15.1.2011   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 12/1

1.

Mahdollisuus määrätä taloudellisia seuraamuksia jäsenvaltiolle, joka ei ole pannut täytäntöön jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa tuomiota, otettiin käyttöön Maastrichtin sopimuksella muuttamalla tätä varten ETY:n perustamissopimuksen 171 artiklaa, josta tuli EY:n perustamissopimuksen 228 artikla, sekä Euratomin perustamissopimuksen 143 artiklaa (1). Komissio antoi 13 päivänä joulukuuta 2005 tiedonannon EY:n perustamissopimuksen 228 artiklan soveltamisesta (2), jäljempänä ’vuoden 2005 tiedonanto’, joka korvasi kaksi aiempaa tiedonantoa vuosilta 1996 (3) ja 1997 (4).

2.

Lissabonin sopimuksella muutettiin EY:n perustamissopimuksen 228 artiklaa, josta tuli Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, 260 artikla, sen määräysten vahvistamiseksi kahdella tavalla.

3.

Ensiksi SEUT-sopimuksen 260 artiklan 2 kohdassa (aiempi EY:n perustamissopimuksen 228 artiklan 2 kohta) tarkoitetusta menettelystä on Lissabonin sopimuksessa poistettu oikeudenkäyntiä edeltävä perusteltua lausuntoa koskeva vaihe. Jos komissio katsoo, että jäsenvaltio ei ole toteuttanut asianmukaisesti Euroopan unionin tuomioistuimen tuomion täytäntöön panemiseksi tarvittavia toimenpiteitä, sen on Lissabonin sopimuksen voimaantulosta lähtien tarvinnut suorittaa vain yksi oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn vaihe eli lähettää virallinen ilmoitus, jossa jäsenvaltiota kehotetaan esittämään huomautuksensa (5). Jos jäsenvaltion huomautukset eivät riitä vakuuttamaan komissiota tai jäsenvaltio ei vastaa, komissio voi 260 artiklan 2 kohdan mukaisesti saattaa asian tuomioistuimen käsiteltäväksi. Tämä käytännössä nopeuttaa 260 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua menettelyä siten, että vuoden 2005 tiedonannossa tarkoitetun menettelyn keskimääräinen kesto lyhenee automaattisesti 8–18 kuukauteen (6). Tämä ohjeellinen kesto ei sulje pois sitä, että poikkeustapauksiin voi liittyä erityisiä olosuhteita, joissa pitempi kesto on perusteltu. Se ei kuitenkaan haittaa komission pyrkimystä siihen, että jäsenvaltiot saataisiin noudattamaan velvollisuuksiaan mahdollisimman nopeasti.

4.

Muulta osin SEUT-sopimuksen 260 artiklan 2 kohdan määräykset vastaavat täysin EY:n perustamissopimuksen aiempaa 228 artiklaa. Niinpä vuoden 2005 tiedonanto on edelleen täysin sovellettavissa 260 artiklan 2 kohdassa määrättyihin menettelyihin, sillä perustellun lausunnon poistaminen ei muuta sitä millään tavalla.

5.

Toinen merkittävämpi Lissabonin sopimuksen muutos on SEUT-sopimuksen 260 artiklan uudessa 3 kohdassa, joka kuuluu seuraavasti:

6.

Tällä kohdalla otetaan käyttöön kokonaan uusi väline. Kun komissio saattaa asian 258 artiklan (EY:n perustamissopimuksen aiempi 226 artikla) nojalla tuomioistuimen käsiteltäväksi, se voi jo samalla ehdottaa tälle kiinteämääräistä hyvitystä tai uhkasakkoa sisällytettäväksi tuomioon, jossa jäsenvaltion todetaan jättäneen täyttämättä velvollisuutensa ilmoittaa toimenpiteet, joilla lainsäätämisjärjestystä noudattaen annettu direktiivi on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä.

7.

Tämän muutoksen tavoitteena on entistä voimakkaammin kannustaa jäsenvaltioita saattamaan direktiivit osaksi kansallista lainsäädäntöä lainsäätäjän asettamassa määräajassa ja tällä tavalla varmistaa unionin lainsäädännön tosiasiallinen tehokkuus. Lissabonin sopimuksessa otetaan näin huomioon se, miten keskeinen merkitys on sillä, että jäsenvaltiot siirtävät direktiivit osaksi kansallista lainsäädäntöä halutussa ajassa. Kyse ei ole pelkästään unionin lainsäädännöllä tavoiteltujen yleisten etujen suojelemisesta, jossa ei voida viivytellä, vaan myös ja ennen kaikkea Euroopan kansalaisten ja heidän tähän lainsäädäntöön perustuvien subjektiivisten oikeuksiensa suojelusta. Pohjimmiltaan asetetaan vaakalaudalle koko unionin oikeuden uskottavuus, jos sen lainsäädännön täyden oikeudellisen vaikutuksen saattaminen jäsenvaltioiden tasolle vie vuosikausia.

8.

Tässä tiedonannossa komissio esittää, miten se aikoo käyttää tätä Lissabonin sopimuksella käyttöön otettua uutta määräystä.

9.

Komissiolla on 260 artiklan uuden 3 kohdan nojalla perussopimusten valvojana yhä keskeisempi asema: sen tehtävänä on aloittaa 258 artiklassa määrätty menettely ja yhdistää siihen 260 artiklan 3 kohdan mukainen ehdotus kiinteämääräisen hyvityksen ja/tai uhkasakon määrästä. Tässä tapauksessa, toisin kuin 260 artiklan 2 kohdassa määrätyssä menettelyssä, tuomioistuin määrää seuraamuksen komission ilmoittaman määrän rajoissa.

10.

Komissio voi tämän tiedonannon pohjalta kehittää menettelytapojaan edelleen jäljempänä esitettyjen periaatteiden ja perusteiden tapauskohtaisen soveltamisen sekä tuomioistuimen asiaa koskevan oikeuskäytännön myötä. Koska taloudellinen seuraamus on aina määrättävä tapauskohtaisesti, komissio varaa harkintavaltansa puitteissa itselleen mahdollisuuden poiketa näistä yleisistä perusteista perustelluista syistä, silloin kun se on aiheellista erityisissä tapauksissa.

11.

SEUT-sopimuksen 260 artiklan 3 kohdassa käyttöön otetun innovatiivisen välineen tavoitteena on reagoida tehokkaasti siihen, että direktiivit saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä myöhässä aikataulusta, mikä on edelleen huolestuttavan laaja ilmiö. Vuosikertomuksessaan unionin oikeuden soveltamisesta komissio aikoo tarkastella käytettävissään olevien tilastojen pohjalta perusteellisemmin jäsenvaltioiden toimintaa direktiivien saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä määräajassa. Jos tulokset eivät osoita huomattavaa paranemista, komissio mukauttaa lähestymistapaansa ja aloittaa tässä tiedonannossa esitellyn toimintapolitiikan tarkistuksen.

12.

Komissio muistuttaa kolmesta yleisestä periaatteesta, joita 260 artiklan 3 kohdan soveltamisessa on noudatettava, kuten niitä jo noudatetaan saman artiklan 2 kohdan soveltamisessa.

13.

Ensiksi seuraamuksen määrittelyn on perustuttava kyseisen välineen keskeiseen tavoitteeseen eli unionin oikeuden saattamiseen osaksi kansallista lainsäädäntöä halutussa ajassa ja sitä koskevien rikkomisten toistumisen ehkäisemiseen. Komissio katsoo, että seuraamuksen määräämisessä on otettava huomioon kolme perustavanlaatuista perustetta:

14.

Toiseksi jäsenvaltioiden on voitava ennakoida, millaisia taloudellisia seuraamuksia komissio ehdottaa tuomioistuimelle, ja seuraamusten laskentatavan on oltava suhteellisuuden ja jäsenvaltioiden tasavertaisen kohtelun periaatteiden mukainen. On myös tärkeää, että menetelmä on selkeä ja yhdenmukainen, sillä komission on perusteltava tuomioistuimelle, miten se on päätynyt ehdotettuun rahamäärään.

15.

Kolmanneksi seuraamuksen tehokkuuden varmistamiseksi on tärkeää vahvistaa sen määrä siten, että seuraamuksella on varoittava vaikutus. Pelkästään symbolisten seuraamusten määrääminen tekisi välineen vaikutuksen merkityksettömäksi ja olisi vastoin tavoitetta varmistaa direktiivien saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä säädetyissä määräajoissa.

16.

Komissio voi 260 artiklan 3 kohdan mukaisesti käyttää tässä artiklsassa määrättyä uutta mahdollisuutta ”jos se katsoo tämän aiheelliseksi”. Tämä sanamuoto on ymmärrettävä siten, että komissiolla on suuri harkintavalta, kuten sillä on vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan harkintavalta 258 artiklassa tarkoitetun rikkomusmenettelyn aloittamisessa.

17.

Tämän harkintavallan puitteissa komissio arvioi aiheelliseksi hyödyntää 260 artiklan 3 kohdan tarjoamaa mahdollisuutta periaatteessa kaikissa asioissa, jotka koskevat kyseisessä, lainsäätämisjärjestystä noudattaen annettujen direktiivien saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä koskevassa määräyksessä tarkoitettuja puutteita. On toki tärkeää valvoa, että kaikki lainsäätämisjärjestystä noudattaen annetut direktiivit saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä vahvistetuissa määräajoissa. Komissio ei kuitenkaan ei pois sulje sitä, että saattaa tulla erityisiä tapauksia, joissa 260 artiklan 3 kohdan mukainen seuraamuksia koskeva pyyntö ei ole sen mielestä aiheellinen.

18.

Jos kyseessä on muu kuin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytty direktiivi, jota ei ole saatettu kansallisen lainsäädännön osaksi, 260 artiklan 3 kohtaa ei ole mahdollista käyttää. Tässä tapauksessa komission on edelleen saatettava asia tuomioistuimen käsiteltäväksi 258 artiklan mukaisella menettelyllä ja siinä tapauksessa, että jäsenvaltio ei sen jälkeen ole toteuttanut tuomion täytäntöön panemiseksi tarvittavia toimenpiteitä komission on saatettava asia tuomioistuimen käsiteltäväksi toisella kanteella 260 artiklan 2 kohdan nojalla.

19.

On syytä huomata, että 260 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu velvollisuuden täyttämättä jättäminen voi tarkoittaa sekä sitä, että jäsenvaltio ei ole lainkaan ilmoittanut toimenpiteistä, joilla direktiivi on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä, että sitä, että kyseisistä toimenpiteistä annettu ilmoitus on puutteellinen. Jälkimmäinen tilanne voi syntyä, jos ilmoitetut toimenpiteet eivät kata jäsenvaltion koko aluetta tai jos ilmoitus on puutteellinen jotakin direktiivin osaa koskevien toimenpiteiden osalta. Jos jäsenvaltio on toimittanut kaikki tarvittavat selvitykset siitä, miten se on mielestään saattanut koko direktiivin osaksi kansallista lainsäädäntöään, komissio voi katsoa, ettei jäsenvaltio ole laiminlyönyt ilmoitusvelvollisuuttaan, jolloin 260 artiklan 3 kohtaa ei sovelleta. Mahdollinen erimielisyys ilmoitettujen toimenpiteiden riittävyydestä tai kansallisen oikeusjärjestyksen säännöistä kuuluu 258 artiklassa määrätyn tavanomaisen, direktiivin asianmukaista saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä koskevan menettelyn soveltamisalaan.

20.

Tuomioistuin voi 260 artiklan 3 kohdan mukaisesti määrätä komission pyynnöstä ”kiinteämääräisen hyvityksen tai uhkasakon”. Komissio katsoo, että tämä sanamuoto, joka esiintyy myös mainitun artiklan 2 kohdassa, ei tarkoitus huomioon ottaen sulje pois mahdollisuutta yhdistää näitä kahta seuraamustyyppiä samassa tuomiossa (7).

21.

Koska tämä Lissabonin sopimuksen tuoma uutuus antaa mahdollisuuden määrätä ilmoittamatta jättämisestä seuraamuksia aiempaa paljon varhaisemmassa vaiheessa, komissio toivoo, että uhkasakko osoittautuu yleensä riittäväksi keinoksi saavuttaa tavoite, joka on jäsenvaltioiden kannustaminen direktiivien saattamiseen osaksi kansallista lainsäädäntöä halutussa ajassa. Komissio aikoo kuitenkin ehdottaa tästä lähtien soveltuvissa tapauksissa myös kiinteämääräisiä hyvityksiä, jos olosuhteet puoltavat tätä. Jäsenvaltioiden toiminnasta riippuen komissio ei myöskään epäröi muuttaa lähestymistapaansa siten, että kiinteämääräisistä hyvityksistä tulee yleisempiä (ks. 11 kohta).

22.

Näiden kahden seuraamustyypin sisäisen logiikan mukaisesti komissio peruuttaa kanteensa tuomioistuimessa vireillä olevassa asiassa, jos se on ehdottanut pelkästään uhkasakkoa ja jäsenvaltio ilmoittaa vaadituista toimenpiteistä, jolloin rikkominen päättyy. Sen sijaan jos komissio on ehdottanut vireillä olevassa asiassa lisäksi kiinteämääräistä hyvitystä, se ei peruuta kannetta pelkästään vaaditun ilmoituksen antamisen vuoksi (8).

23.

Jos komissio ehdottaa 260 artiklan 3 kohdan mukaista uhkasakkoa, sen määrä lasketaan samalla tavalla kuin mainitun artiklan 2 kohdan mukaisesti tuomioistuimen käsiteltäväksi saatettavissa asioissa. Laskutapaa käsitellään vuoden 2005 tiedonannon 14–18 kohdassa.

24.

Päivittäisen uhkasakon määrä lasketaan kertomalla yhdenmukainen kiinteämääräinen perusmaksu (vuoden 2005 tiedonannon 15 kohta (9)) rikkomistapauksen vakavuuteen ja kestoaikaan perustuvilla kertoimilla ja sitten maakohtaisella kiinteällä kertoimella (kerroin n), jossa otetaan huomioon rikkomiseen syyllistyneen jäsenvaltion maksukyky (vuoden 2005 tiedonannon 18 kohta (10)).

25.

Vakavuuteen perustuva kerroin vahvistetaan vuoden 2005 tiedonannon 16-16.6 kohdan sääntöjen ja perusteiden mukaisesti. Komissio jatkaa näiden sääntöjen ja perusteiden soveltamista samalla tavalla kuin tähän saakka EY:n perustamissopimuksen aiemman 228 artiklan mukaisissa asioissa, jotka koskevat direktiivien saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä tarvittavista toimenpiteistä ilmoittamatta jättämistä. Varsinkin jos jäsenvaltio itse ilmoittaa vilpittömän yhteistyön periaatteen ja nykykäytännön mukaisesti, että sen ilmoitus toimenpiteistä on osittain puutteellinen, tämä voi olla lieventävä asianhaara, jonka vuoksi voidaan soveltaa pienempää vakavuuteen perustuvaa kerrointa kuin tilanteessa, jossa direktiivin saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä on laiminlyöty kokonaan.

26.

Jos komissio tarkistaa politiikkaansa (ks. 11 kohta), se kiinnittää erityistä huomiota vakavuuteen perustuvaan kertoimeen ottaen huomioon tuomioistuimen oikeuskäytännön kehityksen.

27.

Vuoden 2005 tiedonannon 17 kohdan mukaisesti laskettavan kestoaikaan perustuvan kertoimen vahvistamisessa rikkomisen katsotaan alkaneen seuraavasta päivästä sen jälkeen, kun määräaika kyseisen direktiivin saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä on päättynyt (jollei 31 kohdasta muuta johdu).

28.

Jos komissio päättää ehdottaa lisäksi kiinteämääräistä hyvitystä, sen määrä lasketaan vuoden 2005 tiedonannon 19–24 kohdassa esitetyllä menetelmällä vain sillä tarkennuksella, että määräajan alkamispäiväksi (11) on määritettävä sitä päivää seuraava päivä, jona määräaika direktiivin saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä päättyi.

29.

Kun tuomioistuin määrää asianomaiselle jäsenvaltiolle seuraamuksen, suoritus on 260 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan nojalla maksettava ”tuomioistuimen tuomiossa määrättynä ajankohtana”. Tämän määräyksen perusteella tuomioistuin voi vahvistaa ajankohdaksi joko päivän, jolloin tuomio on annettu, tai sitä myöhemmän päivän. On syytä huomata, että tuomioistuimella oli jo tämä sama harkintavalta EY:n perustamissopimuksen 228 artiklan puitteissa vaikka siitä ei ei ollut nimenomaisesta määräystä tässä artiklassa. Tuomioistuin on käyttänyt tätä harkintavaltaa harvoin siihen, että se olisi vahvistanut tuomion antamista myöhemmän päivän (12), eikä se ylipäätään ole käyttänyt sitä tapauksissa, jotka koskevat toimenpiteistä direktiivien saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä annettavan ilmoituksen laiminlyöntiä.

30.

Komissio katsoo, että 260 artiklan 3 kohdan puitteissa on aiheellista vahvistaa yleensä tuomion antamispäivä päiväksi, jolloin seuraamusten maksuvelvollisuus tulee voimaan. Tällöin erityisesti päivittäinen uhkasakko alkaisi juosta tuomion antamispäivästä.

31.

Komissio soveltaa uutta 260 artiklan 3 kohdassa määrättyä välinettä sekä sen soveltamista koskevia periaatteita ja perusteita, jotka on esitelty tässä tiedonannossa, menettelyihin, jotka on aloitettu 258 artiklan nojalla tämän tiedonannon julkaisemisen jälkeen sekä menettelyihin, jotka on aloitetettu ennen julkaisemista, lukuun ottamatta menettelyjä, jotka se on jo saattanut tuomioistuimen käsiteltäväksi. Menettelyissä, joissa perusteltu lausunto on jo annettu, komissio toimittaa täydentävän perustellun lausunnon, jossa se varoittaa kyseistä jäsenvaltiota siitä, että se aikoo esittää 260 artiklan 3 kohdan mukaisen pyynnön, jos se saattaa asian tuomioistuimen käsiteltäväksi. Komissio ei ota seuraamusten määrän laskennassa ja rikkomisen keston määrittämisessä huomioon aikaa ennen 1 päivää joulukuuta 2009, jolloin Lissabonin sopimus tuli voimaan.