This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52013SC0496
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT Executive Summary to the Impact Assessment Accompanying the document PROPOSAL FOR A COUNCIL RECOMMENDATION on a Quality Framework for Traineeships
KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA EHDOTUKSEEN NEUVOSTON SUOSITUKSEKSI
KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA EHDOTUKSEEN NEUVOSTON SUOSITUKSEKSI
/* SWD/2013/0496 final */
KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA EHDOTUKSEEN NEUVOSTON SUOSITUKSEKSI /* SWD/2013/0496 final */
1. Johdanto Viimeisten kahden vuosikymmenen aikana työharjoittelusta on tullut
nuorille tärkeä reitti työmarkkinoille pääsyssä.[1] Harjoittelu on yhä useammin
työmarkkinoidemme vakiopiirre, mutta tämän käytännön yleistyminen on lisännyt
huolta harjoittelun oppimissisällöstä ja työehdoista. Jotta työhön
pääsyä voidaan edistää tehokkaasti, harjoitteluissa on tarjottava laadukas
oppimissisältö ja asianmukaiset työehdot, eikä harjoittelupaikoilla saa korvata
varsinaisia työpaikkoja pienin kustannuksin. Euroopan parlamentin[2] ja
Eurooppa-neuvoston[3]
useasti esittämän pyynnön jälkeen komissio aloitti viime vuonna
työmarkkinaosapuolten kuulemisen ja ilmoitti esittelevänsä harjoittelun
laatupuitteet vuoden 2012 loppuun mennessä.[4] Vaikutusten arvioinnin
tavoitteena on määrittää ja analysoida, millä toimintavaihtoehdoilla voitaisiin
lisätä laadukkaiden harjoittelujaksojen osuutta etenkin tarjoamalla parhaita
käytäntöjä koskevia vaatimuksia ja ehkäisemällä heikkotasoisia
harjoittelupaikkoja. Vaikutusten arviointi perustuu komission
joulukuussa 2012 työmarkkinaosapuolten kuulemisen yhteydessä esittämään
harjoittelun laatupuitteita koskevaan analyyttiseen asiakirjaan[5]. Siinä
esitetään harjoittelujen määrää ja laatua koskevia tietoja, joita ei ollut
aiemmin saatavilla, ja uutta näyttöä laatuongelmien yhteydestä kyseisten
harjoittelijoiden kehnompiin työllisyysnäkymiin sekä tehdään ehdotuksia
harjoittelun laatupuitteiksi, joilla parannetaan tehokkaasti harjoittelijoiden
työllistymismahdollisuuksia. Uusilla avoimuutta koskevilla ehdotuksilla on
tarkoitus auttaa nuoria erottamaan laadukkaat harjoittelujaksot heikkotasoisista. 2. Kuulemiset
ja sidosryhmien näkemykset harjoitteluun vaikuttavista keskeisistä ongelmista Julkinen kuuleminen Komissio on kuullut monia eri
sidosryhmiä harjoitteluun liittyvistä ongelmista ja mahdollisista ratkaisuista.
Kuulemisten tuloksia selvitettiin laajasti edellä mainitussa analyyttisessa
asiakirjassa. Vuoden 2012
julkisissa kuulemisissa ammattijärjestöt, kansalaisjärjestöt, nuorisojärjestöt,
koulutuslaitokset ja useimmat yksittäiset vastaajat kannattivat yleisesti
komission aloitetta. Vaikka työnantajajärjestöt, kauppakamarit ja jäsenvaltiot
yleisesti ottaen kannattivat aloitetta, ne viittasivat usein siihen, että
puitteiden on oltava riittävän joustavat, jotta voidaan ottaa huomioon
erilaiset kansalliset käytännöt. Useimmat vastaajat hyväksyivät komission
analyysin tuleviin harjoittelun
laatupuitteisiin sisällytettävistä osatekijöistä
(harjoittelusopimukset, selkeät tavoitteet ja sisältö, harjoittelun kesto,
asianmukainen sosiaaliturva/palkka jne.). Yritykset ja jotkin
työnantajajärjestöt väittivät, etteivät palkkaus- ja sosiaaliturvakysymykset
kuulu EU:n toimivaltaan. Työmarkkinaosapuolten
kuuleminen Kaksivaiheinen
työmarkkinaosapuolten kuuleminen harjoittelun
laatupuitteita koskevasta aloitteesta toteutettiin lokakuun 2012 ja helmikuun 2013 välillä. EU:n
työmarkkinaosapuolet eivät aloittaneet Euroopan unionin toiminnasta tehdyn
sopimuksen (SEUT-sopimuksen) 154 artiklan mukaisia neuvotteluja mahdollisesta
sopimuksesta, minkä vuoksi komissio päätti esittää oman ehdotuksensa ottaen
huomioon kuulemisessa ilmaistut näkemykset. Euroopan työmarkkinaosapuolten
nuorisotyöllisyyden toimintapuitteissa (Framework of Actions on Youth
Employment, kesäkuu 2013) todettiin, että komissio aikoo laatia ehdotuksen
neuvoston suositukseksi eurooppalaisista harjoittelun laatupuitteista. Kun
pk-yrityksiä oli kuultu UEAPME:n kautta vuonna 2012,
maalis–kesäkuussa 2013 toteutettiin pk-yrityksiä koskeva tutkimus, jossa
tutkittiin pk-yritysten tarjoaman harjoittelun laatua (työantajan näkökulmasta)
ja mahdollisista harjoittelun laatupuitteita koskevista toimista aiheutuvia
sääntöjen noudattamiseen liittyviä kustannuksia. 3. Ongelman
määrittely 3.1. Sääntelykehys Harjoittelua koskevassa
tutkimuksessa selvitetään harjoittelun sääntelykehystä ja todetaan, että siinä
on suuria eroja sekä harjoittelutyyppien että jäsenvaltioiden välillä.
Ranskassa säännellään kaiken tyyppisiä harjoitteluja lainsäädännöllä, mutta
esimerkiksi Bulgariassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa ei ole erityistä
harjoittelijoita koskevaa sääntelykehystä. Alle puolet jäsenvaltioista soveltaa
kestoa, palkkausta tai sosiaaliturvaa koskevia säännöksiä. Yhdessätoista
jäsenvaltiossa on edelleen oikeudellisia ja hallinnollisia esteitä toisesta
jäsenvaltiosta tuleville harjoittelijoille, mikä vaikeuttaa kansainvälisen
harjoittelun kehittämistä. Yleisesti voidaan todeta,
ettei ole vielä kansainvälisesti hyväksyttyjä standardeja laadukkaana
pidettävän harjoittelun ominaispiirteistä. 3.2. Ongelman
määrittely Sekä julkisessa kuulemisessa että harjoittelua
koskevassa tutkimuksessa luetellaan useita ongelmia, jotka vaikuttavat nykyään
EU:ssa tarjottaviin harjoittelujaksoihin. Kaksi keskeistä mahdollisesti EU:n
tason toimintaa edellyttävää ongelma-aluetta ovat riittämätön oppimissisältö ja
epätyydyttävät työehdot. 1) Oppimissisältöä koskeva ongelma
liittyy valituksiin siitä, että harjoittelijoille annetaan vähäpätöisiä
työtehtäviä mielekkään koulutuksen sijaan. Tämä ei ole pelkästään eettinen
kysymys, sillä jos liian monet harjoittelujaksot tarjoavat merkityksetöntä
oppimista, harjoittelu voi saada huonon maineen, jolloin se ei enää helpota
yhtä tehokkaasti nuorten siirtymistä koulusta työmaailmaan. 2) Työehdot liittyvät valituksiin esimerkiksi
pitkistä työajoista, terveys- ja turvallisuusriskien tai työperäisten riskien
puutteellisesta kattamisesta, sovellettavia sääntöjä ja määräyksiä koskevan
selkeän käsityksen puuttumisesta sekä yhdenvertaisen kohtelun puutteesta. Jäljempänä tässä arvioinnissa heikkotasoisella
tarkoitetaan sellaisia harjoittelujaksoja, joissa oppimissisältö tai työehdot
ovat epätyydyttäviä. Kahden edellä mainitun ongelman lisäksi
sidosryhmät korostivat, että harjoittelu on usein palkatonta tai siitä
maksettava korvaus ei kata harjoittelijoiden peruselinkustannuksia. Tämä
aiheuttaa tasavertaiseen pääsyyn liittyvän ongelman[6]. Se, että harjoittelu
on yhä useammin palkatonta, voi myös luoda työmarkkinoille suuntauksen, jossa
työnantajat korvaavat palkalliset työntekijät harjoittelijoilla.[7] Varsinaista palkka- tai
korvauskysymystä ei toissijaisuussyistä käsitellä EU:n tasolla. Avoimuuden
lisääntyminen kuitenkin tehostaisi työmarkkinoiden toimintaa. Kotimaassa suoritettavan harjoittelun
vähäisestä määrästä ei ole valitettu, mutta kansainvälinen harjoittelu
on todellakin vähäistä. Tämä on merkittävä menetetty mahdollisuus pyrittäessä
vähentämään nuorisotyöttömyyttä liikkuvuuden kautta, koska kansainvälinen
harjoittelu voisi olla avaintekijä ulkomailla työskentelyn helpottamisessa,
eikä monia avoimia työpaikkoja pystytä täyttämään paikallisilla
työmarkkinoilla. Miten yleisiä laatuongelmat ovat? Eurobarometri-tutkimus tehtiin EU:ssa ja
Kroatiassa kaikkiaan 13 000 henkilölle heidän
harjoittelukokemuksestaan. Vastausten perusteella voitiin määritellä
harjoittelua koskevassa tutkimuksessa yksilöidyt keskeiset laadun osatekijät.
Tutkimuksessa todettiin, että valtaosa harjoittelujaksoista oli riittävän
laadukkaita, mutta merkittävä vähemmistö ei ollut. Erityisesti raportoitiin,
että 18 prosentissa harjoittelujaksoista oli epätyydyttävä oppimissisältö
ja että joka neljännessä tapauksessa työehdot (palkkaa lukuun ottamatta) eivät
olleet verrattavissa vakituisten työntekijöiden työehtoihin esimerkiksi
työtuntien ja lomaehtojen osalta. Kaikkiaan 30 prosenttia
harjoittelujaksoista todettiin puutteellisiksi joko oppimissisällön tai
työehtojen puolesta. Harjoittelu todettiin usein puutteelliseksi molemmilla
osa-alueilla.[8] Kansainvälisestä harjoittelusta voidaan
todeta, että ainoastaan 9 prosenttia kaikista harjoitteluista suoritetaan
toisessa maassa. Ulkomailla vallitseviin oloihin liittyvä epävarmuus on
merkittävä kansainvälisten harjoittelumarkkinoiden kehittymistä estävä tekijä,
sillä Eurobarometri-tutkimuksen mukaan 38 prosenttia niistä, jotka eivät
olleet suorittaneet harjoittelua ulkomailla mutta olisivat halunneet, pitivät
tiedon puutetta suurimpana esteenä. Eurobarometri-tutkimuksen tulosten
ekonometrisessa analyysissa todettiin, että heikkotasoisen harjoittelun
suorittaneet löysivät myöhemmin huomattavasti epätodennäköisemmin työpaikan.
Laadukas harjoittelu ei ainoastaan paranna selvästi mahdollisuutta, että sama
organisaatio tarjoaa työsopimusta, vaan vähentää myöhemmin myös
työttömyysriskiä. Tiedot vahvistivat laadun ja palkkaamisaikomuksen
välisen yhteyden. Kaikkein laadukkaimpia harjoittelujaksoja tarjoavat yleensä
vastaanottavat organisaatiot, jotka aikovat palkata henkilöstöä. Tämän vuoksi
laadun ja palkan välillä on voimakas yhteys – palkka viestittää, että
vastaanottava organisaatio on halukas tekemään hieman enemmän kuin vaaditaan. 3.3. Ongelman syyt Heikkotasoisten harjoittelujaksojen syyt
liittyvät sekä tarjontaan että kysyntään. Tarjontapuolella vastaanottava
organisaatio voi tarjota heikkotasoisia harjoittelujaksoja, koska se ei tiedä,
miten laatu varmistetaan (tahaton huono laatu), tai heikkotasoisia
harjoittelujaksoja saatetaan tarjota tarkoituksellisesti tietoisen voiton
maksimointia koskevan strategian vuoksi. Ongelman syyt vaihtelevat tapauksen
mukaan. Tahattomasta huonosta laadusta voidaan todeta,
että pk-yrityksille tehdyn testin tulokset osoittavat johdonmukaisesti,
etteivät monet pk-yritykset sovella harjoittelua koskevassa tutkimuksessa
yksilöityjä laadun osatekijöitä, vaikka useimmat niistä ilmoittivat, etteivät
ne pidä kyseisten osatekijöiden täytäntöönpanoa ongelmallisena. Tahattomien
heikkotasoisten harjoittelujaksojen osuutta ei voida määrittää tarkasti, mutta
pk-yrityksille tehdyn testin tulosten perusteella osuudeksi voitaisiin
varovasti määrittää 20–35 prosenttia
harjoittelujaksoista, joiden oppimissisältö on riittämätön. Kysyntäpuolella heikkotasoisiin
harjoittelujaksoihin hakeminen johtuu lähinnä avoimuuden puutteesta (tietojen epäsymmetria). Harjoittelun laatua on vaikea arvioida
ennen sen aloittamista, ja kun harjoittelu on alkanut, harjoittelijalla ei ole
mahdollisuutta eikä kannustinta valittaa. Näin ollen harjoittelumarkkinoiden
ominaispiirteenä voidaan sanoa olevan tasapaino, jossa tietty osuus
harjoittelujaksoista on heikkotasoisia. 4. Oikeusperusta
ja toissijaisuusperiaate Oikeusperusta Tämän aloitteen
oikeusperustana on SEUT-sopimuksen 153 artikla, jonka mukaan unioni tukee
ja täydentää jäsenvaltioiden toimintaa aloilla, joita ovat muuan muassa
työehdot, työntekijöiden sosiaaliturva ja sosiaalinen suojeleminen sekä
työmarkkinoilta syrjäytyneiden henkilöiden integroiminen ja sosiaalisen
syrjäytymisen torjuminen. Toissijaisuusperiaate Standardoinnin hyödyistä voidaan todeta, että
EU:n laajuisella ratkaisulla olisi useita etuja: ·
Eri valtioiden eri elinten hyväksymät tai
ehdottamat laatua koskevat ohjeet näyttävät olevan melko samanlaisia. Suurimmat
erot ovat palkkauksessa ja tietyissä pakollisissa tai sitovissa osatekijöissä,
kuten peräkkäisiä harjoittelujaksoja koskevissa rajoituksissa, jotka usein
puuttuvat vapaaehtoisista peruskirjoista. Tämä tarkoittaa, ettei ole suurta
tarvetta mukauttaa laatustandardeja paikallisiin olosuhteisiin. ·
Toiseksi EU:n laajuisella ratkaisulla olisi
harjoittelijoiden liikkuvuuteen liittyviä etuja. Nuorten olisi helpompi
hyväksyä toisessa maassa suoritettava harjoittelu, jos olemassa olevat
vakiomuotoiset käytännöt tai säännöt antaisivat heille selkeän käsityksen
siitä, mitä on odotettavissa. ·
Kolmanneksi kokemus osoittaa, että
koordinointiongelmien vuoksi kansainvälisesti hyväksytyt laatustandardit
voitaisiin määritellä nopeammin, jos ylikansalliset instituutiot koordinoisivat
ja tukisivat niiden määrittelyä. EU:lla on tähän parhaat mahdollisuudet, koska
kansainvälisten laatustandardien spontaania kehittämistä ei ole juurikaan havaittavissa. Jäsenvaltiot voisivat itsenäisesti toteuttaa
toimia harjoittelun laadun parantamiseksi. Käytännössä ne ovat kuitenkin
toistuvasti kehottaneet komissiota laatimaan harjoittelua koskevat
laatupuitteet (ks. esim. kolmen viimeksi kokoontuneen Eurooppa-neuvoston
päätelmät: joulukuu 2012, helmikuu 2013 ja kesäkuu 2013). Tilanteessa, jossa sääntelykehykset poikkeavat
toisistaan, olisi hyvä muodostaa yhteinen näkemys siitä, mitä harjoittelu on ja
mitkä ovat sen vähimmäisvaatimukset. Tämä auttaisi muotoilemaan jäsenvaltioiden
menettelytapoja ja sääntelyperiaatteita. Tällä tavoin
EU voisi konkreettisesti auttaa jäsenvaltioita panemaan täytäntöön
Eurooppa 2020 ‑strategian työllisyyden suuntaviivan 8,
erityisesti ”laatimaan järjestelmiä, joilla autetaan äskettäin valmistuneita
löytämään ensimmäinen työpaikka tai jatkokoulutusmahdollisuuksia, myös
oppisopimuskoulutusta, ja joilla nuorten työttömyyteen voidaan puuttua
nopeasti”. Näin käsiteltäisiin yhtä rajatylittävän liikkuvuuden
keskeistä estettä – sääntelyn suureen hajanaisuuteen liittyvää tiedon puutetta
– ja suositus auttaisi vahvistamaan Erasmus+ ‑ohjelman tarjoamaa tukea. 5. Toimintapoliittiset
tavoitteet Tämän alan aloitteen
yleistavoitteet ovat seuraavat: 1) Parannetaan
harjoittelun laatua, jotta harjoittelu auttaa paremmin siirtymään
menestyksekkäästi koulutuksesta työelämään. 2) Vähennetään
ammattitaidon tarjonnan ja kysynnän kohtaamattomuutta Euroopan työmarkkinoilla
edistämällä kansainvälisen harjoittelun kehittämistä. Näiden yleistavoitteiden
saavuttamiseksi on valittu seuraavia erityistavoitteita: 1) Lisätään laadukkaiden
harjoittelujaksojen osuutta. 2) Ehkäistään
väärinkäytöksiä ja pidetään vastaanottaville organisaatioille sääntöjen
noudattamisesta aiheutuvat kustannukset vähäisinä. 3) Lisätään
kansainvälistä harjoittelua koskevaa tiedotusta ja helpotetaan harjoitteluun
pääsyä. Toiminnalliset tavoitteet
ovat seuraavat: 1) Tarjotaan
puitteet/standardit/ohjeet, joita jäsenvaltiot, vastaanottavat organisaatiot,
työmarkkinaosapuolet tai muut toimijat voivat käyttää viitekehyksenä toimille,
joilla edistetään laadukkaiden harjoittelujaksojen kehittämistä ja helpotetaan
kansainvälistä harjoittelua. 2) Varmistetaan kyseisten
puitteiden/standardien/ohjeiden tehokas käyttöönotto EU:n poliittisissa välineissä,
erityisesti nuorisotyöllisyysaloitteessa, EU-ohjausjaksoprosessissa ja EU:n
rahoitusohjelmissa. 6. Politiikan
johdonmukaisuus ja Eurooppa 2020 ‑tavoitteiden saavuttamisen
edistäminen Vuonna 2010 Eurooppa
2020 ‑strategian Nuoret liikkeellä ‑lippulaivahankkeessa
ilmoitettiin, että komissio tekee ehdotuksen harjoittelun laatupuitteista.
Vuoden 2011 Mahdollisuuksia nuorille ‑aloite sekä vuoden 2012
työllisyyspaketti ja nuorisotyöllisyyspaketti vahvistivat tämän sitoumuksen.
Laadukkaat harjoittelujaksot ovat myös erottamaton osa nuorisotakuun käsitettä,
minkä vuoksi niiden kehittäminen on vuoden 2013 nuorisotyöllisyysaloitteen
keskeinen tavoite. Harjoittelua koskevat
ohjeet ovat erityisen hyödyllisiä valtioille, joilla on vähän kokemusta
kumppanuudesta yritysten kanssa tai lyhyet perinteet tällä alalla. Harjoittelun
laatupuitteet auttaisivat komissiota seuraamaan edistymistä edellä mainittujen
suositusten suhteen ja ehdottamaan tarvittaessa jäsenvaltioille lisätoimia. Standardoitu EU:n ratkaisu
tukee myös EURES-portaalin hyödyntämistä oppisopimuskoulutuksessa ja
työharjoittelussa, mitä Eurooppa-neuvosto pyysi 28. ja
29. kesäkuuta 2012 antamissaan päätelmissä. Harjoittelua koskevia
laatuvaatimuksia tarvitaan myös nuorisotakuun yhteydessä tarjottavan harjoittelun
tehokkuuden varmistamiseen (ks. 22. huhtikuuta 2013 annettu neuvoston
suositus). 7. Toimintavaihtoehdot Taulukko 1 Yleiskatsaus vaihtoehdoista Vaihtoehdon numero || Nimi || Tyyppi || Lyhyt kuvaus 0 || Lähtötilanne || - || Politiikkaa ei muuteta. 1 || Tietoja sisältävä verkkosivusto || Tiedotus || Laaditaan harjoittelijoille tietoja sisältävä verkkosivusto, jossa esitetään kaikki säännöt ja harjoittelutyypit jäsenvaltioittain. 2 || Vapaaehtoinen laatumerkki || Tiedotus || Täysin vapaaehtoinen harjoittelun laatumerkki 3a || Neuvoston suositus harjoittelun peruslaatupuitteista (Harjoittelun peruslaatupuitteet) || Ohjeet || Harjoittelijan ja vastaanottavan organisaation välillä olisi allekirjoitettava harjoittelusopimus. Sopimuksen olisi sisällettävä tiedot tavoitteista, oppimissisällöstä ja oppimisen seurannasta, harjoittelun kestosta, palkkauksesta tai korvauksesta sekä sosiaaliturvasta. 3b || Neuvoston suositus harjoittelun laatupuitteista ja avoimuuden lisääminen (Harjoittelun laatupuitteet ja avoimuus) || Ohjeet || Paikkailmoituksessa ilmoitetaan tiedot maksettavasta palkasta/korvauksesta ja palkattoman harjoittelun työhönottomenettelyä koskevat avoimuusvaatimukset 4 || Harjoittelun laatupuitteita koskeva direktiivi ja avoimuuden lisääminen || Sääntely || Sama kuin 3b, mutta direktiivin muodossa 8. Vaikutusten
arviointi 8.1. Vaihtoehto 0
– Lähtötilanne Alalla tapahtuneesta
kehityksestä voidaan todeta, ettei kansainvälisten tai EU:n laajuisten
laatustandardien spontaanissa kehittämisessä ja hyväksymisessä ole juurikaan
edistytty. Jäsenvaltiot ovat tehneet vähän aloitteita, ja vaikka
oppisopimuskoulutuksen ja harjoittelun laatua koskeva eurooppalainen peruskirja
(European Quality Charter on Internships and Aprenticeships) on olemassa, sen
ovat laatineet nuorisojärjestöt Euroopan nuorisofoorumin puitteissa, eivätkä
yritykset ole hyväksyneet sitä laajalti. Koska harjoittelun laadun
parantamiseksi ei ole tehty muita kansallisia tai laajemmin hyväksyttyjä
kansainvälisiä aloitteita, heikkotasoisten harjoittelujaksojen kokonaisosuus
todennäköisesti lisääntyy kriisin vaikutusten vuoksi tai parhaimmassa
tapauksessa pysyy ennallaan. 8.2. Vaihtoehto 1
– Tietoja sisältävä verkkosivusto Vaihtoehdossa 1
perustetaan verkkosivusto, joka sisältää täydellisiä, yksityiskohtaisia ja
säännöllisesti päivitettäviä tietoja säännöistä ja määräyksistä, joita kussakin
jäsenvaltiossa sovelletaan kaikkiin harjoittelutyyppeihin. Tämä mahdollisesti EURES-portaaliin
perustettava verkkosivusto sisältäisi linkkejä asiasta vastaaviin
jäsenvaltioiden viranomaisiin. Kyseisellä välineellä voidaan
puuttua yhteen tiedon puuttumista koskevan ongelman näkökohtaan eli voimassa
olevaa kansallista sääntelyä koskevan yleistiedon puuttumiseen. Siinä ei
kuitenkaan anneta tietoja yksittäisten tarjolla olevien harjoittelupaikkojen
laadusta eikä tarjota vastaanottaville organisaatioille tosiasiallisia
kannustimia parantaa harjoittelunsa laatua. Näin ollen tällä vaihtoehdolla on
myönteinen mutta vähäinen vaikutus harjoittelun laatuun, sillä oikeuksien
paremmalla tuntemuksella on osoitettu olevan vähän vaikutusta kotimaassa
suoritettavaan harjoitteluun. Se voisi vaikuttaa voimakkaammin kansainvälisen
harjoittelun vilkastumiseen, koska ulkomaista on vaikeampi löytää tietoa. Yleisesti ottaen tätä toimenpidettä
voitaisiin käyttää pikemminkin täydentämään muita ratkaisuja kuin itsenäisenä
vaihtoehtona. Tämä vaihtoehto ei ole kovinkaan vaikuttava (koska se ei
todennäköisesti muuta heikkotasoisten ja laadukkaiden harjoittelujaksojen
välistä suhdetta) eikä tehokas, mutta se sopii yhteen liikkuvuutta koskevan
tavoitteen kanssa. 8.3. Vaihtoehto 2 – Vapaaehtoinen laatumerkki Vaihtoehdossa 2 perustetaan EU:n tason
laatumerkki, joka osoittaa, että sitä vapaaehtoisesti hakevat vastaanottavat
organisaatiot noudattavat tiettyjä laatustandardeja. Laatumerkin
myöntämisperusteet voisivat vaihdella huomattavasti maittain tai aloittain, tai
vaihtoehtoisesti voitaisiin yrittää määritellä koko EU:ssa sovellettavat
samanlaiset tai jopa identtiset perusteet. Työmarkkinaosapuolten kanssa yhteistyössä
voitaisiin kehittää laatuperiaatteet, joissa määritellään harjoittelun muotoa,
oppimissisältöä ja työehtoja koskevat vähimmäisvaatimukset. Sitoutumalla
vapaaehtoisesti noudattamaan näitä periaatteita vastaanottavat organisaatiot
voisivat osoittaa olevansa ”oikeudenmukaisia harjoittelijoita kohtaan” tai
vastaavaa. Laatumerkki voisi sisältää myös palkkausta ja sosiaaliturvaa
koskevia sitoumuksia. Tämän sääntelyyn perustumattoman
lähestymistavan etuna on, että siinä kannustetaan ja ohjataan vastaanottavia
organisaatioita tarjoamalla laatustandardeja koskeva viitekehys ja että sen
vapaaehtoisuudella samalla varmistetaan vastaanottaville organisaatioille
sääntöjen noudattamisesta koituvan rasitteen pysyminen hyväksyttävällä tasolla.
Tämä vaihtoehto saattaisi lisätä myös rajatylittävää harjoittelua. Vaihtoehdon suurimpana haittana on vaara, että
vain harvat organisaatiot vaivautuvat hakemaan laatumerkkiä, koska
harjoittelupaikkojen kysyntä on tarjontaa suurempaa. Laatumerkeistä olemassa
olevien esimerkkien käyttöaste on tällä hetkellä äärimmäisen matala: Italiassa
muutamia kymmeniä yrityksiä on hakenut ”OK stage” ‑merkkiä, jonka
käyttöaste on noin 1:10 000. Tilanne näyttää samanlaiselta muualla, joten
tämä vaihtoehto vaikuttaa tehottomalta. Yleisesti ottaen tämä
vaihtoehto olisi todennäköisesti tehokas siksi, että se kehittäisi
kansainvälistä harjoittelua, mutta se tuskin muuttaa heikkotasoisten ja
laadukkaiden harjoittelujaksojen välistä suhdetta. Toisaalta vaihtoehtoa
voidaan pitää tehokkaana varsin vähäisten kustannusten vuoksi. 8.4. Vaihtoehto 3
– Neuvoston suositus harjoittelun laatupuitteista Tässä toimenpiteessä
komissio tekisi ehdotuksen neuvoston suositukseksi harjoittelun
laatupuitteista, ja jäsenvaltiot saattaisivat suosituksen osaksi kansallista
käytäntöä ja/tai oikeusjärjestelmää. Suosituksessa pyydettäisiin jäsenvaltioita
varmistamaan, että kirjallisesta harjoittelusopimuksesta tehdään pakollinen,
sillä monissa jäsenvaltioissa se ei ole nykyään pakollinen. Sopimukseen
sisältyisi joukko selkeitä osatekijöitä, joiden on osoitettu parantavan
harjoittelukokemuksen laatua, kuten oppimistavoitteiden määrittely, mentori ja
työehdot. On ehdotettu kahta alavaihtoehtoa:
vaihtoehdossa 3a neuvoston suositus koostuisi ainoastaan laatua koskevista
”perusohjeista”. Vaihtoehdossa 3b harjoittelun laatupuitteiden sisältöä
vahvistetaan avoimuutta koskevilla lisävaatimuksilla, jotka luovat kannustimia
laadukkaaseen harjoitteluun ja/tai esteitä heikkotasoiselle harjoittelulle. 8.4.1. Vaihtoehto 3a – Neuvoston
suositus harjoittelun peruslaatupuitteista Harjoittelun laatupuitteissa
edellytettäisiin, että molemmat osapuolet allekirjoittavat kirjallisen
harjoittelusopimuksen. Sisällytettävät osatekijät
edustavat keskitien lähestymistapaa verrattuna niihin, joita erityyppiset
elimet ovat ottaneet käyttöön joissakin hiljattain tehdyissä aloitteissa. Laatikko 1 Harjoittelua koskevassa
tutkimuksessa yksilöidyt keskeiset laadun osatekijät Harjoittelua koskevassa tutkimuksessa tutkittiin kaikkien EU:n 27 jäsenvaltion tilannetta ja kaiken tyyppisiä harjoitteluja, jotta voidaan osoittaa parhaat käytännöt alkaen periaatteesta, jonka mukaan harjoittelijan olisi laadukkaassa harjoittelussa voitava työllistyvyytensä parantamiseksi hankkia teoreettisia opintoja täydentävät perustaidot, jotka vastaavat työmarkkinoiden tarpeita hänen. Laadukkaalle harjoittelulle ovat ominaisia tietyt periaatteet. Pakollinen harjoittelusopimus on yksi perustekijä. Laadukkaan harjoittelun olisi perustuttava harjoittelijan ja vastaanottavan organisaation (esim. yrityksen tai julkisen viraston) väliseen sopimukseen. Tässä yhteydessä on syytä huomauttaa, että vuonna 2013 tehdyn harjoittelua koskevan Eurobarometri-tutkimuksen mukaan ainoastaan 62 prosenttia harjoittelijoista allekirjoitti kirjallisen sopimuksen.[9] Harjoittelusopimukseen olisi sisällyttävä seuraavat tutkimuksessa kaikkein tärkeimmiksi määritetyt osatekijät: • Tavoitteet, sisältö ja seuranta: Harjoittelijalla olisi oltava mahdollisuus saada harjoittelussa teoriaopintoja täydentäviä käytännön taitoja. Tutkimukseen perustuvissa ohjeissa edellytetään, että vastaanottavan organisaation kullekin harjoittelijalle nimeämä henkilökohtainen ohjaaja tai mentori vahvistaa koulutussisällön merkityksellisyyden. Ohjaajan tehtävänä on opastaa harjoittelijaa hänelle osoitetuissa työtehtävissä, seurata hänen edistymistään sekä selittää hänelle yleiset työprosessit ja -tekniikat. Lisäksi ohjeissa edellytetään, että ohjaaja esittää arvion harjoittelijan suoriutumisesta lyhyen (1–2 sivun pituisen) loppuarvioinnin, esimerkiksi suosituskirjeen, muodossa. • Kesto: Avointen markkinoiden harjoittelu saisi yleensä kestää enintään kuusi kuukautta. Tätä suositusta ei kuitenkaan voida soveltaa lääkärien, asianajajien, opettajien ja vastaavien tutkinnon jälkeen suorittamaan pakolliseen ammatilliseen harjoitteluun, joka on käytössä monessa jäsenvaltiossa ja on yleensä pitempikestoinen ja erittäin säännelty[10]. • Työehdot: Sopimuksessa olisi määritettävä työaika ja loma-oikeudet sekä sairauslomaa koskevat säännöt. • Palkka / kustannusten korvaaminen: Palkaton harjoittelu voi olla perusteltu, jos tietämyksen siirrosta ja oppimisesta on etua sekä vastaanottavalle organisaatiolle että harjoittelijalle. Näin ollen laatua koskevissa ohjeissa todetaan ainoastaan, että kirjallisessa sopimuksessa on ilmaistava selkeästi, maksetaanko harjoittelusta korvausta tai palkkaa, ja jos maksetaan, kuinka paljon. • Sosiaaliturvaa koskevat määräykset: Harjoittelijaan sovellettavien sosiaalivakuutusta, erityisesti terveysvakuutusta ja työtapaturmavakuutusta, koskevien säännösten on oltava selkeitä kaikille osapuolille. Useimmissa jäsenvaltioissa valtio tai oppilaitos tarjoaa opiskelijoille sosiaalivakuutuksen, ja heidät on näin ollen vakuutettu harjoittelun aikaisia terveysriskejä ja tapaturmia vastaan. Tilanne ei välttämättä ole kuitenkaan näin selvä, jos harjoittelija ei ole enää opiskelija. Jos harjoitteluun sovelletaan työsopimusta, työnantajan ja työntekijän on noudatettava kyseisen maan työlainsäädännössä säädettyjä vakuutusvelvoitteita. Muussa tapauksessa sopimusjärjestelyssä olisi määritettävä, että vastaanottava organisaatio tai harjoittelija maksaa vakuutuksen. Lähde: Harjoittelua koskeva tutkimus, s. 127 (Euroopan komissio, 2012) Tässä vaihtoehdossa olisi
vaarana, etteivät jotkin työnantajat enää tarjoa harjoittelupaikkoja, jos ne
huomaavat, etteivät niiden tarjoamat harjoittelupaikat ole olleet laadukkaita.
Ne saattaisivat katsoa, että tietyt laatupuitteiden osatekijät (esim.
oppimissisällön määritys) tekisivät harjoittelusta liian kalliin. Tämä
mahdollinen kielteinen vaikutus näyttää kuitenkin enemmän teoreettiselta kuin
todelliselta, kun otetaan huomioon kohtuulliset täytäntöönpanokustannukset, ja
laadukkaiden harjoittelujaksojen lisääntyminen voi joka tapauksessa tasoittaa
sitä (asettamalla selkeät ehdot siitä, mitä laadukkaalta harjoittelulta
odotetaan, voidaan kannustaa työnantajia parantamaan tarjontaansa). Yksi tärkeä jäljelle jäävä
kysymys on täytäntöönpano-ongelmista johtuviin heikkotasoisiin
harjoittelujaksoihin kohdistuvan vaikutuksen tehokkuus. Lisäksi sääntelyyn
perustuvat ratkaisut ovat todennäköisesti kaikkein tehottomimpia
jäsenvaltioissa, joissa on heikommat täytäntöönpanomekanismit, ja tarve saattaa
olla suurin nimenomaan tällaisissa valtioissa. Yleisesti ottaen EU:n ja
kansallisella tasolla hyväksytyt laatupuitteet todennäköisesti parantaisivat
merkittävästi harjoittelun laatua ja avoimuutta keskipitkällä aikavälillä.
Harjoittelun laatupuitteet on oikeasuhteinen EU:n tason toimenpide, joka voi
edistää tavoitellun päämäärän saavuttamista. Tarkasteltaessa vaikuttavuutta
harjoittelun laatupuitteiden perusvaihtoehto voisi auttaa kehittämään
kansainvälistä harjoittelua mutta ei muuttaisi oleellisesti heikkotasoisten ja
laadukkaiden harjoittelujaksojen välistä suhdetta. Tehokkuudesta voidaan
todeta, että sääntöjen noudattamisesta aiheutuvat kustannukset ovat pienet ja
vähentyvät ajan kuluessa. Johdonmukaisuuden näkökulmasta epätasainen
täytäntöönpano ei välttämättä ole liikkuvuustavoitteen mukaista. 8.4.2. Vaihtoehto 3b – neuvoston suositus harjoittelun laatupuitteista ja
avoimuuden lisääminen Tässä vaihtoehdossa edellä esitettyihin
harjoittelun laatupuitteisiin lisättäisiin uudet avoimuusvaatimukset.
Harjoittelupaikkailmoituksissa olisi mainittava, maksetaanko harjoittelusta, ja
jos maksetaan, palkan tai korvauksen taso. Palkattomia
harjoittelujaksoja tarjoavien vastaanottavien organisaatioiden olisi
harjoittelusopimuksen tekohetkellä paljastettava myös rekrytointimenettelyjään
koskevat tiedot. Niiden olisi erityisesti ilmoitettava, kuinka monelle
harjoittelijalle ne ovat tarjonneet palkallista työtä koskevan sopimuksen
harjoittelun päättyessä.[11]
[12] Tämän vaihtoehdon tavoitteena on parantaa
harjoittelumarkkinoiden toimintaa lisäämällä sen avoimuutta. Vastaanottavat
organisaatiot houkuttelevat joskus tulevia hakijoita lupaavalta kuulostavilla
harjoittelupaikoilla mutta paljastavat taloudellisia ehtoja koskevat tiedot
vasta myöhäisessä vaiheessa valintaprosessia, jolloin hakijat ovat jo nähneet
paljon vaivaa tullakseen valituksi ja ovat psykologisesti heikossa asemassa
neuvottelemaan tai kieltäytymään kehnosta palkkatarjouksesta.
Eurobarometri-tutkimuksessa ilmeni, että tämä oli tosiasiassa kaikkien yleisin
tapaus (46 prosenttia, kun 42 prosentissa tapauksista korvaus
ilmoitettiin selkeästi). Toimenpide on yksinkertainen, siitä ei
sääntöjen mukaisten harjoittelujaksojen yhteydessä aiheudu käytännössä
sääntöjen noudattamiseen liittyviä kustannuksia, ja sillä ehkäistään
häikäilemättömiä käytäntöjä. Sillä odotetaan olevan konkreettinen vaikutus.
Palkkaehtojen julkaisemisen harjoittelupaikkailmoituksessa pitäisi olla
yleisesti erittäin hyväksyttävää, koska pk-yrityksille tehdyssä testissä
hyväksymisaste oli lähes 90 prosenttia. Työhönottomenettelyjen avoimuutta
koskeva vaatimus hyväksytään luultavasti huonommin sen innovatiivisuuden
vuoksi, mutta siihen liittyvät sääntöjen noudattamisesta aiheutuvat
kustannukset ovat mitättömän vähäiset. Tämän vaihtoehdon vaikuttavuutta
pidetään myönteisenä, koska sillä odotetaan olevan konkreettisia vaikutuksia.
Se on myös tehokas, koska siitä ei sääntöjen mukaisten harjoittelujaksojen
yhteydessä aiheudu käytännössä sääntöjen noudattamiseen liittyviä kustannuksia. 8.5. Vaihtoehto 4
– Direktiivi harjoittelun laatupuitteista Sisällön osalta tämä vaihtoehto olisi sama
kuin vaihtoehto 3b eli komission ehdotus harjoittelun laatupuitteista
avoimuusvaatimuksineen, mutta toisin kuin vaihtoehdossa 3b komission
ehdotus olisi direktiivin muodossa SEUT-sopimuksen 153 artiklan
2 kohdan b alakohdan perusteella. Direktiivin vaikuttavuutta voidaan pitää
myönteisenä, koska sen vaikutukset ovat todennäköisesti konkreettisia. Se
vaikuttaa myös tehokkaalta ratkaisulta, koska siitä ei sääntöjen mukaisten
harjoittelujaksojen yhteydessä aiheudu käytännössä sääntöjen noudattamiseen
liittyviä kustannuksia, ja sillä ehkäistään häikäilemättömiä käytäntöjä. Johdonmukaisuuden
näkökulmasta EU:n laajuisella täytäntöönpanolla varmistettaisiin parempi
yhteensopivuus liikkuvuustavoitteen kanssa. Näistä eduista huolimatta tämä
vaihtoehto ei vaikuta yhtä oikeasuhteiselta kuin neuvoston suositus. Neuvoston
suosituksen ja direktiivin välillä valitseminen riippuu siitä, millaiseksi siirrettyjen
päätösten suhteellinen merkitys arvioidaan mahdollisimman alhaisella tasolla,
tarpeesta käyttää liikkuvuutta, jotta sisämarkkinoiden tarjoamia
mahdollisuuksia voidaan hyödyntää täysimääräisesti nuorisotyöttömyyden
vähentämiseksi, sekä toimien pikaisen hyväksymistarpeen ja koko EU:ssa
tapahtuvan laajan samanaikaisen hyväksymisen välisestä tasapainosta.
Tasapainosta voidaan todeta, ettei erilaisia kansallisia harjoittelulainsäädäntöjä
tarvitse pyrkiä yhdenmukaistamaan täydellisesti. Neuvoston suositus on siksi
parhaaksi arvioitu vaihtoehto. Direktiiviin voidaan turvautua myöhemmin, jos
neuvoston suositus osoittautuu riittämättömäksi jäsenvaltioiden toiminnan
aikaansaamiseksi. 9. Seuranta Harjoittelua koskevien
tilastojen puute on suurin haaste seurattaessa suunniteltujen vaihtoehtojen
vaikutusta harjoittelumarkkinoiden kehittymiseen. Työllisyys-, sosiaali- ja
osallisuusasioiden pääosasto on jo toteuttanut hallinnollisia toimia tämän asian
käsittelemiseksi lisäämällä harjoittelumoduulin Eurostatin
työvoimatutkimukseen. Tämä voi kuitenkin kestää kolmisen vuotta. Tällä välin
voitaisiin toteuttaa Eurobarometri-seurantatutkimus sopivan ajan kuluttua
uusien harjoittelua koskevien sääntöjen hyväksymisestä. Vuonna 2013 tehdyn
harjoittelua koskevan Eurobarometri-tutkimuksen muoto on hyvä perusta tulevalle
seurantatutkimukselle, koska se tarjoaa yksityiskohtaista tietoa harjoittelun
laadusta. Työllistymistulosten analysointi edellyttäisi kuitenkin
pitkittäistutkimusta. Tällaisen tutkimuksen toteutettavuudesta olisi
keskusteltava Eurostatin kanssa, kun moduulin sisällyttämisessä
työvoimatutkimukseen on päästy pidemmälle. Komission yksiköiden on
myös seurattava uusien säännösten antamista jäsenvaltioissa neuvoston
suosituksen tai direktiivin hyväksymisen jälkeen. Seurattaessa harjoittelua koskevan neuvoston
suosituksen täytäntöönpanoa voitaisiin soveltaa myös EU-ohjausjakson
koordinointimekanismeja yhdessä nuorisotakuun toteutusmekanismien kanssa. [1] Vuonna 2013 tehdyn Eurobarometri-tutkimuksen (Flash
Eurobarometri 378) mukaan työharjoittelun suorittaneiden vastaajien osuus
oli 74 prosenttia suurempi kuin oppisopimuskoulutuksen suorittaneiden;
osuus oli 77 prosenttia suurempi kuin opiskeluaikana työskennelleiden ja
43 prosenttia suurempi kuin niiden, joilla ei ollut kokemusta mistään
näistä. Lähde: komission Eurobarometri-tutkimus, B osa, vastaukset
kysymykseen 1, s. 1. [2] EP 2009/2221(INI), 6.7.2010. [3] Eurooppa-neuvoston joulukuussa 2012,
helmikuussa 2013 ja kesäkuussa 2013 antamat päätelmät. [4] SWD(2012) 407 final, Bryssel 5.12.2012. [5] SWD(2012) 407 final, Bryssel 5.12.2012. [6] Yhdistyneen kuningaskunnan matalapalkkakomitea (Low Pay
Commission) totesi kansallista vähimmäispalkkaa koskevassa raportissaan (2011),
että harjoittelu on yhä useammin edellytyksenä työpaikan saannille. [7] Yhdistyneen kuningaskunnan matalapalkkakomitea
käsittelee vuoden 2013 raportissaan ”laajalle levinnyttä käytäntöä, jossa
työltä vaikuttavista tehtävistä ei makseta vähimmäispalkkaa”. [8] Palkattomuudesta tai pienestä palkasta voidaan todeta,
että noin puolet harjoittelujaksoista on palkattomia ja että
25 prosentissa harjoittelujaksoista ei makseta riittävää korvausta, joka
kattaisi peruselinkustannukset. [9] Flash Eurobarometri 378, 2.1.3 kohta,
s. 36. [10] Tutkimuksessa jätetään tämän suosituksen soveltamisalan
ulkopuolelle myös niin kutsutut yritysjohdon harjoitteluohjelmat. [11] Yksinkertaisuuden ja muiden syiden vuoksi tätä sovelletaan
ainoastaan töihin, jotka suoritetaan samassa paikassa kuin harjoittelu. [12] On
huomattava, että kuten kaikkien muidenkin vaihtoehtojen kohdalla, tätä ei
sovellettaisi koulujen, yliopistojen ja muiden oppilaitosten ennen tutkinnon
suorittamista järjestämiin harjoitteluihin.