EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52012SC0453
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT Accompanying the document Proposal for a DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on the approximation of the laws, regulations and administrative provisions of the Member States concerning the manufacture, presentation and sale of tobacco and related products (Text with EEA relevance)
KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA Oheisasiakirja Ehdotus EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON DIREKTIIVI tupakkatuotteiden ja vastaavien tuotteiden valmistamista, esittämistapaa ja myyntiä koskevien jäsenvaltioiden lakien, astusten ja hallinnollisten määräysten lähentämisestä (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA Oheisasiakirja Ehdotus EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON DIREKTIIVI tupakkatuotteiden ja vastaavien tuotteiden valmistamista, esittämistapaa ja myyntiä koskevien jäsenvaltioiden lakien, astusten ja hallinnollisten määräysten lähentämisestä (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
/* SWD/2012/0453 final */
KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA Oheisasiakirja Ehdotus EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON DIREKTIIVI tupakkatuotteiden ja vastaavien tuotteiden valmistamista, esittämistapaa ja myyntiä koskevien jäsenvaltioiden lakien, astusten ja hallinnollisten määräysten lähentämisestä (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti) /* SWD/2012/0453 final */
1.
JOHDANTO
Tupakkatuotteiden
valmistamista, esittämistapaa ja myyntiä koskevien jäsenvaltioiden lakien,
asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämisestä annettu Euroopan
parlamentin ja neuvoston direktiivi 2001/37/EY[1], jäljempänä
’tupakkatuotedirektiivi’, hyväksyttiin 5. kesäkuuta 2001. Direktiivin antamisesta on yli kymmenen vuotta, ja on tullut
välttämättömäksi pohtia ja tarkastella vaihtoehtoja tupakkatuotedirektiivin
päivittämiseksi markkinoiden, tieteen ja kansainvälisen kehityksen mukaisesti,
erityisesti tupakoinnin torjuntaa koskevan WHO:n puitesopimuksen, jonka
sopimuspuolia Euroopan unioni ja kaikki jäsenvaltiot ovat.
Tupakkatuotedirektiivin tarkistusta koskeva aloite
sisältyy komission vuoden 2012 työsuunnitelmaan.[2] Tarkistuksen yleisenä tavoitteena on parantaa
sisämarkkinoiden toimintaa ja varmistaa samalla terveyden suojelun korkea taso. Keskeisenä tavoitteena on näin ollen 1) päivittää
jo yhdenmukaistettuja aloja niiden esteiden poistamiseksi, joita
jäsenvaltioilla on kansallisen lainsäädännön saattamisessa markkinoiden,
tieteen ja kansainvälisen kehityksen mukaisiksi,[3] 2) käsitellä
tuotteisiin liittyviä toimenpiteitä, joita tupakkatuotedirektiivillä ei vielä
kateta, sikäli kuin epäyhtenäinen kehitys jäsenvaltioissa on johtanut tai
todennäköisesti johtaa sisämarkkinoiden pirstoutumiseen[4]
ja 3) varmistaa, että direktiivin säännöksiä ei kierretä saattamalla
markkinoille tuotteita, jotka eivät ole tupakkatuotedirektiivin mukaisia[5]. Terveyden suojelun korkea taso on otettu huomioon
määriteltäessä eri toimintavaihtoehtoja ja valittaessa niiden välillä. Huomioon on otettu erityisesti tupakoinnin
aloittaminen nuorten keskuudessa. Useimmissa
toimenpiteissä keskitytään alkuvaiheessa tehdasvalmisteisiin savukkeisiin,
kääretupakkaan ja savuttomiin tupakkatuotteisiin.
2.
Kuuleminen, asiantuntijat ja markkinoiden kuvaus
Vaikutusten
arvioinnin yhteydessä järjestettiin laaja julkinen ja kohdennettu sidosryhmien
kuuleminen. Vaikutusten arvioinnissa
hyödynnettiin myös useita ulkoisia tutkimuksia, komission riippumattoman
tiedekomitean lausuntoja sekä Eurobarometrikyselyitä. Tupakkamarkkinoiden
kokonaisarvo vähittäismyyntitasolla, mukaan luettuna verot ja valmisteverot, on
136,5 miljardia euroa. Tehdasvalmisteisten
savukkeiden osuus tupakkamarkkinoiden kokonaisarvosta on lähes 90 prosenttia
(121,3 miljardia euroa), ja yhdessä kääretupakan kanssa osuus on lähes 95
prosenttia tupakkamarkkinoista. Markkinoiden
loppuosuuden muodostavat piipputupakka, sikarit/pikkusikarit ja savuttomat
tupakkatuotteet. Vuonna 2010 valmisteverot
olivat yli 79 miljardia euroa koko EU:ssa. Tupakka on suurin
vältettävissä oleva terveysriski, ja se aiheuttaa lähes 700 000
kuolemantapausta vuodessa EU:ssa. Tarkistuksessa
keskitytään tupakoinnin aloittamiseen etenkin nuorten parissa ottaen huomioon,
että 94 prosenttia tupakoitsijoista aloittaa ennen 25 vuoden ikää.[6] Noin 50 prosenttia tupakoitsijoista kuolee
ennenaikaisesti eli keskimäärin 14 vuotta aiemmin kuin ei-tupakoivat ja heillä on enemmän elinvuosia, joina he
kärsivät vakavista sairauksista. Julkisen
terveydenhuollon vuotuiset kustannukset kuuden tupakointiin liittyvän suurimman
tautiryhmän hoidosta EU:ssa ovat vuosittain arviolta 25,3 miljardia euroa, ja
yhteiskunta menettää vuosittain 8,3 miljardia euroa tupakointiin liittyvien
tuottavuuden menetysten vuoksi (mukaan luettuna varhaiseläke, ennenaikaiset
kuolemantapaukset ja poissaolo töistä). Jos tupakoinnista johtuva elinvuosien menetys esitetään rahallisesti,
sen arvo on noin 517 miljardia euroa joka vuosi.
3.
ONGELMAN MÄÄRITTELY
3.1.
Ongelma 1: Savuton tupakka ja tuotteen määritelmän laajentaminen
a)
Savuttomat tupakkatuotteet Kaikki savuttomat
tupakkatuotteet herättävät riippuvuutta, ja niihin liittyy lukuisia haitallisia
terveysvaikutuksia. Markkinoille on
tullut uusia tuotteita, joissa on houkuttelevia pakkausmerkintöjä ja makuja ja
joilla pyritään saamaan uusia markkinamahdollisuuksia, joita on syntynyt, kun
kansallisessa lainsäädännössä on kielletty tupakointi julkisilla paikoilla
(savuttomat ympäristöt). Sidosryhmien
parissa on eriäviä näkemyksiä siitä, onko suussa käyttäväksi tarkoitetun
tupakan (nuuskan) nykyinen kielto edelleen perusteltu ja olisiko tällainen
kielto ulotettava koskemaan myös muita savuttomia tupakkatuotteita. Sidosryhmät kiistelevät myös savuttomien
tupakkatuotteiden roolista tupakoinnin lopettamisessa. Savuttomat tupakkatuotteet voivat avata tietä uusille tupakan
käyttäjille. b)
Nikotiinia sisältävät tuotteet Viime vuosina
markkinoille on ilmestynyt uusia nikotiinia sisältäviä tuotteita (mukaan
luettuna sähkösavukkeet) ilman ennakkolupaa tai valvontaa.
Koska asiasta ei ole EU:n tason lainsäädäntöä,
jäsenvaltioissa on omaksuttu sääntelyyn erilaisia lähestymistapoja (näihin
tuotteisiin joko ei sovelleta mitään erityistä sääntelyä tai sovelletaan
tupakkalainsäädäntöä, lääkelainsäädäntöä tai ne on kielletty), joilla pyritään
käsittelemään näiden tuotteiden sisältöön ja terveysvaikutuksiin liittyviä
epävarmuustekijöitä. Nikotiini on
toksinen ja riippuvuutta aiheuttava aine, ja sähköisissä savukkeissa käytetään
ilmoitusten mukaan myös muita vaarallisia aineita. Nikotiinikorvaushoitojen tuottajat ovat olleet huolissaan näiden
tuotteiden ja nikotiinia sisältävien tuotteiden erilaisesta kohtelusta. Riskinä on myös, että nikotiinia sisältävien
tuotteiden käyttö lisääntyy savuttomia ympäristöjä koskevan kansallisen
lainsäädännön seurauksena. Joissakin
kannanotoissa tuotiin esiin, että nikotiinia sisältäviä tuotteita voitaisiin
hyödyntää tupakoinnin lopettamisessa/vähentämisessä ja väitettiin, että niitä
pitäisi käsitellä kulutustuotteina. c)
Poltettavaksi tarkoitetut
kasviperäiset tuotteet Poltettavaksi
tarkoitettuja kasviperäisiä tuotteita kohdellaan eri tavoin eri jäsenvaltioiden
lainsäädännössä, mikä vaikuttaa negatiivisesti rajatylittävään kauppaan. Näiden tuotteiden polttamiseen liittyy
samanlaisia terveysriskejä kuin perinteisten tehdasvalmisteisiin savukkeisiin,
vaikka niillä ei ole samoja riippuvuutta herättäviä ominaisuuksia eivätkä ne
sisällä tupakkaa. Kuluttajat pitävät
usein poltettavaksi tarkoitettuja kasviperäisiä tuotteita vaarattomina tai
vähemmän vaarattomina.
3.2.
Ongelma 2: Pakkaukset ja merkinnät
Jotkin
tupakkatuotedirektiivin säännöksistä, jotka koskevat pakkauksia ja
pakkausmerkintöjä, eivät ole enää tieteellisen näytön ja tupakoinnin
torjuntaa koskevaan puitesopimukseen liittyvien sitoumusten mukaisia. Nykyiset tupakkatuotedirektiivin yhdenmukaistetut
säännökset eivät anna jäsenvaltioille mahdollisuutta toteuttaa toimia
kansanterveyden suojelemiseksi ja lainsäädännön päivittämiseksi niin, että se
olisi niiden tupakoinnin torjuntaa koskevaan puitesopimukseen liittyvien
sitoumusten mukaista. Jäsenvaltiot
eivät esimerkiksi voi poistaa pakkauksissa olevaa terva-, nikotiini- ja
hiilidioksiditasojen esitystapaa, jonka tiedetään olevan harhaanjohtava, tai
ottaa käyttöön kuvallisia terveysvaroituksia savukepakettien molemmilla
puolilla, vaikka tämän on osoitettu olevan tehokkaampaa. Joitakin
pakkauksiin ja merkintöihin liittyviä seikkoja ei ole yhdenmukaistettu
tupakkatuotedirektiivissä, ja tämä on johtanut eroavaisuuksiin jäsenvaltioiden
välillä. Kuvavaroituksia on
esimerkiksi käytössä kahdeksassa jäsenvaltiossa, ja ne otetaan vuonna 2013
käyttöön kahdessa muussa. Joissakin
jäsenvaltioissa käydään keskusteluja standardoiduista pakkauksista. Tilanne todennäköisesti vielä pahenee, etenkin
kun jäsenvaltiot panevat täytäntöön tupakoinnin torjuntaa koskevan
puitesopimuksen. Näillä erilaisilla
lähestymistavoilla on negatiivista vaikutusta sisämarkkinoihin.
3.3.
Ongelma 3: Ainesosat
Erilaisten
ilmoitusmallien käytön vuoksi valmistajien, tuojien ja jäsenvaltioiden on
vaikea täyttää nykyiseen lainsäädäntöön perustuva ilmoitusvelvollisuutensa
ja komission on hankala verrata ja analysoida toimitettuja tietoja ja tehdä
niistä päätelmiä. Ainesosien
sääntelyä koskevan yhdenmukaistetun lähestymistavan
puute vaikuttaa sisämarkkinoiden toimintaan ja tavaroiden vapaaseen
liikkuvuuteen EU:ssa. Joissakin
jäsenvaltioissa on annettu lainsäädäntöä, jolla sallitaan tai kielletään eri
ainesosat sen mukaan, miten ne mahdollisesti lisäävät tupakan kulutusta tai
tupakoinnin aloittamista. Ilman
yhteensovittamista sisämarkkinaesteiden odotetaan vielä lisääntyvän tulevina
vuosina. Tupakoinnin torjuntaa
koskevan puitesopimuksen mukaisten velvoitteiden noudattamiseksi jäsenvaltiot
todennäköisesti hyväksyvät edelleen sääntöjä yksipuolisesti, erityisesti
puuttuakseen tupakkatuotteiden houkuttelevuuteen, kun otetaan huomioon viime
vuosina markkinoille saatettujen maustettujen tupakkatuotteiden
markkinakehitys.
3.4.
Ongelma 4: Tupakan valtioiden rajat ylittävä etämyynti
Tupakan
rajatylittävä internetmyynti on – useimmissa tapauksissa – laitonta, koska
tämän liiketoiminnan suurin houkutin on välttää veroja ja/tai kiertää
ikärajoituksia.[7] Tupakkatuotedirektiivin kannalta valtioiden rajat ylittävään
internetmyyntiin liittyy riski direktiivin suojatoimenpiteiden (esim.
tupakkatuotteessa on oltava terveysvaroitukset kuluttajan maan kielellä)
kiertämisestä. Jäsenvaltioissa on
omaksuttu alalla erilaisia oikeudellisia lähestymistapoja, ja näiden
eroavaisuuksien odotetaan pahenevan, kun jäsenvaltiot ryhtyvät vähitellen
panemaan tupakoinnin torjuntaa koskevaa puitesopimusta täytäntöön. Valtioiden rajat ylittävällä myynnillä on
lähtökohtaisesti vaikutus sisämarkkinoiden toimintaan. Koska internetmyyjät tarjoavat tuotteitaan tyypillisesti kuluttajille
riippumatta näiden sijaintipaikasta, kansallisilla ratkaisuilla EU:n sisällä ei
ole mitään tai on vain vähäistä vaikutusta.
3.5.
Ongelma 5: Jäljitettävyys ja turvaominaisuudet
Direktiivin
säännösten vastaisten (esim. terveysvaroitukset ja ainesosien sääntely)
tuotteiden saatavuus heikentää direktiivin tavoitteita. Tupakkatuotedirektiivin 5 artiklan 9 kohdan mukaisia jäljitettävyyttä
koskevia EU:n tason toimenpiteitä ei ole toteutettu, ja niiden puuttuessa
jäsenvaltiot eivät voi toimia tehokkaasti. Toimintaedellytykset sisämarkkinoilla eivät ole tasapuoliset talouden
toimijoille, koska vain neljä suurinta tupakan valmistajaa on tehnyt EU:n ja
jäsenvaltioiden kanssa laillisesti sitovat sopimukset, joihin sisältyy
esimerkiksi paikannusta ja jäljitystä koskevia määräyksiä.
Laittomien tuotteiden myynti merkitsee sitä, että kuluttajat
eivät saa etua tupakkatuotedirektiivin mukaisista suojatoimenpiteistä. He eivät pysty myöskään varmentamaan kyseisten
tuotteiden aitoutta. Monet
sidosryhmät (tupakkateollisuus ja vähittäismyyjät) ovat esittäneet
huolestumisensa siitä, että jotkin tarkistetun tupakkatuotedirektiivin
yhteydessä keskustellut ja aiotut toimenpiteet lisäisivät tupakan laitonta
kauppaa, vaikka tästä ei esitetty mitään pitävää näyttöä.
4.
EU:n toimien perusta
SEUT-sopimuksen
114 artiklan 1 kohdalla annetaan Euroopan
parlamentille ja neuvostolle valta hyväksyä sisämarkkinoiden toteuttamista ja
toimintaa koskevia toimenpiteitä jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja
hallinnollisten määräysten lähentämiseksi. SEUT-sopimuksen 114 artiklan 3 kohdan mukaan komissio pyrkii 114
artiklan 1 kohdassa tarkoitetuilla ehdotuksillaan turvaamaan terveyden
suojelun korkean tason. Jotkin
vaikutustenarviointiin sisältyvät alat kuuluvat jo yhdenmukaistamisen
piiriin nykyisessä tupakkatuotedirektiivissä, mutta ne on saatettava tieteen ja
kansainvälisen kehityksen mukaisiksi. Muihin tämän vaikutustenarvioinnin kannalta merkityksellisiin aloihin
sovelletaan erilaisia oikeudellisia lähestymistapoja jäsenvaltioissa,
minkä vuoksi tavaroiden vapaa liikkuvuus on estynyt.
5.
TAVOITTEET
Tarkistuksen
yleisenä tavoitteena on parantaa sisämarkkinoiden toimintaa ja varmistaa
samalla terveyden suojelun korkea taso. Ehdotuksella pyritään päivittämään jo yhdenmukaistettuja aloja ja
poistamaan näin esteitä, joita jäsenvaltioilla on kansallisen lainsäädännön
saattamisessa markkinoiden, tieteen ja kansainvälisen kehityksen mukaisiksi. Sillä pyritään myös käsittelemään tuotteisiin
liittyviä toimenpiteitä, joita tupakkatuotedirektiivillä ei vielä kateta,
sikäli kuin epäyhtenäinen kehitys jäsenvaltioissa on johtanut tai
todennäköisesti johtaa sisämarkkinoiden pirstoutumiseen. Sillä pyritään myös varmistamaan, että direktiivin säännöksiä ei
kierretä saattamalla markkinoille tuotteita, jotka eivät ole tupakkatuotedirektiivin
mukaisia. Lisäksi ehdotuksella
varmistetaan tupakoinnin torjuntaa koskevasta puitesopimuksesta – joka sitoo
EU:ta ja kaikkia jäsenvaltioita – johtuvien kansainvälisten velvoitteiden
yhdenmukainen täytäntöönpano ja johdonmukainen lähestymistapa ei-sitoviin
sopimusvelvoitteisiin, jos vaarana ovat erilaiset kansalliset
täytäntöönpanosäädökset. Tarkistuksella
myötävaikutetaan EU:n yleiseen tavoitteeseen edistää kansojensa hyvinvointia
(SEU-sopimuksen 3 artikla) ja Eurooppa 2020 -strategian tavoitteisiin. Väestön pitäminen terveenä ja aktiivisena
pidempään vaikuttaa myönteisesti tuottavuuteen ja kilpailukykyyn. Tarkistuksessa on otettu täysimääräisesti
huomioon EU:n perusoikeuskirja. Jotkin
toimenpiteet saattavat – tahattomasti – johtaa myös jäsenvaltioiden verotulojen
kasvuun. Näiden yleistavoitteiden saavuttaminen edellyttää seuraavien erityisten
tavoitteiden saavuttamista: A. Poistetaan valtioiden rajat ylittävän kaupan esteet ja taataan
tasapuolinen toimintaympäristö valmistajille ja muille talouden toimijoille. B. Vähennetään talouden toimijoiden ja viranomaisten
hallinnollista rasitetta, joka johtuu nykyisen tupakkatuotedirektiivin
monimutkaisuudesta ja jäljellä olevista lainsäädäntöeroista. Terveyden
suojelun korkea taso on otettu huomioon valittaessa
eri toimintavaihtoehtojen välillä. Ehdotuksella
pyritään sääntelemään tupakkatuotteita tavalla, jossa tulevat esiin niiden
erityisominaisuudet riippuvuutta aiheuttavana tuotteena ja niiden käyttöön
liittyvät osoitetut negatiiviset terveysvaikutukset (esim. suu-, kurkku- ja
keuhkosyöpä, sydän- ja verisuonitaudit, myös sydänkohtaukset, aivohalvaukset ja
tukkeutuneet verisuonet, korkeampi sokeusriski, impotenssi, alempi
hedelmällisyys ja vaikutukset sikiöihin). Tarkistuksella pyritään varmistamaan, että ainesosat ja pakkaukset
eivät kannusta tai helpota tupakoinnin aloittamista nuorten parissa. Nuoriin keskittyminen tulee esiin myös
toimintavaihtoehtojen valinnassa ja tuotteissa, joihin toimet ensisijaisesti
kohdistetaan (tehdasvalmisteiset savukkeet, kääretupakka ja savuttomat
tupakkatuotteet). Lisäksi
tarkistuksella olisi luotava edellytykset, jotka antavat kaikille EU:n
kansalaisille mahdollisuuden tehdä harkittuja päätöksiä tupakkatuotteiden
käytön terveysvaikutuksia koskevien täsmällisten tietojen perusteella. Myös kaikkien tupakoitsijoiden olisi hyödyttävä
tupakkatuotedirektiiviin sisältyvistä suojatoimenpiteistä (esim.
terveysvaroitukset ja ainesosien sääntely). Seuraava keskeinen terveyskysymys otettiin huomioon
vertailtaessa ja valittaessa eri vaihtoehtoja: C. Korkeatasoisen suojan tarjoaminen
kansalaisille koko EU:ssa.
6.
TOIMINTAVAIHTOEHDOT
Tarkistuksessa
tarkasteltiin varsin monia toimintavaihtoehtoja. Jotkin alun perin suunnitelluista toimenpiteistä (esim.
tupakkateollisuuden osallistuminen terveydenhuoltokustannuksiin ja
toimenpiteisiin, joilla otetaan käyttöön iänvarmistusmekanismi käyttöön
kaikissa tupakka-automaateissa, ja yhteiset säännökset tupakan esillepanosta
myyntipisteissä) on hylätty. Toiminta-alalla ”tupakkatuotedirektiivi
ja soveltamisalaan kuuluvien tuotteiden lisääminen” (eli nikotiinia
sisältävät ja poltettavaksi tarkoitetut kasviperäiset tuotteet) vaihtoehdot
vaihtelivat tilanteen pitämisestä ennallaan tuotteiden sääntelyyn
tupakkatuotedirektiivin mukaisesti (terveysvaroitukset, ainesosat) tai
tuotteiden asteittaiseen poistamiseen markkinoilta (poltettavaksi tarkoitetut
kasviperäiset tuotteet). Savuttomien
tupakkatuotteiden alalla suussa käytettäväksi tarkoitetun tupakan nykyisen
kiellon poistamista arvioitiin myös, ja nikotiinia sisältävien tuotteiden
alalla analysoitiin uuden lupamenetelmän perustamista tai nykyisten lääkkeitä
koskevien puitteiden hyödyntämistä. Toiminta-alalla ”pakkaukset
ja pakkausmerkinnät” toimintavaihtoehtoihin sisältyivät tilanteen pitäminen
ennallaan, suurempien ja pakollisten kuvavaroitusten käyttöönotto sekä
mainosten ja harhaanjohtavien tekijöiden kieltäminen tai täysin neutraalin
pakkauksen käyttöönotto. Toimenpiteissä
vapautetaan muut tupakkatuotteet kuin tehdasvalmisteiset savukkeet ja
kääretupakka (eli sikarit, pikkusikarit, piipputupakka ja savuttomat
tupakkatuotteet) joidenkin säännösten soveltamisesta, mutta tämä vapautus olisi
poistettava, jos olosuhteissa tapahtuu merkittävä muutos (myyntimäärissä tai
käyttötasossa nuorten parissa). Toiminta-alalla ”ainesosat”
toimintavaihtoehtoihin sisältyi pakollinen tai vapaaehtoinen ilmoittaminen joko
eri muotoisesti tai yhteisen sähköisen mallin perusteella.
Myös sisällön sääntelyyn liittyviä eri vaihtoehtoja
arvioitiin, mukaan luettuna sellaisten lisäaineiden sääntely, joilla on
houkuttelevia, riippuvuutta aiheuttavia ja toksisia ominaisuuksia, sellaisten
tuotteiden kieltäminen, joissa on tunnusomaisia makuja ja jotka ovat
toksisempia tai aiheuttavat enemmän riippuvuutta, tai kaikkien sellaisten
lisäaineiden kieltäminen, jotka eivät ole välttämättömiä valmistuksen kannalta. Toimenpiteissä vapautetaan muut tupakkatuotteet
kuin tehdasvalmisteiset savukkeet, kääretupakka (eli sikarit, pikkusikarit ja
piipputupakka) ja savuttomat tupakkatuotteet joidenkin säännösten
soveltamisesta, mutta tämä vapautus olisi poistettava, jos olosuhteissa
tapahtuu merkittävä muutos (myyntimäärissä tai käyttötasossa nuorten parissa). Toiminta-alalla ”valtioiden
rajat ylittävä etämyynti” vaihtoehdot vaihtelivat tilanteen pitämisestä
ennallaan ilmoitusvelvollisuuden käyttöönottoon tai tupakan rajatylittävän
etämyynnin kieltämiseen. Toiminta-alaan ”jäljitettävyys
ja turvaominaisuudet” sisältyy vaihtoehtoja tilanteen ennallaan pitämisestä
EU:n tasoisen paikannus- ja jäljitysjärjestelmän käyttöönottoon, ilman
turvaominaisuuksia tai niiden kanssa. Muille tupakkatuotteille kuin tehdasvalmisteisille savukkeille ja
kääretupakalle myönnetään siirtymäkausi.
7.
VAIHTOEHTOJEN VERTAILU JA SUOSITUIN VAIHTOEHTO
7.1.
Savuttomat tupakkatuotteet ja soveltamisalaan kuuluvien tuotteiden
määritelmän laajentaminen
a)
Savuttomat tupakkatuotteet Poistetaan
suussa käytettäväksi tarkoitettua tupakkaa (nuuskaa) koskeva kielto ja
sovelletaan tiukempia pakkausmerkintöjä ja ainesosia koskevia sääntöjä savuttomiin
tupakkatuotteisiin; näin poistettaisiin nykyinen
savuttomien tupakkatuotteiden eri lajien erilainen kohtelu. Talouden kannalta tarkasteltuna tämän vaihtoehdon
tuloksena suussa käytettäväksi tarkoitetun tupakan myynti todennäköisesti
kasvaisi merkittävästi kun taas muiden savuttomien tupakkatuotteiden myynti
vähenisi. Talouden toimijoille
aiheutuisi joitakin vaatimustenmukaisuuteen liittyviä kustannuksia
pakkausmerkintöjä ja ainesosia koskeviin säännöksiin mukautumisesta, mutta EU:n
tasolla yhdenmukaisen lähestymistavan odotetaan olevan edullinen verrattuna
jäsenvaltioiden tekemiin peräkkäisiin muutoksiin. Terveyden kannalta tarkasteltuna suussa käyttäväksi tarkoitusta
tupakasta aiheutuvien haittojen asteesta käydään keskustelua, mutta yleisenä
päätelmänä on, että suussa käytettäväksi tarkoitettu tupakka on riippuvuutta
herättävä tuote, jolla on haitallisia terveysvaikutuksia. Ei ole pakottavaa näyttöä siitä, että suussa käytettäväksi tarkoitettua
tupakkaa koskevan kiellon poistaminen johtaisi tupakoinnin vähenemiseen, ja on
esitetty, että tuote voi vaikuttaa tupakan käytön aloittamiseen (porttiteoria)
tai että sitä voidaan käyttää yhdessä tehdasvalmisteisten savukkeiden kanssa
(kaksoiskäyttö), etenkin paikoissa, joissa tupakointi on kielletty. Pidetään
voimassa suussa käytettäväksi tarkoitettua tupakkaa koskeva kielto, asetetaan
kaikille uusille tupakkatuotteille ilmoitusvelvollisuus ja sovelletaan kaikkiin
savuttomiin tupakkatuotteisiin tiukempia pakkausmerkintöjä ja ainesosia
koskevia säännöksiä (esim. terveysvaroitukset
pakkauksen molemmilla puolilla ja sellaisten tuotteiden kieltäminen, joissa on
tunnusomaisia makuja); tämä on parhaana pidetty vaihtoehto. Tällä vaihtoehdolla tarjottaisiin savuttomia
tupakkatuotteita koskevat yhteiset puitteet ainesosien ja pakkausmerkintöjen
osalta ja pidettäisiin ennallaan suussa käytettävää tupakkaa koskeva nykyinen
kielto. Uusia tupakkatuotteita
koskevan ilmoitusjärjestelmän käyttöönotolla edistettäisiin näitä tuotteita
koskevan tietopohjan laajentamista direktiivin mahdollisia tulevia muutoksia
varten. Suosituin vaihtoehto
noudattelee tupakoinnin torjumista koskevassa puitesopimuksessa olevia
suuntaviivoja ainesosista ja pakkausmerkinnöistä. Suussa käytettävää tupakkaa koskevan kiellon pitämistä voimassa
pidetään ainoana tehokkaana toimena, jolla voidaan hillitä tuotteen käyttöä
sekä savuttomien tupakkatuotteiden käytön aloittamista ja nikotiiniriippuvuutta
ei-tupakoivien ja nuorten parissa. Koska
muilla savuttomilla tupakkatuotteilla on edelleen erittäin pienet markkinat
EU:ssa ja niiden kasvupotentiaali on rajoitettu, sellaisten tuotteiden
kieltämistä, joissa on tunnusomaisia makuja, ja terveysvaroitusten näkyvämmäksi
tekemistä pidetään oikeasuhteisena. Pidetään
voimassa suussa käytettäväksi tarkoitetun tupakan myyntikielto, rajoitetaan
muiden savuttomien tupakkatuotteiden myynti alueille, joilla niitä on
perinteisesti käytetty, ja sovelletaan kaikkiin savuttomiin tupakkatuotteisiin
tiukempia pakkausmerkintöjä ja ainesosia koskevia sääntöjä (terveysvaroitukset pakkauksen molemmilla puolilla ja kielto käyttää
tunnusomaisia makuja); näin kaikkia savuttomia tupakkatuotteita käsiteltäisiin
samalla tavalla ja tarjottaisiin korkeatasoinen terveyden suojelu. Kun
kuitenkin otetaan huomioon muiden savuttomien tupakkatuotteiden kuin suussa
käytettäväksi tarkoitetun tupakan rajoitettu kasvupotentiaali, tämä vaihtoehto
hylättiin pääasiassa siksi, että sitä pidettiin tarpeettoman tiukkana. Vieläkin pidemmälle
menevä vaihtoehto olisi ollut se, että kielletään kaikki savuttomat
tupakkatuotteet, lukuun ottamatta suussa käytettäväksi tarkoitettua tupakkaa
Ruotsissa, johon olisi sovellettava tiukempia pakkausmerkintöjä ja
ainesosia koskevia sääntöjä, eikä annettaisi jäsenvaltioille mahdollisuutta
vapauttaa kiellosta perinteiseen käyttöön kuuluvia tuotteita. Tämä vaihtoehto hylättiin, koska sitä pidettiin
suhteettomana. b)
Nikotiinia sisältävät tuotteet Säännellään
nikotiinia sisältäviä tuotteita tupakkatuotedirektiivin nojalla; näin voitaisiin parantaa näiden tuotteiden turvallisuutta. Tämä vaihtoehto ei kuitenkaan vastaa
jäsenvaltioiden nykyistä sääntelykehitystä, joka perustuu näiden tuotteiden
tehtävään. Perustetaan
erillinen lupajärjestelmä nikotiinia sisältäville
tuotteille; tämä merkitsisi suuria hallinnollisia kustannuksia kansallisille
viranomaisille, monimutkaisia pohdintoja arvioinnissa käytettävistä
kriteereistä ja riskiä päällekkäisyydestä lääkkeitä koskevien puitteiden
kanssa. Sovelletaan
niihin nikotiinia sisältäviin tuotteisiin, jotka ylittävät määritetyn
nikotiinirajan, lääkelainsäädäntöä, ja annetaan mahdollisuus myydä muita
nikotiinia sisältäviä tuotteita kulutustuotteina, kunhan niissä on
terveysvaroitukset; tämä on suosituin vaihtoehto. Näin poistettaisiin tämänhetkinen nikotiinia
sisältävien tuotteiden ja nikotiinikorvaushoitojen erilainen kohtelu,
lisättäisiin oikeusvarmuutta ja vahvistettaisiin jäsenvaltioissa käynnissä
olevaa kehitystä, joka perustuu näiden tuotteiden tehtävään. Hyväksytyt tuotteet voisivat liikkua vapaasti
EU:ssa, muut vain, jos niiden nikotiinipitoisuus on alle määritetyn rajan ja ne
ovat pakkausmerkintöjä koskevien sääntöjen mukaiset. Vaihtoehdolla kannustetaan tutkimus- ja kehittämistoimia tupakoinnin
lopettamisen alalla niin, että maksimoidaan terveyshyödyt. Sovelletaan
kaikkiin nikotiinia sisältäviin tuotteisiin lääkelainsäädäntöä; tämä on tiukin vaihtoehto, joka kuitenkin hylättiin suhteellisuuteen
liittyvistä syistä. c)
Poltettavaksi tarkoitetut
kasviperäiset tuotteet Säännellään
poltettavaksi tarkoitettuja kasviperäisiä tuotteita tupakkatuotedirektiivin
mukaisesti (pakkausmerkintöjä koskevat vaatimukset); tämä on suosituin
vaihtoehto. Näin edistetään
yhtenäistä kehitystä EU:ssa ja helpotetaan vapaata liikkuvuutta, tarjotaan
yhteinen turvaverkko kuluttajille ja puututaan tuotteiden potentiaaliseen
harhaanjohtavuuteen. Poltettavaksi
tarkoitettujen kasviperäisten tuotteiden asteittainen poistaminen
markkinoilta olisi edullisinta terveyden kannalta, mutta sillä olisi
negatiivista vaikutusta talouden toimijoihin. Vaihtoehto hylättiin pääasiassa siksi, että se ei olisi oikeasuhteinen,
kun otetaan huomioon, että suurin huolenaihe koskee haitallisiin
terveysvaikutuksiin liittyviä vääriä käsityksiä. Kasviperäisillä tuotteilla ei ole myöskään samanlaisia riippuvuutta
aiheuttavia ominaisuuksia kuin perinteisillä savukkeilla tai muilla nikotiinia
sisältävillä tuotteilla.
7.2.
Pakkaukset ja merkinnät
Otetaan käyttöön
suuremmat pakolliset kuvavaroitukset tupakkapakkausten
molemmilla puolilla; tämä toisi yhdenmukaisuutta nykyiseen hajanaiseen
tilanteeseen (kuvavaroitukset ovat jo käytössä kahdeksassa jäsenvaltiossa ja ne
otetaan käyttöön kahdessa muussa vuonna 2013), olisi kansainvälisten
sitoumusten mukaista (tupakoinnin torjuntaa koskeva puitesopimus) ja
helpottaisi rajatylittävää kauppaa. EU:n
laajuisten toimenpiteiden hyväksyminen johtaisi teollisuuden
kustannussäästöihin verrattuna nykytilanteeseen, jossa teollisuuden on
mukauduttava moniin erilaisiin lainsäädäntöjärjestelmiin. Terveyden kannalta tarkasteltuna suuremmat ja pakolliset
kuvavaroitukset lisäisivät tietoisuutta tupakan kulutuksen negatiivisista
terveysvaikutuksista kaikissa EU:n jäsenvaltioissa (nyt niissä jäsenvaltioissa,
joissa käytetään kuva- ja tekstivaroituksia, kuluttajat saavat paremmin tietoa
kuin niissä jäsenvaltioissa, joissa käytetään vain tekstivaroituksia),
motivoisivat käyttäytymisen muuttamiseen ja ehkäisisivät tupakoinnin
aloittamista etenkin nuorten parissa. Otetaan käyttöön
suuremmat ja pakolliset kuvavaroitukset ja kielletään lisäksi myyntiä edistävät
ja harhaanjohtavat tekijät; tämä on suosituin
vaihtoehto. Näin edistettäisiin
sisämarkkinoiden toimintaa ja saataisiin aikaan säästöjä verrattuna
moninkertaisiin kansallisiin muutoksiin. Vaihtoehdolla myös vahvistettaisiin positiivisia terveysvaikutuksia
lisäämällä tietoa tuotteesta ja sen terveysvaikutuksista. Sillä myös rajoitettaisiin tupakoinnin aloittamista etenkin nuorten
parissa. Jäsenvaltiot voisivat
edelleen vapaasti ottaa käyttöön neutraalin pakkauksen, kunhan se on
perussopimuksen mukaista. Neutraalin
pakkauksen käyttöönotto EU:n tasolla maksimoisi
vaikutukset sisämarkkinoihin ja alentaisi edelleen säännösten noudattamisesta
teollisuudelle aiheutuvia kustannuksia. Vaihtoehdolla olisi positiivisimmat vaikutukset terveyden kannalta. Kun kuitenkin otetaan huomioon tosiasiallisten
kokemusten puute EU:ssa, käynnissä olevat oikeuskäsittelyt ja joidenkin
sidosryhmien esiin tuomat ongelmat, vaikuttaa paremmalta valita vähemmän tiukka
vaihtoehto tässä vaiheessa ja raportoida aiheesta viisi vuotta täytäntöönpanon
jälkeen kehityksen arvioimiseksi.
7.3.
Ainesosia koskeva raportointi/ilmoittaminen ja sääntely
Otetaan käyttöön
pakollinen ilmoittaminen yhdenmukaistetussa sähköisessä muodossa; näin varmistettaisiin tasapuoliset toimintaedellytykset,
helpotettaisiin tietojen analysointia ja seurantaa ja tarjottaisiin
kustannussäästöjä teollisuudelle verrattuna nykyiseen hajanaiseen tilanteeseen,
jossa jäsenvaltioissa on käytössä erilaisia ilmoitusmuotoja. Velvoitetaan
jäsenvaltiot sääntelemään toksisia, riippuvuutta herättäviä ja houkuttelevia
lisäaineita tupakkatuotteissa; näin annettaisiin
jäsenvaltioille rajoitettuja suuntaviivoja ja saataisiin tulokseksi vain
vähäisiä positiivisia vaikutuksia sisämarkkinoilla. Talouden sidosryhmien kannalta tämä toimenpide johtaisi oikeudelliseen
epävarmuuteen ja vähäisiin kustannussäästöihin verrattuna nykytilanteeseen,
jossa teollisuuden on mukauduttava erilaisiin kansallisiin toimenpiteisiin. Vaihtoehdolla ei odoteta olevan merkittävää
vaikutusta tupakoinnin aloittamiseen. Kielletään
tupakkatuotteet, joissa on tunnusomaisia makuja ja joiden toksisuus ja
riippuvuutta herättävät ominaisuudet ovat suurempia;
tämä on suosituin vaihtoehto.[8] Vaihtoehdolla estettäisiin kansallisten säännösten tilkkutäkki ja
helpotettaisiin rajatylittävää kauppaa. Vaihtoehto merkitsisi myös kustannussäästöjä verrattuna
nykytilanteeseen, jossa odotettavissa on yhä useampia kansallisia muutoksia. Vaihtoehdolla ei kielletä kaikkien lisäaineiden
käyttöä vaan keskitytään tuotteisiin, joilla on tunnusomaisia makuja (esim.
vanilja ja suklaa), ja lisäaineisiin, jotka yhdistetään energiaan ja
elinvoimaan (esim. kofeiini ja tauriini), tai lisäaineisiin, jotka antavat
mielikuvan tuotteen terveyshyödyistä (esim. vitamiinit). Niiden tuotteiden lukumäärä, joihin vaikutukset kohdistuvat, on
vähäinen samoin kuin vaikutukset viljelijöihin, mukaan luettuna burleyntupakan
ja itämaisen tupakan kasvatukseen osallistuvat, koska tässä vaihtoehdossa ei
säännellä lisäaineita, jotka ovat välttämättömiä tupakkatuotteiden
valmistuksessa. Vaihtoehdolla rajoitettaisiin
tupakoinnin aloittamista etenkin nuorten parissa (joita houkuttelevat maku- ja
aromiaineilla varustetut tuotteet). Päätöksentekoprosessissa
avustavat testipaneelit. Vaihtoehdolla
mahdollistetaan myös lisätoimet, kun toksisuudesta ja riippuvuuden
herättämisestä saadaan uusia tieteellisiä tietoja. Kielletään
kaikki lisäaineet, jotka eivät ole välttämättömiä valmistuksessa; tämä olisi tiukin vaihtoehto.[9] Tällä vaihtoehdolla parannettaisiin edelleen sisämarkkinoiden toimintaa
ja samoin kuin vaihtoehdolla, jolla kielletään tuotteet, joissa on
tunnusomaisia makuja, voitaisiin saavuttaa mittakaavaetuja. Toimenpiteellä kuitenkin poistettaisiin suurin
osa lisäaineista, nekin joita käytetään vain vähäisiä määriä ja jotka eivät
anna tuotteelle erottuvaa makua. Sen
vuoksi vaihtoehto vaikuttaisi käytännössä kaikkiin markkinoilla oleviin
tuotteisiin, edellyttäisi tuotteiden koostumusten muuttamista ja johtaisi
mahdollisesti tuotteiden vetämiseen markkinoilta. Vaihtoehto saattaisi vaikuttaa erityisesti burleytupakan ja itämaisen
tupakan kasvattajiin, koska näitä tupakkalajikkeita sisältävissä
tupakkatuotteissa käytetään enemmän lisäaineita. Terveyden kannalta tarkasteltuna tällä vaihtoehdolla vahvistettaisiin
edelleen vaikutusta käytön yleisyyteen mutta ei siinä määrin, että sillä
voitaisiin perustella lisäkustannukset.
7.4.
Valtioiden rajat ylittävä etämyynti
Säännellään
valtioiden rajat ylittävää etämyyntiä ottamalla käyttöön ilmoitusvelvollisuus
ja iänvarmennusmekanismit; tämä on suosituin vaihtoehto. Tämän vaihtoehdon myötä voidaan odottaa, että
tupakkatuotedirektiiviä noudatetaan paremmin ja että laillista toimintaa
harjoittavien vähittäismyyjien tilanne paranee, mutta mahdollistetaan edelleen
sellaisten tuotteiden ostaminen, joita ei ole saatavilla kaikissa jäsenvaltioissa. Iän varmennuksella ja korkeammilla hinnoilla
(laillinen myynti) odotetaan olevan positiivinen vaikutus käytön yleisyyteen. Järjestelmän perustamisesta aiheutuisi joitakin
lisäkustannuksia kansallisille hallinnoille, mutta niitä pidetään oikeasuhteisina,
kun otetaan huomioon positiivinen vaikutus lailliseen myyntiin ja kulutuksen
alenemiseen. Kustannukset myös
kompensoituvat suureksi osaksi sillä, että täytäntöönpanon valvonnan
mahdollisuudet paranevat. Kielletään
valtioiden rajat ylittävä etämyynti; näin
puututtaisiin nykyisiin vääristymiin ja annettaisiin perinteisille
vähittäismyyjille mahdollisuus harjoittaa laillista liiketoimintaansa. Tämän vaihtoehdon ansiosta myös jäsenvaltioiden,
joissa on tiukempia sääntöjä, olisi helpompi panna ne täytäntöön, ja se
vahvistaisi tupakkatuotedirektiivin vaikutuksia estämällä sellaisten tuotteiden
ostamisen, jotka eivät ole direktiivin mukaisia. Toisaalta tällä vaihtoehdolla poistettaisiin kokonaan yksi
myyntikanavista. Kun otetaan
huomioon, että tupakkatuotedirektiivin parempi noudattaminen voidaan saavuttaa
toisella vähemmän tiukalla vaihtoehdolla, rajatylittävän etämyynnin täyskieltoa
ei pidetty tarpeellisena.
7.5.
Jäljitettävyys ja turvaominaisuudet
EU:n laajuisella
paikannus- ja jäljitysjärjestelmällä varmistettaisiin
yhdenmukainen lähestymistapa, joka tarkoittaisi merkittäviä kustannussäästöjä
teollisuudelle ja tasapuolisia toimintaedellytyksiä kaikille
sisämarkkinatoimijoille. Tällä
vaihtoehdolla myös vahvistettaisiin tupakkatuotedirektiivin vaikutuksia
terveysvaroitusten ja ainesosien sääntelyn osalta vähentämällä laittomien ja
vaatimustenvastaisten tuotteiden saatavuutta. Kun otetaan huomioon, että suureen osaan markkinoista jo sovelletaan
velvollisuutta ottaa paikannus- ja jäljitysjärjestelmä käyttöön,
noudattamisesta teollisuudelle aiheutuvien kustannusten odotetaan olevan
oikeasuhteiset siinäkin tapauksessa, että tietojen tallennus olisi
ulkoistettava riippumattoman kolmannen osapuolen tehtäväksi. Toimenpiteen odotetaan edistävän kulutuksen
vähenemistä, kun tietoisuus lisääntyy ja halpojen laittomien
tehdasvalmisteisten savukkeiden ja kääretupakan saatavuus vähenee. Paikannus- ja jäljitysjärjestelmä, joka antaa
viranomaisille pääsyn riippumattoman kolmannen osapuolen tallentamiin
tietoihin, auttaa viranomaisia (myös komissiota) seuraamaan järjestelmällisesti
tupakkatuotteiden liikkeitä niiden valmistuspaikasta jakelukanavan kautta
aiotuille vähittäismyyntimarkkinoille. EU:n laajuinen
paikannus- ja jäljitysjärjestelmä, jota täydennetään turvaominaisuuksilla, on
suosituin vaihtoehto. Vaihtoehdolla
maksimoidaan tupakkatuotedirektiivin vaikutus, helpotetaan markkinavalvontaa ja
annetaan kuluttajille mahdollisuus varmistaa tuotteiden aitous. Sillä myös puututaan joidenkin sidosryhmien
(perustelemattomiin) huolenaiheisiin siitä, että tupakkatuotedirektiivin
tarkistus lisäisi laitonta kauppaa.
7.6.
Yleiset päätelmät vaikutuksista
7.6.1.
Yleiskatsaus suosituimpiin vaihtoehtoihin
Edellisen
jakson päätelmien perusteella jäljempänä olevassa taulukossa tehdään
yleiskatsaus toimintavaihtoehtoihin sekä syihin, joiden perusteella suosituin
vaihtoehto on valittu (merkitty harmaalla). Toimintavaihtoehdot || 1 || 2 || 3 || 4 || Perustelu 1a. Savuttomat tupakkatuotteet || Poistetaan suussa käytettäväksi tarkoitettua tupakkaa koskeva kielto ja sovelletaan kaikkiin savuttomiin tupakkatuotteisiin tiukempaa merkintöjä ja ainesosia koskevaa sääntelyä. || Pidetään voimassa suussa käytettäväksi tarkoitettua tupakkaa koskeva kielto, asetetaan kaikille uusille tupakkatuotteille ilmoitusvelvollisuus ja sovelletaan kaikkiin savuttomiin tupakkatuotteisiin tiukempaa merkintöjä ja ainesosia koskevaa sääntelyä. || Pidetään voimassa suussa käytettäväksi tarkoitettua tupakkaa koskeva kielto, rajoitetaan muiden savuttomien tupakkatuotteiden myynti perinteisille käyttöalueille ja sovelletaan kaikkiin savuttomiin tupakkatuotteisiin tiukempaa merkintöjä ja ainesosia koskevaa sääntelyä || Kielletään kaikki savuttomat tupakkatuotteet, paitsi suussa käytettäväksi tarkoitettu tupakka Ruotsissa. Sovelletaan käytettäväksi tarkoitettuun tupakkaan Ruotsissa tiukempaa merkintöjä ja ainesosia koskevaa sääntelyä. || - yhdenmukaistettu pakkausmerkintöjen ja ainesosien sääntely kaikkien savuttomien tupakkatuotteiden osalta - tasapuoliset toimintaedellytykset - oikeasuhteinen estämään uusien lisäaineiden ja haitallisten tuotteiden tulon / leviämisen sisämarkkinoilla - kaikkiin savuttomiin tupakkatuotteisiin liittyvät terveyskysymykset - ei näyttöä siitä, että savuttomat tupakkatuotteet johtaisivat tupakoinnin lopettamiseen, riski tien avaamisesta muuhun käyttöön ja kaksoiskäytön riski - markkinoiden kehittymiseen liittyvä riski (ainesosat ja savuttomat ympäristöt) - kompromissi / vaikutus pk-yrityksiin on perusteltu, kun otetaan huomioon terveysriskit, jotka liittyvät tuotekehitykseen, markkinointiin ja laajenemiseen uusiin käyttäjäryhmiin; vaihtoehdoilla 3 ja 4 olisi positiivisempi terveysvaikutus, mutta vaihtoehtoa 2 pidettiin oikeasuhteisempana kustannusten ja hyötyjen kannalta. 1b. Nikotiinia sisältävät tuotteet || Sovelletaan nikotiinia sisältäviin tuotteisiin tupakkatuotedirektiivin mukaisia merkintä- ja ainesosavaatimuksia || Perustetaan uusi lupajärjestelmä nikotiinia sisältäville tuotteille || Sovelletaan tietyn nikotiinirajan ylittäviin nikotiinia sisältäviin tuotteisiin lääkelainsäädäntöä ja muihin nikotiinia sisältäviin tuotteisiin pakkausmerkintävaatimuksia || Sovelletaan kaikkiin nikotiinia sisältäviin tuotteisiin lääkelainsäädäntöä || - selvät ja vahvistetut oikeudelliset puitteet riski-hyötyanalyysiä varten; helpotetaan asianmukaisesti hyväksyttyjen tuotteiden vapaata liikkuvuutta niiden luonteen mukaisesti - mahdollisuus vastavuoroiseen tunnustamiseen sisämarkkinoilla - nikotiinia sisältävien tuotteiden ja nikotiinikorvaushoitojen samanlainen kohtelu - yhdenmukaistettu lähestymistapa, vahvistetaan jäsenvaltioissa vallitsevaa suuntausta - turvallisuutta koskevat vähimmäisstandardit - potentiaali tupakoinnin lopettamiseen; kompromissi: soveltamisesta aiheutuva lisärasite perusteltua, koska luodaan yhdenmukaistettu turvaverkko ja mahdollisuus vähentää tupakointia Toimintavaihtoehdot || 1 || 2 || Perustelu 1c. Poltettavaksi tarkoitetut kasviperäiset tuotteet || Sovelletaan kaikkiin poltettavaksi tarkoitettuihin kasviperäisiin tuotteisiin tupakkatuotedirektiivin mukaisia merkintävaatimuksia || Poistetaan asteittain markkinoilta poltettavaksi tarkoitetut kasviperäiset tuotteet || - helpotetaan tuotteiden vapaata liikkuvuutta - poistetaan virheellinen käsitys terveellisyydestä - kompromissi: poistetaan virheelliset käsitykset ja minimoidaan noudattamisesta aiheutuvat kustannukset Toimintavaihtoehdot || 1 || 2 || 3 || Perustelu 2. Pakkaukset ja merkinnät || Pakolliset suuremmat kuvavaroitukset || Pakolliset kuvavaroitukset (vaihtoehto 1), yhdenmukaistetaan tiettyjä pakkauksiin ja tehdasvalmisteisten savukkeiden ilmiasuun liittyviä seikkoja sekä kielletään myyntiä edistävät ja harhaanjohtavat tekijät || Vaihtoehto 2 sekä täysin neutraali pakkaus || - poistetaan eroavaisuuksia sisämarkkinoilta ja helpotetaan vapaata liikkuvuutta - lisätään tietoisuutta ja poistetaan harhaanjohtavia tekijöitä - tupakoinnin torjuntaa koskevan puitesopimuksen sitoumuksen mukaisia - oikeasuhteinen: keskitytään tupakoinnin aloittamiseen, nuorten kannalta houkutteleviin tuotteisiin - otetaan huomioon talouden toimijoiden huolenaiheet (esim. ei neutraali pakkaus/puuttuminen tavaramerkkeihin) - mahdollistetaan kansainvälisen ja tieteen kehityksen seuraaminen - annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus ottaa käyttöön neutraalit pakkaukset tupakoinnin torjuntaa koskevan puitesopimuksen suuntaviivojen mukaisesti, kunhan se on perussopimuksen mukaista - kompromissi: vaihtoehto 3 on tehokkaampi terveyden kannalta mutta on asianmukaista odottaa käytännön kokemuksia. 3. Ainesosat || Yhdenmukainen ilmoitusmalli vapaaehtoispohjalta. Kielletään toksiset, riippuvuutta aiheuttavat ja houkuttelevat lisäaineet tupakkatuotteissa. || Pakollinen ilmoittaminen yhdenmukaistetun mallin mukaan. Kielletään tuotteet, joissa on tunnusomaisia makuja ja joiden toksisuus ja riippuvuutta herättävät ominaisuudet ovat suurempia. || Pakollinen ilmoittaminen yhdenmukaistetun mallin mukaan. Kielletään kaikki lisäaineet, jotka eivät ole välttämättömiä valmistuksessa. || - poistetaan eroavaisuuksia sisämarkkinoilta ja helpotetaan vapaata liikkuvuutta - kevennetään hallinnollista rasitetta (ilmoittaminen) - tupakoinnin torjuntaa koskevan puitesopimuksen velvoitteiden/sitoumusten mukaisia - oikeasuhteinen: keskitytään tupakoinnin aloittamiseen, nuorten kannalta houkutteleviin tuotteisiin - otetaan huomioon sidosryhmien huolenaiheet, myös kasvattajien (ei syrjitä burleytupakan/itämaisen tupakan kasvattajia) kompromissi: keskitytään tupakoinnin aloittamiseen ja minimoidaan talouden sidosryhmien kustannukset. Vaihtoehto 3 olisi ollut tehokkaampi terveyden kannalta. Toimintavaihtoehdot || 1 || 2 || Perustelu 4. Valtioiden rajat ylittävä etämyynti || Ilmoitus- ja iänvarmennusjärjestelmä || Kielletään tupakkatuotteiden valtioiden rajat ylittävä etämyynti || - varmistetaan, että tupakkatuotedirektiivin suojatoimenpiteitä noudatetaan - helpotetaan laillista toimintaa (vähittäismyynti); vähäinen taloudellinen vaikutus lailliseen toimintaan kompromissi: Vaihtoehto 2 olisi ollut tehokkaampi terveyden kannalta mutta aiheuttanut enemmän kustannuksia teollisuudelle. 5. Jäljitettävyys ja turvaominaisuudet || EU:n paikannus- ja jäljitysjärjestelmä || Paikannus- ja jäljitysjärjestelmä, jota täydennetään turvaominaisuuksilla || - varmistetaan, että tupakkatuotedirektiivin suojatoimenpiteitä noudatetaan - tasapuoliset toimintaedellytykset (pienet/suuret yritykset) - kustannukset kompensoituvat säästöillä, kun siirrytään laittomasta kaupasta lailliseen - puututaan talouden sidosryhmien huolenaiheisiin laittoman kaupan osalta kompromissi: Teollisuudelle aiheutuvat kustannukset ovat pienemmät kuin laittoman kaupan vähenemisestä saatava hyödyt. Tehokkuuden kannalta suosituimmat vaihtoehdot
yhteensä edistävät tupakkatuotedirektiivin tarkistuksen yleistä tavoitetta,
joka on taata sisämarkkinoiden moitteeton toiminta ja varmistaa kansanterveyden
suojelun korkea taso. Sisämarkkinoiden osalta kaikilla vaihtoehdoilla
helpotetaan
tavaroiden vapaata liikkuvuutta sisämarkkinoilla poistamalla nykyisiä tai
odotettavissa olevia eroja jäsenvaltioiden lainsäädännön väliltä ja/tai
mukautetaan
tupakkatuotedirektiivin nykyistä yhdenmukaistamistasoa uudelle tasolle,
joka on perusteltua tieteen kehityksen tai kansainvälisten
velvoitteiden/sitoumusten perusteella, ja/tai
varmistetaan,
että tupakkatuotedirektiivin suojatoimenpiteet eivät heikkene laittomien
tuotteiden vuoksi tai sellaisen valtioiden rajat ylittävän myynnin vuoksi,
jossa näitä suojatoimenpiteitä ei noudateta.
Terveyden kannalta suunnitellussa tarkistuksessa keskitytään rajoittamaan
tupakoinnin aloittamista nuorten keskuudessa mutta annetaan myös aikuisille
kuluttajille mahdollisuus tehdä tietoon perustuvia päätöksiä. Tarkistuksessa annetaan myös mahdollisuus
tupakoijille hyödyntää tupakkatuotedirektiivillä vahvistettuja
suojelutoimenpiteitä. Suosituimpien
vaihtoehtojen yhdistelmä on kustannustehokas sikäli, että sen odotetaan
tuottavan sosioekonomisia etuja koko yhteiskunnalle. Suosituimpien vaihtoehtojen odotetaan talouden sidosryhmien osalta
johtavan pienempiin suoriin (noudattamisesta aiheutuviin) kustannuksiin;
kustannussäästöt saattavat kuitenkin olla pienemmät kuin kulutuksen
vähenemisestä aiheutuvat tulojen menetykset. Yksilöidyt
vaihtoehdot muodostavat yhtenäisen lähestymistavan, joka on
johdonmukainen kansainvälisten sitoumusten ja perusoikeuksien ja -arvojen sekä
EU:n yleisen tavoitteen eli kansojen hyvinvoinnin edistämisen (SEU-sopimuksen 3
artikla) kannalta.
7.6.2.
Kokonaisvaikutus
Suosituimpien
toimintavaihtoehtojen yhdistelmän odotetaan johtavan kulutuksen vähenemiseen
noin 2 prosentilla viiden vuoden aikana verrattuna lähtötilanteeseen
tehdasvalmisteisten savukkeiden ja kääretupakan osalta. Tämä tarkoittaa 2,4 miljoonan tupakoijan vähennystä EU:ssa. Suosituimpien
vaihtoehtojen noudattamisesta talouden sidosryhmille aiheutuvien
vaikutusten (suorat kustannukset) arvioidaan olevan positiivia
lähtötilanteeseen verrattuna. Toisaalta
epäsuorat vaikutukset, jotka aiheutuvat kulutuksen odotetusta vähenemisestä,
johtavat ajan mittaan tehdasvalmisteisten savukkeiden ja kääretupakan
valmistajien tulojen menetyksiin, jotka ovat noin 376 miljoonaa euroa. Tämä negatiivinen vaikutus tehdasvalmisteisten
savukkeiden ja kääretupakan valmistajiin saattaa olla suurempi kuin edut, jotka
saadaan kustannussäästöinä suorista kustannuksista. Rahat, joita ei käytetä tupakkaan, odotetaan käytettävän muilla
sektoreilla, mikä puolestaan hyödyttää taloutta kasvaneena kulutuksena. Työllisyyden osalta arvioidaan, että työpaikkojen menetys tupakkasektorilla
korvautuu muiden sektoreiden työpaikoilla ja että toimenpiteet kaiken kaikkiaan
johtavat työpaikkojen nettolisäykseen (arviolta 2 200 työpaikkaa). Mahdolliset alueelliset vaikutukset työllisyyteen
sekä pk- ja mikroyritysten erityistilanne on otettu huolellisesti huomioon
suosituimpia vaihtoehtoja muotoiltaessa. Valtioille koituva suurin etu käytön
yleisyyden laskemisesta on terveyden paraneminen, mikä on arvokasta jo
itsessään. Odotetut sosioekonomiset
edut (terveydenhuoltokustannusten väheneminen, tuottavuuden menetysten
väheneminen ja säästetyt elinvuodet rahallisesti esitettynä) ovat vuosittain
EU:ssa noin 9,4 miljardia euroa, vaikka siitä vähennettäisiin verotulojen
väheneminen. Jäljempänä olevassa
taulukossa esitetään eriteltyinä nettokustannukset ja -edut. Toisaalta
sosiaalinen diskonttaus mahdollistaa eri aikoina syntyvien etujen ja
kustannusten vertailun sen perusteella, missä määrin yhteiskunta on halukas
tekemään tällaisia kompromisseja.[10] Tämä on erityisen relevanttia tupakoinnin torjunnan tapauksessa, koska
jotkin odotetuista eduista kehittyvät vasta ajan myötä, kun taas tietyt
vaikutukset (esim. verotuloihin) ilmenevät aiemmin. Kaikkein todennäköisimmän skenaarion mukaan (eli verotulojen vähennys
ja terveydenhuollosta/poissaolojen vähenemisestä saatavat säästöt ilmenevät 5
vuoden kuluessa ja keskimäärin ennenaikaisen kuolleisuuden vähenemisestä
saatavat edut ilmenevät vasta 25 vuoden kuluessa) tupakan kulutuksen 2 prosentin
vähenemisen vuotuinen nettoetu on 4 miljardia euroa. Kaavio 1: Nettokustannukset
ja -edut yhteensä (miljoonaa euroa) || Tupakan kulutuksen eri asteinen (%) väheneminen 1% || 2% || 3% || 4% || 5% Valmisteverotulojen vähennys[11] || 794 || 1 588 || 2 382 || 3 176 || 3 970 Terveydenhuoltomenojen vähennys || 253 || 506 || 759 || 1 012 || 1 265 Tuottavuuden menetysten vähennys || 83 || 165 || 248 || 331 || 413 - varhaiseläkkeen / kuoleman vuoksi || 61 || 122 || 183 || 244 || 305 - poissaolojen vuoksi || 22 || 43 || 65 || 87 || 108 Ennenaikaisesta kuolleisuudesta aiheutuvien kustannusten väheneminen || 5 167 || 10 334 || 15 501 || 20 669 || 25 836 Nettoedut yhteensä || 4 709 || 9 417 || 14 126 || 18 836 || 23 544 Diskontatut arvot || 2 016 || 4 032 || 6 048 || 8 064 || 10 080
8.
SEURANTA JA ARVIOINTI
Seuraavilla
toimenpiteillä varmistetaan tarkistetun tupakkatuotedirektiivin tehokas
täytäntöönpano: ·
täytäntöönpanoa koskevat kokoukset komission ja
jäsenvaltioiden välillä ·
täytäntöönpanosuunnitelman laatiminen ·
ehdotuksen tavoitteiden kannalta merkityksellisten
indikaattoreiden seuraaminen ·
jäsenvaltioiden verkoston perustaminen tarkistetun
direktiivin täytäntöönpanosta käytäviä keskusteluja varten ·
komission raportti direktiivin täytäntöönpanosta
viisi vuotta täytäntöönpanon jälkeen. [1] EYVL L 194, 18.7.2001, s. 26–35. [2] http://ec.europa.eu/atwork/programmes/docs/cwp2012_annex_en.pdf [3] Ilman lainsäädännön päivitystä jäsenvaltiot
eivät voi esimerkiksi suurentaa terveysvaroitusten kokoa, muuttaa niiden
sijaintia pakkauksessa tai korvata terva-, nikotiini- ja hiilidioksiditasojen
esitystapaa. [4] Esimerkiksi tässä vaiheessa kahdeksan
jäsenvaltiota on hyväksynyt kuvavaroitukset ja ainesosien sääntely on erilaista
eri jäsenvaltioissa. [5] Esimerkiksi valtioiden rajat ylittävää
etämyyntiä ja jäljitettävyyttä koskevilla toimenpiteillä helpotetaan
oikeudellisia toimia ja ehkäistään näin tupakkatuotedirektiivin vastaisten
tuotteiden (esim. terveysvaroitukset ja ainesosat) myyntiä. [6] Special Eurobarometer 385, 2012:
http://ec.europa.eu/health/eurobarometers/index_en.htm; 70 prosenttia aloittaa alle 18 vuoden iässä. [7] Tupakan valmisteveroja koskevan direktiivin
2008/118/EY 36 artiklassa todetaan, että valtioiden rajat ylittävän myynnin
tapauksessa valmistevero on maksettava määränpäänä olevassa valtiossa. Kuluttajan kannalta tarkasteltuna rajatylittävä
osto kuitenkin on järkevä ensisijaisesti silloin, kun kuluttaja välttää
korkeamman valmisteveron määrävaltiossa. [8] Vaihtoehto on samanlainen kuin Yhdysvalloissa
tällä hetkellä sovellettava lähestymistapa. [9] Vaihtoehto on samanlainen kuin Kanadassa ja
Brasiliassa sovellettava lähestymistapa. [10] Sosiaalisella diskonttauksella saadaan eri
aikoina syntyvät edut ja kustannukset vertailukelpoisiksi ilmaisemalla niiden
nykyarvo sen perusteella, missä määrin yhteiskunta on halukas tekemään
tällaisia kompromisseja. [11] Pois luettuna toimenpiteet laitonta kauppaa
vastaan ja mahdollisuus nostaa veroja.