etuuksista, jotka koskevat nimenomaan EU:n kansalaisia.

16.

katsoo näin ollen, että perusoikeuksia, kuten yhtäläisiä mahdollisuuksia täysarvoiseen työhön ja yhteiskunnalliseen vaikuttamiseen, on edistettävä järjestelmällisesti tarkoituksenmukaisin tukitoimin. Tässä suhteessa alue- ja paikallisviranomaiset ovat yhdessä valtiollisten ja unionin julkisen vallan tasojen sekä kansalaisyhteiskunnan kanssa täysivertaisia kumppaneita strategisessa yhteistoiminnassa sosiaalisen oikeusvaltion toteuttamiseksi.

17.

katsoo, että huoli perusoikeuksien mahdollisesta loukkaamisesta on laajennettava systemaattiseksi poliittiseksi tahdoksi toteuttaa oikeusvaltio Euroopan unionissa ja sen jäsenvaltioissa korostaen myös sen myönteisiä piirteitä. Sen vuoksi oikeusvaltioperiaatteen yhteydessä on siirryttävä yksinomaisesta oikeudensuojelun käsitteestä dynaamiseen käsitteeseen, jolloin perusoikeuksiin liitetään toimintapolitiikkaa toteutettaessa myös yhteiskunnallisia piirteitä. Euroopan komissio ei vielä korosta tätä näkökantaa riittävästi vaan suhtautuu (liian) pidättyvästi jäsenvaltioiden ”sisäasioihin liittyviin seikkoihin” ja haluaa uudessa toimintapoliittisessa kehyksessään ennen kaikkea kehittää joustavamman vaihtoehdon varsinaiselle rikkomusmenettelylle voidakseen ryhtyä hyvissä ajoin toimiin. Hiljalleen yleisen hyväksynnän saava monitasoisen hallinnon ajatus voi tarjota tässä yhteydessä hyödyllisen lähestymistavan. Euroopan komission tiedonannossa avataan tietä aloitteelliselle lähestymistavalle (mm. viittaamalla Venetsian komissioon), johon on sen vaikutuksen takaamiseksi kuitenkin sisällytettävä asianomaisen valtion eri hallintotasot ja kansalaisyhteiskunta.

18.

katsoo, että alue- ja paikallisviranomaiset ovat unionin ja jäsenmaiden viranomaisille keskeisen tärkeitä kumppaneita, kun yhdessä kansalaisyhteiskunnan kanssa suojellaan nykyaikaista oikeusvaltioperiaatetta ja myös muokataan sitä aktiivisesti ja johdonmukaisesti omin toimintapoliittisin aloittein. Tämä on jokaisen hallintotason ydintehtävä. Toimijat, jotka suhtautuvat tähän asiaan järjestelmällisen välinpitämättömästi, loukkaavat Euroopan unionin perusoikeuskirjaa ja jättäytyvät syrjään Euroopan aatteellisesta valtavirrasta.

19.

on sitä mieltä, että alue- ja paikallisviranomaisten olennaisen tärkeä tehtävä perusoikeuksien takaamisessa ja niiden toteuttamisessa aiempaa tuloksekkaammin ansaitsee tunnustuksen. Tässä yhteydessä niiden on kuitenkin aina noudatettava tapaoikeutta tai kulloistakin perustuslakia.

20.

katsoo, että alue- ja paikallisviranomaisten pitää saada mahdollisuus kääntyä suoraan Euroopan komission puoleen, kun nämä toteavat, että oikeusvaltio uhkaa joutua vaaraan. Euroopan komission tulisi luoda tätä varten asianmukaiset rakenteet.

21.

on sitä mieltä, että perusoikeuksien suojeleminen ei ole ainoastaan Euroopan komission tehtävä, vaan myös Euroopan parlamentin tulisi antaa siihen aktiivisesti panoksensa. Oikeusvaltion ollessa vaarassa on tarpeen, että EU-tasolla huolehditaan alue- ja paikallisviranomaisten avustuksella asianmukaisesta parlamentaarisesta julkisuudesta, joka osaltaan edistää tilanteen tarkistamista.

22.

huomauttaa, että myös alue- ja paikallistasolla on erotettavissa vertikaalinen ja horisontaalinen ulottuvuus. Jälkimmäisellä tarkoitetaan julkisen ja yksityisen tahon yhteistyötä, jota tehdään esim. sosioekonomisen kehityksen saralla sekä koulutus-, terveys- ja hoitopalveluissa.

23.

katsoo, että alue- ja paikallisviranomaisilla – varsinkin niillä, joilla on lainsäädäntävaltaa – on välitön velvollisuus soveltaa lukuisia perusoikeuksia, ja ne ovat määrittäneet yleiset poliittiset suuntaviivat tähän tarkoitukseen. Tämä koskee myös konkreettisesti erityisiä kansalaisoikeuksia, joilla taataan mielipide-, yhdistymis- ja toimintavapaus, osallistuminen vapaisiin ja rehellisiin vaaleihin sekä yleisesti ottaen torjutaan kaikenlainen syrjintä kansalaisten omissa paikallis- ja alueyhteisöissä. Tässä mielessä alue- ja paikallisviranomaiset eivät ole pelkästään taho, joka toimittaa eteenpäin saamansa tiedon ilmiselvistä perusoikeuksien loukkauksista, vaan niiden itsensä pitää laatia ja ottaa käyttöön asiaa koskevia konkreettisia ohjeistoja kyseisten oikeuksien toteuttamiseksi.

24.

toteaa, että klassisen EU-tarkastelutavan mukaan alueitamme, kaupunkejamme ja kuntiamme asuttavat EU:n kansalaiset, jolloin syrjimättömyystoimissa keskitytään muiden jäsenvaltioiden kansalaisten oikeuksiin, mutta sosiologinen todellisuus, varsinkin suurissa kaupungeissa, on luonnollisesti paljon monitahoisempi. Yhteiskunnallinen integraatio onnistuu ainoastaan edustuksellisen ja osallistavan demokratian eri muotojen kautta. Se on yhteisen rinnakkaiselon tyyssija, minkä lisäksi se suojelee paikallista historia- ja kulttuuriperintöä. Näin ollen, mikäli halutaan ottaa kaikki asukkaat huomioon, täytyy ”kansalaisuuden” määritelmää laajentaa (ks. Euroopan neuvoston asiakirja White Paper on Intercultural Dialogue [2008]: ”Citizenship in the widest sense, is a right and indeed a responsibility to participate in the cultural, social and economic life and in public affairs of the community together with others”). Samalla kannalla on professori Antonio Papisca tarkastellessaan Nova Civitas -käsitettä.

25.

katsoo, että Euroopan unionin perusoikeusviraston esittämä perusoikeuksia koskeva EU:n strategiakehys (Strategic EU Framework on Fundamental Rights) tarjoaa puitteet horisontaalisen ja vertikaalisen ulottuvuuden muodollisen yhteyden luomiseen tavoitteena määrätietoinen osallistuminen, yhteistyö ja koordinaatio. Tässä mielessä perusoikeusvirastolle tulisi myös antaa keinot tarkistaa oikeusvaltioperiaatteen toteutuminen ja perusoikeuksien noudattaminen EU:n jäsenvaltioissa ja tarvittaessa suorittaa hälytys.

26.

toteaa, että Euroopan unionin perusoikeusviraston samoin kuin Euroopan neuvoston pitää huolehtia siitä, että erityisesti myös alue- ja paikallisviranomaiset saavat jatkuvasti asiantuntemusta käyttöönsä.

27.

katsoo, että monitasoisen hallinnon käsite tulee ottaa ihmisoikeuksien suojelun nimenomaiseksi lähtökohdaksi.

28.

toteaa, että alue- ja/tai paikallisviranomaisia tulee kannustaa

29.

voisi tutkia, edesauttaisivatko seuraavat ehdotukset oikeusvaltion suojelua Euroopan unionissa: