52010DC0586

[pic] | EUROOPAN KOMISSIO |

Bryssel 19.10.2010

KOM(2010) 586 lopullinen

KOMISSION VIHREÄ KIRJA NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE

Kolmansille maille annettavan EU:n budjettituen tulevaisuus

JOHDANTO

Vuonna 2000 asetetut vuosituhannen kehitystavoitteet herättivät kansainvälisen yhteisön tukemaan kehitystä ja synnyttivät uusia aloitteita avun määrän ja tuloksellisuuden lisäämiseksi avunantajien ja kumppanimaiden toimivan yhteistyön pohjalta. Tämän prosessin virstanpylväitä ovat olleet Monterreyn konsensus (2002), kehityspolitiikkaa koskeva eurooppalainen konsensus (2005), Pariisin julistus avun tuloksellisuudesta (2005) ja Accran toimintasuunnitelma (2008). Niillä vahvistettiin viisi keskeistä periaatetta: omavastuullisuus, yhdenmukaistaminen, yhtenäistäminen, tuloshakuinen johtaminen ja keskinäinen vastuu.

Vuonna 2000 komissio antoi budjettitukea koskevan tiedonannon ”Yhteisön tuki talousuudistusohjelmiin ja rakennesopeutukseen: tilanne ja näkymät”[1], joka auttoi suunnittelemaan budjettitukea seuraavalle vuosikymmenelle. Nyt kun vuosituhattavoitteiden saavuttamiselle asetettuun määräaikaan (2015) on jäljellä enää viisi vuotta, budjettituen merkittävyys avun tuloksellisuudesta käytävissä keskusteluissa on kasvanut. Euroopan komissio teki vuosina 2003–2009 budjettitukea koskevia sitoumuksia yhteensä yli 13 miljardin euron edestä (noin 25 prosenttia kaikista tänä aikana annetuista sitoumuksista). Näistä sitoumuksista 56 prosenttia kohdistui Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren maihin (AKT-maat), 24 prosenttia naapuruuspolitiikan piiriin kuuluviin maihin, 8 prosenttia Aasiaan, 6 prosenttia Latinalaiseen Amerikkaan ja 5 prosenttia Etelä-Afrikkaan.

Useat sidosryhmät, muun muassa Euroopan tilintarkastustuomioistuin, Euroopan parlamentti, kansalliset parlamentit ja kansalaisyhteiskunnan edustajat, ovat kuitenkin yhä useammin esittäneet budjettituen laatua, kustannustehokkuutta ja vaikutusta koskevia kysymyksiä. Komission on vastattava näihin kysymyksiin samalla kun se pyrkii parantamaan budjettitukeen sovellettavaa lähestymistapaansa. Keskeisiä kysymyksiä ovat i) politiikan ohjaus ja poliittisen vuoropuhelun rooli, ii) politiikkoja koskevan vuoropuhelun rooli, ehdollisuuden merkitys sekä yhteydet saavutuksiin ja tuloksiin, iii) kansallinen ja keskinäinen vastuu, iv) budjettituen suunnittelu ja sen johdonmukaisuus muiden välineiden kanssa, v) riskiarvioinnin vahvistaminen ja petosten ja korruption torjunta, vi) budjettituki epävakaissa tilanteissa ja vii) kasvu, finanssipolitiikka ja kotimaisten tulojen hankinta. EU:n laajuisen koordinoinnin parantaminen on myös välttämätöntä, koska Lissabonin sopimus ja Euroopan ulkosuhdehallinto muuttavat EU:n institutionaalista toimintaympäristöä, jossa budjettitukea annetaan.

Tämän vihreän kirjan tarkoituksena on kartoittaa sidosryhmien näkemyksiä EU:n budjettituen tavoitteista ja käytöstä. Tavoitteena on hyödyntää kymmenen viime vuoden aikana saatuja yhteisiä kokemuksia ottaen samalla huomioon eri alueiden ja maiden kanssa tehtävän EU:n yhteistyön toimintaympäristössä ja luonteessa olevat erot. Vihreän kirjan erityistavoitteena on kartoittaa mahdollisuuksia ja haasteita sekä näkemyksiä siitä, kuinka näitä mahdollisuuksia voidaan hyödyntää ja haasteisiin vastata. Lisäksi kerätään näkemyksiä ja kokemuksia, joiden pohjalta parannetaan budjettitukeen sovellettavaa lähestymistapaa.

Koska valtaosa EU:n budjettituesta annetaan kehitysmaille, painopisteeksi on otettu kehitysyhteistyö. Tämä vihreä kirja kattaa kuitenkin kaikille alueille annettavan EU:n budjettituen, ja siinä otetaan huomioon kehitysmaiden väliset erot sekä erot EU:n ehdokasmaiden ja mahdollisten ehdokasmaiden ja naapurimaiden välillä, joissa EU:n yhteistyön ja kumppanuuden tavoitteena on tukea uudistus- ja siirtymäprosesseja tiiviimmän poliittisen assosiaation ja asteittaisen taloudellisen yhdentymisen mahdollistamiseksi. Näin ollen asiakirjassa käsitellyillä kysymyksillä on erilainen painoarvo eri alueilla, joten vastauksetkin voivat olla erilaisia.

Budjettituki määritellään jaksossa 2. Jaksossa 3 tarkastellaan kokemuksia ja määritellään muutamia keskeisiä periaatteita budjettituen suunnittelua ja täytäntöönpanoa varten. Jaksossa 4 esitellään kiistanalaisimpia kysymyksiä, jotka muodostavat tämän kuulemisasiakirjan keskeisen sisällön. Jaksossa 5 esitetään päätelmät. Taustamateriaalia on saatavilla osoitteessa [ lisää internetosoite ].

Tämä vihreä kirja julkaistaan komission verkkosivustolla (http://ec.europa.eu/yourvoice/). Kuuleminen alkaa 19. lokakuuta ja kestää joulukuun 2010 loppuun. Kaikki kiinnostuneet voivat osallistua siihen. Yksityishenkilöitä, järjestöjä ja maita pyydetään esittämään palautteensa vastaamalla asiakirjassa esitettyihin kysymyksiin ja/tai esittämällä yleisiä kommentteja käsitellyistä asioista. Saatu palaute julkaistaan, mahdollisesti tiivistetyssä muodossa, jollei sen esittäjä vastusta henkilötietojensa julkaisemista sillä perusteella, että siitä aiheutuu haittaa hänen perustelluille eduilleen. Tällöin palaute voidaan julkaista nimettömänä. Muussa tapauksessa palautetta ei julkaista eikä sen sisältöä oteta periaatteessa huomioon. Edunvalvojien (lobbaajien) rekisteri otettiin käyttöön kesäkuussa 2008 Euroopan avoimuusaloitteen osana, ja organisaatioita pyydetään käyttämään sitä toimittaessaan komissiolle ja suurelle yleisölle tietoja tavoitteistaan, rahoituksestaan ja rakenteestaan. Komission käytännön mukaan organisaatioiden palautteet katsotaan henkilökohtaiseksi palautteeksi, jos organisaatiot eivät ole ilmoittautuneet rekisteriin.

Palautteet lähetetään osoitteeseen DEV-BSGP@ec.europa.eu . Tätä kuulemista koskevat kyselyt voidaan lähettää samaan sähköpostiosoitteeseen tai postitse osoitteeseen European Commission, DG Development, Unit C/3, Office SC-15 05/100, 1049 Brussels, Belgium.

MITÄ BUDJETTITUELLA TARKOITETAAN?

Budjettituki on osa tietyn maan kanssa tehtävää yhteistyötä. Siihen kuuluvat politiikkoja koskeva vuoropuhelu, varojen siirrot, saavutusten arviointi ja valmiuksien kehittäminen kumppanuuden ja keskinäisen vastuun pohjalta.

Laatikko 1: Budjettituen määritelmä

Budjettituella tarkoitetaan ulkopuolisen rahoituslaitoksen suorittamaa varojen siirtoa kumppanimaan valtionkassaan sillä edellytyksellä, että kumppanimaa noudattaa sovittuja maksuehtoja . Saadut varat ovat osa kumppanimaan kokonaisvaroja, ja niitä käytetään näin ollen kumppanimaan julkisen varainhoitojärjestelmän mukaisesti.

EU antaa budjettitukea ainoastaan seuraavat kolme kelpoisuusehtoa täyttäville maille, jotka on määritelty kullekin alueelle annettavaa EU:n tukea säätelevissä lainsäädäntökehyksissä: käytössä tai toteutusvaiheessa on a) tarkoin määritelty kansallinen (tai alakohtaisen budjettituen tapauksessa alakohtainen) politiikka ja strategia, b) vakauteen tähtäävä makrotaloudellinen kehys ja c) uskottava ja asianmukainen ohjelma julkisen varainhoidon parantamiseksi. Kaikkien maksujen ehtona on näiden kolmen kelpoisuusehdon (jotka ovat yleisiä edellytyksiä ) jatkuva noudattaminen, ja lisäksi voidaan edellyttää tiettyjen erityisedellytysten täyttymistä, jotka liittyvät avainalojen saavutusten arviointiperusteisiin ja indikaattoreihin (joissa usein painotetaan tuloksia).

Antamalla budjettitukea avunantajat auttavat kumppanimaiden hallituksia rahoittamaan hallituksen keskeisiä toimintoja, joita ovat muun muassa koulujen ja sairaaloiden rakentaminen, opettajien ja terveydenhuoltohenkilöstön palkkojen maksu, infrastruktuurin rakentaminen, turvallisuuden ja oikeusvaltion parantaminen, monimutkaisten uudistusprosessien toteuttaminen ja makrotalouden vakauden saavuttaminen.

Budjettituella on tarkoitus korjata perinteisen hankekohtaisen lähestymistavan heikkouksia (korkeat transaktiokustannukset, hajanaiset rinnakkaisjärjestelmät), jotka etenkin avusta voimakkaasti riippuvaisissa kumppanimaissa ovat estäneet hallituksia kehittämästä johdonmukaisia politiikkoja ja heikentäneet entisestään kansallisten instituutioiden rajallisia valmiuksia ja avun kestävyyttä. Budjettituki sen sijaan on keino tukea kumppanimaiden omaa vastuuta kehityspolitiikoista ja uudistusprosesseista, vahvistaa vastuullisia kansallisia instituutioita ja järjestelmiä, edistää kasvua ja kehitystavoitteiden saavuttamista sekä vähentää köyhyyttä.

EU:n budjettituki ei ole avoin sekki, eikä sitä anneta joka maalle. ”Perusperiaatteilla” on merkitystä (ks. jakso 4.1), ja politiikkoja koskeva vuoropuhelu on keskeinen osa kokonaisuutta. Lisäksi on täytettävä kelpoisuusehdot (katso laatikko 1) ja muut edellytykset, jotta voidaan turvata resurssien käyttö, pienentää riskejä ja luoda kannustimia parempiin saavutuksiin. Budjettituki on kehittynyt huomattavasti ajan kuluessa, ja sitä on sopeutettu eri alueiden tarpeisiin.

Euroopan tilintarkastustuomioistuin on auttanut komissiota merkittävällä tavalla parantamaan lähestymistapaansa budjettitukeen (katso laatikko 2). Viimeisimmissä komission kanssa käymissään keskusteluissa tilintarkastustuomioistuin totesi edistystä tapahtuneen mutta havaitsi myös heikkouksia, jotka saattavat edelleen estää yleisen budjettituen tarjoamien mahdollisuuksien täysimääräisen hyödyntämisen. Tilintarkastustuomioistuin suosittaa maakohtaisten tavoitteiden määrittelemistä selkeämmin vaikutusten arvioinnin helpottamiseksi, täydellisen riskinhallintajärjestelmän käyttöä rahoitus- ja kehitysriskien pienentämiseksi, avoimuuden lisäämistä ja perustelujen määrittämistä määrärahojen myöntämiselle budjettitukeen ja kiinteisiin ja muuttuviin eriin, saavutuksiin liittyvän ehdollisuuden ja politiikkoja koskevan vuoropuhelun hallinnan vahvistamista ja säännöllisempää raportointia saavutuksista, hyödyistä ja riskeistä. Nämä tilintarkastustuomioistuimen sekä sisäisen tarkastuksen ja Euroopan parlamentin suositukset auttavat EU:ta merkittävästi budjettitukeen tulevaisuudessa sovellettavan lähestymistavan suunnittelussa.

Laatikko 2: Budjettituki ja Euroopan tilintarkastustuomioistuin Tilintarkastustuomioistuin tarkastelee EU:n budjettitukea säännöllisesti vuosikertomuksissaan. se on julkaissut kaksi yleistä budjettitukea koskevaa erityiskertomusta ja aikoo julkaista kolmannen vuoden 2010 loppuun mennessä. Komissio on tehnyt muutoksia ja parannuksia lähestymistapaansa ja suuntaviivoihinsa tilintarkastustuomioistuimen suositusten perusteella. Tilintarkastustuomioistuin on erityisesti vaikuttanut siihen, että kohdistetusta budjettituesta siirryttiin kohdistamattomaan budjettitukeen (SR 5/2001), ja edistänyt julkisen varainhoidon yhteisen arviointikehyksen laatimista ja käyttöönottoa sekä tiiviimpää koordinointia ja yhteistä arviointia avunantajien paikallisten edustajien kanssa (SR 2/2005). Tilintarkastustuomioistuin on toistuvasti arvioinut komission tukikelpoisuuteen soveltamaa dynaamista tulkintaa ja vaatinut komissiota osoittamaan tukikelpoisuuden ja julkisen varainhoidon saavutukset selkeämmin, vakiomuotoisemmin ja jäsennellymmin (SR 2/2005,AR 2009). Se on myös laatinut erityiskertomuksen terveydenhuoltoalalle annetusta EU:n avusta. Siinä pääteltiin, että yleinen budjettituki ei vielä ollut parantanut merkittävästi terveyspalveluja ja että se pitäisi kohdentaa paremmin tilanteen korjaamiseen. Lisäksi kohdennettua alakohtaista budjettitukea olisi annettava enemmän (SR 10/2008). Tilintarkastustuomioistuin aikoo myös julkaista koulutusalaa koskevan erityiskertomuksen. |

Tässä asiakirjassa EU:n budjettituella tarkoitetaan Euroopan komission hallinnoimaa budjettitukea , joka saadaan EU:n talousarviosta rahoitettavista ulkoisten toimien välineistä sekä Euroopan kehitysrahastosta. Budjettituki voi olla yleistä budjettitukea , jolla tuetaan maan kansallista kehitysstrategiaa, tai alakohtaista budjettitukea , jolla tuetaan tietyn alan strategiaa. EU ja muut budjettituen antajat käyttävät yhä enemmän yleistä ja alakohtaista budjettitukea rinnakkain, ja kiinnostus laajentaa budjettituen käyttöä uusiin kohteisiin (kuten ilmastonmuutos) on kasvanut. EU ja jotkut muut avunantajat antavat kohdentamatonta budjettitukea, kun taas toiset soveltavat varojen korvamerkintää.

Yleisellä ja alakohtaisella budjettituella on eri tavoitteet , mikä näkyy edellytyksissä ja vuoropuhelussa. Yleisellä budjettituella pyritään tukemaan kansallista kehityspolitiikkaa ja –strategiaa, ja sillä voidaan puuttua kaikkiin politiikkoihin ja uudistuksiin. Alakohtaisella budjettituella pyritään tukemaan alakohtaista politiikkaa ja uudistumista, ja se on usein kohdennettu avainaloille. Alakohtainen budjettituki tarjoaa erityistä lisäarvoa silloin, kun budjettituen osuus kansallisesta talousarviosta on pieni ja kun pyritään kohdennetumpaan politiikkoja koskevaan vuoropuheluun ja uudistuksiin tietyllä alalla. Monissa tapauksissa EU käyttää molempia tukimuotoja rinnakkain, erityisesti AKT-maissa, jolloin alakohtainen budjettituki täydentää yleistä budjettitukea ja ohjaa kansallista kehityspolitiikkaa siten, että se vastaa paremmin tietyn alan tai uudistuksen erityistarpeita.

Koordinointi on olennaista. EU on yksi tärkeimmistä budjettituen antajista. Parhaillaan tehdään työtä politiikkoja koskevan ja poliittisen vuoropuhelun sekä ohjelmien suunnittelun ja toteuttamisen koordinoinnin parantamiseksi, kansallisen ja keskinäisen vastuun edistämiseksi sekä arviointien tekemiseksi ja niiden tuloksista tiedottamiseksi. Tämä työ on ollut myös tämän vihreän kirjan taustalla, ja sen tavoitteena on parantaa budjettituen tuloksellisuutta, EU:n avunantajien johdonmukaisuutta ja uskottavuutta sekä tehostaa koordinointia kaikkien budjettituen antajien kesken.

Laatikko 3: EU:n budjettituen kehitys

Budjettituesta 1990-luvulla saadut varhaiset kokemukset osoittivat, että ehdollisuus ei ole kovin tehokas keino uudistusten edistämisessä, että kumppanimaiden vastuu politiikoistaan on tärkeää ja että varojen kohdentamisella tiettyihin budjettikohtiin on vähäisiä vaikutuksia. Komissio antoi näiden kokemusten pohjalta vuonna 2000 tiedonannon ”Yhteisön tuki talousuudistusohjelmiin ja rakennesopeutukseen: tilanne ja näkymät”, jolla otettiin käyttöön köyhyyden vähentämiseen tarkoitettu budjettituki ja omaksuttiin innovatiivinen lähestymistapa ehdollisuuteen. Kyseisessä tiedonannossa vahvistettiin budjettituen tavoitteet, joista on myöhemmin tullut avun tuloksellisuuden periaatteita.

EU:n budjettitukiohjelmat ovat yhä useammin olleet kolmevuotisia ja sisältäneet vuotuisia kiinteitä eriä , jotka ovat edellyttäneet kelpoisuusehtojen noudattamista, ja muuttuvia eriä , jotka ovat edellyttäneet sovittujen tavoitteiden saavuttamista valikoitujen tulosindikaattoreiden osalta lähinnä sosiaalialoilla.

Komissio (kuten suurin osa muista avunantajista) soveltaa budjettituen kelpoisuusehtoihin dynaamista lähestymistapaa ja edellyttää ennemminkin uskottavaa sitoutumista uudistuksiin ja näyttöä edistyksestä kuin vähimmäisvaatimusten noudattamista. Tämän lähestymistavan ansiosta komissio on pystynyt toimimaan hyvin erilaisissa ympäristöissä, myös epävakaissa maissa , joissa budjettituella voidaan tukea vakauttamista ja estää taloudellisen ja poliittisen tilanteen heikkeneminen.

Vuonna 2008 komissio otti käyttöön myös ” vuosituhattavoitesopimukset ” niiden maiden kanssa, jotka ovat onnistuneet budjettituen hallinnassa ja osoittaneet sitoutuneensa edistämään vuosituhattavoitteiden saavuttamista. Vuosituhattavoitesopimuksissa annetaan kuudeksi vuodeksi sitoumukset, joiden ansiosta hallitukset voivat suunnitella pidempiaikaisia strategioita ja talousarvioita, koska niillä on suurempi varmuus tulevaisuudessa saatavista varoista.

BUDJETTITUEN KEHITTÄMISEN KESKEISIÄ PERIAATTEITA

Budjettituki on kehittynyt viime vuosikymmenen aikana, ja sen suunnittelusta ja vaikutuksista on opittu paljon (katso laatikot 3 ja 4).

Laatikko 4: Budjettituesta saadut kokemukset

Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön (OECD) kehitysapukomitean (DAC) toimeksiannosta vuonna 2006 toteutetussa kattavassa yleisen budjettituen arvioinnissa , jonka kohteena oli seitsemän kehitysmaata (Burkina Faso, Malawi, Mosambik, Nicaragua, Ruanda, Uganda ja Vietnam), pääteltiin, että budjettituella on pystytty puuttumaan asianmukaisesti avun tuloksellisuudessa todettuihin ongelmiin ja että se voi olla tehokas, vaikuttava ja kestävä tapa tukea köyhyyden vähentämiseen tähtääviä kansallisia strategioita. Siinä havaittiin, että yleisellä budjettituella oli myönteisiä vaikutuksia yhdenmukaistamiseen ja yhtenäistämiseen sekä hallitusten omavastuullisuuden ja vastuun vahvistamiseen. Budjettituella on myös ollut myönteisiä vaikutuksia julkisten menojen kustannustehokkuuteen ja hallitusten valmiuksiin erityisesti julkisen varainhoidon alalla. Lisäksi se on parantanut palvelujen saatavuutta useimmissa maissa. Arvioinnissa ei havaittu merkittävää yksityisten investointien syrjäytymistä tai kotimaisten tulojen hankinnan heikkenemistä. Myöskään siitä ei saatu selkeää näyttöä, että budjettitukena annetut varat olisivat olleet muita tukimuotoja alttiimpia korruptiolle. Arvioinnissa esitettiin kuitenkin varauksia vaikutuksista köyhyyden vähentymiseen ja peruspalvelujen laatuun. Malissa, Sambiassa ja Tunisiassa testataan parhaillaan uudistettua arviointimenetelmää. Euroopan komission maaohjelmista on viime aikoina tehty riippumattomia arviointeja 20 maassa, joissa budjettituen asema on ollut merkittävä. Arvioinnit ovat yleisesti vahvistaneet budjettituen tarkoituksenmukaisuuden, ja niissä on suositeltu sen jatkamista. Budjettituen vaikutusta köyhyyden vähentymiseen ja muihin vuosituhattavoitteiden indikaattoreihin on kuitenkin ollut yleisesti ottaen vaikea arvioida. Tuen kohdistamiseen liittyvät kysymykset ja sen arviointi, mitä vaihtoehtoisilla välineillä olisi voitu saavuttaa, ovat osoittautuneet erityisen hankaliksi.

Edellä esitetyt seikat korostavat sitä, että budjettitukea ei tulisi nähdä itsetarkoituksena vaan keinona parantaa avun tuloksellisuutta ja saavuttaa tuloksia. Budjettituen suunnitteluun ja toteuttamiseen voidaan määritellä muutamia keskeisiä periaatteita, joista vallitsee laaja yksimielisyys EU:n budjettituen antajien keskuudessa, vaikka periaatteiden painoarvo vaihteleekin alueittain. Nämä periaatteet ovat seuraavat:

Budjettituki osana laajempaa kokonaisuutta : Budjettituki ei saa olla pelkästään varojen siirtoa vaan sen on oltava osa laajempaa kokonaisuutta, johon kuuluu politiikkoja koskeva vuoropuhelu, saavutusten arviointi, valmiuksien kehittäminen ja muut tukitoimet.

Omavastuullisuus : Budjettituella olisi tuettava maata sen omien kehitysstrategioiden saavuttamisessa.

Tulokset : Budjettituen olisi kohdistuttava mitattavissa olevien tulosten saavuttamiseen.

Ennustettavuus : Budjettitukea olisi annettava siten, että varmistetaan korkea ennustettavuus sekä lyhyellä että pitkällä aikavälillä.

Vastuu : Budjettitukea olisi annettava siten, että lisätään hallitusten vastuuta kansalaisilleen, kansallisille parlamenteille ja ylimmille tarkastuselimille varojen käytöstä ja saavutetuista tuloksista (kansallinen vastuu). Budjettitukea olisi annettava myös siten, että varmistetaan avunantajille annettujen sitoumusten noudattaminen kumppanimaiden taholta ja kumppanimaille annettujen sitoumusten noudattaminen avunantajien taholta (keskinäinen vastuu).

Koordinoidumpi EU:n lähestymistapa : EU:n budjettitukea olisi annettava siten, että parannetaan koordinointia sekä EU:ssa että sen ulkopuolella ja lisätään EU:n toiminnan johdonmukaisuutta ja uskottavuutta.

Julkinen tuki : Budjettituella on saatava aikaa vahvaa näyttöä kumppanimaiden saavuttamista tuloksista ja edistyksestä, jotta EU:ssa voidaan varmistaa sidosryhmien tuki. Kumppanimaiden kansalaisten olisi myös pystyttävä ymmärtämään, mitä budjettituella saadaan aikaan.

BUDJETTITUKEA KOSKEVAT KESKEISET KYSYMYKSET

Jäljellä on kuitenkin useita haasteita, jotka liittyvät budjettituen laadun, kustannustehokkuuden ja vaikuttavuuden parantamiseen. Keskeiset kysymykset, joiden osalta on epäselvyyttä tai joiden osalta ei ole yksimielisyyttä parhaasta etenemistavasta, liittyvät seuraaviin seikkoihin:

- politiikan ohjaus ja poliittisen vuoropuhelun rooli

- politiikkoja koskevan vuoropuhelun rooli, ehdollisuuden merkitys sekä yhteydet saavutuksiin ja tuloksiin

- kansallinen ja keskinäinen vastuu

- budjettituen suunnittelu ja sen johdonmukaisuus muiden välineiden kanssa

- riskiarvioinnin vahvistaminen ja petosten ja korruption torjunta

- budjettituki epävakaissa tilanteissa

- kasvu, finanssipolitiikka ja kotimaisten tulojen hankinta.

Näitä ja muita kysymyksiä, joihin kiinnostuneita sidosryhmiä pyydetään vastaamaan, käsitellään jäljempänä yksityiskohtaisemmin. Vastausten tueksi toivotaan todisteita ja esimerkkejä.

Politiikan ohjaus ja poliittisen vuoropuhelun rooli

Politiikan ohjauksesta on viime aikoina tullut yksi budjettitukea koskevista tärkeimmistä kysymyksistä. Kyse on siitä, pitäisikö budjettituen saamisen edellytykseksi selkeästi asettaa ihmisoikeuksien, demokratian ja oikeusvaltion perusperiaatteiden kunnioittaminen (katso laatikko 5) vai pitäisikö näiden edelleen olla kaiken yhteistyön taustalla olevia periaatteita, joita sovelletaan koko kumppanuuteen ja kaikkiin tukimuotoihin.

DAC:n suuntaviivojen[2] mukaan poliittista ehdollisuutta ei pitäisi kytkeä budjettitukeen tai mihinkään yksittäiseen tukivälineeseen, vaan sitä pitäisi käsitellä kumppanimaan ja sen avunantajien välisessä kattavassa poliittisessa vuoropuhelussa.

Budjettituki voidaan viime kädessä aina keskeyttää (samoin kuin hankkeetkin), jos perusperiaatteita rikotaan vakavalla tavalla. Tämä käytäntö on yhdenmukainen kaikilla alueilla tehtävää kehitys- ja muuta yhteistyötä säätelevien EU:n eri välineiden ja sopimusten[3] kanssa ja välttämätöntä budjettituen ja yleisen avun legitimiteetin säilyttämiseksi. Kokemus on osoittanut, että poliittisesti arkaluonteiset kysymykset todennäköisesti korostuvat yleisen budjettituen yhteydessä, koska sen katsotaan merkitsevän hyväksyntää kumppanimaan poliittiselle kokonaistilanteelle. Alakohtainen budjettituki nähdään usein vähemmän alttiiksi poliittisille riskeille, koska sillä tuetaan tiettyä alakohtaista politiikkaa eikä kumppanimaan yleistä kehityspolitiikkaa. Useat avunantajat ovat havainneet, että yleiseen budjettitukeen verrattuna alakohtaista budjettitukea on helpompi perustella omille veronmaksajille ja parlamenteille, jos kumppanimaassa on poliittisia ongelmia tai korruptio lisääntymässä.

Laatikko 5: Perusperiaatteet

Tässä vihreässä kirjassa ”perusperiaatteilla” tarkoitetaan ainoastaan niitä poliittisia periaatteita, jotka käyvät ilmi unionin ulkoisia toimia koskevista Lissabonin sopimuksen yleisistä määräyksistä.

Sopimuksessa todetaan, että ”unionin toiminta kansainvälisellä tasolla perustuu sen perustamisen, kehittämisen ja laajentumisen johtoajatuksena oleviin periaatteisiin, joita unioni pyrkii edistämään muualla maailmassa: demokratia, oikeusvaltio, ihmisoikeuksien ja perusvapauksien yleismaailmallisuus ja jakamattomuus, ihmisarvon kunnioittaminen, tasa-arvo ja yhteisvastuu sekä Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan periaatteiden ja kansainvälisen oikeuden noudattaminen” (21 artiklan 1 kohta).

Viimeaikaiset politiikan ohjaukseen liittyvät ongelmat useissa budjettitukea saavissa kehitysmaissa ovat saaneet eräät avunantajat suuntaamaan huomionsa ihmisoikeuksien, demokratian ja oikeusvaltion perusperiaatteisiin ja käyttämään budjettitukea selkeämmin laajempien poliittisten tavoitteiden saavuttamiseen. Kansallisen talousarvion poliittisuus sekä kumppanimaan politiikan yleisistä painopisteistä käytävän vuoropuhelun ja poliittisen vuoropuhelun välinen läheisyys ovat nostaneet esiin kaksi tärkeää kysymystä.

Ensimmäinen kysymys koskee budjettituen antamista silloin, kun perusperiaatteiden noudattaminen heikkenee . Toiset avunantajat keskeyttävät maksut, kun taas toiset jatkavat niitä. Tällainen epäjohdonmukainen reagointi voi antaa kyseisten kumppanimaiden hallituksille väärän kuvan. Tästä syystä on tärkeää löytää lähestymistapa, jolla parannetaan johdonmukaisuutta ja varmistetaan perusperiaatteiden hyväksyminen ja noudattaminen mutta jolla kuitenkin taataan kehitysyhteistyön hyödyt, muun muassa budjettituen ennustettavuus.

Toinen kysymys koskee sitä, mikä olisi tarkoituksenmukaisin foorumi politiikan ohjausta koskevalle vuoropuhelulle . Toiset ovat kannattaneet kaikkien mahdollisten keinojen käyttöä, mukaan luettuina budjettitukea koskevat vuoropuhelut, jotta perusperiaatteisiin liittyviin poliittisiin kysymyksiin voitaisiin vaikuttaa mahdollisimman paljon. Toiset ovat tunnustaneet, että perusperiaatteet ovat kaiken kehitysyhteistyön taustalla, ja suosineet poliittisempaa foorumia, joka olisi erillinen budjettitukea koskevista vuoropuheluista, mutta joka vaikuttaisi näihin vuoropuheluihin ja päinvastoin.

Kysymys 1: Pitäisikö budjettitukitoimet (yleinen budjettituki) suunnitella siten, että otetaan paremmin huomioon kumppanimaiden sitoutuminen perusperiaatteisiin? Jos pitäisi, miten? Pitäisikö budjettitukiohjelmissa hyödyntää enemmän politiikan ohjaukseen liittyvää ehdollisuutta? Onko perusteltua soveltaa poliittiseen ehdollisuuteen eri lähestymistapaa sen mukaan, onko kyse yleisestä vai alakohtaisesta budjettituesta? Kysymys 2: Kuinka budjettitukiprosessi voidaan saattaa yhdenmukaiseksi perusperiaatteista käytävän poliittisen vuoropuhelun kanssa siten, että politiikkoja koskevassa vuoropuhelussa keskitytään edelleen sovittuihin kehitystavoitteisiin? Mikä olisi asianmukainen foorumi ja taso avunantajien ja kumppanimaiden välisille keskusteluille perusperiaatteisiin liittyvistä ongelmista? Kysymys 3: Kuinka avunantajat voivat tarkoituksenmukaisesti reagoida perusperiaatteiden noudattamisen mahdolliseen heikkenemiseen siten, että samalla taataan kehitysyhteistyön hyödyt ja budjettituen ennustettavuus? |

Politiikkoja koskevan vuoropuhelun rooli, ehdollisuuden merkitys sekä yhteydet saavutuksiin ja tuloksiin

Kumppanimaan omaan talousarviomenettelyyn ja päätöksentekoon perustuva politiikkoja koskeva vuoropuhelu on olennaista sen varmistamiseksi, että sovittujen tavoitteiden saavuttamiseksi tarvittavat poliittiset toimenpiteet määritellään, niistä keskustellaan ja niihin myönnetään tarvittavat varat. Tällainen vuoropuhelu auttaa varmistamaan selkeämmän yhteyden varojen (budjettituki mukaan luettuna) käytön ja tulosten saavuttamisen välillä. Vuoropuhelun tehostamiseksi on kuitenkin tehtävä vielä paljon. Erityisen tärkeää on varmistaa ylinten tarkastuselinten, kansallisten parlamenttien, yksityisen sektorin ja kansalaisjärjestöjen tiiviimpi osallistuminen.

Politiikkoja koskevan vuoropuhelun kannalta tärkeitä alueita ovat muun muassa kasvustrategia, makrotaloudellinen vakaus, finanssipolitiikka (mukaan luettuina kotimaisten tulojen hankinta ja talousarvion laatiminen keskitetysti ja hajautetusti), alakohtaiset politiikat (erityisesti sosiaalialat), sosiaaliturva (mukaan luettuna ehdollisten rahansiirtojärjestelmien[4] käyttö), julkinen varainhoito ja laajemmat hallintoon liittyvät kysymykset, kuten korruption ja petosten torjunta sekä julkisen sektorin uudistaminen ja hajauttaminen. Politiikkoja koskeva vuoropuhelu on erillinen perusperiaatteista käytävästä laaja-alaisesta poliittisesta vuoropuhelusta , vaikka näiden tulisi luonnollisesti täydentää ja vahvistaa toisiaan. Keskeinen kysymys on se, kuinka politiikkoja koskevaa vuoropuhelua voitaisiin tehostaa. Tässä yhteydessä nousee esiin kysymyksiä vuoropuhelun kattavuudesta ja tarvittavasta osaamisesta, ehdollisuuden merkityksestä sekä saavutusten arvioinnin ja maksujen suorittamisen kannalta ratkaisevasta poliittisten uudistusten ja tulosindikaattoreiden välisestä tasapainosta (katso myös laatikko 6).

Laatikko 6: Budjettitukeen liittyvä politiikkoja koskeva vuoropuhelu eri yhteyksissä

Budjettituen tavoitteet määrittävät kussakin maassa käytävän politiikkoja koskevan vuoropuhelun laajuuden ja luonteen. Nämä tavoitteet ja vuoropuhelun rakenne vaihtelevat maan olosuhteiden, kehitystason, kyseisen maan ja EU:n välisen suhteen luonteen sekä sen mukaan, onko osallisina muita avunantajia. Esimerkiksi Aasian tai Latinalaisen Amerikan maissa, joissa avun ja budjettituen osuus kansallisesta talousarviosta on tyypillisesti hyvin pieni, vuoropuhelu saattaa olla hyvin erilaista kuin useimmissa Afrikan maissa. Pienissä saarivaltioissa ja merentakaisissa maissa ja merentakaisilla alueilla (MMA) voi olla tarpeen käsitellä muun muassa kansallisen hallinnon pienestä koosta, määrätietoisten kansallisten politiikkojen ja strategioiden sekä itsenäisten makrotaloudellisten kehysten puuttumisesta, muiden avunantajien vähäisestä määrästä ja avunantajien välisen koordinoinnin puuttumisesta aiheutuvia haasteita. EU:n naapuruuspolitiikan piiriin kuuluvissa maissa ja laajentumisprosessissa mukana olevissa maissa , joissa EU:n toimenpiteet keskittyvät poliittiseen assosiaatioon ja taloudelliseen yhdentymiseen EU:n kanssa tähtääviin uudistuksiin, korostetaan enemmän kumppanimaiden vastuuta tietyistä lyhyellä aikavälillä toteutettavista poliittisista toimenpiteistä. Näitä ovat muun muassa unionin säännöstön kanssa yhteensovitetun lainsäädännön hyväksyminen ehdokasmaissa ja mahdollisissa ehdokasmaissa vakautus- ja assosiaatiosopimusten puitteissa ja naapuruuspolitiikan maissa parhaillaan neuvoteltavien assosiaatiosopimusten puitteissa.

Tehokas politiikkoja koskeva vuoropuhelu edellyttää avunantajilta asiantuntevaa henkilöstöä, jolla on mahdollisuus ja kyky osallistua sekä sovittujen kehitystavoitteiden saavuttamista haittaavien ongelmien analysointiin että ratkaisujen määrittelyyn ja toteuttamiseen. Monilta avunantajilta kuitenkin puuttuu oikeanlaiset henkilöresurssit, jotta ne voisivat hyödyntää täysimääräisesti näitä mahdollisuuksia. Tämä voidaan osittain ratkaista lisäämällä kokemusten vaihtoa ja tehostamalla budjettituen antajien työnjakoa, mutta lisäksi tarvitaan panostamista asianmukaiseen osaamiseen.

Ehdollisuus. Budjettitukea saavien maiden valitseminen määriteltyjen kelpoisuusehtojen perusteella on ehdollisuuden perusteltua soveltamista. Komissio pidättäytyy tällä hetkellä vahvistamasta vähimmäisvaatimuksia ja katsoo, että kumppanimaan sitoutuminen uudistusprosessiin on tärkeämpää. Maksujen ehtona voidaan käyttää poliittisten toimenpiteiden ja saavutettujen tulosten yhdistelmää. Valtaosa kokemuksista viittaa siihen, että politiikan ehdollisuus on harvoin ollut tehokas keino uudistusten varmistamisessa, jos uudistuksilla ei ole vahvaa kansallista kannatusta. Monet toimijat, myös Euroopan komissio, ovat painottaneet enemmän tuloksia, vaikka useimmissa ohjelmissa sovelletaan sekä politiikkoihin että tuloksiin liittyvien indikaattoreiden yhdistelmää.

Saavutukset ja tulokset. Euroopan komissio on budjettitukiohjelmissaan testannut tulosindikaattoreiden käyttöä perusteena edistymisen arvioinnille ja muuttuvien erien määristä tehtäville päätöksille sekä politiikkoja koskevan vuoropuhelun painopisteenä[5]. Tämän lähestymistavan tarkoituksena oli tarjota kumppanimaiden hallituksille liikkumavaraa omien politiikkojen määrittämisessä (omavastuullisuuden periaatteen mukaisesti) ja saada aikaan keskustelua siitä, kuinka ja miksi politiikat ovat onnistuneet (tai epäonnistuneet) tulosten aikaansaamisessa. Esiin on kuitenkin noussut kysymyksiä ja haasteita, jotka koskevat tilastointilaitosten valmiuksia säännöllisesti tuottaa, analysoida ja levittää objektiivisia ja laadukkaita tilastoja, jotka mahdollistavat saavutusten mittaamisen, sekä indikaattoreiden ja tavoitteiden valintaa. Lisäksi pohditaan sitä, pitäisikö suoriutumista arvioida keskittymällä tiukemmin kyseisiin indikaattoreihin vai kokonaisvaltaisemmin, ja sitä, missä määrin maat pitävät tuloksiin perustuvaa ehdollisuutta tehokkaana kannustimena parempiin saavutuksiin.

Keskittyminen tuloksiin on välttämätöntä. Budjettituen ja tiettyjen tulosten välisen yhteyden osoittaminen on vaikeampaa kuin hankkeissa, koska budjettitukivarat sisällytetään maan kokonaistalousarvioon eikä niitä voida jäljittää. Avunantajien on kuitenkin vastattava budjettituen käytöstä, joten EU:n ja eurooppalaisen veronmaksajan kannalta on tärkeää saada selkeämpää näyttöä siitä, että kumppanimaat käyttävät varat aiotulla tavalla kustannustehokkaasti ja saavuttavat sovitut tavoitteet. Tämä edellyttää, että avunantajat keskittyvät analyyseissä ja politiikkoja koskevassa vuoropuhelussa julkisen varainhoitojärjestelmän tärkeimpiin osa-alueisiin ja hallituksen finanssipolitiikkaan siten, että koko talousarviosykli tulee katetuksi. Jos heikkouksia ilmenee, hallitusten on osoitettava, että niillä on tarkoituksenmukainen ja uskottava julkisen varainhoidon uudistusohjelma ja että ajan mittaan saavutetaan edistystä. Parempi talousarvioanalyysi on tärkeää varainhoitojärjestelmän toiminnan parantamiseksi ja budjettituesta saatavien hyötyjen lisäämiseksi. Keskeisiä haasteita ovat edelleen erityistavoitteiden, tulosindikaattoreiden ja seurantakehyksen määrittely, jotta voidaan osoittaa, että budjettituki edistää kehitystä ja vähentää köyhyyttä. Tässä yhteydessä on äärimmäisen tärkeää kehittää etenkin ministeriöiden ja valvontaelinten, kuten ylinten tarkastuselinten ja kansallisten parlamenttien, valmiuksia vaatimusten pohjalta ja tuloksia painottaen.

Kysymys 4: Kuinka kumppanimaiden kanssa käytävää politiikkoja koskevaa vuoropuhelua voitaisiin tehostaa ja tehdä siitä osallistavampaa ja kuinka sillä voitaisiin edistää uudistusten, tulosten ja tavoitteiden saavuttamista? Kysymys 5: Kuinka avunantajat voisivat käyttää budjettituen ehdollisuutta saavutusten parantamiseksi ja kuinka niiden tulisi reagoida siihen, ettei sovittuja edellytyksiä täytetä? Kysymys 6: Kuinka saavutusten seurantakehyksiä voitaisiin parantaa ja kuinka tulosindikaattoreita voitaisiin parhaiten hyödyntää budjettitukitoimien yhteydessä edellä mainittuihin haasteisiin vastaamiseksi? Kysymys 7: Kuinka julkisen varainhoitojärjestelmän toimintaa ja petostentorjuntatoimia voitaisiin parhaiten tehostaa ja budjettitukivarojen kustannustehokkuutta lisätä? Olisiko EU:n asetettava vähimmäisvaatimukset budjettituelle? |

Vastuu

Kansallisella vastuulla tarkoitetaan sitä, että kumppanimaan hallitus on vastuussa kansalaisilleen ja instituutioilleen (parlamentille ja ylimmille tarkastuselimille) poliittisista valinnoista, veronkannosta, talousarviomäärärahojen käytöstä ja tuloksista. Kyse on kaksisuuntaisesta suhteesta. Kansalaisten ja instituutioiden on voitava asettaa hallitus vastuuseen toimistaan, jotta väärinkäytökset voidaan tutkia ja niistä määrätä seuraamuksia. Kumppanimaan hallituksen vastuu kansalaisilleen on tärkeää kehitystulosten saavuttamisen kannalta. Se on myös keskeinen tekijä maan kehitysohjelmaan liittyvän omavastuullisuuden kannalta. Budjettituki on periaatteessa kansallisen parlamentaarisen valvonnan ja varainhoidon valvonnan alaista toisin kuin hanketuki.

Tähän mennessä kansalliseen vastuuseen liittyvät parannukset ovat olleet vaatimattomia, mikä johtuu osittain siitä, että muutosten toteuttaminen ja tulosten saavuttaminen vaativat aikaa. Monissa maissa kansalaisyhteiskunnalla ja parlamenteilla on edelleen heikot mahdollisuudet ottaa kantaa poliittisiin valintoihin ja seurata niitä avoimessa talousarviomenettelyssä. Yksi budjettitukea antavien avunantajien suurimmista haasteista on kansalliseen vastuuseen liittyvien instituutioiden ja järjestelmien tukeminen. Avunantajien määrittelemiin ohjelmiin liittyvät vaatimukset saattavat haitata kansallista vastuuta etenkin silloin kun budjettituen osuus kansallisesta talousarviosta on merkittävä.

Keskinäinen vastuu. Avunantajan kannalta keskinäinen vastuu on tärkeää, jotta avunantajamaiden hallitukset voivat osoittaa kansanedustajille ja veronmaksajille, että ne käyttävät kehitysapuun osoitettuja julkisia varoja kustannustehokkaasti. Kumppanimaat taas tarvitsevat avunantajilta uskottavat sitoumukset siitä, että ne toimittavat avustusvirroista (erityisesti budjettituesta) talousarviosykliä noudattavia oikea-aikaisia, ennakoitavissa olevia, avoimia ja kattavia tietoja, jotta kumppanimaat pystyvät laatimaan ja toteuttamaan kattavia talousarvioita, joilla voidaan saavuttaa sovitut politiikan tavoitteet ja painopisteet. Kumppanimaiden on myös voitava tiedottaa yleisölle suhteestaan avunantajiin ja budjettituen hyödyistä. Kansalaisyhteiskunta voi kuitenkin tutkia hallituksen toimia vain, jos sillä on käytettävissään oleelliset tiedot tiettyihin toimenpiteisiin käytettyjen varojen määristä ja kanavat, joiden kautta tiedottaa viranomaisille ja avunantajille petoksista ja korruptiosta.

Kysymys 8: Kuinka budjettituki (mukaan luettuna valmiuksien kehittäminen) voitaisiin suunnitella siten, että lisätään kansallista vastuuta, omavastuullisuutta ja kansalaisyhteiskunnan osallistumista kumppanimaissa? Kysymys 9: Kuinka keskinäinen vastuu voisi paremmin edistää budjettitukitoimien tuloksellisuutta sekä avunantaja- että kumppanimaissa? Kysymys 10: Mitä näkyvyyteen tai tiedottamiseen liittyviä toimia pitäisi toteuttaa avunantaja- ja kumppanimaissa keskinäisen vastuun lisäämiseksi? |

Budjettituen suunnittelu ja sen johdonmukaisuus muiden välineiden kanssa

Budjettituen antamista ja sen määrää koskeva päätöksenteko on nähtävä osana avun kokonaissuunnittelua, jossa maakohtaiset tukimäärät päätetään tarpeiden ja saavutusten perusteella. Päätöksenteko liittyy laajempaan talouspoliittiseen analyysiin, kunkin maan rahoitustarpeisiin (ottaen huomioon sen julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehys ja panos, jonka avunantajat ja luotonantajat pystyvät tarjoamaan), kykyyn ottaa tukea vastaan sekä budjettituen riskeihin ja odotettuihin hyötyihin. Kun maan tilanne on analysoitu asianmukaisesti ottaen huomioon hallituksen toimet havaittujen heikkouksien poistamiseksi ja saatavilla olevat kotimaiset varat, voidaan päättää yhteistyön tavoitteista ja sopivimmasta tukimuodosta. Tällöin olisi otettava huomioon myös yksikkökustannukset ja kustannustehokkuus.

Budjettituen lisäksi on olemassa useita muita tukimuotoja , mukaan luettuina vertikaaliset rahastot, monenväliset rahastot, yhteisrahastot ja hanketuki. Useiden eri täytäntöönpanokeinojen olemassaolo on etu, koska tällöin voidaan vastata erilaisiin tarpeisiin ja tavoitteisiin erilaisissa toimintaympäristöissä. Joissakin tapauksissa, esimerkiksi valtiosta riippumattomille toimijoille tai vaalien järjestämiseen annettavan tuen yhteydessä, on ilmeistä, ettei tukea voida eikä pitäisi antaa budjettitukena. Muissa tapauksissa, kuten korkean tason asiantuntemusta tai merkittäviä infrastruktuuri-investointeja edellyttävissä tilanteissa, soveltuvin tukimuoto on päätettävä maan tilanteen mukaan.

Yleiseen ja alakohtaiseen budjettitukeen liittyvä avainkysymys on, pitäisikö tietylle maalle annettava budjettituki kohdentaa useammille eri aloille (yleinen budjettituki) kattavan käsityksen saamiseksi kansallisesta politiikasta, jolloin tuki saattaa olla tehottomampaa alakohtaisen toimintapolitiikkoja koskevan vuoropuhelun kannalta, vai pitäisikö budjettituki kohdentaa tietyille aloille (alakohtainen budjettituki) toimintapolitiikkoja koskevan vuoropuhelun tehostamiseksi, jolloin alakohtaisen edistyksen edellyttämät monialaiset uudistukset saattavat jäädä huomiotta. Monissa tapauksissa EU käyttää molempia tukimuotoja rinnakkain (katso jakso 2).

Kysymys 11: Millä perusteilla komission olisi päätettävä, pitäisikö kelpoisuusperusteet täyttäville maille antaa budjettitukea ja kuinka paljon (jos ollenkaan)? Kysymys 12: Mitkä ovat edut ja haitat, kun samalle maalle annetaan sekä yleistä että alakohtaista budjettitukea tai kun annetaan vain yhdenlaista budjettitukea? Missä tilanteissa alakohtainen budjettituki voidaan katsoa tehokkaammaksi budjettituen muodoksi? Kysymys 13: Mitä etuja ja haittoja on siitä, että yleisen tai alakohtaisen budjettituen rinnalla käytetään useita muita tukivälineitä, ja miten voidaan käytännössä varmistaa johdonmukaisuus ja tehokas koordinointi? |

Riskinarvioinnin vahvistaminen ja petosten ja korruption torjunta

Useat riskit voivat heikentää kaikkien tukimuotojen (hanketuesta budjettitukeen) tehokkuutta ja vaikuttavuutta, joten niitä on pyrittävä pienentämään. Koska budjettituen riskiprofiili on erilainen kuin hanketuen, riskinhallinta on mukautettava valittuun tukimuotoon. Budjettituen riskinhallintakehys on tärkeä väline tukikelpoisuuden arvioinnissa, ohjelmien suunnittelussa ja toteuttamisessa sekä politiikkoja koskevaan vuoropuheluun vaikuttamisessa. Sillä myös suojellaan EU:n taloudellisia etuja. Lisäksi se on tärkeä seikka tukikelpoisuuteen sovellettavassa dynaamisessa lähestymistavassa (katso laatikko 1), jossa edellytetään uskottavaa sitoutumista asianmukaisiin uudistuksiin ja näyttöä edistyksestä. Näin ollen on tärkeää tarkastella budjettituen riskinhallintaan sovellettavia lähestymistapoja ja pyrkiä vahvistamaan niitä.

Politiikan ohjauksen merkittävä heikkeneminen budjettitukea saavassa kumppanimaassa voi merkittävästi vähentää kansallisen talousarvion merkitystä yhteisen edun ilmentymänä ja heikentää vastuujärjestelmiä. Tämä puolestaan saattaa heikentää budjettitukitoimia, joilla pyritään parantamaan avoimuutta ja talousarvion hallintaa, ja viime kädessä vähentää budjettituen tuloksellisuutta. Poliittisten riskien arviointi edellyttää tiiviimpää poliittista vuoropuhelua, joka kattaa kaikki budjettituen kannalta oleelliset näkökohdat.

Makrotaloudellisten ja kehitysriskien hallinta edellyttää tehokkaita seurantamenettelyjä, tarkoituksenmukaista analysointia ja soveltuvia indikaattoreita sekä valmiuksia tarvittaessa määritellä ja ottaa käyttöön korjaavia toimenpiteitä. Näiden riskien hallintaa hankaloittaa soveltuvien indikaattoreiden heikko laatu ja rajallinen saatavuus. Kansallisten ja alakohtaisten politiikkojen toimeenpanossa saavutetusta edistyksestä käytävän vuoropuhelun kattavuuden ja laadun parantaminen on tehokkaan riskinhallinnan kannalta erittäin oleellista.

Rahoitusriskin hallintavälineiden parantaminen on välttämätöntä. Kaikkien budjettitukitoimien yhteydessä avunantajan varoja hallinnoidaan kumppanimaan julkisen varainhoidon ja valvontajärjestelmien ja -menettelyjen mukaisesti (katso laatikko 1). Rahoitusriskiä voidaan arvioida ja pienentää julkisen varainhoidon tehokkuudessa ja vaikuttavuudessa saavutetun edistyksen avulla. Säännöllisellä analysoinnilla voidaan tunnistaa tärkeimmät alat, joilla on heikkouksia tai joilla on tapahtunut edistystä, ja hyödyntää sen tuloksia uudistusohjelmien valmistelussa ja täytäntöönpanossa. Näiden ohjelmien tarkoituksenmukaisuutta ja uskottavuutta seurataan budjettitukiprosessissa.

Korruptio on vakava uhka kehityspyrkimyksille. Se heikentää demokratiaa ja hyvää hallintotapaa rapauttamalla muodollisia ja institutionaalisia prosesseja. Korruptio heikentää talouskehitystä suuntaamalla varoja pois tärkeimmistä menoista ja johtaa tehottomuuteen ja hankintamenettelyjen noudattamatta jättämiseen julkisten palvelujen tarjonnassa. Korruptio on yksi tärkeimmistä tekijöistä, jotka vaikuttavat budjettituen puolesta ja vastaan esitettyjen perustelujen painoarvoon. Jos korruptioon ei pystytä puuttumaan, luottamus sekä talousarvioon että laajempaan talouspolitiikkaan kärsii, mikä puolestaan vaikuttaa sekä rahoitus- että kehitysriskeihin . Koska avunantajien varat sisällytetään kansalliseen talousarvioon, petos- tai korruptiotapaukset eivät tule komission tietoon eikä se pysty tutkimaan niitä. Jos kumppanimaat ovat käyttäneet talousarviovaroja väärin, varojen takaisinperintä voi sekin osoittautua hankalaksi. Näin ollen on tärkeää, että komissio ja muut avunantajat käyvät tiivistä vuoropuhelua kumppanimaiden hallitusten kanssa korruptioon liittyvistä kysymyksistä.

Ulkoiset riskitekijät , kuten kielteiset kansainväliset rahoitukseen ja talouteen liittyvät tekijät, perushyödykkeiden hintavaihtelut tai ilmasto-olosuhteet, voivat myös vaikuttaa kumppanimaan talousarviotilanteeseen. Viimeaikainen maailmanlaajuinen finanssi- ja talouskriisi on osoittanut, kuinka keskinäisriippuvainen maailma on. Ulkoisten riskien seuraaminen ja pienentäminen edellyttää toimenpiteitä talousarvion ja verorakenteen ulkoisten häiriöiden sietokyvyn lisäämiseksi.

Kysymys 14: Kuinka riskit voidaan parhaiten arvioida kattavasti ja kuinka niitä voidaan hallita budjettituen tuloksellisuuden parantamiseksi? Kysymys 15: Mitä toimenpiteitä EU:n pitäisi toteuttaa, jos petos- ja korruptioriski on korkea? Kysymys 16: Kuinka avunantajat voivat tarkoituksenmukaisesti reagoida esimerkiksi varainhoidollisten korjaustoimenpiteiden avulla merkittäviin korruptio- ja petostapauksin sellaisten politiikkojen täytäntöönpanossa, joihin annetaan budjettitukea? |

Budjettituki epävakaissa tilanteissa

Budjettituki voi olla ratkaisevassa asemassa, kun epävakaita maita autetaan taloudellisen ja poliittisen vakauden saavuttamisessa.

Laatikko 7: Epävakaat tilanteet

Epävakaassa tilanteessa on kyse tilanteesta, jossa yhteiskuntasopimus rikotaan, koska valtio ei pysty hoitamaan perustehtäviään eikä täyttämään velvoitteitaan, jotka liittyvät seuraaviin: palveluiden tarjonta, resurssien hallinta, oikeusvaltioperiaatteen noudattaminen, tasa-arvoinen vallanjako, väestön turvallisuus sekä kansalaisten oikeuksien ja vapauksien suojeleminen ja edistäminen. Yleisesti ottaen maan kriisistä toipuminen tapahtuu kolmessa peräkkäisessä vaiheessa, jotka ovat usein päällekkäisiä ja joihin poliittiset kumppanit ja avunantajat osallistuvat. Näitä ovat kriisivaihe ja sitä seuraava rauhanrakentamisvaihe, johon kuuluu sosiaalinen ja taloudellinen elvytys ja instituutioiden uudelleen perustaminen. Kolmas vaihe on makrotalouden vakauttaminen (johon kuuluu yleensä kansainvälisten rahoituslaitosten avustustoimien uudelleen aloittaminen, kun maksamattomat velat on suoritettu), joka johtaa kehitykseen. Jokaisessa vaiheessa on mahdollisuus päättää budjettituen antamisesta.

Vaikka riskit ovat suuret, toimenpiteistä pidättäytymisen kustannukset ja tuloksellisen tuen hyödyt (kuten palvelujen tarjoamiseen ja turvallisuuteen liittyvien valtion perustoimintojen ylläpito) voivat olla vielä suuremmat. Kelpoisuusehtoja on sovellettava ottaen huomioon kumppanimaan todelliset valmiudet, sitoutuminen ja edistymismahdollisuudet. Tiivis koordinointi niiden avunantajien kesken, jotka ovat valmiita tukemaan valtioinstituutioiden uudelleen perustamista, on erittäin tärkeää sen varmistamiseksi, että riskejä arvioidaan ja hallitaan asianmukaisesti ja keskeytyksettä, kehitystä valvotaan tiiviisti ja että nämä seikat otetaan huomioon tuen suunnittelussa. Komissio tekee tiivistä yhteistyötä IMF:n, Maailmanpankin ja Afrikan kehityspankin kanssa yhteistä lähestymistapaa koskevan asiakirjan laadinnassa. Kuitenkin suhteellisen harvat kahdenväliset avunantajat antavat tällä hetkellä budjettitukea epävakaille maille.

Kysymys 17: Olisiko epävakaille maille annettava budjettitukea? Jos olisi, kuinka sillä voidaan parhaiten tukea vakautta? |

Kasvu, finanssipolitiikka ja kotimaisten tulojen hankinta

Sekä kumppanimaiden kehitysstrategioissa että EU:ssa kiinnitetään sosiaalipalvelujen tarjoamisen lisäksi yhä enemmän huomiota kestävän talouskasvun merkitykseen. Näin ollen on tarpeen varmistaa, että kehitysavulla ja erityisesti budjettituella pystytään tukemaan osallistavaa kasvua ja kestävää kehitystä ja vähentämään köyhyyttä. Enemmän huomiota olisi kiinnitettävä erityisesti niiden toimien määrittämiseen, joita tarvitaan kestävän kasvun esteiden poistamiseksi. Tällaisia esteitä ovat esimerkiksi puutteellinen talousinfrastruktuuri, byrokratia ja rajallinen inhimillinen pääoma. Budjettituella voidaan edistää makrotalouden vakautta, liiketoimintaa tukevia taloudellisen toimintaympäristön keskeisiä uudistuksia ja tehokkaampaa talousarviomäärärahojen kohdentamista. Finanssipolitiikka on erityisen tärkeä aihe budjettitukeen liittyvässä politiikkoja koskevassa vuoropuhelussa.

Kotimaisten tulojen turvaaminen on erittäin tärkeää makrotalouden vakauden varmistamiseksi, kehitystavoitteiden saavuttamiseksi ja tulosten ylläpitämiseksi, köyhyyden vähentämiseksi, vuosituhattavoitteiden saavuttamiseksi sekä kansallisen vastuun lisäämiseksi . Tulojen turvaaminen liittyy sekä kumppanimaan talouskasvuun että verojärjestelmiin. Kehitysmaiden tulonhankkimisvalmiuksien vahvistaminen hyvää hallintotapaa koskevien periaatteiden (avoimuus, tietojenvaihto ja reilu verokilpailu) mukaisesti auttaa kehitysmaita pitkällä aikavälillä vähentämään riippuvuutta avusta ja saa ne pohtimaan strategiaa budjettituesta irtautumiseksi . Sitä mukaa kuin maiden riippuvuus avusta vähenee, budjettituen merkitys todennäköisesti muuttuu. Kumppanimaiden olisi sitouduttava kansallisten verojärjestelmien vahvistamiseen ja veronkannon tehostamiseen.

Laaja veropohja yhdessä tulojen ja menojen tehokkaan hallinnan kanssa lisää valtion legitimiteettiä ja lujittaa hallituksen ja kansalaisten välistä suhdetta. Budjettitukiohjelmien yhtenä tavoitteena pitäisi olla tuensaajamaan valmiuksien kehittäminen, jotta ne voivat vastata tulojen hankkimista koskeviin kansallisiin ja kansainvälisiin haasteisiin, parantaa vastuullisuutta ja itsenäisyyttä ja vähentää pitkäaikaista riippuvuutta. Vaikka joissakin budjettitukiohjelmissa otetaan huomioon tuloihin liittyvät kysymykset, budjettitukiohjelmiin liittyvässä vuoropuhelussa ja ehdollisuudessa on keskitytty lähinnä julkisten menojen hallinnan parantamiseen. Näin ollen budjettitukeen liittyvässä vuoropuhelussa, ehdollisuudessa, saavutusten arvioinnissa ja valmiuksien kehittämisessä olisi mahdollisuuksia keskittyä enemmän kansallisia tuloja ja hyvää hallintotapaa verotuksen alalla koskeviin kysymyksiin (ottaen huomioon myös niiden maiden tuloihin kohdistuvat erityishaasteet, joissa on runsaat luonnonvarat). Tämä auttaisi vähitellen parantamaan hyvää hallintotapaa koskevien periaatteiden (avoimuus, tietojenvaihto ja reilu verokilpailu) noudattamista verotuksen alalla. Erityisen tärkeä kysymys on se, pitäisikö budjettituen ehtona käyttää uudistuksia ja hyvää hallintotapaa verotuksen alalla.

Alueellisen yhdentymisen tukeminen on myös keskeistä EU:n tekemässä yhteistyössä. Alueellinen yhdentyminen tarjoaa merkittäviä taloudellisia hyötyjä, mutta asettaa myös uusia haasteita. Näistä voidaan mainita tarve kehittää tulopohjaa ulkoisten tullitariffien sijaan sisäisen verotuksen avulla, koska kaupan vapauttaminen voi johtaa tullitulojen jatkuvaan vähenemiseen.

Kysymys 18: Kuinka budjettitukiohjelmat voidaan laatia ja toteuttaa niin, että niillä edistetään parhaalla mahdollisella tavalla osallistavaa ja kestävää kasvua? Kysymys 19: Kuinka budjettitukeen liittyvällä politiikkoja koskevalla vuoropuhelulla ja ehdollisuudella voidaan edistää kotimaisten tulojen hankintaa ja lopettaa riippuvuus avusta? Minkälainen irtautumisstrategia olisi sisällytettävä avunantajien budjettitukitoimiin ja miten se olisi toteutettava? Kysymys 20: Kuinka budjettituella voidaan auttaa kumppanimaita ja alueellisia järjestöjä edistämään alueellista yhdentymistä? |

PÄÄTELMÄT JA SEURAAVAT VAIHEET

Budjettitukea on pidetty ratkaisuna avun tuloksellisuuteen liittyvään ongelmaan, mutta myös siihen liittyy haasteita. Tämän asiakirjan tavoitteena on nostaa esiin kysymyksiä siitä, minkä maiden olisi saatava budjettitukea, kuinka paljon sitä olisi annettava ja miten budjettitukiohjelmia voidaan suunnitella ja hallita parhaiten. Näitä seikkoja on analysoitava ja samalla pyrittävä sopimaan tavoitteista ja periaatteista, jotta budjettituella voitaisiin edistää paremmin vuosituhattavoitteiden saavuttamista, kestävää kasvua ja köyhyyden vähentämistä kehitysmaissa sekä tukea tiiviimpää taloudellista yhdentymistä ja poliittista assosiaatiota muualla. Komissio aikoo tämän vihreän kirjan ja muun asiaan liittyvän työn pohjalta parantaa budjettituen suunnittelua ja täytäntöönpanoa koskevaa lähestymistapaansa, jotta EU:ssa sovellettavat lähestymistavat olisivat paremmin koordinoituja.

[1] KOM(2000) 58, 4.2.2000.

[2] DAC Guidelines on Harmonising Donors' Practices for Effective Aid, Budget support (vol 2, 2005).

[3] Näitä ovat erityisesti Cotonoun sopimus, kehitysyhteistyön rahoitusväline (DCI), eurooppalainen naapuruuden ja kumppanuuden väline (ENPI) ja liittymistä valmisteleva tukiväline (IPA).

[4] Näissä järjestelmissä varoja siirretään köyhille perheille sillä ehdolla, että heidän lapsensa käyvät koulua ja ovat perusterveydenhuollon piirissä (käytössä esim. Brasiliassa, Meksikossa ja Bangladeshissa).

[5] Globaalin kehityksen keskuksen (Centre for Global Development) kehittämät ”cash on delivery” lähestymistavat, joissa maksetaan tuloksista ja palkitaan saavutuksista, edustavat radikaalimpaa uudistusta tähän suuntaan.