52011DC0638

MITÄ BUDJETTITUELLA TARKOITETAAN JA MIKSI EU KÄYTTÄÄ TÄTÄ VÄLINETTÄ?

Budjettitukeen kuuluvat politiikkoja koskeva vuoropuhelu, varojen siirrot kumppanimaan valtionkassan tilille, saavutusten arviointi ja valmiuksien kehittäminen kumppanuuden ja keskinäisen vastuun pohjalta. Se ei ole päämäärä sinänsä vaan keino, jolla voidaan parantaa annettavaa apua ja saavuttaa kestävän kehityksen tavoitteita tukemalla kumppanimaiden omavastuuta kehityspolitiikoista ja uudistuksista ja panemalla täytäntöön Monterreyn konsensuksessa (2002), kehityspolitiikkaa koskevassa eurooppalaisessa konsensuksessa (2005), avun tuloksellisuutta koskevassa Pariisin julistuksessa (2005) ja Accran toimintasuunnitelmassa (2008) vahvistetut avun tuloksellisuutta koskevat toimet ja sitoumukset.

Budjettituki on tärkeä väline EU:n kokonaisvaltaisessa kehitysyhteistyöpolitiikassa suhteessa kumppanimaihin. Komissio varmistaa, että EU:n budjettituki[1] noudattaa EU:n ulkoisen toiminnan (SEU-sopimuksen 21 artikla) ja kehitysyhteistyöpolitiikan (SEUT-sopimuksen 208 artikla) yleisiä periaatteita ja tavoitteita.

Budjettituesta vuonna 2000 annetun tiedonannon[2] jälkeen komissio otti ensimmäisenä käyttöön tulosindikaattoreihin perustuvan tuloskeskeisen lähestymistavan. Ennakoitavuutta, omavastuullisuutta ja vastuuta parannettiin vielä ottamalla käyttöön vuosituhannen kehitystavoitteita koskevat sopimukset vuonna 2008.

EU:n budjettituki ei ole avoin sekki, eikä sitä anneta joka maalle. ”Perusperiaatteilla” on merkitystä, ja politiikkoja koskeva vuoropuhelu on keskeinen osa kokonaisuutta. Lisäksi on täytettävä tukikelpoisuusehdot ennen ohjelmaa ja sen aikana ja myös muita edellytyksiä, ennen kuin maksuja voidaan suorittaa. Tällä varmistetaan varojen käyttö aiottuihin tarkoituksiin, pienennetään riskejä ja luodaan kannustimia parempiin saavutuksiin ja tuloksiin. Se kannustaa myös EU:n kumppanimaita kehittämään hallintojärjestelmiään.

Budjettituesta kymmenen vuoden ajalta kertyneiden kokemusten perusteella ja sidosryhmien pyydettyä komissiota jatkamaan budjettitukijärjestelmän parantamista ja hienosäätöä, komissio päätti vuoden 2010 lopussa käynnistää kuulemisen aiheesta ”Kolmansille maille annettavan EU:n budjettituen tulevaisuus”[3].

Tässä tiedonannossa komissio esittää uuden budjettitukea koskevan politiikan ja tekee toimintaehdotuksia EU:n lähestymistavan koordinoimiseksi. Tavoitteena on mukauttaa budjettitukea koskeva politiikka muuttuvaan poliittiseen toimintaympäristöön, kuten Lissabonin sopimukseen, ja tehdä EU:n budjettituesta aiempaa tuloksellisempi väline. Näitä ehdotuksia voidaan pitää myös suosituksina jäsenvaltioille kahdenvälisen budjettituen mukauttamiseksi tavalla, joka johtaa koordinoidumpaan lähestymistapaan koko EU:ssa.

NYKYAIKAINEN LÄHESTYMISTAPA BUDJETTITUKEEN

Lähtökohtana aiemmat hyvät tulokset

EU:n budjettituen yhteydessä olisi edelleenkin varmistettava mahdollisimman hyvä ennustettavuus, painotettava maan omavastuuta kehitysstrategioista ja hyödynnettävä tavoitteiden saavuttamiseen liittyviä tukieriä. Komissio aikoo jatkaa tulosperusteisia budjettitukitoimia ja vahvistaa edelleen edistymisen arviointia ja tulosten seurantaa muun muassa prosessi- ja tuotosindikaattoreiden avulla. Tavoitteena on pystyä aiempaa paremmin osoittamaan ja tuomaan julki se, miten EU:n budjettituella edistetään kumppanimaiden kehitystä. EU:n toimien näkyvyyden parantamisella ja paremmalla tuloksista tiedottamisella autetaan varmistamaan julkinen tuki kehitysyhteistyölle.

EU:n olisi jatkossakin sovellettava tukikelpoisuusehtoihin dynaamista lähestymistapaa, jossa painotetaan edistymistä uskottavien ja tarkoituksenmukaisten uudistusstrategioiden toteuttamisessa. Komissio aikoo parantaa tukikelpoisuusehtojaan ja niiden arviointia sekä varojen kohdentamista, jotta talousarviomenettelystä saataisiin entistä tehokkaampi ja toimintapoliittiset tavoitteet pystyttäisiin näin saavuttamaan.

Komission tarkoituksena ei ole vahvistaa yleisiä tavoitteita EU:n kolmansille maille antamaa budjettitukea varten. Se katsoo, että kussakin tapauksessa sopivasta eri tukimuotojen yhdistelmästä on parasta päättää osana kokonaisuutta, jonka määrittämisessä otetaan huomioon kumppanimaan erityispiirteet ja sovitut kehitystavoitteet.

Komissio aikoo vahvistaa EU:n budjettitukeen soveltamaansa riskinhallintajärjestelmää tilintarkastustuomioistuimen suositusten mukaisesti. Tähän kuuluu korruption ja petosten torjunnan edistymisen tiivis seuranta kestävään kehitykseen liittyvien etujen varmistamiseksi.

Uusiin kehityshaasteisiin ja -tavoitteisiin vastaaminen

Uuden lähestymistavan avulla olisi voitava lujittaa EU:n ja kumppanimaiden budjettitukea koskevaa sopimusperusteista kumppanuutta tarkoituksena rakentaa ja vakiinnuttaa demokratioita, pyrkiä kestävään talouskasvuun ja poistaa köyhyys. Tämän lähestymistavan on perustuttava molemminpuoliseen vastuuseen ja sitoutumiseen ihmisoikeuksien, demokratian ja oikeusvaltion muodostamiin perusarvoihin. Sen olisi mahdollistettava budjettitukitoimien entistä tarkempi eriyttäminen, jotta EU pystyisi ottamaan paremmin huomioon kumppanimaan poliittiset, taloudelliset ja yhteiskunnalliset olosuhteet. Tämä edellyttää tiivistä koordinointia komission yksiköiden, Euroopan ulkosuhdehallinnon ja jäsenvaltioiden välillä.

Komissio on sitoutunut parantamaan EU:n budjettituen avoimuutta ja siihen liittyvää vastuuvelvollisuutta ottamalla käyttöön talousarvion seurattavuutta ja valvontaa koskevan erityisen kelpoisuusehdon. Komissio on myös sitoutunut tiedottamaan asianmukaisella tavalla EU:n budjettitukitoimista.

EU:n olisi käytettävä antamaansa budjettitukea seuraavassa esitettyihin kehityshaasteisiin ja -tavoitteisiin liittyvien muutosten edistämiseen.

Ihmisoikeuksien ja demokraattisten arvojen edistäminen

EU:n ja kolmansien maiden kumppanuus- ja yhteistyösuhteiden edellytyksenä on aina sitoutuminen perusarvoihin eli ihmisoikeuksien, demokratian ja oikeusvaltion kunnioittamiseen.

Suoran budjettituen katsotaan luonteensa vuoksi merkitsevän epäsuoraa tunnustusta kumppanimaan poliittiselle kokonaistilanteelle ja politiikan ohjaukselle. Tästä syystä suoran budjettituen antaminen edellyttää luottamusta siihen, että tukea käytetään sellaisten EU:n hyväksymien arvojen ja tavoitteiden saavuttamiseen, joiden osalta kumppanimaat ovat sitoutuneet lähentymään kansainvälisiä normeja.

Myöntäessään EU:n suoraa budjettitukea komissio pyrkii edistämään kansallista vastuuta ja vahvistamaan kansallisia valvontajärjestelmiä ja sitä kautta parantamaan hallintotapaa ja perusarvojen noudattamista.

Jos kumppanimaan sitoutumisessa perusarvoihin on havaittavissa merkittävää heikentymistä, EU:n ja jäsenvaltioiden on määriteltävä ja pantava täytäntöön asianmukainen, koordinoitu toimintastrategia. Jos kyseessä on selvästi tilanne, jossa EU:n taloudellisia etuja ja mainetta on tarpeen suojella, suora budjettituki voidaan keskeyttää välittömästi, mutta muussa tapauksessa EU:n vastatoimien olisi oltava asteittaisia ja suhteellisia. Tarvittaessa EU:n ja jäsenvaltioiden olisi yhdessä, ja yhteistyössä EU:n ulkopuolisten avunantajien kanssa, määriteltävä toimet, joilla voidaan rajoittaa vastatoimien vaikutuksia köyhiin. Kyseeseen voisivat tulla kiinteiden tukierien määrän mukautukset ja/tai varojen kohdentaminen uudelleen alakohtaisiin ohjelmiin, varojen ohjaaminen kohderyhmille kansalaisjärjestöjen kautta tai muiden tukimuotojen (esimerkiksi hankkeiden) lisääminen.

Näiden perustavanlaatuisten muutosten huomioon ottamiseksi EU:n suorasta budjettituesta olisi tulevaisuudessa käytettävä nimitystä ” hyvää hallintoa ja kehitystä koskevat sopimukset ”.

EU:n alakohtaisen budjettituen komissio pyrkii keskittämään aloille, joilla toteutettavat toimintalinjat ja uudistukset ovat muita lupaavampia ja auttavat edistämään kehitystä ja lieventämään köyhyyttä, joilla muutosvoimat ovat vahvempia ja jotka liittyvät väestön perustarpeisiin (esimerkiksi terveydenhuolto, koulutus, vesihuolto ja sanitaatio). Useimmiten on tehokkaampaa käyttää valtion omia täytäntöönpanomekanismeja väestön avustamiseksi alakohtaisen budjettituen ohjelmien kautta. Tämä tarjoaa myös keinon parantaa ohjelmien kestävyyttä, sillä se johtaa valtion alakohtaisen täytäntöönpanorakenteen tehokkuuden ja tuloksellisuuden paranemiseen. Alakohtaista budjettitukea voidaan tämän vuoksi käyttää myös silloin, kun hyvää hallintoa ja kehitystä koskevan sopimuksen käytölle ei ole edellytyksiä, koska alakohtainen budjettituki on usein paras avun täytäntöönpanomekanismi ja sitä voidaan käyttää välineenä hallintotavan parantamiseen. Kun EU:n alakohtaista budjettitukea arvioidaan politiikan ohjauksen valossa, on samalla otettava tasapainoisella tavalla huomioon tarve auttaa ja suojella väestöä. Jos politiikan ohjaus kumppanimaassa kuitenkin on merkittävästi heikentynyt, EU:n olisi arvioitava uudelleen koko yhteistyönsä kyseisen maan kanssa, alakohtainen budjettituki mukaan luettuna.

Varainhoidon, makrotalouden vakauden, osallistavan kasvun ja korruption ja petosten torjunnan parantaminen

Budjettitukea ja erityisesti hyvää hallintoa ja kehitystä koskevia sopimuksia olisi käytettävä valtionhallinnon keskeisten järjestelmien, kuten julkisen varainhoidon ja julkishallinnon, vahvistamiseen. Sillä olisi edistettävä makrotalouden vakautta ja julkisen talouden kestävyyttä ja lisättävä järjestelmien tehokkuutta ja vastuullisuutta. Sen olisi myös johdettava kattavaan ja avoimeen talousarviomenettelyyn. Sitä olisi käytettävä kestävän kasvun esteiden poistamiseen ja ”vihreän talouden” edistämiseen, julkisten hyödykkeiden ja luonnonvarojen suojelu ja kestävä käyttö mukaan luettuna, samalla kun varmistetaan, että kasvu hyödyttää mahdollisimman monia.

Valtionhallinnon keskeisten järjestelmien (erityisesti hankintajärjestelmien) parantamista koskevan tavoitteen puitteissa budjettituella voidaan tukea myös korruption ja petosten torjuntaa. Kumppanimaiden olisi sitouduttava ilmoittamaan komissiolle ja yleensäkin kaikille kumppaneilleen kansallisten viranomaisten tietoon tulleista mahdollisista petos- tai korruptiotapauksista. Komissiolle ja muille kumppaneille olisi tiedotettava kansallisten tutkintaviranomaisten päätelmistä ja toimintaehdotuksista aina, kun se on tutkimuksia vaarantamatta mahdollista.

Alakohtaisten uudistusten edistäminen ja eri alojen palvelutarjonnan parantaminen

Kun alakohtaista budjettitukea käytetään edistämään tietyn alan (tai toisiinsa yhteydessä olevien alojen) palvelujen tarjontaa tai uudistuksia kumppanimaan alakohtaisen strategian mukaisesti, se voi lisätä ratkaisevalla tavalla asianomaisen maan hallinnon kykyä hoitaa tehtävänsä ja saavuttaa alakohtaiset tavoitteensa.

Tätä varten olisi määriteltävä selkeät tavoitteet, jotka ilmaistaan ennen kaikkea parannuksina laadukkaiden palvelujen julkisessa saatavuudessa ja käytössä ja etenkin naapuruuskumppanimaissa myös kumppanuusohjelman tukemisessa. Alakohtaisen ehtojen olisi johdettava säännölliseen politiikkoja koskevaan vuoropuheluun muun muassa alan budjettimäärärahoista, uudistusten täytäntöönpanosta, instituutioiden ja järjestelmien vahvistamisesta, alakohtaisiin tavoitteisiin liittyvästä edistymisestä ja tehokkaasta palvelujen tarjonnasta. Tässä yhteydessä painotetaan välttämättömiin, erityisesti köyhille suunnattuihin peruspalveluihin liittyviä kysymyksiä, sukupuolten tasa-arvoon ja lapsiin liittyviä kysymyksiä, kykyä hyödyntää alakohtaisten tutkimusten tuloksia ja edellytysten luomista inhimillistä kehitystä edistävälle osallistavalle ja kestävälle kasvulle.

Lisäksi tarkastellaan saavutuksista palkitsemiseen ( ”Cash on Delivery” ) perustuvia lähestymistapoja niiden kokemusten perusteella, joita on saatu muuttuvista tukieristä, ja ottaen huomioon kunkin maan kehitystaso ja rahoitustarpeet.

Komissio aikoo käyttää alakohtaista budjettitukea aiempaa enemmän alakohtaisten ongelmien korjaamiseen, uudistusten edistämiseen ja väestölle tarjottavien palvelujen parantamiseen. Näiden perustavanlaatuisten muutosten huomioon ottamiseksi EU:n alakohtaisesta budjettituesta olisi tulevaisuudessa käytettävä nimitystä ” alakohtaisia uudistuksia koskevat sopimukset ”.

Valtiorakenteiden kehittäminen epävakaissa valtioissa ja pienten kehittyvien saarivaltioiden ja merentakaisten maiden ja alueiden kehityshaasteisiin vastaaminen

Epävakaat tilanteet edellyttävät toimia, joilla autetaan kumppanimaita tärkeiden valtiotoimintojen varmistamisessa ja siirtymisessä kohti kehitysvaihetta, edistetään hyvää hallintotapaa, ihmisoikeuksia ja demokratiaa ja varmistetaan peruspalvelujen tarjoaminen väestölle. Näissä tilanteissa vaaditaan kokonaisvaltaista, johdonmukaista ja koordinoitua toimintaa, jonka yhteydessä budjettituella voi olla merkittävä rooli. Se voidaan yhdistää muihin tukimuotoihin (humanitaarinen apu, yhteisrahastot, hanketuki, tekninen apu jne.), ja sen yhteydessä on käytävä tehostettua poliittista ja politiikkoja koskevaa vuoropuhelua.

Päätös EU:n budjettituen myöntämisestä olisi tehtävä tapauskohtaisesti, ja sen tueksi olisi laadittava arvio odotetuista hyödyistä ja mahdollisista riskeistä. Komissio varmistaa, että näissä päätöksissä otetaan huomioon yleinen poliittinen ja turvallisuuspoliittinen tilanne, rahoitusriskit ja ne kustannukset, joita toimenpiteistä pidättäytymisellä saattaisi olla. Muutosdynamiikkaa olisi arvioitava EU:n ja jäsenvaltioiden yhteisen analyysin avulla aina, kun se on mahdollista. Tätä olisi käytettävä perustana, kun EU koordinoi toimiaan tärkeimpien kehitysyhteistyökumppaneidensa kanssa. EU:n budjettituen yhteydessä olisi ensisijaisesti noudatettava asteittaista ja vaiheittaista lähestymistapaa, jotta tuki voitaisiin mukauttaa kuhunkin erityistilanteeseen ja riskit hallita paremmin.

Näiden tekijöiden huomioon ottamiseksi tästä tukimuodosta olisi tulevaisuudessa käytettävä nimitystä ” valtiorakenteiden kehittämistä koskevat sopimukset ”.

Huomiota kiinnitetään myös pieniin kehittyviin saarivaltioihin ja merentakaisiin maihin ja alueisiin. Budjettituella voi niiden tapauksessa olla huomattava vaikutus, sillä ne ovat osoittaneet suurta vastuuntuntoa ja sitoutumista rakenteellisen haavoittuvuutensa ja ilmastonmuutoskysymysten (myös biologisen monimuotoisuuden vähenemisen ja muiden ympäristöuhkien) käsittelyssä. Budjettituki voi tarjota tehokkaan keinon puuttua näihin monialaisiin, pitkäaikaisiin ja rakenteellisiin haasteisiin ja uhkiin.

Kotimaisen tulonhankinnan parantaminen ja apuriippuvuuden vähentäminen

Laatiessaan EU:n budjettitukeen ja erityisesti hyvää hallintoa ja kehitystä koskeviin sopimuksiin liittyviä ohjelmia komissio aikoo aiempaa enemmän painottaa kotimaisten tulojen hankintaa, myös luonnonvaroista saatavia tuloja. Oikeudenmukaisilla ja avoimilla verojärjestelmillä on keskeinen asema kansalaisuuskäsitteen edistämisessä ja valtiorakenteiden kehittämisessä, ja ne lisäävät kansallista vastuuta ja poliittista osallistumista. EU on sitoutunut antamaan ennakoitavaa apua budjettituen kautta, mutta tarkoitus on, että tämä apu pelkästään täydentää kumppanimaan omia pyrkimyksiä hankkia kotimaisia tuloja (eikä korvaa niitä).

Luonnonvaroiltaan rikkaiden maiden tapauksessa EU:n olisi lisättävä tukea kattaville uudistusohjelmille, joiden tavoitteena on edistää luonnonvarojen parempaa hallintaa, avoimuutta ja vastuuta perushyödykemarkkinoihin ja raaka-aineisiin liittyviin haasteisiin vastaamista koskevan EU:n politiikan[4] mukaisesti.

Auttamalla kumppanimaita kotimaisten tulojen hankintaan liittyvissä ongelmissa EU samalla tukee niiden omavaraisuuden parantamista ja pitkäaikaisen apuriippuvuuden vähentämistä.

EU:N KOORDINOITU LÄHESTYMISTAPA

Budjettitukea koskevan EU:n koordinoidun lähestymistavan tärkeimpänä tavoitteena on lisätä tämän tukimuodon tuloksellisuutta kehitys- ja uudistuspolitiikkojen tukemisessa ja tarjota yhtenäisiä ja johdonmukaisia ratkaisuja edessä oleviin haasteisiin. EU:n ja jäsenvaltioiden olisi erityisesti pyrittävä yhdessä kehittämään yhtenäinen ”hyvää hallintoa ja kehitystä koskeva EU:n sopimus”. Yhteistyö lisäisi EU:n ja jäsenvaltioiden vaikutusvaltaa poliittisessa ja politiikkoja koskevassa vuoropuhelussa ja parantaisi samalla EU:n ja jäsenvaltioiden antaman kahdenvälisen budjettituen vaikutusta kumppanimaiden kehitykseen. Koordinoinnissa olisi noudatettava seuraavia keskeisiä periaatteita:

- Riippumaton päätöksenteko : EU:n yksittäisten jäsenvaltioiden ministeriöiden on voitava säilyttää budjettitukitoimia koskeva päätösvalta, ja EU:n on noudatettava oikeudellisesti sitovia sopimuksiaan ja varainhoitosäännöksiään.

- Järjestelmällinen tietojenvaihto : tämä on vähimmäistavoite ja lopullisena tavoitteena on toimien koordinointi ja budjettitukea koskevat yhteiset lähestymistavat.

- EU:n tasolla tapahtuvan koordinoinnin olisi tuettava laajempaa avunantajien koordinointia ja maiden itsensä johtamaa koordinointia.

- Koordinointiin osallistuvat sekä keskushallinto että kenttätason toimijat, ja siinä hyödynnetään olemassa olevia toimielimiä, yhteistyömekanismeja ja oikeudellisia kehyksiä.

Näiden periaatteiden mukaisesti EU:n olisi

- annettava myös muiden käyttöön kumppanimaan sitoutumisesta EU:n perusarvoihin tehty alustava arviointi, jotta sen pohjalta voitaisiin määrittää yhteinen lähestymistapa;

- vaihdettava tarvittaessa tietoja, jotka liittyvät tukikelpoisuusehtojen analysointiin ja arviointiin;

- yhdenmukaistettava mahdollisuuksien mukaan riskinarviointivälineitä ja edistettävä koordinoitua vuoropuhelua riskien pienentämiseen tähtäävistä toimista;

- tehtävä yhteisiä maakohtaisia arviointeja ja säännöllisiä yhteisarviointeja budjettitukitoimista;

- varmistettava korkeatasoinen asiantuntemus (muun muassa hajautettua yhteistyötä ja siirtojärjestelyjä hyödyntämällä), jotta kumppanimaiden kanssa voitaisiin käydä tehokasta politiikkoja koskevaa vuoropuhelua;

- käytävä korkean tason poliittista vuoropuhelua, jossa käsitellään muun muassa perusarvojen noudattamista ja hyvää hallintoa koskevien sopimusten toteuttamisen jatkamistarvetta;

- tiedotettava yhdessä paikallisille sidosryhmille sekä suoritetuista maksuista että maksuehtojen noudattamisesta.

SUUNNITTELU JA TOTEUTUS

EU:n olisi arvioitava, täyttääkö kumppanimaa hyvää hallintoa ja kehitystä koskevien sopimusten tekemiselle asetetut edellytykset eli noudattaako se ihmisarvojen, demokratian ja oikeusvaltion kaltaisia perusarvoja tai onko se selvästi lähentymässä niitä koskevia kansainvälisiä normeja ja voitaisiinko tällaisella sopimuksella selvästi nopeuttaa tätä kehitystä.

Jotta budjettitukeen ja erityisesti hyvää hallintoa ja kehitystä koskeviin sopimuksiin liittyvät kelpoisuusehdot täyttävien maiden kanssa voitaisiin käydä todellista korkean tason poliittista ja politiikkoja koskevaa vuoropuhelua, EU:n edustustojen henkilöstömäärät ja asiantuntemus eri maissa ja alueilla on arvioitava uudelleen. Komissio perustaa tätä varten päätoimipaikkaan ja edustustoihin alueellisia työryhmiä, joihin kuuluu toimivaltaisten komission yksiköiden ja Euroopan ulkosuhdehallinnon ylempiä virkamiehiä. Nämä työryhmät pitävät tarvittaessa yhteyttä myös jäsenvaltioihin.

Budjettituen kelpoisuusehdot

i) Komissio soveltaa jatkossakin nykyisiä kolmea tukikelpoisuusehtoa, mutta vahvistaa niiden kaikkien osalta seuraavia osatekijöitä:

Vakaa makrotalouden kehys: Komissio kiinnittää erityistä huomiota siihen, tukevatko finanssipolitiikka ja siihen liittyvät tavoitteet makrotalouden vakautta ja noudatetaanko niiden toteuttamisessa julkisen talouden avoimuutta ja velkakestävyyttä koskevia asianmukaisia sääntöjä. Myös kotimaisten tulojen kasvattaminen on tärkeä monialainen osatekijä, jota vahvistetaan osana makrotaloutta koskevaa kelpoisuusehtoa (finanssipolitiikka) ja osana julkista varainhoitoa koskevaa kelpoisuusehtoa (verohallinto). Arvioinnissa noudatetaan verotuksen ja kehityksen alalla sovellettavaa EU:n politiikkaa[5].

Kansalliset/alakohtaiset politiikat ja uudistukset: Tältä osin olisi painotettava kestävää kasvua ja köyhyyden vähentämistä niiden periaatteiden mukaisesti, jotka esitetään tiedonannossa ”EU:n kehitysyhteistyöpolitiikan vaikutuksen lisääminen: muutossuunnitelma”[6]. Vakaa yhteiskuntarakenne edellyttää lisäksi suurta oikeudenmukaisuutta veronkannossa ja menojen kohdistamisessa (köyhien tukeminen, sukupuolten tasa-arvo ja lapsiin liittyvät kysymykset), toimivaa sosiaaliturvaa ja edistymistä työllisyyden ja työpaikkojen laadun parantamisessa.

Julkinen varainhoito: Ennen budjettitukiohjelman käynnistämistä komissio arvioi kumppanimaan julkisen varainhoitojärjestelmän institutionaalisen ja oikeudellisen kehyksen ja sen toiminnan tarkoituksenaan määrittää se perustaso , johon dynaaminen lähestymistapa perustuu ja jonka pohjalta keskeisiä uudistuksia käsitellään täytäntöönpanon aikana politiikkoja koskevan vuoropuhelun, valmiuksien kehittämisen ja tuen maksamiseen liittyvien ehtojen avulla.

Komissio voi tapauskohtaisesti päättää, pitäisikö olosuhteissa, joissa julkinen varainhoito on heikkoa, vaatia ennen budjettitukitoimien aloittamista, että kumppanimaa toteuttaa joitakin maan omasta julkisen varainhoidon uudistusstrategiasta valittuja lyhyen aikavälin toimenpiteitä.

Korruption ja petosten torjunta on keskeinen osatekijä, jota tulisi korostaa tämän kelpoisuusehdon yhteydessä. Komissio kiinnittää erityistä huomiota korruption torjuntaan ja tukee sitä koskevien säännösten tehokkaampaa soveltamista. Kumppanimaiden on pyrittävä aktiivisesti torjumaan korruptiota ja petoksia, ja niillä on oltava käytössään asianmukaiset ja tehokkaat järjestelmät (asianmukaiset valvontaviranomaiset ja oikeuslaitoksen riittävä toimintakyky mukaan luettuina) petosten ja korruption estämiseksi ja paljastamiseksi ja asianmukaisten vastatoimien toteuttamiseksi. Käytössä on myös oltava tehokkaita seuraamusjärjestelmiä. Jos nämä edellytykset eivät täyty, EU voi keskeyttää budjettituen antamisen.

ii) Komissio ottaa lisäksi käyttöön uuden tukikelpoisuusehdon:

Talousarvion seurattavuus ja valvonta: Talousarviota koskevien tietojen julkinen saatavuus edistää merkittävästi talousarvion tehokkaampaa valvontaa. Komissio määrittää keskeisimpien talousarviotietojen perusteella vertailukohdan tämän kelpoisuusehdon arviointia varten. Maiden on osoitettava, että kyseiset tiedot ovat julkisesti saatavilla tai että tähän päästään lyhyen ajan kuluessa. Tähän voi liittyä myös tilastojärjestelmän ja erityisesti talousarviotietojen laadun arviointi. Komissio soveltaa lisäksi dynaamista lähestymistapaa keskittymällä sellaisen uskottavan uudistuksen toteutukseen, jonka tavoitteena on vähitellen päästä tilanteeseen, jossa kaikki talousarviota koskevat tiedot julkistetaan. Komissio ottaa tätä ehtoa soveltaessaan huomioon myös epävakaiden valtioiden sekä pienten kehittyvien saarivaltioiden ja merentakaisten maiden ja alueiden erityispiirteet.

Riskienhallinta

Komission yksiköt, tarvittaessa yhdessä Euroopan ulkosuhdehallinnon kanssa, kehittävät budjettituen riskiprofiiliin sopivan parannetun riskinhallintajärjestelmän, joka kattaa politiikan ohjauksen, makrotalouden vakauden, kehitysriskin, julkisen varainhoidon, korruption ja petokset. Tämä järjestelmä on tärkeä apuväline ohjelmien suunnittelussa ja toteuttamisessa sekä politiikkoja koskevaan vuoropuheluun vaikuttamisessa. Sen avulla voidaan määrittää, arvioida ja hallita riskejä komission hyväksyttävinä pitämien riskitasojen mukaisesti. Riskien ja hyötyjen arvioinnin jälkeen ehdotetaan toimia, joilla riskeihin voidaan vastata ja niitä pienentää.

Kumppanimaalle annettavan EU:n budjettituen määrä

Komissio tekee laajan laadullisen arvioinnin seuraavista tarpeita ja saavutuksia koskevista kriteereistä:

- kumppanimaan rahoitustarpeet, jotka arvioidaan sen keskipitkän aikavälin finanssipoliittisen kehyksen ja/tai kansallisten/alakohtaisten kehitysstrategioiden perusteella;

- kumppanimaan sitoutuminen osoittamaan varoja kansallisesta talousarviosta kehitysstrategian ja -tavoitteiden toteuttamiseen;

- budjettituen tuloksellisuus, kustannustehokkuus ja sen kumppanimaan poliittisten tavoitteiden toteuttamiseen tuoman erityisen lisäarvon vaikutus;

- tähänastiset kokemukset tuen maksamisesta kumppanimaalle, tuen vastaanottokyky ja se, kuinka tehokkaasti budjettitukitoimilla saavutettiin sovitut tavoitteet;

- kumppanimaan kehitysstrategian tuloskeskeisyys ja seurantajärjestelmän olemassaolo.

Politiikkoja koskeva vuoropuhelu

Politiikkoja koskevan vuoropuhelun olisi oltava sopusoinnussa EU:n kumppanimaidensa kanssa käymän yleisen poliittisen vuoropuhelun kanssa. Komissio tehostaa politiikkoja koskevaa vuoropuhelua varmistaakseen, että tärkeistä uudistuksista keskustellaan ja niihin myönnetään tarvittavat varat ja että tavoitteet määritellään ja tulokset arvioidaan. Poliittisten toimenpiteiden ja todennettavissa olevien tulosten olisi muodostettava perusta vuoropuhelun kehittämiselle entistä strategisempaan ja kohdennetumpaan suuntaan.

Politiikkoja koskevan vuoropuhelun sisältö riippuu budjettitukitoimien erityisistä tavoitteista kussakin maassa, mutta sen yhteydessä käsitellään aina myös tukikelpoisuusehtoja. Komissio jatkaa tehokkaan politiikkoja koskevan vuoropuhelun edellyttämän asiantuntemuksen laajentamista tekemällä hajautettua yhteistyötä koskevia sopimuksia ja/tai rahoitusta koskevia siirtojärjestelyjä jäsenvaltioiden kanssa.

Tuloskannustimet ja ehdot

Budjettitukeen olisi jatkossakin sisällyttävä tukikelpoisuuteen kytkettyjä peruseriä ja tavoitteiden saavuttamiseen liittyviä eriä, jotka on kytketty paitsi tukikelpoisuusehtojen myös tiettyjen indikaattoreiden perusteella arvioitavaan edistymiseen. Näiden indikaattoreiden olisi perustuttava kunkin maan kansalliseen ja/tai alakohtaiseen kehityspolitiikkaan tai uudistusohjelmaan, ja mukana olisi yleensä oltava sekä prosessi-, tuotos- että tulosindikaattoreita. Indikaattoreita ja tavoitteita olisi tarkasteltava uudelleen jokaisen vuosiarvioinnin yhteydessä, ja niitä voidaan mukauttaa saatujen kokemusten perusteella. Hyvää hallintoa ja kehitystä koskeviin sopimuksiin voidaan liittää demokratiaa ja ihmisoikeuksia tukevia ehtoja.

Ennustettavuus

Komissio varmistaa EU:n budjettitukiohjelmien ennustettavuuden huolehtimalla siitä, että tukikelpoisuusehdot ja niiden arvioinnissa käytettävät menettelyt esitetään mahdollisimman selkeästi. Vuosituhattavoitteita koskevista sopimuksista saatujen kokemusten perusteella komissio aikoo lisäksi tehdä pidempiaikaisia sitoumuksia niissä maissa, jotka ovat osoittaneet saaneensa hyviä tuloksia budjettituen täytäntöönpanossa.

Kansallisen ja keskinäisen vastuun vahvistaminen

Budjettitukea koskevaa kansallista vastuuta ja keskinäistä vastuuta olisi vahvistettava edelleen

- lisäämällä talousarviomenettelyn avoimuutta ja läpinäkyvyyttä ja siihen liittyvää vastuuvelvollisuutta;

- tukemalla osallistavaa lähestymistapaa budjettituen täytäntöönpanossa;

- ottamalla järjestelmällisesti mukaan ohjelmia, joiden tavoitteena on tukea kansallisia lainsäädäntö- ja valvontaelimiä, alue- ja paikallisviranomaisia ja kansalaisjärjestöjä;

- lisäämällä avoimuutta siten, että budjettituen rahoitussopimuksiin ja tulosten arviointiin liittyvät keskeiset tiedot julkaistaan.

Valmiuksien kehittäminen

Valmiuksien kehittämiseen liittyviä tarpeita arvioidaan järjestelmällisesti. Tarkoituksena on parantaa kumppanimaan viranomaisten kykyä toteuttaa politiikkoja ja tarjota palveluja lopullisille edunsaajille, edistää maan kaikkien sidosryhmien aktiivista osallistumista ja vahvistaa maan tilastojärjestelmää. Komissio tukee valmiuksien kehittämistä yhtenäisten ja yhdenmukaistettujen toimien avulla tarveharkinnan ja selkeästi määriteltyjen tavoitteiden perusteella.

Seuranta, arviointi ja tiedottaminen

Kumppanimaalla olisi oltava käytössä uskottava ja toimiva järjestelmä tulosten seurantaa ja arviointia varten. Jos järjestelmässä havaitaan heikkouksia, olisi sovittava siitä, miten sitä voidaan vahvistaa. Komissio kiinnittää erityistä huomiota seuraaviin tekijöihin:

- seuranta- ja arviointijärjestelmän institutionaalinen rakenne;

- poliittisiin kehitystavoitteisiin ja keskeisiin menettelyihin liittyvän seuranta- ja arviointisuunnitelman olemassaolo;

- tietojen (muun muassa virallisten tilastojen, tietojärjestelmien, panos-, prosessi-, tuotos- ja tulosindikaattoreiden ja raporttien) laatu, säännöllisyys ja luotettavuus;

- seuranta- ja arviointitoimiin liittyvien valmiuksien kehittäminen.

Seuranta- ja arviointijärjestelmän olisi tuettava kansallisten sidosryhmien vaikutusmahdollisuuksia ja oikeutta osallistua kumppanimaan talousarviomenettelyyn ja varmistettava, että budjettitukitoimia koskevat todennettavissa olevat asiatiedot julkaistaan.

EU:n olisi parannettava tiedotustaan sekä EU:n budjettituesta että kahdenvälisestä budjettituesta. Tässä yhteydessä olisi hyödynnettävä tehtyjä analyyseja, saavutusten arviointijärjestelmiä, tehtyjen arviointien tuloksia ja saatuja kokemuksia.

PÄÄTELMÄT

Komissio pyytää neuvostoa tukemaan ehdotettua tiedonantoa, jonka tavoitteena on

- parantaa EU:n budjettituen tehokkuutta ja tuloksellisuutta kehitystulosten saavuttamisessa; neuvostoa pyydetään myös tukemaan tiedonannossa tehtyjä kahdenvälistä budjettitukea koskevia ehdotuksia, jotta

- EU ja jäsenvaltiot saisivat käyttöönsä budjettitukea koskevan EU:n koordinoidun lähestymistavan.

Tässä tiedonannossa esitetyt suuntaviivat otetaan huomioon EU:n budjettituen ohjelmoinnissa ja täytäntöönpanossa.

[1] Budjettituki, josta komissio on vastuussa.

[2] KOM(2000) 58, 2.2.2000.

[3] KOM(2010) 586, 19.10.2010.

[4] KOM(2011) 25, 2.2.2011, ja neuvoston asiakirja 7029/11, 10.3.2011.

[5] KOM(2010) 163, 21.4.2010, ja neuvoston asiakirja 11082/10, 14.6.2010.

[6] KOM(2011) 637.