EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52013SC0204
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT Damages actions for breach of the EU antitrust rules Accompanying the proposal for a DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on certain rules governing actions for damages under national law for infringements of the competition law provisions of the Member States and of the European Union
KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA EU:n kilpailusääntöjen rikkomisesta johtuvat vahingonkorvauskanteet Oheisasiakirja ehdotukseen EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON DIREKTIIVIKSI tietyistä säännöistä, joita sovelletaan jäsenvaltioiden ja Euroopan unionin kilpailuoikeuden säännösten rikkomisen johdosta kansallisen lainsäädännön nojalla nostettuihin vahingonkorvauskanteisiin
KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA EU:n kilpailusääntöjen rikkomisesta johtuvat vahingonkorvauskanteet Oheisasiakirja ehdotukseen EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON DIREKTIIVIKSI tietyistä säännöistä, joita sovelletaan jäsenvaltioiden ja Euroopan unionin kilpailuoikeuden säännösten rikkomisen johdosta kansallisen lainsäädännön nojalla nostettuihin vahingonkorvauskanteisiin
/* SWD/2013/0204 final */
KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA EU:n kilpailusääntöjen rikkomisesta johtuvat vahingonkorvauskanteet Oheisasiakirja ehdotukseen EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON DIREKTIIVIKSI tietyistä säännöistä, joita sovelletaan jäsenvaltioiden ja Euroopan unionin kilpailuoikeuden säännösten rikkomisen johdosta kansallisen lainsäädännön nojalla nostettuihin vahingonkorvauskanteisiin /* SWD/2013/0204 final */
KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA
EU:n kilpailusääntöjen rikkomisesta johtuvat vahingonkorvauskanteet Oheisasiakirja ehdotukseen EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON
DIREKTIIVIKSI
tietyistä säännöistä, joita sovelletaan
jäsenvaltioiden ja Euroopan unionin kilpailuoikeuden säännösten rikkomisen
johdosta kansallisen lainsäädännön nojalla nostettuihin
vahingonkorvauskanteisiin
1. Johdanto 1. EU:n lainsäädäntöön
perustuva oikeus vahingonkorvaukseen kilpailuoikeuden rikkomisen johdosta.
Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, 101
ja 102 artiklassa kielletään kilpailun vastaiset sopimukset ja määräävän aseman
väärinkäyttö. Euroopan komissio vastaa yhdessä kansallisten kilpailuviranomaisten
kanssa näiden kieltojen täytäntöönpanosta (julkisoikeudellinen
täytäntöönpano). Samanaikaisesti perussopimuksen määräykset luovat
yksityisille oikeussubjekteille oikeuksia ja velvollisuuksia, jotka
kansallisten tuomioistuinten on saatettava voimaan (yksityisoikeudellinen
täytäntöönpano). Niihin kuuluu oikeus vaatia korvausta kärsitystä haitasta,
joka johtuu EU:n kilpailusääntöjen rikkomisesta. Euroopan unionin
tuomioistuin on vuodesta 2001 lähtien toistuvasti todennut oikeuskäytännössään,
että EU:n lainsäädännön nojalla kaikkien on voitava hakea korvausta tällaisesta
vahingosta (Courage, C-453/99, ja Manfredi, C-295–298/04). Yli 10 vuotta
myöhemmin useimmat kilpailusääntöjen rikkomisen vuoksi vahinkoa kärsineet eivät
vieläkään voi käyttää, joko yksin tai yhdessä, tehokkaasti tätä EU:n
lainsäädäntöön perustuvaa oikeutta vahingonkorvaukseen. Tämä johtuu
pitkälti siitä, ettei ole olemassa asianmukaisia vahingonkorvauskanteita
koskevia kansallisia sääntöjä. Siltä osin kuin tällaisia sääntöjä on olemassa,
ne ovat niin erilaisia eri jäsenvaltioissa, että ne johtavat epätasapuolisiin
toimintaedellytyksiin sekä kilpailuoikeuden rikkojille että lainvastaisen
toiminnan uhreille. 2. Julkisoikeudellinen ja
yksityisoikeudellinen täytäntöönpano. Viimeaikainen oikeuskäytäntö sekä
kansallisella että EU:n tasolla on tuonut esiin myös sen, että EU:n
lainsäädäntöön perustuva oikeus korvaukseen voi joskus olla ristiriidassa
komission ja kansallisten kilpailuviranomaisten harjoittaman EU:n
kilpailusääntöjen julkisoikeudellisen täytäntöönpanon kanssa. Tällaisesta
tilanteesta on kyse, kun kilpailusääntöjen rikkomisen uhri pyytää saada
tutustua tietoihin, jotka kilpailuviranomainen on saanut sakoista vapauttamista
tai niiden lieventämistä koskevan ohjelman nojalla (ks. jäljempänä 11 kohta).
Unionin tuomioistuimen kesäkuussa 2011 (Pfleiderer, C-360/09) antaman tuomion
mukaan sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä mahdollisesti hakevat
yritykset eivät voi tietää, paljastetaanko niiden kilpailuviranomaiselle
antamat tiedot lopulta kilpailuoikeuden rikkomisen uhrille, koska asiasta ei
ole annettu EU:n sääntöjä. Tämä voi saattaa ne huonompaan asemaan mahdollisten
vahingonkorvausvaateiden osalta verrattuna muihin yrityksiin, jotka eivät
tehneet yhteistyötä viranomaisen kanssa. Näin ollen oikeudellinen epävarmuus
saattaa haitata sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevien
ohjelmien tehokkuutta EU:n ja jäsenvaltioiden tasolla ja siten myös niiden
julkisoikeudellisten täytäntöönpanotoimien tehokkuutta, joilla puututaan
salaisiin kartelleihin. 3. Aloitteen
tavoitteet. Kilpailuoikeuden rikkomisesta johtuvia
vahingonkorvauskanteita koskevalla aloitteella on kaksi ensisijaista
tavoitetta: i) EU:n lainsäädäntöön perustuvan
vahingonkorvausoikeuden tosiasiallisen toteutumisen varmistaminen; ja ii) EU:n kilpailuoikeuden
julkisoikeudellisen ja yksityisoikeudellisen täytäntöönpanon väliseen
vuorovaikutukseen liittyvien eräiden keskeisten seikkojen sääntely, jotta
saavutetaan tasapaino komission ja kansallisten kilpailuviranomaisten
harjoittaman täytäntöönpanon ja kansallisissa tuomioistuimissa nostettujen
vahingonkorvauskanteiden välillä ja taataan siten EU:n kilpailusääntöjen
tehokas täytäntöönpano. 2. Käsiteltävät ongelmat 2.1. EU:n lainsäädäntöön
perustuvan vahingonkorvausoikeuden tosiasiallisen toteutumisen varmistaminen 4. Esteiden poistaminen
tosiasiallisen korvauksen saannin tieltä. Useimmat EU:n
kilpailuoikeuden rikkomisen uhrit jäävät edelleen ilman korvausta. Kaikilla ei
ole tietoa korvausoikeudesta, ja lisäksi riskin ja saavutettavissa olevan
edun suhde on prosessuaalisten esteiden ja kanteen nostamisesta aiheutuvien
kustannusten vuoksi hyvin epäedullinen niillekin uhreille, jotka
haluavat hakea korvausta. Tämä heikentää EU:n kilpailusääntöjen toimintaa ja on
vaikea sovittaa yhteen Euroopan unionin perusoikeuskirjassa määrätyn tehokasta
oikeussuojaa koskevan oikeuden kanssa. Vuonna 2005 julkaistussa vihreässä
kirjassa yhteisön kilpailuoikeuden rikkomisesta johtuvista
vahingonkorvauskanteista komissio määritteli tärkeimmät esteet, jotka
haittaavat korvausoikeuden tosiasiallista toteutumista. Se antoi vuonna
2008 kilpailuoikeuden rikkomisesta johtuvia vahingonkorvauskanteita koskevan
valkoisen kirjan, jossa esitetään useita ehdotuksia siitä, miten nämä ongelmat
voitaisiin poistaa ja varmistaa tehokas yksityisoikeudellinen täytäntöönpano
jäsenvaltioissa. 5. Julkiset kuulemiset.
Valkoisesta kirjasta järjestetyssä julkisessa kuulemisessa ja kahdessa sen
jälkeen järjestetyssä julkisessa kuulemisessa kansalaisyhteiskunnan sidosryhmät
ja institutionaaliset sidosryhmät, kuten Euroopan parlamentti ja Euroopan
talous- ja sosiaalikomitea, totesivat olevansa tyytyväisiä ehdotettuihin
toimenpiteisiin. Lisäksi Euroopan parlamentti on nimenomaisesti kehottanut
antamaan kilpailuoikeuden rikkomisesta johtuvia vahingonkorvauskanteita
koskevaa EU:n lainsäädäntöä. 6. Sidosryhmien
lausunnot. Edellä mainituissa julkisissa kuulemisissa
sidosryhmät yhtyivät komission analyysiin keskeisistä esteistä, jotka ovat
korvauksen tosiasiallisen saannin tiellä. ·
Mahdolliset kantajat
totesivat, että heidän on vaikea saada haltuunsa todisteita, joita asian
toteennäyttäminen edellyttää. Kilpailuoikeuden rikkomisen johdosta nostetut
vahingonkorvauskanteet edellyttävät usein epätavallisen paljon tosiseikkoja ja
taloudellisia näkökohtia koskevien kalliiden analyysien tekemistä. Ne
aiheuttavat kantajille vaikeuksia, jotka liittyvät mahdollisuuteen saada
käyttöön keskeisiä todisteita, jotka vastaajat usein pitävät salassa.
Sidosryhmät toivat esille myös sen, ettei ole selkeitä sääntöjä, jotka koskevat
ylihinnan siirtämiseen vetoavaa puolustusta, toisin sanoen sitä, olisiko
vastaajalle annettava mahdollisuus osoittaa, että suora ostaja siirsi
kartellista johtuvan korkeamman hinnan omille asiakkailleen alemmalla
jakeluportaalla. Muita merkittäviä seikkoja, jotka saattavat vaikeuttaa kanteen
tuloksellista käsittelyä, ovat vanhentumisajat, esimerkiksi silloin, kun
rikkomisen toteamisen jälkeen ei ole riittävästi aikaa nostaa kannetta.
Kanteesta aiheutuvat kustannukset voivat kasvaa merkittävästi, jos osapuolilta
edellytetään rikkomisen toteen näyttämistä siitä huolimatta, että kansallinen
kilpailuviranomainen on jo todennut sen, koska ei ole olemassa yhdenmukaisia
sääntöjätällaisten rikkomista koskevien päätösten todistusarvosta.
Lisäksi kärsityn vahingon määrittäminen on usein monimutkainen ja kallis
tehtävä, mikä voi vaikuttaa asian vireillepanon todennäköisyyteen. ·
Kuluttajat ja pk-yritykset kärsivät tehokkaiden kollektiivisten oikeussuojakeinojen
puutteesta. Ne antaisivat monille kuluttajille ja yrityksille mahdollisuuden
nostaa kanne yhdessä ja jakaa oikeudenkäynnistä aiheutuvat kulut ja
rasitteet. ·
Liike-elämän järjestöt
suhtautuivat myönteisesti komission asettamiin tavoitteisiin, mutta varoittivat
kuitenkin yleisesti muilla lainkäyttöalueilla koettujen liiallisten kanteiden
riskistä ja korostivat tarvetta suojatoimiin, joilla estetään
perusteettomien kanteiden nostaminen, erityisesti jos vaateet esitetään
yhdessä. 7. Epätasapuoliset
toimintaedellytykset sisämarkkinoilla. Sen lisäksi, että on
olemassa erityisiä esteitä, jotka haittaavat EU:n lainsäädäntöön perustuvan
korvausoikeuden tosiasiallista toteutumista, kilpailuoikeuden rikkomisesta
johtuvia vahingonkorvauskanteita koskevat kansalliset säännöt ovat
edelleen hyvin erilaisia. Tämä kirjavuus on lisääntynyt viime vuosina: se
aiheuttaa asianosaisille oikeudellista epävarmuutta ja saattaa vaikeuttaa
kilpailusääntöjen yksityisoikeudellista täytäntöönpanoa, erityisesti rajat
ylittävissä tapauksissa. Tämä johtaa kilpailun merkittävään vääristymiseen
sisämarkkinoilla, koska uhrien mahdollisuus saada korvausta ja rikkojien
riski joutua vastuuseen vaihtelevat siitä riippuen, mihin valtioon ne ovat
sijoittautuneet ja missä ne voivat nostaa kanteensa. Tästä on osoituksena se,
että kilpailuoikeuden rikkomisesta johtuvat vahingonkorvauskanteet
keskittyvät tällä hetkellä kolmelle EU:n lainkäyttöalueelle:
Yhdistyneeseen kuningaskuntaan, Saksaan ja Alankomaihin. Tämä osoittaa,
että kantajat katsovat näissä maissa sovellettavien sääntöjen soveltuvan niiden
tarkoituksiin paremmin kuin toisissa maissa sovellettavat säännöt. Sitä vastoin
muissa jäsenvaltioissa kilpailuoikeuden rikkomisen uhreille näyttää olevan
vaikeampaa käyttää EU:n lainsäädäntöön perustuvaa oikeuttaan korvaukseen.
Tämä epätasainen täytäntöönpano saattaa johtaa jopa kilpailuetuun joillekin
yrityksille, jotka ovat rikkoneet SEUT-sopimuksen 101 tai 102 artiklaa, ja
siihen, ettei sijoittautumisoikeutta ja oikeutta tarjota tavaroita tai
palveluja käytetä niissä jäsenvaltioissa, joissa oikeus korvauksen saamiseen on
pantu tehokkaammin täytäntöön. 8. Nykyisen tilanteen
todennäköiset kustannukset. Kilpailuoikeuden tehottoman
yksityisoikeudellisen täytäntöönpanon kustannukset ovat arviolta 23
miljardia euroa eli 0,18 prosenttia suhteessa EU:n BKT:hen vuonna 2012 –
laskettuna niiden korvausten määränä, jotka uhreilta jäävät joka vuosi saamatta
EU:ssa. Tämän ongelman korjaaminen siirtäisi kilpailuoikeuden rikkomisen
kustannukset uhreilta rikkojille, ja helpottaisi kilpailun vääristymisen havaitsemista.
SEUT-sopimuksen 101 ja 102 artiklan täytäntöönpanon osalta suurempi
todennäköisyys joutua vastuuseen laittomasta toiminnasta saisi luopumaan
kilpailunvastaisesta toiminnasta (ehkäisevän vaikutuksen vahvistuminen), mistä
olisi hyötyä kuluttajien hyvinvoinnille. 2.2. EU:n kilpailuoikeuden
julkisoikeudellisen ja yksityisoikeudellisen täytäntöönpanon välinen
vuorovaikutus 9. Määritelmät
EU:n kilpailuoikeuden julkisoikeudellinen täytäntöönpano kuuluu
komissiolle ja kansallisille kilpailuviranomaisille, joilla on toimivalta
todeta EU:n kilpailuoikeuden rikkominen, määrätä siitä seuraamuksia ja estää
se. Julkisoikeudellinen täytäntöönpano kuuluu myös tuomioistuimille, jotka
tarkastelevat uudelleen kilpailuviranomaisten tekemiä päätöksiä. Yksityisoikeudellinen
täytäntöönpano koskee samojen sääntöjen täytäntöönpanoa nostamalla kanteita
kansallisissa tuomioistuimissa. Ilman asiaa koskevaa EU:n lainsäädäntöä
yksityisoikeudelliseen täytäntöönpanoon sovelletaan lähes yksinomaan
kansallista siviilioikeutta. Yksityisoikeudellinen täytäntöönpano voidaan
jakaa kolmeen tapaustyyppiin: i) EU:n kilpailuoikeuden rikkomisesta
johtuvan vahingon korvaaminen (vahingonkorvauskanteet), ii) kehotukset lopettaa EU:n
kilpailuoikeutta rikkova toiminta (väliaikaiset turvaamistoimenpiteet), ja iii) EU:n kilpailuoikeutta rikkovien
sopimusehtojen julistaminen pätemättömiksi. 10. Julkisoikeudellisen
ja yksityisoikeudellisen täytäntöönpanon täydentävyys ja vuorovaikutus.
Julkisoikeudellinen ja yksityisoikeudellinen täytäntöönpano ovat toisiaan
täydentäviä välineitä SEUT-sopimuksen 101 ja 102 artiklan tehokkaan
soveltamisen varmistamiseksi. Yksityinen kanne on mahdollista nostaa
tuomioistuimessa ilman kilpailuviranomaisen aikaisempaa päätöstä (’itsenäiset
kanteet’). Useimmiten vahingonkorvauskanteet kuitenkin nostetaan sen
jälkeen kun kilpailuviranomainen on todennut EU:n kilpailusääntöjen rikkomisen
(jatkokanteet). Tästä johtuva julkisoikeudellisen ja
yksityisoikeudellisen täytäntöönpanon välinen vuorovaikutus koskee seuraavia keskeisiä
seikkoja: i) oikeus tutustua kilpailuviranomaisten
hallussa oleviin tietoihin, ii) rikkomista koskevien päätösten
sitovuus, ja iii) vahingonkorvauskanteiden nostamiseen
sovellettavat vanhentumisajat. 11. Keskeinen
kysymys: sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevaan menettelyyn
liittyvien asiakirjojen esittämisvelvollisuus. Salaisten kartellien
havaitsemiseksi ja niistä rankaisemiseksi kilpailuviranomaiset tarjoavat
kilpailusääntöjen rikkojille vapautusta sakoista tai lievennystä niihin vastineeksi
yhteistyöstä. Nämä ’sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä
koskevat ohjelmat’ ovat hyvin tehokas väline täytäntöönpanoviranomaisten
käsissä. Saman rikkomisen uhrit saattavat tarvita rikkojien vapaaehtoisesti
toimittamia tietoja käyttääkseen niitä todisteena korvauksen saamiseksi.
Unionin tuomioistuimen hiljattain käsittelemässä asiassa Pfleiderer
osapuolet, jotka halusivat nostaa vahingonkorvauskanteen, olivat pyytäneet
Saksan kilpailuviranomaiselta asiakirjoja, jotka liittyivät sakoista vapauttamista
tai niiden lieventämistä koskevaan menettelyyn. Saksan kansallinen tuomioistuin
kysyi unionin tuomioistuimelta, oliko sakoista vapauttamista tai niiden
lieventämistä koskevaan menettelyyn liittyvien tietojen luovuttaminen
ristiriidassa EU:n lainsäädännön kanssa. Vuonna 2011 antamassaan tuomiossa unionin
tuomioistuin totesi, että koska asiasta ei ole EU:n lainsäädäntöä, kansallisen
tuomioistuimen on päätettävä tapauskohtaisesti ja kansallisen lainsäädännön
mukaisesti edellytyksistä, joiden täyttyessä sakoista vapauttamista tai niiden
lieventämistä koskevaan menettelyyn liittyvien tietojen luovuttaminen
kilpailusääntöjen rikkomisesta vahinkoa kärsineille on sallittava tai evättävä.
Tämän tuomion jälkeen oli paljon epävarmuutta siitä, mitä asiakirjaluokkia
esittämisvelvollisuus koskee. Sen lisäksi, että tällaisesta
epävarmuudesta on haittaa vahingonkorvauskanteiden osapuolille, se voi
erityisesti estää kartellin osapuolia tekemästä yhteistyötä komission ja
kansallisten kilpailuviranomaisten kanssa sakoista vapauttamista tai niiden
lieventämistä koskevien ohjelmien puitteissa ja vaikuttaa kielteisesti
kartellien vastaiseen toimintaan, joka perustuu pitkälti sakoista vapauttamista
tai niiden lieventämistä koskeviin hakemuksiin. Kartellivalvonnan heikkeneminen
vähentäisi kilpailuoikeuden julkisoikeudellisen täytäntöönpanon
ennaltaehkäisevää vaikutusta. 12. Samanlaisia ongelmia liittyy sovintomenettelyihin,
joissa osapuolet myöntävät osallisuutensa kartelliin, minkä vastineeksi
sovelletaan yksinkertaistettua menettelyä ja lievennetään sakkoja. Epävarmuus
siitä, onko tällaisia menettelyjä koskevat kilpailuviranomaisen
asiakirja-aineistoon sisältyvät asiakirjat toimitettava niitä pyytäville
osapuolille, voi estää yrityksiä tekemästä yhteistyötä kilpailuviranomaisten
kanssa sovintomenettelyssä. Lisäksi kilpailuviranomaisen asiakirja-aineistoon
sisältyvien asiakirjojen esittäminen meneillään olevan tutkimuksen aikana voisi
vaarantaa tutkimuksen ja näin ollen kilpailuviranomaisten valmiudet määrätä
seuraamuksia EU:n kilpailuoikeuden rikkomisesta. 3. Käytettävissä olevat
vaihtoehdot 13. Vaihtoehtojen
määrittäminen. Edellä kuvattujen ongelmien korjaamiseksi,
SEUT-sopimuksen 101 ja 102 artiklan rikkomisen vuoksi vahinkoa kärsineillä
korvaukseen olevan oikeuden tosiasiallisen toteutumisen edistämiseksi ja
julkisoikeudellisen ja yksityisoikeudellisen täytäntöönpanon optimaalisen
tasapainon saavuttamiseksi tarkasteltiin neljää eri toimintavaihtoehtoa.
Ne valittiin valkoista kirjaa varten tehdyn arvioinnin perusteella, josta
esitetään tiivistelmä vaikutusten arviointia koskevan raportin liitteessä. Niitä
toimenpiteitä, jotka suljettiin pois jo valkoisessa kirjassa kustannusten ja
hyötyjen välisen epäsuhdan vuoksi, ei ole otettu uudelleen harkittaviksi.
Kaksi esimerkkiä näistä pois jätetyistä vaihtoehdoista ovat moninkertaiset
(rankaisevat) vahingonkorvaukset ja laajat tutkintamenettelyt todisteiden
hankkimiseksi ennen oikeudenkäyntiä. Lisäksi kaikkiin EU:n toimia koskeviin
vaihtoehtoihin (vaihtoehdot 2, 3 ja 4) sisältyy ei-sitova oikeudellinen kehys
kilpailuoikeuden rikkomisesta johtuvan vahingonkorvauksen suuruuden
määrittämiseksi. Sekä valkoista kirjaa koskevassa julkisessa kuulemisessa
että ohjeasiakirjan luonnoksen julkaisemista vuonna 2011 seuranneessa
kuulemisessa sidosryhmät kannattivat lähes yksimielisesti tällaisia ei-sitovia
ohjeita, jotka koskevat yhtä vahingonkorvausoikeudenkäynnin asianosaisten
kannalta vaikeinta ja kalleinta seikkaa. 14. Vaihtoehto 1 – ei EU:n
toimia (perusskenaario). Kertomuksen ensimmäinen vaihtoehto on
perusskenaario, johon ei sisälly toimia EU:n tasolla. Sen yhteydessä
tarkasteltiin nykyistä tilannetta ja odotettavissa olevaa kehitystä ilman EU:n
toimia (prospektiivinen analyysi). 15. Vaihtoehto 2 –
valkoiseen kirjaan perustuva sitova säädös (mukaan lukien erityiset
kollektiiviset oikeussuojakeinot). Toinen toimintavaihtoehto on oikeudellisesti
sitova väline, joka sisältää komission valkoisessa kirjassa esittämät
toimenpiteet, kuten erityisesti kilpailun alalla sovellettava
kollektiivisten oikeussuojakeinojen järjestelmä, jonka ansiosta kuluttajat
ja pk-yritykset voisivat nostaa kanteita yhdessä. Tällaisen välineen olisi
sisällettävä: tiettyjen todisteluokkien oikeasuhteista esittämisvelvollisuutta
koskevat säännöt; sakoista vapautettujen yritysten rajoitettu vastuu;
rikkomista koskevien kansallisten kilpailuviranomaisten lopullisten päätösten sitovuus;
ylihinnan siirtämiseen vetoava puolustus, jonka avulla rikkoja voi
osoittaa, että kantaja on siirtänyt lainvastaisen ylihinnan omille asiakkailleen;
siirtämisen laajuuden toteennäyttämisen tekeminen helpommaksi välillisille
ostajille; ja erityinen vanhentumisaika, jota sovelletaan
kilpailuoikeuden rikkomisen johdosta nostettaviin vahingonkorvauskanteisiin. 16. Vaihtoehto
3 – julkisoikeudellisen ja yksityisoikeudellisen täytäntöönpanon välisen
vuorovaikutuksen sääntely. Kolmantena vaihtoehtona on sitova
väline, jolla osittain tarkistetaan valkoisessa kirjassa esitettyjä
vaihtoehtoja viimeaikaisen kansallisen ja EU:n tason kehityksen huomioon ottamiseksi
kahdella tavalla: viittaamalla erilliseen kollektiivisia oikeussuojakeinoja
koskevaan horisontaaliseen EU:n lähestymistapaan alakohtaisen sääntelyn
sijasta; ja ottamalla käyttöön rajoituksia, jotka koskevat mahdollisuutta
tutustua todisteisiin ja joilla pyritään säilyttämään julkisoikeudellisten
täytäntöönpanovälineiden tehokkuus. Yhteistä näille kahdelle laajamittaiselle
muutokselle on se, että ne pienentävät jossain määrin hyötyjä, jotka liittyvät
vaihtoehdossa 2 edistettyyn korvauksen tosiasialliseen saantiin, jotta
voitaisiin ajaa muita tavoitteita, eli eräiden sidosryhmien ja Euroopan
parlamentin ehdottamaa horisontaalista lähestymistapaa kollektiivisiin
oikeussuojakeinoihin ja erityisesti julkisoikeudellisen täytäntöönpanon
parempaa suojelemista tuomioistuimen antama tuomio huomioon ottaen. Vaihtoehto
on näin ollen suunniteltu erityisesti sen arvioimiseksi, ovatko
oikeudenkäyntikustannusten väheneminen ja/tai julkisoikeudellisen ja
yksityisoikeudellisen täytäntöönpanon paras mahdollinen tasapaino riittävä
vastine korvauksen tosiasialliseen saantiin liittyvien hyötyjen menetykselle.
Tarkemmin sanottuna vaihtoehto 3 eroaa vaihtoehdosta 2 seuraavien seikkojen
osalta: ·
Julkisoikeudellisten täytäntöönpanovälineiden
suojelun osalta vaihtoehto 2 suojaa vain sakoista
vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevaan menettelyyn liittyviä
yrityslausuntoja esittämisvelvollisuudelta vahingonkorvauskanteiden yhteydessä.
Vaihtoehdossa 3 esittämisvelvollisuudelta suojataan lisäksi sovintoehdotukset
ja rajoitetaan tietojen esittämisvelvollisuutta kilpailuviranomaisten tutkinnan
aikana. Suunniteltu julkisoikeudellisten täytäntöönpanovälineiden suojelu ei
tekisi kilpailusääntöjen rikkomisen vuoksi vahinkoa kärsineille liian vaikeaksi
saada korvaus kärsimästään vahingosta, koska suojelu on rajoitettua. Näin ollen
suojelu on sopusoinnussa tehokasta oikeussuojaa koskevan yksilön oikeuden
kanssa, sellaisena kuin se on vahvistettu Euroopan unionin perusoikeuskirjassa.
·
Kilpailuoikeuden rikkomisesta johtuvan vahingon
määrittämisen osalta vaihtoehdossa 3 – toisin kuin
vaihtoehdossa 2 – säädetään kumottavissa olevasta olettamasta, joka koskee
ylihinnasta kartelliasioissa aiheutuvaa vahinkoa. Tämä olettama perustuu
ulkoisen tutkimuksen tuloksiin, joiden mukaan 93 prosenttia tarkastelluista
kartelleista johti vahingon aiheutumiseen. Tämä toimenpide on otettu
käyttöön, jotta voitaisiin pienentää vaikutusta, joka kantajiin kohdistuu sen
vuoksi, että niillä on rajallisemmat mahdollisuudet saada tietyntyyppisiä
todisteita, jotka saattaisivat olla hyödyllisiä kartellin aiheuttaman vahingon
toteen näyttämiseksi. Samasta syystä vaihtoehto 3 sisältää säännön, jonka
mukaan vaadittu todisteiden määrä ei saa tehdä kantajalle käytännössä
mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi käyttää oikeuttaan
vahingonkorvaukseen. Tässä vaihtoehdossa ehdotetaan, että jäsenvaltioiden olisi
sallittava tuomarin arvioida vahingon suuruus. ·
Kollektiivisten oikeussuojakeinojen osalta vaihtoehto 3 ei sisällä kilpailun alalla toteutettavia
erityisiä toimenpiteitä. Vaikka EU:n kilpailuoikeuden täytäntöönpanon
erityispiirteet ja erityisten sääntöjen mahdollisuus tunnustetaan, tämä
vaihtoehto perustuu erilliseen, mutta horisontaaliseen kollektiivisia
oikeussuojakeinoja koskevaan lähestymistapaan, jossa annetaan soveltamisalaltaan
laajempia aloitteita. ·
Lopuksi vaihtoehto 3 sisältää sovitteluun
perustuvia riitojenratkaisutoimia, joiden tarkoituksena on tasapainottaa
erityisten kollektiivisten oikeussuojakeinojen puutetta helpottamalla
osapuolten muita kustannustehokkaita menettelytapoja. Näillä toimenpiteillä
poistettaisiin olemassa olevat esteet hakea tuomioistuimen ulkopuolisessa
menettelyssä sovintoratkaisua EU:n kilpailuoikeuden rikkomisesta johtuvan
vahingon korvaamiseksi. 17. Vaihtoehto 4 –
ei-sitova EU:n aloite. Neljäs vaihtoehto (vaihtoehto 4) on
ei-sitova väline, jolla jäsenvaltioille suositellaan vaihtoehdossa 3
ehdotettujen toimenpiteiden toteuttamista. 4. Parhaaksi arvioitu
vaihtoehto 18. Neljän toimintavaihtoehdon
vaikutusta on arvioitu suhteessa seuraaviin hyötyihin ja kustannuksiin: –
Toimintavaihtoehdot saavat paremmat arviot, jos ne (1)
takaavat täysimääräisen korvauksen saamisen koko
vahingosta; (2)
suojelevat tehokkaasti julkisoikeudellista
täytäntöönpanoa ja saattavat sen tasapainoon vahingonkorvauskanteiden kanssa SEUT-sopimuksen
101 ja 102 artiklan yleisessä täytäntöönpanossa; (3)
parantavat tietämystä, täytäntöönpanoa,
ennaltaehkäisyä ja oikeusvarmuutta; (4)
parantavat oikeussuojan saatavuutta; (5)
tehostavat oikeusjärjestelmän käyttöä, muun muassa
estämällä oikeudenkäyntien väärinkäyttöä ja perusteettomien kanteiden
nostamista; (6)
edistävät entistä tasapuolisempia
toimintaedellytyksiä Euroopassa niin kuluttajille kuin yrityksillekin; (7)
vaikuttavat myönteisesti kuluttajien hyvinvointiin
ja pk-yrityksiin; ja (8)
edistävät talouskasvua ja innovointia. –
Kustannusten osalta raportissa tarkastellaan
vaikutusta (1)
oikeudenkäyntikuluihin; (2)
hallinnollisiin rasitteisiin; (3)
virhekustannuksiin (eli mahdollisuuteen, että
kansallinen tuomioistuin tekee väärän päätöksen); ja (4)
kustannuksiin, jotka liittyvät ehdotettujen
toimenpiteiden saattamiseen osaksi kansallista oikeusjärjestelmää. 19. Raportissa todetaan neljän
vaihtoehtoisen toimintalinjan kustannusten ja hyötyjen arvioinnin jälkeen, että
vaihtoehto 3 saavuttaa parhaiten asetetut tavoitteet pienimmillä mahdollisilla
kustannuksilla. Seuraavassa esitetään yksinkertaistettu katsaus arviointiin
sekä tärkeimmät raportissa selitetyt havainnot. Taulukko (vaikutustenarviointiraportti): Yhteenveto toimintavaihtoehtojen 1–4 vaikutuksista Saavutetut hyödyt/ratkaistu ongelma || Vaikutus verrattuna perusskenaarioon (0 – + + +) Vaihtoehto 1 || Vaihtoehto 2 || Vaihtoehto 3 || Vaihtoehto 4 1. Täysi korvaus || 0 || + + + || + + || 0 / + 2. Tehokkaan julkisoikeudellisen täytäntöönpanon suojelu || 0 || + + || + + + || 0 / + 3. Parempi tietämys, ennaltaehkäisy, täytäntöönpano ja oikeusvarmuus || 0 || + + + || + + + || 0 / + 4. Oikeussuoja || 0 || + + + || + + + || 0 / + 5. Oikeusjärjestelmän tehokas käyttö || 0 || + + + || + + || 0 / + 6. Tasapuolisemmat toimintaedellytykset || 0 || + + + || + + + || 0 / + 7. Myönteinen vaikutus pk-yritysten ja kuluttajien kannalta || 0 || + + + || + + || 0 / + 8. Talouskasvun ja innovoinnin edistäminen || 0 || + + || + + || 0 Kustannukset || Vaikutus verrattuna perusskenaarioon (0 – - - -) Vaihtoehto 1 || Vaihtoehto 2 || Vaihtoehto 3 || Vaihtoehto 4 1. Oikeudenkäyntikulut || 0 || - - || - || 0 / - - 2. Hallinnollinen rasitus || 0 || - - || - || 0 / - - 3. Virhekustannukset || 0 || - || 0 / - - || 0 / - - 4. Täytäntöönpanokustannukset || 0 || - - || - || 0 / - - 20. Etusija EU:n
sitoville toimille. Etusijalle asetettiin vaihtoehdot, joissa
harkitaan EU:n tason toimia. Tämä johtuu siitä, että –
EU:n kilpailusääntöjen julkisoikeudellisen ja
yksityisoikeudellisen täytäntöönpanon välisen vuorovaikutuksen optimoinnin
osalta ollaan yhä laajemmin yksimielisiä siitä, että tätä asiaa on parempi
käsitellä EU:n tasolla, erityisesti komission ja kansallisten
kilpailuviranomaisten välisten läheisten yhteyksien vuoksi; –
EU:n kilpailuoikeuden rikkomisen vuoksi vahinkoa
kärsineiden korvauksen saantia koskevien prosessiedellytysten osalta voidaan
todeta, että viime vuosien aikana saatu kokemus on osoittanut, että ilman EU:n
lainsäädäntöä vain erittäin harvat jäsenvaltiot antavat lainsäädäntöaloitteita
tällä alalla. Jos jotain on tehty, kyseiset toimet koskevat vain joitakin
komission vihreässä ja valkoisessa kirjassaan yksilöimiä esteitä, ja nämä
aloitteet ovat tehneet oikeudellisesta tilanteesta entistä kirjavamman. 21. Ilman EU:n toimia
kilpailuoikeuden rikkomisesta johtuvia vahingonkorvauskanteita koskevien
kansallisten lainsäädäntöjen tämänhetkinen kirjavuus säilyisi. Tämä heikentäisi
vahingonkorvauskanteiden tehokkuutta. Se tarkoittaisi myös sitä, että
sisämarkkinat pysyisivät pirstaloituneina oikeussuojan tason osalta, ja
saattaisi johtaa asianosaiselle edullisimman oikeuspaikan etsimiseen (josta on
yleensä haittaa pk-yrityksille ja kuluttajille, joiden liikkuvuus on
rajallisempaa). Se voi myös johtaa monimutkaisempiin ja siten kalliimpiin
prosesseihin, erityisesti rajat ylittävissä tapauksissa. Sen vuoksi
perusskenaario eli vaihtoehto 1 (ei EU:n toimia) on voitu sulkea pois. EU:n
sitovien toimien asettaminen etusijalle oikeudellisesti sitomattomien
välineiden sijaan on vastaavasti johtanut vaihtoehdon 4 poissulkemiseen. 22. Etusijalle asetetaan
erillinen, mutta horisontaalinen, lähestymistapa kollektiivisiin
oikeussuojakeinoihin. Julkisen kuulemisen ja erityisesti Euroopan
parlamentin 2. helmikuuta 2012 antaman päätöslauselman perusteella
horisontaalinen lähestymistapa näyttää tällä hetkellä tarkoituksenmukaisemmalta
kuin erityisesti kilpailun alaa koskeva ratkaisu. Tämä johtuu pääasiassa siitä,
että kilpailuoikeus ei ole ainoa EU:n lainsäädännön ala, jolla usein ilmenee
laajamittaisia vahinkoja ja jolla kuluttajien ja pk-yritysten on vaikea saada
korvausta kärsimästään vahingosta. Samantyyppisiä ongelmia (korkeat
oikeudenkäyntikulut verrattuna henkilökohtaiseen vahinkoon) esiintyy myös
muilla oikeudenaloilla, esimerkiksi kuluttajaoikeuden tai ympäristöoikeuden
aloilla. Kollektiivisia oikeussuojakeinoja koskevat perusperiaatteet voivat
olla pitkälti samat kaikilla näillä oikeudenaloilla. Horisontaalinen aloite voi
myös lisätä johdonmukaisuutta aloilla, joilla kollektiiviset oikeussuojakeinot
katsotaan tarpeellisiksi. Siltä osin kuin erityisiä kilpailuoikeuteen liittyviä
säännöksiä pidetään tarpeellisina, ne voitaisiin antaa horisontaalisen välineen
erillisessä luvussa tai myöhemmin annettavassa erillisessä säädöksessä. 23. Etusijalle asetetaan
tasapainoisempi julkisoikeudellisen ja yksityisoikeudellisen täytäntöönpanon
järjestelmä. Vaihtoehto 2 ja 3 täyttävät molemmat suurelta osin
kilpailuoikeuden rikkomisesta johtuvia vahingonkorvauskanteita koskevan
aloitteen tavoitteet, sillä molemmat puuttuvat pääasiallisiin esteisiin, jotka
tällä hetkellä haittaavat kilpailuoikeuden rikkomisen vuoksi vahinkoa
kärsineiden tehokasta korvauksien saantia ja perustuvat eurooppalaisiin
oikeusperinteisiin. Molemmat vaihtoehdot suojaavat myös oikeudenkäyntien
väärinkäytöltä ja perusteettomien kanteiden nostamiselta. Sen vuoksi ne
vaikuttavat myönteisesti perusoikeuksiin kuuluvaan tehokasta oikeussuojaa
koskevaan oikeuteen, josta määrätään EU:n perusoikeuskirjassa. 24. Vaihtoehto 2 on hieman
voimakkaampi siltä osin kuin on kyse sen varmistamisesta, että koko vahingosta
saadaan täysimääräinen korvaus. Vaihtoehto 3 tarjoaa kuitenkin tasapainoisemman
järjestelmän. Se parantaa yleisesti ottaen mahdollisuuksia tutustua
todisteisiin, mutta samalla se tarjoaa paremman suojan tehokkaalle
julkisoikeudelliselle täytäntöönpanolle suojelemalla useampia
kilpailuviranomaisten asiakirja-aineistoon sisältyviä asiakirjoja. Vaikka
vaihtoehto täyttää tämän tavoitteen suojatoimenpiteiden käyttöönoton avulla, se
merkitsee parannusta tietojen epäsymmetrian poistamisessa, jonka sidosryhmät
toivat esille julkisessa kuulemisessa. Ylihinnan olemassaoloa kartellien
tapauksessa koskevan kumottavissa olevan olettaman käyttöönotto ja mahdollisuus
arvioida vahingon suuruus lisäävät todennäköisyyttä, että vahingosta saadaan
korvaus. 25. Muiden toimenpiteiden osalta,
kuten ylihinnan siirtämiseen vetoava puolustus, vanhentumisajat ja kansallisten
kilpailuviranomaisten päätösten sitova vaikutus, vaihtoehdot 3 ja 2 eivät eroa
toisistaan. Niissä maissa, joissa on voimassa vastaavia säännöksiä, ne toimivat
huomattavana kannustimena kantajille. Jos niitä sovellettaisiin kaikkialla
EU:ssa, ne parantaisivat EU:n kilpailuoikeuden rikkomisen vuoksi vahinkoa
kärsineiden tosiasiallisia mahdollisuuksia saada korvaus ja auttaisivat
saavuttamaan ehdotetun direktiivin tavoitteet (korvaus, oikeussuojan saatavuus
ja tasapuolisempien toimintaedellytysten varmistaminen). Erityisesti kansallisten
kilpailuviranomaisten päätösten sitovuus varmistaa oikeusjärjestelmän
tehokkaamman käytön. 26. Kustannukset.
Kustannusten osalta vaihtoehto 3 on parempi kuin vaihtoehto 2. Kumottavissa
oleva olettama, joka liittyy vahingon määrittämiseen, ja sovitteluun perustuvan
riitojenratkaisun helpottaminen vähentävät oikeudenkäyntikuluja. Lisäksi
virhekustannukset ja täytäntöönpanokustannukset ovat vaihtoehdossa 3 pienemmät.
Tämä johtuu lähinnä siitä, että vaihtoehtoon 3 ei sisälly alakohtaisten
kollektiivisten oikeussuojakeinojen käyttöönottoa. Lisäksi julkisoikeudellisen
täytäntöönpanon suojelun lisääminen vaihtoehdossa 3 vähentäisi hallinnollista
rasitetta. 5. Päätelmät 27. Vaihtoehto 3 arvioitiin
parhaaksi vaihtoehdoksi kilpailuoikeuden rikkomisesta johtuvia
vahingonkorvauskanteita koskevan aloitteen tavoitteiden saavuttamiseksi. Tiivistelmä parhaaksi arvioidun
vaihtoehdon sisällöstä. Täysi korvaus || Kaikki vahinkoa kärsineet osapuolet (sekä suorat että välilliset ostajat) voivat vaatia täyttä korvausta SEUT-sopimuksen 101 tai 102 artiklan rikkomisesta aiheutuneesta vahingosta. Täyteen korvaukseen sisältyy korvaus varsinaisesta tappiosta ja saamatta jääneestä voitosta sekä korot. Velvollisuus esittää todisteita || Parhaaksi arvioidussa vaihtoehdossa säädetään velvollisuudesta esittää tietyt todisteluokat vahingonkorvauskanteen osapuolten välillä. Lisäksi siinä säädetään suojatoimenpiteistä, jotka koskevat velvollisuutta esittää kilpailuviranomaisen asiakirja-aineistoon sisältyviä asiakirjoja. Sakoista vapautetun yrityksen rajoitettu vastuu || Jotta komission ja kansallisten kilpailuviranomaisten määräämistä sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevat ohjelmat olisivat edelleen houkuttelevia, sakoista vapautetun yrityksen vastuu rajoitetaan sen osuuteen aiheutuneesta vahingosta. Sakoista vapautetun yrityksen olisi edelleen oltava täysimääräisesti vastuuvelvollinen, jos vahinkoa kärsineet osapuolet eivät voi saada korvausta muilta rikkomiseen osallistuneilta yrityksiltä. Kansallisten kilpailuviranomaisten päätösten sitovuus || Kansallisten kilpailuviranomaisten EU:n kilpailusääntöjen rikkomisen toteamisesta tekemät päätökset sitovat vahingonkorvauskanteita käsitteleviä kansallisia tuomioistuimia. Vanhentumisajat || Vanhentumisajat eivät saisi heikentää oikeutta täyteen korvaukseen. Lisäksi uhrien olisi käytännössä voitava nostaa vahingonkorvauskanne kilpailuviranomaisen lopullisen päätöksen jälkeen. Ylihinnan siirtäminen || Vastaaja voi puolustautua suoran ostajan kannetta vastaan vetoamalla ylihinnan siirtämiseen. Jotta välillisten ostajien olisi helpompi nostaa kanteita, ylihinnan välillisten ostajien tasolle siirtämisen toteen näyttäminen on tehty helpommaksi. Vahinko-olettama || Kartellien vuoksi vahinkoa kärsineet voivat turvautua kumottavissa olevaan olettamaan, jonka mukaan kartelli johtaa vahinkoon ylihinnan muodossa. Lisäksi kärsityn vahingon määrittämistä koskevat kansallisen lainsäädännön vaatimukset eivät saa tehdä kantajalle käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi saada korvausta. Sovitteluun perustuva riitojenratkaisu || Sovitteluun perustuvaa riitojenratkaisua helpotetaan, koska se voi olla nopeampi ja edullisempi vaihtoehto oikeudenkäynnille.