6.6.2013   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 161/14

1.1

Tällä hetkellä ei ole olemassa yksiselitteistä EU:n laajuista määritelmää, jossa erotettaisiin selvästi toisistaan aidosti itsenäiset ammatinharjoittajat, jotka työskentelevät omaan lukuunsa, ja näennäisesti itsenäiset ammatinharjoittajat. Kukin toimivaltainen viranomainen ja yksittäinen elin käyttää omia oikeudellisia tai sääntelypuitteitaan, jotka voivat vaihdella niiden lainkäyttö- ja politiikanalan mukaan (verolainsäädäntö, sosiaaliturva, kauppaoikeus, työmarkkinat, vakuutusala). Väärinkäytön muodot vaihtelevat sosiaaliturvamaksujen ja verojen välttämisestä työntekijöiden oikeuksien rikkomiseen ja pimeään työhön. Kyseessä on aidosti itsenäisten ammatinharjoittajien, mikroyritysten ja pk-yritysten kannalta vakava kilpailun vääristymä.

1.2

Vuonna 2006 julkaistussa vihreässä kirjassaan "Työlainsäädäntö 2000-luvun haasteiden tasalle" Euroopan komissio ehdotti, että palkkatyötä ja itsenäistä ammatinharjoittamista koskevia jäsenvaltioiden oikeudellisia määritelmiä olisi selvennettävä, jotta helpotettaisiin vapaaehtoisia siirtymisiä palkkatyöstä ammatinharjoittamiseen ja päinvastoin. Vihreän kirjan ilmestymisen jälkeen toteutettu kuulemismenettely osoitti, että EU:n laajuisen määritelmän puuttuminen voi aiheuttaa ongelmia etenkin rajatylittävän työn (ja palveluntarjonnan) yhteydessä.

1.3

Vuonna 2006 annetussa ILO:n suosituksessa on omaksuttu työsuhteen käsitteeseen nähden laaja-alainen lähestymistapa, jotta mahdollistetaan toimet näennäisesti itsenäisen ammatinharjoittamisen torjumiseksi. Työsuhteen määrittelemisessä ensisijaisen painotuksen tulisi olla työntekijän toimintaan ja korvauksiin liittyvissä seikoissa riippumatta siitä, miten suhde on kuvattu esimerkiksi sopimusehdoissa. "Piilevä" työsuhde on olemassa silloin, kun työnantaja kohtelee työntekijää tietyllä tavalla kätkeäkseen hänen todellisen oikeudellisen asemansa työntekijänä ja silloin, kun sopimusehdot voivat aiheuttaa työntekijöille kuuluvan suojan lakkaamisen.

1.4

Useat jäsenvaltiot ovat jo yrittäneet saada aikaan kattavan määritelmän itsenäisen ammatinharjoittajan ja työntekijän välisen eron määrittelemiseksi erilaisten ennalta sovittujen kriteerien pohjalta. Tosiasiallisten tilanteiden mutkikkuuden vuoksi kattavan määritelmän laatiminen ja asiasta päättäminen on käytännössä usein ongelmallista. ETSK tiedostaa tämän ongelman ja ehdottaa sen vuoksi jäsenvaltioissa saatujen erilaisten kokemusten arviointia, jotta niiden pohjalta voidaan tehdä päätelmiä ja laatia suosituksia tehokkaammasta lähestymistavasta.

1.5

Luotettava sääntely ja näennäisesti itsenäisen ammatinharjoittamisen määrittely auttaisi aidosti itsenäisiä ammatinharjoittajia ja mikroyrityksiä. Näennäisesti itsenäistä ammatinharjoittamista olisi torjuttava parantamalla työntekijöiden todellisen aseman ilmoittamista ja valvontaa. Taloudellinen riippuvuus asiakkaasta (joka on usein edellinen työnantaja) on merkki työsuhteen jatkumisesta.

1.6

Mahdollista väärinkäyttöä voidaan osaltaan torjua ja välttää kehittämällä kaikissa jäsenvaltioissa itsenäisiä ammatinharjoittajia varten kattava sosiaaliturva, jossa otetaan huomioon itsenäisen ammatinharjoittajan aseman erityispiirteet.

1.7

Aidosti itsenäisiksi ammatinharjoittajiksi ryhtyvät työntekijät ovat normaali osatekijä työmarkkinoilla ja taloudessa. Näin ollen on pohdittava, kuinka he voivat hyötyä yhteisistä järjestelmistä, esimerkiksi liittymisestä olemassa oleviin pk-yritysten organisaatioihin, elinkeinoelämän järjestöihin, kauppakamareihin ja työmarkkinajärjestöihin sekä kuulumisesta sosiaaliturva- ja eläkejärjestelmiin. Työterveys- ja -turvallisuussäännösten on myös oltava voimassa, ja ammattioppilaitosten tulisi olla heidän ulottuvillaan.

1.8

ETSK korostaa itsenäisen ammatinharjoittamisen yhteiskunnallista ja sosioekonomista arvoa ja merkitystä. On kuitenkin tärkeää, että kansalaiset voivat päättää itsenäiseksi ammatinharjoittajaksi ryhtymisestä vapaaehtoisesti ja valistuneesti.

1.9

Eräät jäsenvaltioissa yrittäjyyden edistämiseksi laaditut järjestelmät saattavat aiheuttaa kilpailun vääristymistä aidosti itsenäisten ammatinharjoittajien, mikro- ja pk-yritysten kannalta. On tärkeää tutkia vaikutuksia kaikkiin näihin kategorioihin. ETSK ehdottaa, että jäsenvaltioita kehotettaisiin määrittämään erityisen ongelmalliset alat ja määrittelemään työtunneille työmarkkinavuoropuhelun kautta vähimmäishinnat, jotka voivat vaihdella jäsenvaltion sisälläkin alueiden välillä.

Tällaisen menettelyn noudattaminen jäsenvaltiotason julkisissa hankinnoissa on olennaisen tärkeää, jotta voidaan näyttää esimerkkiä ja poistaa epäoikeudenmukaisuuksia.

2.1

Itsenäisellä ammatinharjoittamisella on laillinen asema työmarkkinoilla ja kaikilla on oikeus siihen. ETSK on ottanut tämän kannan useissa itsenäistä ammatinharjoittamista käsittelevissä lausunnoissaan. Asialla on kuitenkin myös kääntöpuolensa, jota komitea ei ole aiemmin käsitellyt. Viimeksi annetussa lausunnossa todetaan: "Tämän vuoksi lausunnossa ei käsitellä pimeää työtä eikä nk. näennäistä itsenäistä ammatinharjoittamista, vaikka nämä kaksi ilmiötä voivat joissakin tapauksissa liittyä näennäisesti tai tosiasiallisesti taloudellisesti riippuvaiseen itsenäiseen ammatinharjoittamiseen" (1). Tässä lausunnossa käsitellään vihdoin näitä kysymyksiä.

2.2

Viime vuosikymmeninä itsenäisten ammatinharjoittajien, "perinteisten" ammatinharjoittajien ja pienyrittäjien ryhmän koostumus on muuttunut merkittävästi. Nykyisellä kaudella on ilmennyt tarve arvioida, tarjoaako toimintaympäristö riittävästi suojaa itsenäisille ammatinharjoittajille. ETSK muistuttaa aiemmasta lausunnostaan (2), jossa se suositti, että

2.3

Itsenäisen ammatinharjoittamisen asema vaihtelee jäsenvaltiosta toiseen. Eräissä maissa (mm. Alankomaat) itsenäinen ammatinharjoittaja on määritelty henkilöksi, joka työskentelee omaan lukuunsa ja yleensä aliurakoitsijana toiselle yritykselle. Muissa maissa (Italia, Ranska) itsenäisen ammatinharjoittajan asema koskee yrittäjää, joka ei ole yrityksensä työntekijä, ja yrityksellä joko on tai ei ole työntekijöitä. Itsenäinen ammatinharjoittaminen ei rajoitu aliurakointiin, koska itsenäisen ammatinharjoittajan asiakkaina voi olla myös kuluttajia. Työsuhteen ja itsenäisen ammatinharjoittamisen erilaiset määritelmät ovat hyvin merkittäviä paitsi työlainsäädännön myös sosiaaliturva- ja verolainsäädännön kannalta.

2.4

Yhtenäismarkkinoiden perustaminen ja siihen liittyvä vapaa liikkuvuus ovat osaltaan vaikuttaneet kohdassa 2.2 mainittuun kehitykseen ja itsenäisen ammatinharjoittamisen hyödyntämiseen työmarkkinoiden haavoittuvimmissa osissa. Monet työntekijät vuokrataan nykyään (kaikenlaisten toimistojen kautta) "itsenäisinä palveluntarjoajina" sen sijaan, että he toimisivat työntekijöinä. Työntekijän kanssa ei tässä tapauksessa tehdä työsopimusta, koska hän toimittaa itsenäisellä työpanoksellaan erityisen palvelun omaan lukuunsa. Näin voidaan saada halpatyövoimaa noudattamatta kansallisia työehtoja (3). On perusteltua kysyä, onko tällainen uudenlaisen itsenäisen ammatinharjoittamisen asema asianmukainen.

2.5

Työsuhteisiin liittyviä ongelmia on havaittavissa runsaasti etenkin rajatylittävän työn yhteydessä (4). Tällaiset suhteet muistuttavat perinteisen satunnaisen päivätyöläisen asemasta – kyseessä on työelämän piirre, jonka luultiin jo kuuluvan menneisyyteen samoin kuin hämäräperäisten välittäjien (5). Näin ollen omaan lukuunsa työskentelevä itsenäinen ammatinharjoittaja saattaa aloittaa melkein yhtäkkiä tehtävät, jotka edellyttävät vakituisilta työntekijöiltä normaalisti vuosien ammatillista koulutusta. Markkinoille on ilmaantunut hämäräperäisiä välittäjiä ja välitystoimistoja, jotka tarjoavat itsenäisten ammatinharjoittajien palveluita. Ne antavat yrityksille mahdollisuuden siirtyä helposti sopimuksiin, joiden perusteella itsenäiset ammatinharjoittajat vastaavat palkattujen työntekijöiden aikaisemmin tekemistä tehtävistä. Jotta voidaan arvioida, kuinka monia työntekijöitä tämä koskee ja millä raja-alueilla tilanne on kriittisin, asiasta tarvitaan nykyistä luotettavampaa näyttöä. Tämä edellyttää ammattimaisempaa tutkimusta.

2.6

Yksityisten toimeksisaajien lisäksi yhä useammat suuryritykset ja julkinen sektori käyttävät itsenäisten ammatinharjoittajien palveluilta säännöllisesti. Neljännes itsenäisten ammatinharjoittajien palveluja käyttävistä yrityksistä pitää osaamista ja kokemusta tärkeimpänä syynä näiden hyödyntämiseen. Itsenäisiä ammatinharjoittajia käytetään, jotta selvitään tuotantoprosessin huippukausista ja ammattitaitoisen henkilöstön puutteesta. Työnantajien mukaan toinen tärkeä syy on henkilöstöjärjestelyjen joustavuus.

2.7

Mikäli itsenäinen ammatinharjoittaja on päättänyt omasta tahdostaan toimia yhden hengen yrityksenä omaan lukuunsa, ongelmaa ei ole. Jos muutos ei kuitenkaan todella perustu itsenäisinä ammatinharjoittajina toimivien vapaaehtoisuuteen, sosiaaliset riskit on käytännössä siirretty itsenäisinä toimiville työntekijöille. Tämä johtaa väärinkäyttöön, jonka muodot vaihtelevat sosiaaliturvamaksujen ja verojen välttämisestä työntekijöiden oikeuksien polkemiseen ja pimeään työhön (6). Kyseessä on aidosti itsenäisten ammatinharjoittajien, mikroyritysten ja pk-yritysten kannalta vakava kilpailun vääristymä. Eräät jäsenvaltioissa yrittäjyyden edistämiseksi laaditut järjestelmät (Ranskan auto-entrepreneurs) saattavat aiheuttaa kilpailun vääristymistä aidosti itsenäisten ammatinharjoittajien ja itsenäisten ammatinharjoittajien uuden kategorian välillä.

2.7.1

ETSK ehdottaa, että jäsenvaltioita kehotettaisiin määrittämään erityisen ongelmalliset alat ja määrittelemään työtunneille työmarkkinavuoropuhelun kautta vähimmäishinnat, jotka voivat vaihdella jäsenvaltion sisälläkin alueiden välillä.

Tällaisen menettelyn noudattaminen jäsenvaltiotason julkisissa hankinnoissa on olennaisen tärkeää, jotta voidaan näyttää esimerkkiä ja poistaa epäoikeudenmukaisuuksia.

2.8

Itsenäisten ammatinharjoittajien osuus kasvoi kaikkialla Euroopassa 1980-luvulla ja putosi hiukan 1990-luvulla. Viime vuosikymmeninä tilanne on vaihdellut jäsenvaltioittain. Eräissä maissa itsenäinen ammatinharjoittaminen on jälleen lisääntynyt, kun taas joissakin maissa sen osuus on pysynyt vakaana tai jopa alentunut (OECD Employment Outlook 2005 ja OECD Factbook 2006). Rahoituskriisin alettua itsenäisten ammatinharjoittajien osuus ei ole laskenut. Osa itsenäisistä ammatinharjoittajista kuuluu nykyään työvoiman "joustavaan kerrokseen": heidän työsuhteensa ovat epävakaita ja ne voidaan päättää nopeasti talouden laskukauden aikana ja aloittaa uudelleen silloin, kun kasvunäkymistä alkaa olla toivoa.

2.9

Itsenäiset ammatinharjoittajat noudattavat työsuojelu- ja ympäristönsuojelusääntöjä yleensä heikommin kuin työntekijät. Tämä puute voitaisiin korjata esimerkiksi perustamalla itsenäisiä ammatinharjoittajia palvelevia keskuksia, jotka hoitaisivat nämä tehtävät ja toiminnot heidän puolestaan.

3.1

Itsenäisiä ammatinharjoittajia koskeva yhtenäinen lainsäädäntö ja sääntely puuttuu (7). Termillä viitataan joskus freelancereihin ja joskus kaikkiin itsenäisinä ammatinharjoittajina työskenteleviin henkilöihin. Itsenäisen ammatinharjoittajan asemaan liittyy se, että heillä ei ole työsopimusta vaan he tarjoavat palveluja asiakkaille tai toimeksisaajille kaupallisen sopimuksen perusteella.

3.2

Itsenäiset ammatinharjoittajat jakautuvat usein kahden ääripään kesken (European Foundation, 1996). Yhtenä ääripäänä ovat hyvin ammattitaitoiset ja kokeneet ammattilaiset, jotka ovat tietoisia markkina-asemastaan, tuntevat arvonsa ja haluavat jatkaa itsenäistä yrittämistä. Tähän ryhmään kuuluu pääasiassa vanhempia, hyväpalkkaisia henkilöitä, jotka suunnittelevat ja järjestävät työnsä itse. Toiseen ääripäähän kuuluvat itsenäiset ammatinharjoittajat, jotka ovat asemassaan pelkästään asiakkaan hallinnollisten ja taloudellisten rasitteiden vähentämiseksi. Tällaisilla näennäisesti itsenäisillä ammatinharjoittajilla ei ole juuri valinnanvapautta, ja he ovat taloudellisesti täysin riippuvaisia asiakkaastaan. Lähdekirjallisuuden perusteella tämä on tilanne kahdessa viidestä äskettäin julkistetussa tutkimuksessa määritellyistä itsenäisten ammatinharjoittajien luokasta (8).

3.3

Oikeudellisesta näkökulmasta katsoen kaikki itsenäiset ammatinharjoittajat eivät ole yhdenvertaisessa asemassa työntekijöihin nähden. Euroopan mediainstituutin (EIM) Alankomaiden sosiaali- ja työministeriölle vuonna 2010 tekemässä tutkimuksessa käsiteltiin itsenäisten ammatinharjoittajien riskinhallintaa. He eivät voi turvautua työntekijöille tarkoitettuihin kollektiivisiin vakuutuksiin, ja sen vuoksi heidän olisi vakuutettava itsensä riskien varalta. Usein se jää kuitenkin tekemättä. Itsenäisillä ammatinharjoittajilla on verrattain yleisesti vastuuvakuutus (72 prosenttia ammatinharjoittajista), mutta heillä on harvemmin sairausvakuutus (20 prosenttia) tai työkyvyttömyysvakuutus (36 prosenttia). Vain puolet itsenäisistä ammatinharjoittajista kerää varoja eläkevuosia varten. He ovat siis vaarassa ajautua köyhyyteen eläkkeelle jäätyään. Maatalous- ja rakennusalan itsenäisillä ammatinharjoittajilla on keskimääräistä todennäköisemmin riskivakuutus, ja rakennus- ja yrityspalvelujen aloilla toimivilla on melko todennäköisesti eläkevakuutus. ETSK suosittaa, että itsenäisen ammatinharjoittajan asemaa hakevia informoidaan asianmukaisesti siitä, mitä vähäisten sosiaaliturva- ja sairausvakuutusmaksujen maksamisesta seuraa, sekä muista yrityksen toiminnan käynnistämiseen liittyvistä ehdoista ja velvollisuuksista.

4.1

Kysymys siitä, ovatko itsenäiset ammatinharjoittajat työsuhteessa vai eivät ja mitä oikeuksia ja turvaa heidän asemaansa liittyy, on herättänyt viime vuosina jälleen yhä enemmän mielenkiintoa monissa Euroopan maissa. Tämä johtuu yhtäältä yritysten toimintatapojen merkittävistä muutoksista, joihin kuuluvat ulkoistamisen ja tarjouskilpailujen lisääntyminen. Toisaalta lainsäätäjät ovat ottaneet huomioon kehotukset joustavuuden lisäämiseksi ja hallinnollisten rasitteiden vähentämiseksi, mikä on johtanut sääntelyn purkamiseen ja politiikkaan, jolla pyritään lopettamaan työsuhdeturvan "perinteiset" muodot.

4.2

Oikeudellisesta näkökulmasta katsoen monet Euroopan maat ovat pyrkineet löytämään ratkaisun kehittämällä edelleen työsuhteen määrittelyä eri kriteerien perusteella. Työsuhteelle on ominaista tehtävien suorittaminen korvausta vastaan ja maksetusta työstä saatavan tuoton kuuluminen toimeksiantajalle. Tärkeisiin osatekijöihin kuuluu työn suorittaminen toisen osapuolen valvonnassa ja se, että työntekijän on oltava saatavilla. Niihin kuuluu myös se, että palkka on työntekijän ainoa tai tärkein tulonlähde ja että työhön ei liity taloudellista riskiä työntekijälle.

4.3

ETSK rajoittuu ohjeistamaan jäsenvaltioita ehdottamalla parhaiden käytänteiden malleja. Hyvänä esimerkkinä on Maltan malli, joka on osoittautunut erittäin onnistuneeksi.

Arvioitaessa sellaisen nimellisesti itsenäisenä ammatinharjoittajana toimivan henkilön asemaa, jota ei suoralta kädeltä pidetä palkattuna työntekijänä, on oletettava / voidaan olettaa, että on olemassa työsuhde ja että palvelujen vastaanottaja on työnantaja, jos työn suorittava henkilö täyttää ainakin viisi seuraavista kriteereistä:

4.4

Euroopan eri maissa on olemassa aiheesta erilaisia määritelmiä (9), ja niitä on myös EU-lainsäädännössä. Selkeyden puute aiheuttaa suuria ongelmia rajatylittävissä tilanteissa. Koska kansallisten ja unionin oikeudellisten puitteiden välillä ei ole selvyyttä palkkatyön tekemisen ja palvelujen tarjoamisen välisestä erosta, itsenäinen ammatinharjoittaminen on ongelmallinen aihe etenkin rajatylittävän työn osalta.

4.5

Kansainvälisesti katsoen on yhä vaikeampaa määritellä, onko kyseessä työsuhde. Tämä tulee esiin tilanteissa, joissa sopimusosapuolten oikeudet ja velvoitteet eivät ole selkeitä ja yksiselitteisiä tai joissa joustavuuden lisääntyminen ja sääntelyn purkaminen vaikeuttavat työsuhteen olemassaolon todentamista. Ongelma tulee esiin myös silloin, kun lainsäätäjät ovat luoneet erilaisia välimuotoja tai käsitelleet mahdollisuutta itsenäisen ammatinharjoittamisen yhtäkkiseen aloittamiseen yksinkertaisesti yhtenä uutena liiketoimintatapana.

4.6

Kansainvälinen työjärjestö (ILO) varoitti jo varhain itsenäisen ammatinharjoittamisen mahdollisesta väärinkäytöstä, joka johtaa työntekijöiden ja yleensä työsuhteeseen kuuluvan oikeudellisen suojan kiertämiseen. ILO viittasi mahdolliseen väärinkäyttöön, joka johtuu useista tekijöistä. Syinä voi olla liian kapea-alainen tai liian suppeasti tulkittu lainsäädäntö tai säännöksen sanamuoto, joka aiheuttaa sen soveltamisalan ja vaikuttavuuden vähäisyyden. Syynä voi olla myös se, että työsuhteen olemassaolosta huolimatta on epäselvää, kuka työnantaja on, tai säännös ei kata useita näennäisesti itsenäisen ammatinharjoittamisen muotoja. Ongelmana voi olla myös yleisesti heikko lainsäädännön noudattamisen valvonta.

4.7

Kansainvälisessä työsuhteen laadun luokituksessa itsenäinen ammatinharjoittaminen määritellään työksi, josta saatava korvaus riippuu suoraan tuotetuista tavaroista ja toimitetuista palveluista saaduista voitoista. Perinteisesti itsenäisessä ammatinharjoittamisessa erotetaan kolme pääryhmää: mikroyritykset, pienyritykset ja freelancerit. Työsuhteita koskeva suositus (suositus nro 198) (10) hyväksyttiin kesäkuussa 2006 pidetyssä yleiskokouksessa. Sen tärkeimpänä tavoitteena oli parantaa työsuhteessa olevien työntekijöiden oikeuksien suojelua koskevia kansallisia politiikkoja (1 artiklan 4 kohta).

4.8

Samaan aikaan (vuosina 2005–2007) ILO työskenteli kehittääkseen asiaan liittyviä käsitteitä edelleen. Jo mainitun suosituksen lisäksi laadittiin useita asiakirjoja, joissa muun muassa luodaan yleiskatsaus olemassa oleviin kansallisiin sääntöihin. Yleiskatsauksen perusteella on ilmeistä, että on yhä tärkeämpää laatia selkeät määrittelyt, jotta voidaan erottaa itsenäisen ammatinharjoittamisen lailliset muodot vilpillisistä käytänteistä, joiden ainoana tarkoituksena on välttää tai kiertää työlainsäädäntöä ja muita määräyksiä.

4.9

ETSK pitää suositeltavana, että itsenäisten ammatinharjoittajien erityisongelmien ratkaisemista käsiteltäisiin työmarkkinaosapuolten vuoropuhelussa sekä EU:n tasolla että jäsenvaltioissa ja että heidän etujaan ajavat järjestöt voisivat osallistua työmarkkinaosapuolten vuoropuheluun.