1.1.

Tilintarkastustuomioistuin antaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle lausuman tilien luotettavuudesta sekä tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta (DAS-lausuman) EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan mukaisesti. Perustamissopimuksen mukaan tilintarkastustuomioistuin voi myös täydentää lausumaa EU:n jokaista keskeistä toiminta-alaa koskevilla erityisarvioilla.

1.2.

Euroopan yhteisöjen tilien luotettavuuteen liittyvällä tarkastustyöllä pyritään saamaan riittävästi todentavaa aineistoa, jonka perusteella on mahdollista päätellä, missä määrin tulojen, menojen, varojen ja velkojen kirjaaminen on ollut asianmukaista ja antaako tilinpäätös oikean kuvan yhteisöjen taloudellisesta asemasta 31. päivältä joulukuuta 2007 sekä toimien tuloksista ja rahavirroista päättyneeltä varainhoitovuodelta (ks. kohdat 1.6–1.31).

1.3.

Vuoden 2007 tilien perustana olevien toimien laillisuuteen ja asianmukaisuuteen liittyvän tilintarkastustuomioistuimen tarkastustyön tavoitteena on koota riittävästi suoraa tai epäsuoraa todentavaa aineistoa, jonka perusteella voidaan antaa lausuma siitä, ovatko tilien perustana olevat toimet säännösten ja sopimusmääräysten mukaiset ja oikein laskettu (ks. kohdat 1.32–1.54. monialaisten tekijöiden osalta ja luvut 2 ja 4–11. yksityiskohtien osalta).

1.4.

Tilintarkastustuomioistuin arvioi jälleen, miten komissio on edistynyt sisäisen valvonnan järjestelmänsä tehostamisessa, ja mitä jatkotoimia on toteutettu niiden toimintasuunnitelmien osalta, jotka hyväksyttiin yhdennetyn sisäisen valvonnan kehyksen luomista koskevan toimintasuunnitelman yhteydessä (ks. toinen luku).

1.5.

Koska komissio ei ole vuosiin esittänyt indikaattoreita (9), tilintarkastustuomioistuin on määrittänyt vuonna 2007 annettuja indikaattoreita täydentämään joitakin indikaattoreita, joiden avulla seurataan, miten valvontamenettelyjen parantaminen edistyy yleisesti ottaen ja kullakin meno- ja tuloalalla (ks. tämän luvun ja lukujen 2 ja 4–11. liitteet).

1.6.

Tilintarkastustuomioistuimen huomautukset koskevat varainhoitovuoden 2007 tilinpäätöstä, jonka komission tilinpitäjä on laatinut ja komissio hyväksynyt 25 päivänä kesäkuuta 2002 annetun varainhoitoasetuksen (10) 129 artiklan mukaisesti ja joka toimitettiin tilintarkastustuomioistuimelle 28. heinäkuuta 2008 mennessä. Tilinpäätös koostuu ”konsolidoiduista tilinpäätöksistä”, sekä ”konsolidoiduista talousarvion toteuttamista koskevista selvityksistä”. ”Konsolidoidut tilinpäätökset” kattavat erityisesti taseen, josta käyvät ilmi varainhoitovuoden lopussa olleet varat ja velat sekä taloudellinen tulos. ”Konsolidoidut talousarvion toteuttamista koskevista selvitykset” kattavat puolestaan varainhoitovuoden tulot ja menot

1.7.

Vuoden 2007 tilinpäätös on laatuaan kolmas suoriteperusteisten kirjanpitosääntöjen perusteella laadittu tilinpäätös. Euroopan yhteisöt ottivat kyseiset kirjanpitosäännöt käyttöön vuonna 2005 varainhoitoasetuksen säännösten (erityisesti sen 123–138 artiklan) mukaisesti. Vuosien 2005 ja 2006 tilinpäätöksistä tilanne on muuttunut merkittävästi:

—

konsolidointivaatimusta sovelletaan laajemmin: vuonna 2005 konsolidoitiin 16 virastoa ja vuonna 2007 vastaavasti 26 virastoa (24 virastoa vuonna 2006)

—

komission aiheettomasti maksamien määrien takaisinperintätapoja koskevat tiedot on ryhmitelty uudella tavalla

—

talousarviototeutuman ja taloudellisen tuloksen täsmäytys on sisällytetty tilinpäätökseen

—

muiden toimielinten ja elinten tilinpitäjät toimittivat tänä vuonna ensimmäistä kertaa komission tilinpitäjälle asianmukaisesti allekirjoitetut ”saatekirjeet”, joista suurin osa muistutti olennaisella tavalla komission tilinpitäjän laatimaa, johdon antamat tiedot sisältävää kirjettä (11).

1.8.

Komission tilinpitäjä toimitti tilintarkastustuomioistuimelle johdon antamat tiedot sisältävän kirjeen, jossa vahvistettiin, että konsolidoitu tilinpäätös on joitakin rajoitteita lukuun ottamatta kattava ja luotettava (ks. kuitenkin kohdat 1.29 ja 1.31) ja että suurin osa komission paikallisista järjestelmistä on hyväksytty (kohdat 1.13–1.16.).

1.9.

Suoriteperusteiseen kirjanpitoon siirtyminen ja siitä johtuvat merkittävät muutokset Euroopan yhteisöjen tilinpäätöksen rakenteessa ja sisällössä edellyttävät komissiolta mukautumista monen vuoden ajan. Tilintarkastustuomioistuin kiinnitti vuoden 2007 tilinpäätöstä koskevassa tarkastuksessaan erityistä huomiota meneillään olevasta yhteisöjen kirjanpitojärjestelmän uudistamisesta johtuviin muutoksiin (12). Tarkastus kohdistettiin seuraaviin tekijöihin (13):

—

arvioitiin, edistettiinkö komissiossa toteutetuilla toimenpiteillä, joiden tarkoituksena oli korjata uudessa taloudellisen raportoinnin järjestelmässä ja tiettyjen toimielinten ja pääosastojen kirjanpitojärjestelmissä esiintyvät puutteet (14), kohtuullisen varmuuden saamista siitä, antaako tilinpäätös oikean ja riittävän kuvan. Arvioinnissa analysoitiin erityisesti hyväksymisperusteet (varainhoitoasetuksen 61 artikla), joita tulojen ja menojen hyväksyjät sovelsivat vastuullaan oleviin varainhoitovuotta 2007 koskeviin tilinpäätöksiin. Lisäksi analysoitiin tilinpitäjän kirjanpidolliseen jaksotusmenetelmään soveltama hyväksymismenettely ja komission tilinpäätökseen tietoja toimittavien paikallisten varainhoitojärjestelmien valmiustila (ks. kohdat 1.13–1.18.)

—

tarkistettiin varainhoitovuotta 2007 koskevien tilien luotettavuus. Tarkistuksessa keskityttiin niihin osatekijöihin, joiden osalta varainhoitovuotta 2006 koskevassa tarkastuslausumassa (15) annettiin mukautettu lausuma (ennakkomaksut, laskut/menoilmoitukset ja jaksotus). Tämä tehtiin suorittamalla analyyttisia arviointeja ja toimittamalla tapahtumatarkastuksia edustavista tilastollisista otoksista (ks. kohdat 1.23–1.26.).

1.10.

Komission tilinpitäjä toteutti toimenpiteitä, joilla edistettiin uudistettuun suoriteperusteiseen kirjanpitoon siirtymistä. Heinäkuussa 2006 aloitettu pilottitutkimus kirjanpitotietojen laadusta saatiin valmiiksi. Tämän johdosta komission tilinpitäjä vahvisti joukon toimenpiteitä, joista tiedotettiin kaikille pääosastoille maaliskuussa 2007. Niiden tarkoituksena on parantaa kirjanpidon valvontaympäristöä yksittäisten pääosastojen tasolla. Toimenpiteet koskevat mm. seuraavia osa-alueita: kirjanpitoa koskevan riskianalyysin kehittäminen, riskiperusteisten kirjanpitoarviointien käyttö, kirjanpitokäsikirjojen laatiminen ja vuoden lopussa laadittavien tilinpäätöstiedostojen dokumentointi. Hanketta sovelletaan ensimmäistä kertaa varainhoitovuotta 2007 koskevaan tilinpäätökseen.

1.11.

Kyseiset toimenpiteet lujittivat osaltaan taloudellisen raportoinnin järjestelmää ja kirjanpitojärjestelmiä. Tästä huolimatta järjestelmissä esiintyy yhä joitakin puutteita, jotka muodostavat riskin kirjanpitotietojen laadulle (ks. kohdat 1.13–1.18.). Lisäksi todettiin, että jotkut operatiiviset pääosastot eivät soveltaneet kirjanpidon valvontaympäristöä koskevia komission tilinpitäjän ohjeita täysimääräisesti jaksotuslaskelmiin.

1.11.

Vaikka eräiden kirjanpitotietojen laadussa havaittiin puutteita, niillä ei ollut olennaista vaikutusta tilien luotettavuuteen.

1.12.

Taulukossa 1.1 kuvataan tarkastuslausumassa varainhoitovuodelta 2006 tehtyjen, tilien luotettavuutta koskevien tilintarkastustuomioistuimen esittämien varaumien seurantaa sekä eräitä muita tilintarkastustuomioistuimen esiin tuomia tekijöitä, jotka tulivat osittain käsitellyiksi tai jotka on käsiteltävä siinä yhteydessä, kun komissio toteuttaa uudistettuun suoriteperusteiseen kirjanpitoon siirtymistä edistäviä toimenpiteitä.

1.13.

Useissa pääosastoissa käytetään omia paikallisia tietoteknisiä järjestelmiä varainhoitoon ja tapahtumien kirjaamiseen keskuskirjanpitojärjestelmään (ABAC) sovellusliittymän kautta.

1.13.

Koska tilanne muuttuu koko ajan, kirjanpitoyksiköiden validointiryhmän on seurattava tilannetta. Kuten jo viime vuonna mainittiin, kyseinen yksikkö on ottanut käyttöön paikallisiin järjestelmiin tehtäviä muutoksia koskevan validointimenettelyn.

1.14.

Edellisenä vuonna tehtyjen havaintojen seurannasta vastasivat varainhoitovuoden 2007 osalta komission tilinpitäjän yksiköt (16). Perusteellisemmin arvioitiin lisäksi kuutta yksikköä (17) osana vuoroperiaatteeseen perustuvaa lähestymistapaa; tavoitteena on, että kaikki komission yksiköt tulevat lopulta arvioiduiksi keskipitkällä aikavälillä. Myös kaksi muuta yksikköä (18) arvioitiin, mutta niitä koskevia kertomuksia ei ollut saatu ajoissa valmiiksi komission tilinpitäjän laatimaa, varainhoitovuotta 2007 koskevaa yleistä validointikertomusta varten.

1.14.

Kirjanpitoyksiköiden validointiryhmä seuraa edellisissä kertomuksissa esille otettuja seikkoja varmistaakseen, että suositukset pannaan täytäntöön. Näin varmistetaan, että paikallisten varainhoitojärjestelmien laatu paranee jatkuvasti.

1.15.

Komission tilinpitäjä ei voinut vieläkään hyväksyä koulutuksen ja kulttuurin pääosaston (19) eikä ulkosuhteiden pääosaston (20) paikallisia järjestelmiä, kuten hän totesi laatimassaan johdon antamat tiedot sisältävässä kirjeessä (ks. kohta 1.8) eikä myöskään hyväksyä ehdoitta EuropeAid-yhteistyötoimiston (21) paikallista järjestelmää varainhoitovuodelta 2007. Yhteisestä tutkimuskeskuksesta (22) vuonna 2006 esitetty muuta kuin kirjanpitoa koskeva varauma esitettiin myös varainhoitovuonna 2007. Monialaisten tekijöiden ja muiden pohdintaa vaativien asioiden määrä ja merkitys on lähes sama kuin edeltävinä vuosina (23).

1.15.

Työ jatkuu edelleen, jotta validointi saataisiin päätökseen ulkosuhteiden sekä koulutuksen ja kulttuurin pääosaston osalta.

1.16.

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa saatiin vahvistus sille, että komission tilinpitäjän päätökset olivat hyvin perusteltuja: lisäpohdintaa vaativat ongelmat ja seikat olivat merkittäviä.

1.17.

Suoriteperusteiseen kirjanpitoon siirtymisen jälkeen komission tilinpitäjä kehotti komission yksiköitä tarvittaessa (24) testaamaan jaksotusmenettelyään jälkikäteen. Tarkoituksena oli yhdistää talousarviolähteistä ja yleisestä kirjanpidosta saadut tiedot ja täten tarkastaa menetelmien asianmukaisuus. Tarkastetuista yhdeksästä pääosastosta (25) testattiin osittain kuusi pääosastoa (joiden osuus koko jaksotusmäärästä oli alle 20 prosenttia), yksi pääosasto paransi menettelyjään testaamalla ja korjaamalla jaksotusmenettelyjään (26), muut testasivat menetelmäänsä mutta lykkäsivät korjaavia toimia (27) ja tietyt pääosastot (28) eivät vieläkään ole testanneet omia jaksotusmenettelyjään jälkikäteen. Tämä voi johtaa epätarkkuuksiin kirjanpitotiedoissa.

1.17.

Tilinpitäjä katsoi, että kirjanpitotiedot ovat riittävän tarkat tilinpäätöstä varten.

1.18.

Jotkut pääosastot (joiden osuus koko jaksotusmäärästä on noin 20 prosenttia) soveltavat menojäämiin pro rata temporis -menetelmän (29) mukaista jaksotusta. Jos kuitenkin jaksotuslaskelmien perustana käytetyt, kirjanpitojärjestelmiin kirjatut sopimuspäiväykset ovat virheellisiä tai niihin tehtyjä muutoksia ei päivitetä, ne vaikuttavat haitallisesti tilien luotettavuuteen.

1.18.

Kyseisen pääosaston laadunvalvontasuunnitelmassa keskityttiin sopimuspäiväyksiin. Yhteensä 935 sopimusta on tarkastettu, myös kaikki pitkäaikaiset sopimukset. Sen vuoksi jäljellä olevat sopimuspäiväyksiä koskevat virheet liittyvät lyhytaikaisiin sopimuksiin, joiden vaikutus jaksotukseen on huomattavasti pienempi kuin viime vuosina. Tätä pääosastoa koskevassa tilintarkastustuomioistuimen 20 tapahtuman otoksessa on kolme virhettä väärien sopimuspäiväysten vuoksi. Tilanne on parantunut viime vuosiin verrattuna.

1.19.

Vuonna 2007 komission yksiköt ryhtyivät toimenpiteisiin varmistaakseen, että kaikki uudet ennakkomaksut ja niihin liittyvät vakuudet sekä uudet maksamatta olevat laskut/menoilmoitukset ja jaksotus kirjattaisiin tarkasti ja oikein.

1.20.

Tilintarkastustuomioistuin tarkasti lainat, vaihto-omaisuuden, pitkäaikaiset saamiset, rahavarat, työsuhde-etuudet, varaukset, rahoitusvelat ja muut pitkäaikaiset velat sekä vararahastot. Tarkastuksessa ei tehty merkittäviä havaintoja. Muilla osa-alueilla havaittiin kuitenkin paljon virheitä, joita käsitellään seuraavaksi.

1.21.

Maailmanlaajuisen satelliittinavigointijärjestelmän (GNSS) (30) Euroopan valvontaviranomainen (EGSA) on vuonna 2004 (31) perustettu EU-virasto, jonka vastuulle (32) siirrettiin 1. tammikuuta 2007 Galileo-yhteisyrityksen tehtävät. Uuden elimen oli alun perin tarkoitus toimia julkisen ja yksityisen sektorin yhteenliittymänä; neuvoston marraskuussa 2007 tekemän päätöksen nojalla Galileo-ohjelmaa rahoitetaan nyt EU:n talousarviosta. Vuoden 2007 lopussa asianosaisten (Galileo-yhteisyritys, Euroopan avaruusjärjestö ja EGSA) välillä tehdyistä sopimuksista (33) huolimatta hankkeiden varojen omistajuutta ei ollut vielä kokonaan siirretty yhteisyritykseltä EGSAlle eikä Euroopan avaruusjärjestön hallussa olevia yhteisyrityksen varoja ollut luetteloitu. Tilintarkastustuomioistuin ei niin ollen antanut lausumaa EGSAn tilien luotettavuudesta 31. joulukuuta 2007 päättyneeltä vuodelta.

1.21.

Vuoden 2007 lopussa hankkeen omaisuuserien omistusoikeutta ei vielä ollut kokonaisuudessaan siirretty ESA:lta Euroopan yhteisöille, vaikka osapuolet (Galileo-yhteisyritys, ESA ja GNSS-järjestelmän valvontaviranomainen) olivat jo allekirjoittaneet tarvittavat sopimukset. Koska kyseisten omaisuuserien siirtämiseen liittyy joitakin epävarmuustekijöitä ja viivästyksiä, Euroopan yhteisöt eivät varovaisuussyistä ole kirjanneet ohjelman varoja taseeseensa. Tarkoituksena on kirjata kyseiset varat sitten, kun siirtoa koskevat kysymykset on ratkaistu.

1.22.

Euroopan yhteisöjen konsolidoidussa tilinpäätöksessä kaikki riskipääomatoimet (218 miljoonaa euroa 31. joulukuuta 2007) luokitellaan ”pitkäaikaisiksi sijoituksiksi” (myytävissä oleviksi omaisuuseriksi). Ne on kirjattu alkuperäisten hankintakustannusten mukaan, joista on vähennetty mahdolliset arvonalentumisvaraukset, koska niiden käypää arvoa ei voida tällä hetkellä mitata luotettavalla tavalla. Tällainen arvostamismenetelmä on tosin näissä olosuhteissa hyväksyttävä, mutta sitä ei ole sovellettu johdonmukaisesti. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että arvonalennukset perustuvat ainoastaan poistoihin ja että toimia hallinnoivan Euroopan investointipankin käytettävissä olleita alustavia arvonalentumisarvioita ei ollut ilmoitettu komissiolle (34).

1.22.

Raportointi- ja kirjanpitostandardit ovat kehittyneet huomattavasti MEDA-valtuutusten aikana (nämä riskipääomatoimet kuuluvat niiden piiriin). Euroopan investointipankki (EIP) ja komissio ovat seuranneet kehitystä ja tarkastelevat parhaillaan tilannetta yhdessä. Ne pyrkivät löytämään kustannustehokkaimman ratkaisun ja ottamaan samalla huomioon lopullisten edunsaajien kanssa monta vuotta sitten allekirjoitettujen sopimusten perusteella saatavilla olevat tiedot (nykyiset raportointistandardit eivät siten sisälly tähän). Tarkastelussa on vahvistunut, että parhaillaan meneillään oleva riskipääomatoimien arvonmääritys on erittäin aikaavievä ja haastava prosessi riskipääomatoimien suuren lukumäärän ja monimutkaisen portaittaisen rakenteen vuoksi. EIP on myös painottanut, että riskipääomatoimien arvonmääritys perustuu mahdollisuuksien mukaan asianmukaisiin kansainvälisiin tilinpäätösperiaatteisiin, erityisesti IAS 39:ään.

1.23.

Kirjanpitojärjestelmään kirjatuista ennakkomaksuista poimittiin 150 ennakkomaksun edustava tilastollinen otos, jonka tarkastuksessa tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että kyseisen tase-erän kohdalla virhetaso oli taloudellisen vaikutuksensa puolesta alhainen. Näiden virheiden esiintyvyyden vuoksi on kuitenkin tärkeää, että peruskirjanpitotietojen oikeellisuutta parannetaan edelleen operatiivisissa pääosastoissa. Useimmin esiintyi seuraavanlaisia virheitä:

—

ennakkomaksuja ei ollut kirjattu tilinpäätöksen liitetiedoissa määriteltyjen erilaisten hallintotapojen mukaisesti

—

ennakkomaksut pysyivät avoimina, vaikka edunsaajat olivat käyttäneet ne ennen varainhoitovuoden loppua.

1.24.

Ennakkomaksujen kirjausten yksilöintiä ja hyväksyntää koskevissa lisätarkastuksissa kävivät lisäksi ilmi seuraavat taseen kattavuutta/oikeellisuutta koskevat ongelmat:

1.24.

—

jotkut maksuista oli kirjattu tuloslaskelmaan menoina, vaikka ne olisi pitänyt kirjata taseeseen ennakkomaksuina

—

jotkut ennakkomaksut esitetään yhä taseessa, vaikka relevantit tiedot, kuten tarkastuslausunnot, olivat jo saatavilla ennakkomaksujen selvitystä varten ja täten ne olisi voitu kirjata tuloslaskelmaan vastaavansuuruisina menoina. Lisäksi on havaittu, että ennakkomaksuja selvitetään epäjohdonmukaisella tavalla. Tietoyhteiskunnan ja viestinten pääosasto selvittää ennakkomaksut asianmukaisesti silloin, kun on kyse menoilmoituksista, joihin ei liity tarkastuslausuntoa, kun taas tutkimuksen pääosasto jättää vastaavissa tapauksissa ennakkomaksut avoimiksi.

—

Komissio on samaa mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa siitä, että ennakkomaksut olisi selvitettävä mahdollisimman pikaisesti ja että komission tavoitteena on, että kaikki yksiköt tekevät näin heti kun liitetietoja on riittävästi käytettävissä. Ennen tämän toteutumista vuoden lopussa tehtävillä kirjauksilla varmistetaan, että arvostelun kohteena oleva käytäntö ei vaikuta tilien luotettavuuteen.

Tietoyhteiskunnan ja viestinten pääosasto ja tutkimuksen pääosasto ovat yhteistyössä pyrkineet löytämään yhteisen tavan löytää ratkaisu tähän kysymykseen kirjanpitoyksiköiden tekemien suositusten mukaisesti.

1.25.

Kirjanpitojärjestelmään kirjattuina olevista muista lyhytaikaisista veloista poimittiin 150 laskun/menoilmoituksen edustava tilastollinen otos. Tarkastuksessa havaittiin, että kyseisen tase-erän kohdalla virhetaso oli taloudellisen vaikutuksensa puolesta alhainen. Näiden virheiden esiintyvyyden vuoksi on kuitenkin tärkeää, että peruskirjanpitotietojen luotettavuutta parannetaan edelleen operatiivisissa pääosastoissa. Useimmin esiintyi virheitä, joissa laskujen tai menoilmoitusten määrät oli kirjattu virheellisesti.

1.26.

Tarkastuksessa havaittiin joidenkin laskujen ja menoilmoitusten käsittelyssä huomattavia viipeitä. Tämä vaikuttaa tilinpäätökseen siten, että mikäli laskujen tukikelpoisuuden analysointi viivästyy, ennakkomaksujen selvittämistä ei voida aloittaa. Tämä voi johtaa siihen, että kolmansia osapuolia koskevat velat määritetään virheellisesti ja että kirjattu menomäärä perustuu jaksotusarvioon eikä jo saatujen laskujen perusteella laskettuun määrään.

1.27.

Menojen kirjaaminen väärän hallintotavan mukaan vaikuttaa tuloslaskelman liitetiedoissa esitetyn hallintotapakohtaisen menojaottelun oikeellisuuteen sekä segmenttiraportointiin (ks. myös kohta 1.23).

1.28.

Vaikka tilinpäätöksen liitetiedoista käy ilmi, että komission yksiköt tai jäsenvaltiot tekevät todennäköisesti joihinkin tapahtumiin myöhemmin oikaisuja, lisätarkastuksia ja tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyjä (35) mahdollisesti vaativia määriä ja menoaloja ei ole vielä liitetiedoissa yksilöity.

1.28.

Varainhoitoasetuksessa sekä maataloutta ja rakennerahastoja koskevissa alakohtaisissa asetuksissa annetaan komissiolle oikeus tarkastaa kaikki menot vuosia niiden syntymisen jälkeen. Tilinpidossa ei saisi antaa ymmärtää, että tämän oikeuden vuoksi kaikki asianomaiset menot on vielä hyväksyttävä. Jos mahdolliset perittävät määrät voidaan määrittää, ne ilmoitetaan konsolidoidun tilinpäätöksen liitetiedoissa 5.3 ja 5.4.

1.29.

Tilinpäätösten liitetiedoissa on tilintarkastustuomioistuimen suosituksesta johtuen annettu enemmän tietoja aiheettomien maksujen takaisinperinnästä. Tilinpäätöksen liitetiedoissa ei kuitenkaan vielä ole kattavia ja luotettavia tietoja jäsenvaltioiden tekemistä rahoitusoikaisuista. Niissä esitetään tietoja erityisesti tileistä poistetuista ja takaisinperityistä määristä ja vireillä olevista perintämenettelyistä (36). Ottaen huomioon, että tukeen oikeuttamattomien menojen osuus on suuri, kuten tilintarkastustuomioistuin on vuosikertomuksissaan toistamiseen todennut, ja että tilanteesta on annettava oikea ja riittävä kuva, tilintarkastustuomioistuin katsoo, että näistä oikaisumekanismeista olisi tilinpäätöksen liitetiedoissa esitettävä asianmukaiset tiedot.

1.29.

Vuoden 2007 tilinpäätöksen 6 luvussa käsitellään aiheettomien maksujen takaisinperintämenettelyjä. Siinä esitetään mahdollisimman tarkka arvio takaisinperittyjen maksujen kokonaismäärästä, johon sisältyy jäsenvaltioiden takaisinperimät maatalousmenot.

1.30.

Todentamisviranomaisten työtä (37) koskevan tarkastuksen perusteella tilintarkastustuomioistuin toistaa (38) epäilevänsä jäsenvaltioita koskevien saamisten oikeellisuutta maatalousalalla. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin toteaa, että maksajavirastot päiväävät velat eri tavoin ja tämän vuoksi velkojen kokonaisarvo on esitetty epäjohdonmukaisella tavalla (ks. kohdat 5.44 ja 5.45).

1.30.

Komissio katsoo, että maatalousalan saamisia koskevat tiedot, jotka se vastaanotti jäsenvaltioilta, ovat riittävän luotettavia tilien tarkastamista ja hyväksymistä varten.

1.31.

Tilinpäätöksen liitetiedoissa ei myöskään ilmoiteta määriä, jotka peritään takaisin vähentämällä (kuittaamalla) vastaava määrä myöhemmin suoritettavasta maksusta.

1.31.

Kuten tilinpäätöksen liitetiedoissa mainittiin, tietojärjestelmien luonteen vuoksi näitä tietoja ei voitu ilmoittaa vuonna 2007. Komissio muutti järjestelmiä vuonna 2008, ja kaikki määrät, jotka peritään takaisin vähentämällä vastaava määrä myöhemmin suoritettavasta maksusta, voidaan yksilöidä ja selittää.

1.32.

Komissio otti käyttöön toimintoperusteisen budjetoinnin ja toimintojohtamisen ja niin ollen tilintarkastustuomioistuin päätti muuttaa erityisarvioiden rakennetta: talousarvio jaetaan tarkastuslausumaa varten tarkoituksenmukaisiin toimintoperusteisen budjetoinnin toimintalohkoryhmiin/-klustereihin (ks. taulukko 1.2 ).

1.33.

Tilintarkastustuomioistuin soveltaa varmuuteen perustuvaa mallia. Aineistoa kerätään pääasiassa seuraavista kahdesta lähteestä:

1.33.

a)

Valvontajärjestelmien toiminnan arviointi. Kyse on järjestelmistä, joilla valvotaan mm. EU:n toimielinten, jäsenvaltioiden, alueiden ja kolmansien maiden tapoja kerätä ja jakaa EU-talousarviovaroja. Tavoitteena on antaa edustavia tietoja keskeisten valvontamenettelyjen täytäntöönpanosta ja toiminnasta ja siitä, pystytäänkö niiden avulla havaitsemaan ja korjaamaan virheet.

b)

Lopullisiin edunsaajiin saakka ulottuvat tuloihin ja menoihin liittyvistä tilien perustana olevista toimista poimittujen edustavien tilastollisten otosten tarkastukset. Tavoitteena on saada suoraa todentavaa aineistoa maksujen laillisuudesta ja asianmukaisuudesta.

b)

Sovellettavan lainsäädännön (46) mukaisesti komissio valvoo yhteisön rahoittamia menoja vaiheittain usean vuoden aikana. Komissio soveltaa esimerkiksi tilien tarkastamis- ja hyväksyntämenettelyä maataloudessa, rahoitusoikaisujärjestelyjä rakennetoimissa ja takaisinperintää sisäisten politiikkojen ja ulkoisten toimien alalla. Virheet, jotka huomataan monivuotisen hankkeen kuluessa, ja niihin liittyvät aiheettomat maksut voidaan korjata jonain myöhempänä vuotena kuin tarkasteltavana vuonna, esimerkiksi pienentämällä loppumaksua virheen huomioimiseksi.

Soveltamalla näitä menettelyjä jäsenvaltioissa ja komissiossa ja toteuttamalla muita valvontatoimenpiteitä, ottaen huomioon vuoden 2007 toimintakertomuksissa esitetyt rajoitukset, saadaan kohtuullinen varmuus siitä, että komission toimintoihin osoitetut resurssit on käytetty aiottuun tarkoitukseen moitteettoman varainhoidon periaatteen mukaisesti. Toteutetut valvontamenettelyt tarjoavat tarvittavat takuut tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta.

Näin ollen komissio ottaa lopullisen vastuun talousarvion toteuttamisesta EY:n perustamissopimuksen 274 artiklan mukaisesti.

Komissio suhtautuu myönteisesti siihen, että tilintarkastustuomioistuin painottaa entistä enemmän virheiden havaitsemiseksi ja korjaamiseksi toteutettavien toimenpiteiden tutkimista. Näitä toimenpiteitä ovat ensi sijassa rahoitusoikaisut, tilien tarkastaminen ja hyväksyminen ja takaisinperintä. Komissio on nähnyt huomattavasti vaivaa parantaakseen jäsenvaltioiden esittämien, takaisinperintää koskevien tietojen laatua. Tällä hetkellä komissio tarkistaa näiden tietojen kattavuutta ja oikeellisuutta.

Monivuotisten oikaisumekanismien toiminnasta kertovien luotettavien todisteiden toimittamisessa on tapahtunut edistystä. Komissio on sisällyttänyt varainhoitovuotta 2007 koskevan Euroopan yhteisöjen tilinpäätöksen liitetietoihin uuden luvun aiheettomien maksujen takaisinperinnästä. Kyseisen luvun tavoitteena on antaa yleiskatsaus käytössä olevasta menettelystä aiheettomien maksujen takaisinperimiseksi sekä esittää mahdollisimman tarkka arvio takaisin perityistä määristä.

1.34.

Näiden pääasiallisten lähteiden lisäksi tietoja voidaan saada seuraavista kahdesta lähteestä:

a)

Komission pääjohtajien vuotuisten toimintakertomusten ja lausumien sekä niistä laaditun yhteenvetokertomuksen analyysi. Kyseisissä kertomuksissa todetaan, saiko komissio kohtuullisen varmuuden siitä, että käytössä olevien järjestelmien avulla varmistetaan tilien perustana olevien toimien laillisuus/asianmukaisuus.

b)

Yhteisön hallinto- ja valvontaprosesseista riippumattomiksi määriteltyjen muiden tarkastajien työ (esim. jäsenvaltioiden tai kolmansien maiden ylimpien tarkastuselinten tekemä työ) (47).

1.35.

Virheet saattavat liittyä ”maksuedellytyksiin” tai ”muihin säännöstenmukaisuustekijöihin”. Yleisesti ottaen voidaan todeta, että maksuedellytysten vastaisissa rikkomuksissa on kyse siitä, että ei toimita tukijärjestelmän tai sopimuksen oikeudellisten vaatimusten mukaisesti. Muut säännöstenmukaisuustekijät ovat erityisedellytyksiä, jotka perustuvat toimintapoliittisiin tavoitteisiin (kuten ympäristönsuojelu tai hyvät maatalouskäytännöt) tai järjestelmävaatimuksiin (kuten valvontamenettelyjen vähimmäismäärä tai määräystenmukaiset rakenteet ja menettelyt).

1.36.

Tilintarkastustuomioistuin luokittelee virheet joko ”kvantitatiivisesti ilmaistaviksi” tai ”ei-kvantitatiivisesti ilmaistaviksi” virheiksi. Ensiksi mainitulla virheluokalla on suora ja mitattavissa oleva taloudellinen vaikutus EU:n talousarviosta rahoitettavien tilien perustana olevien toimien määrään (48).

1.37.

Ainoastaan kvantitatiivisesti ilmaistavat virheet otetaan huomioon, kun arvioidaan virheiden taloudellista vaikutusta koko perusjoukon kannalta. Tässä kertomuksessa virheiden esiintyvyys liittyy sekä kvantitatiivisesti että ei-kvantitatiivisesti ilmaistaviin virheisiin (49).

1.38.

Tulojen, talous- ja raha-asioiden sekä hallinnollisten ja muiden menojen aloilla valvontajärjestelmiä sovelletaan kokonaisuutena tarkastellen asianmukaisesti ja moitteettomasti (ks. kohdat 4.40 ja 4.41, 10.32 ja 10.33 sekä 11.25). Tilintarkastustuomioistuin arvioi, että näillä aloilla virheiden taloudellinen vaikutus on alle kaksi prosenttia kokonaismäärään nähden (ks. taulukko 1.3 ). Lisäksi pääjohtajien ja valtuutettujen tulojen ja menojen hyväksyjien lausumia koskevassa tilintarkastustuomioistuimen arvioinnissa saatiin vahvistus sille, että varaumia ei tarvinnut esittää lainkaan tai että oli tarpeen esittää vain vähäisiä varaumia (ks. kohdat 2.6, 2.7 ja 2.9 sekä taulukko 2.1 ).

1.38.

Vuoden 2007 yhteenvetokertomuksen päätelmissä todetaan, että käytössä olevat sisäiset valvontajärjestelmät – vuotta 2007 koskevissa toimintakertomuksissa esitettyjä rajoituksia lukuun ottamatta – antavat riittävän varmuuden siitä, että komission toimintaan osoitetut resurssit on käytetty suunniteltuihin tarkoituksiin moitteettoman varainhoidon periaatteiden mukaisesti.

1.39.

Maatalouden ja luonnonvarojen, koheesiopolitiikan, tutkimuksen, energian ja liikenteen, yhteisön ulkopuolelle suunnatun tuen, kehitys- ja laajentumisasioiden sekä koulutuksen ja kansalaisuuden aloilla valvontajärjestelmät ovat parhaimmillaankin ainoastaan osittain vaikuttavia (ks. kohdat 5.50–5.55, 6.32, 7.40 ja 7.41, 8.31 ja 8.32 sekä 9.25). Tilintarkastustuomioistuin arvioi, että näillä aloilla virheiden taloudellinen vaikutus on yli kaksi prosenttia menojen kokonaismäärään (55) nähden (ks. taulukko 1.3 ). Lisäksi pääjohtajien ja valtuutettujen tulojen ja menojen hyväksyjien lausumia koskevassa tilintarkastustuomioistuimen arvioinnissa saatiin vahvistus sille, että kyseisten alojen kohdalla tärkeimmät varaumat oli joko esitetty tai että ne olisi tilintarkastustuomioistuimen mukaan ollut aiheellista esittää (ks. kohdat 2.6–2.11. ja taulukko 2.1 ).

1.39.

Komissio pyrkii varmistamaan, että valvontajärjestelmien avulla voidaan havaita ja korjata virheet, ottaen huomioon paikalla tehtävien tarkastusten kustannukset ja hyödyt. Sen yhdennetyn sisäisen valvonnan kehyksen luomista koskeva toimintasuunnitelma on pantu suurelta osin täytäntöön ja parannuksia on jo näkyvissä. Toimintasuunnitelman vaikutukset tuntuvat pitemmällä aikavälillä.

1.40.

Tilintarkastustuomioistuin pani merkille, että seuraavat tekijät olivat muuttuneet edellisiin vuosiin nähden: otoksen perusteella arvioitu virhetaso on laskenut aiemmin sisäisiin politiikkoihin (58) ja ulkoisiin toimiin (59) kuuluneissa toimintalohkoissa (ks. taulukko 1.3 ). Yhdennettyyn hallinto- ja valvontajärjestelmään kuuluvien maatalousalan menojen arvo on kasvanut huomattavasti, mikä johtuu siitä, että mukaan otettiin joitakin suuremman riskin menoaloja kuten oliiviöljy. Tilintarkastustuomioistuin toteaa kuitenkin, että yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä rajoittaa edelleenkin tehokkaasti sääntöjenvastaisten menojen riskiä, jos sitä toteutetaan asianmukaisesti ja jos myönnettyihin tukioikeuksiin perustuvien tilatukijärjestelmän maksujen tiedot on tallennettu tarkasti ja luotettavasti. Tilintarkastustuomioistuimen mukaan on myönteistä, että tilatukijärjestelmään on äskettäin sisällytetty uusia tukijärjestelmiä, kuten esimerkiksi oliiviöljyn tukijärjestelmät, vaikka lyhyellä aikavälillä virheiden esiintyvyys saattaa tämän vuoksi olla korkea (ks. kohta 5.52).

1.40.

Komissio haluaisi myös huomauttaa koheesiopolitiikan osalta, että niiden hankkeiden osuus, joiden kohdalla virheitä ei löydetty, kasvoi, ja että tilintarkastustuomioistuimen yleisarviointi valvontajärjestelmistä parani ”ei vaikuttavasta””osittain vaikuttavaksi”.

1.41.

Tilintarkastustuomioistuin painottaa, että sen tarkastukset ”maatalouden ja luonnonvarojen”, ”koheesiopolitiikan”, ”tutkimuksen, energian ja liikenteen” sekä ”koulutuksen ja kansalaisuuden” aloilla osoittavat, että monimutkaisilla tai epäselvillä tukikelpoisuusehdoilla tai monimutkaisilla lakisääteisillä vaatimuksilla on huomattava vaikutus tilien perustana olevien toimien laillisuuteen ja/tai asianmukaisuuteen (60).

1.41.

Yksinkertaistaminen on tärkeä osa komission paremman sääntelyn ohjelmaa. Jäsenvaltioiden on myös yksinkertaistettava kansallisiin ohjelmiin sisältyviä tukikelpoisuuskriteerejä. Järjestelmät ovat kuitenkin väistämättä jossain määrin monimutkaisia ja se olisi otettava huomioon siedettävää riskitasoa koskevissa keskusteluissa.

1.42.

Kohdasta 1.39 ja taulukosta 1.3 käy ilmi, että menojen valtaosan (arvon perusteella mitattuna) kohdalla voidaan todeta, valvonta ei ole joko osittain tai lainkaan vaikuttavaa, ja että tilien perustana olevien toimien virhetaso on yhä olennainen. Tästä huolimatta vuotta 2007 koskevassa ja sitä edeltävissä vuosikertomuksissa todettiin, että:

a)

komission sisäisen valvonnan järjestelyt ovat edelleen parantuneet (vuotuiset toimintakertomukset – ks. kohdat 2.8, 2.10–2.12. ja 2.37) tai ovat edelleen korkeatasoisia (sisäisen valvonnan standardien mukaisuus – ks. kohdat 2.25 ja 2.39)

b)

komissio on edistynyt yhdennetyn sisäisen valvonnan kehyksen luomista koskevan toimintasuunnitelman täytäntöönpanossa (ks. kohdat 2.29–2.36 ja 2.39)

c)

komission talousarviohallinto on parantunut viime vuosina (ks. kohdat 3.4, 3.6, 3.11, 3.15 ja 3.30–3.32).

1.42.

Tilintarkastustuomioistuin arvioi, estääkö valvonta virheet riittävän tehokkaasti. Yhteisön sisäisen valvonnan kehykseen sisältyvät ne valvontatoimet, joita tarvitaan virheiden löytämiseksi ja korjaamiseksi, sekä ne, joiden tarkoituksena on estää virheet. Komissio arvioi tämän kehyksen vaikutusta järjestelmien tehokkuuteen kokonaisuutena tarkasteltuna.

1.43.

Talousarvio käsittää maksuja miljoonille yksittäisille lopullisille edunsaajille. Maksuperusteena on, että lopulliset edunsaajat noudattavat laissa ja asetuksissa esitettyjä ehtoja (esim. edunsaajan on noudatettava tai menojen on vastattava joskus monimutkaisiakin tukikelpoisuussääntöjä) ja että tilien perustana olevat toimet ja/tai menot ovat olemassa ja oikeellisia. Joistakin näistä rahoitusehdoista määrätään yhteisön säännöissä (mukaan luettuina yleisesti sovellettavat säännöt, kuten julkishankintoja koskevat direktiivit), ja joistakin päättävät jäsenvaltiot. Lopullisille edunsaajille maksetaan joko suoraan (jos kyse on suorasta hallinnoinnista) tai korvaamalla jäsenvaltioiden viranomaisten ilmoittamia tukikelpoisia menoja (erityisesti jos kyse on yhteisestä hallinnoinnista).

1.44.

Maksut ovat laillisia ja asianmukaisia, kun nämä edellytykset täyttyvät, ja kun oikeat edunsaajat saavat oikeat määrät oikeaan aikaan. Tämä edellyttää asianmukaista valvontaa. Komission vastuulla on varmistaa, että talousarviovarat käytetään asianmukaisesti – menot ovat laillisia ja asianmukaisia ja kustannustehokkaita. Menoista noin 80 prosentin kohdalla – koheesiopolitiikan ja maatalouden aloilla – täytäntöönpanotehtävät jaetaan jäsenvaltioiden kanssa, mikä käytännössä merkitsee sitä, että jäsenvaltioiden velvollisuutena on valita rahoitettavat hankkeet, suorittaa maksut ja käyttää valvontajärjestelmiä, jotka takaavat vaikuttavan riskienhallinnan, sekä raportoida tuloksista.

1.45.

On olemassa lukuisia tekijöitä, jotka vaikuttavat siihen, esiintyykö virheitä tai voidaanko valvontajärjestelmillä ehkäistä tai havaita ja korjata virheet. Näitä ovat mm. seuraavat tekijät: tukikelpoisuussääntöjen ja edunsaajaa koskevien velvoitteiden monimutkaisuus ja niiden tunnettuus edunsaajien keskuudessa, ilmoitusten teko- ja käsittelytapa, tarkastusten määrä ja laajuus, liikaa menoja ilmoittaneille edunsaajille määrättyjen seuraamusten laajuus virhetapauksissa sekä valvontamenettelyjen näkyvyys ja varoittava vaikutus. Virheriskiä vähentävät hyvin suunnitellut säännöt ja asetukset, jotka ovat selkeästi tulkittavissa ja joiden soveltaminen on yksinkertaista.

1.46.

Hallinnointitavasta riippumatta valvontajärjestelyt vastaavat kehystä, joka koostuu kolmesta yleisestä toimintatasosta:

a)

ensimmäisen tason valvontamenettelyillä tarkastetaan, täyttävätkö lopulliset edunsaajat lakisääteiset velvoitteet

b)

toisen tason valvontamenettelyillä tarkastetaan ensimmäisen tason valvontamenettelyjen vaikuttavuus ja

c)

komission yleisellä valvonnalla varmistetaan, että jäsenvaltiot ja/tai komission pääosastot huolehtivat talousarviohallintoon liittyvistä velvoitteistaan ja vastuualueistaan (62).

1.47.

EU-menojen luonteen vuoksi pääasiallinen virheriski liittyy lopulliseen edunsaajaan, joka tarkoituksella, huolimattomuuttaan tai tahattomasti ilmoittaa korvattavaksi menoja, jotka eivät oikeuta tukeen, koska ne eivät täytä lakisääteisiä ehtoja tai niitä ei ole asianmukaisesti dokumentoitu tai ne on laskettu väärin. Tästä saatiin osoitus sekä tilintarkastustuomioistuimen aiemmin esittämistä että tähän vuosikertomukseen liittyvistä tarkastushavainnoista (ks. kohdat 5.12–5.16., 6.22–6.27., 7.14–7.22., 8.9, 9.8–9.11. ja 10.16–10.19.). Pääasiallinen riski ei ainoastaan ole tällä tasolla, vaan usein on niin, että virheet voidaan havaita luotettavasti ainoastaan tällä tasolla eli paikalla. Tämä tarkoittaa sitä, että asiakirjoihin perustuvat tarkastukset ovat vain osittain vaikuttavia. Tästä syystä ja myös siksi, että joka vuosi suoritetaan miljoonia maksuja, ensimmäisen tason valvontamenettelyt ovat kalliita toteuttaa, koska niiden kokonaiskustannukset ovat suoraan verrannollisia niiden kattavuuteen.

1.47.

Komissio on samaa mieltä siitä, että asiakirjoihin perustuvilla tarkastuksilla voidaan ainoastaan osittain estää virheet. Tämän vuoksi komission sisäisen valvonnan kehyksellä varmistetaan menojen laillisuus ja asianmukaisuus useaksi vuodeksi lukuisien paikalla tehtävien tarkastusten avulla.

1.48.

Tällä tasolla tarkastetaan yksittäisistä ilmoituksista paikalla usein vain pieni osa (tavallisesti 5–10 prosenttia vuodessa alasta riippuen). Tilintarkastustuomioistuin havaitsi maatalousalan (ks. kohdat 5.27, 5.28, 5.30–5.32. ja 5.34–5.36.) ja koheesiopolitiikan (ks. kohta 6.29) alojen tarkastuksissa puutteita, jotka vastaavat jäsenvaltioiden viranomaisten tasolla ilmeneviä puutteita. Heikkolaatuisia ensimmäisen tason valvontamenettelyjä havaittiin myös niissä tapauksissa, joissa kyse oli suorasta hallinnoinnista, mukaan lukien tutkimusalan edunsaajille suoritettuja korvauksia koskevat komission tarkastukset, jotka eivät toimineet tyydyttävällä tavalla (kohdat 7.29 ja 7.30). Myös yksittäisiä menoilmoituksia koskevat riippumattomien tarkastajien toimittamat tarkastukset olivat laadultaan huonoja (ks. kohdat 7.32–7.33. ja 10.29–10.30.).

1.48.

Vaikka on totta, että paikalla tehtävät tarkastukset koskevat harvoin kaikkia ohjelman edunsaajia, lakisääteiset hallinnolliset tarkastukset koskevat aina kaikkia yksittäisiä menoilmoituksia. Näin siksi, että paikalla tehtävät tarkastukset ovat liian kalliita.

1.49.

Ensimmäisen tason valvontamenettelyjen luonteen vuoksi huonoa suoritusta tällä tasolla ei voida korvata suoraan toisen tason valvontamenettelyillä. Toisen tason valvontamenettelyjen vaikuttavuus riippuu siis eritoten siitä, pystytäänkö niiden avulla varmistamaan asianmukaiset ensimmäistä tasoa koskevat valvontajärjestelyt eikä niinkään siitä, havaitaanko ja korjataanko niiden avulla yksittäisiä virheitä. Tilintarkastustuomioistuimen varainhoitovuotta 2007 koskevan tarkastustyön perusteella havaittiin jälleen, että jäsenvaltioiden toimittamilla toisen tason tarkastuksilla ja komission (63) tarkastuksilla ei saavuteta toivottua vaikuttavuustasoa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi puutteita esimerkiksi seuraavilla osa-alueilla:

1.49.

Komission toteuttamien valvontatoimien tarkoituksena on parantaa hallinto- ja valvontajärjestelmiä virheiden ehkäisemiseksi tai niiden havaitsemiseksi ja korjaamiseksi, kuten tilintarkastustuomioistuin suosittelee, ja varmistaa, että vaaditut korjaustoimenpiteet toteutetaan. Niiden tarkoituksena ei ole yksittäisten virheiden havaitseminen.

a)

maatalousalan sääntöjenmukaisuutta koskevat komission tarkastukset (ks. kohdat 5.47 ja 5.48)

a)

Tilintarkastustuomioistuimen 5.47 ja 5.48 kohdassa esittämät havainnot kuuluvat luontaisesti maatalousalan sääntöjenmukaisuuden tarkastusmekanismiin eikä niitä sen vuoksi voida katsoa mekanismin puutteiksi. Komissio katsoo, että kyseinen mekanismi toimii hyvin ja sillä saavutetaan tavoite, jota varten se on suunniteltu. Mekanismin tarkoituksena on, että ilman yhteisörahoitusta jätetään menot, joita ei ole toteutettu yhteisön sääntöjen mukaisesti.

Jos sääntöjenmukaisuustarkastuksessa havaitaan, että edunsaajille on suoritettu maksuja aiheettomasti, jäsenvaltioiden on toteutettava asianomaisiin edunsaajiin kohdistuvia perintätoimia. Kuitenkin myös silloin, kun varojen periminen takaisin edunsaajalta ei ole tarpeen, koska rahoitusoikaisu ei koske aiheettomia maksuja vaan ainoastaan jäsenvaltioiden hallinto- ja valvontajärjestelmän puutteita, oikaisut ovat tärkeä keino parantaa jäsenvaltioiden järjestelmiä ja tällä tavoin estää maksujen suoritus edunsaajille sääntöjen vastaisesti tai havaita ja periä takaisin tällaiset maksut.

Katso myös vastaukset 5.47 ja 5.48 kohtaan.

b)

koheesiopolitiikan alan menoja koskevat tarkastukset (ks. kohdat 6.30 ja 6.31)

b)

Komissio katsoo, että useimmissa tapauksissa tilintarkastustuomioistuimen koheesiopolitiikan alaa koskevat tarkastukset johtivat tehokkaisiin korjaustoimenpiteisiin ja toiminnallisesti hyödyllisiin tuloksiin. Lisäksi toimivaltaisten pääosastojen vuotuisissa toimintakertomuksissa esitetään yksityiskohtaisesti tarkastustoiminnan tulokset, erityisesti korjaustoimet, maksujen keskeytykset ja rahoitusoikaisut.

Katso myös vastaukset 6.30 ja 6.31 kohtaan.

c)

tutkimuksen, energian ja liikenteen alojen tilien jälkitarkastukset (ks. kohta 7.34) ja

c)

Tutkimusalan pääosastot lisäsivät huomattavasti tarkastuksiaan vuonna 2007, ja ne ovat saavuttaneet vuositavoitteensa.

Huomio kohdistuu nyt havaittujen virheiden korjaamiseen. Tutkimusalan pääosastot pyrkivät aktiivisesti parantamaan valvontakeinoja ja ne aikovat antaa tarkemmat hallinto- ja rahoitusohjeet. Niillä pyritään parantamaan takaisinperintämenettelyn tehokkuutta ja kattavuutta (mukaan lukien tilintarkastustuomioistuimen havaintojen ekstrapolointi ja jatkotoimet).

d)

hallinnon laatua ja siihen liittyviä seurantakäyntejä koskevat ennakkotarkastuslausumat (ks. kohdat 9.16, 9.17 ja 9.20).

d)

Oikeuden, vapauden ja turvallisuuden pääosasto on parantanut ohjeistustaan ja laatinut toimintasuunnitelman seurantakäyntien viimeistelemiseksi. Katso vastaukset 9.16, 9.17 ja 9.20 kohtaan.

1.50.

Puutteellisia ensimmäisen ja toisen tason valvontamenettelyjä ei voida korvata komission valvonnalla. Tämän valvonnan tarkoituksena on varmistaa, että ensimmäisen ja toisen tason valvontajärjestelyt ovat asianmukaisia ja että niitä käytetään vaikuttavalla tavalla. Alemmilla tasoilla olevat puutteet olisi yksilöitävä (esimerkiksi pääosastojen pääjohtajien vuotuisissa toimintakertomuksissa), ja puutteiden korjaamiseksi olisi ryhdyttävä toimenpiteisiin (ks. kohta 2.40). Valvontaa suoritetaan sekä yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa hallinnoitavista menoista vastaavissa pääosastoissa että yksittäisten pääosastojen osalta komission ylimmällä tasolla.

1.50.

Jäsenvaltioiden maatalousalan hallinto- ja valvontajärjestelmien puutteet havaitaan sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettelyissä, ja niiden perusteella jäsenvaltioilta voidaan edellyttää rahoitusoikaisuja. Oikaisut ovat tärkeä keino parantaa jäsenvaltioiden järjestelmiä. Niiden tavoitteena on ehkäistä sääntöjenvastaisia maksuja edunsaajille tai havaita ja periä takaisin tällaiset maksut.

1.51.

Valvontaprosessia haittaavat tekijät, joilla on suora yhteys edunsaajien määrään, sääntöjen monimutkaisuuteen, vaikeuteen tarkastaa säännönmukaisuutta sekä rahoitusoikaisujen ja seuraamusten varoittavaan vaikutukseen.

1.51.

Nämä ovat tiettyihin toimintalohkoihin luontaisesti liittyviä riskejä, jotka on otettava huomioon valvontastrategiaa laadittaessa, erityisesti monivuotisten ohjelmien yhteydessä.

1.52.

Tilintarkastustuomioistuimen antamassa lausunnossa nro 2/2004 suositetaan, että yhteisön menojen hallinnoinnissa käytettävien valvontajärjestelmien avulla olisi saavutettava asianmukainen tasapaino valvontamenettelyjen kustannusten ja niistä saatavan hyödyn välille, jotta tapahtumien virheriski (jäännösriski) saataisiin kohtuulliselle tasolle. Tämän edellytyksenä on, että kaikki talousarvioprosessiin osallistujat hyväksyvät seuraavat seikat:

1.52.

Komissio yhtyy tilintarkastustuomioistuimen lausunnossa 2/2004 esitettyihin suosituksiin ja panee ne täytäntöön toimintasuunnitelmassaan yhdennetyn sisäisen valvonnan kehyksen luomiseksi, kuten ilmenee sen seurantakertomuksesta (KOM(2008) 110 lopullinen). Komissio jatkaa valvonnasta aiheutuvien kustannusten ja siitä saatavien hyötyjen tarkastelua toimintasuunnitelman 10 kohdan mukaisesti ja käynnistää uudelleen keskustelun hyväksyttävästä riskistä vuoden 2008 lopulla.

a)

Kaikkia lopullisia edunsaajia ei voida tarkastaa paikalla ja täten jonkinlainen virheisiin liittyvä jäännösriski on aina olemassa. Tärkeintä on saada riski asianmukaiselle (hyväksyttävälle) tasolle ottamalla huomioon eri menotyyppien luonne, nykysääntöjen monimutkaisuus ja käytettävissä olevien seuraamusten varoittava vaikutus.

b)

Valvontakustannuksilla on merkitystä sekä EU:n talousarvion että jäsen- tai edunsaajavaltioiden kannalta.

b)

Erityisesti paikalla tehtävistä tarkastuksista aiheutuvat kustannukset ovat suuret.

c)

Menojen ja yksittäisten menoalojen jäännösriskin välinen tasapaino on niin tärkeä, että se olisi hyväksyttävä poliittisella tasolla (päätöksen tekisivät talousarvio-/vastuuvapausviranomaiset) unionin kansalaisten puolesta.

d)

Jos järjestelmää ei voida panna täytäntöön tyydyttävällä tavalla siten, että menot olisivat hyväksyttävällä tasolla ja riski siedettävä, järjestelmän käyttöä olisi harkittava uudelleen.

1.53.

Jos sisäisen valvonnan kehys luotaisiin näiden järkevien periaatteiden pohjalta, valvontajärjestelmät voitaisiin määritellä sen mukaan, mitä niiden avulla on määrä saavuttaa (64) (suoritetavoitteet). Lisäksi olisi mahdollista määritellä kriteerit, joita sovelletaan järjestelmien toiminnan arviointiin ja tarkastukseen.

1.53.

Komissio tarkastelee tätä ehdotusta. Koheesiopolitiikan alaa koskevissa ohjeissa edistetään jo nyt tuloksiin suuntautunutta lähestymistapaa, joka perustuu virheiden määrän ja vaihtelun kirjaamiseen. Vaatimus seurata virheiden määriä ja ilmoittaa niistä on pakollinen lainsäädännössä kaudella 2007–2013. Maatalouden alalla yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän mukaisten tarkastusten tuloksia seurataan tiiviisti.

1.54.

Tilintarkastustuomioistuin kannustaa komissiota saattamaan päätökseen analyysinsä, joka koskee valvontamenettelyjen kustannuksia ja menoalojen erilaisia toimintariskitasoja (65). Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että realistisesta, avoimesta, järkevästä ja kustannustehokkaasta lähestymistavasta riskienhallintaan olisi etua niin osallistujille kuin edunsaajillekin.

2.1.

Tässä luvussa tarkastellaan, kuinka hyvin komissio onnistui vuonna 2007 lisäämään pääosastojensa valvontajärjestelmien vaikuttavuutta EU:n talousarviosta rahoitettujen toimien laillisuuden ja asianmukaisuuden varmistamiseksi. Luvussa analysoidaan erityisesti, missä määrin

2.1.

a)

tilintarkastustuomioistuimen tarkastushavainnot tukevat pääjohtajien vuotuisiin toimintakertomuksiin ja lausumiin sekä komission yhteenvetokertomukseen sisältyviä johdon antamia tietoja (kohdat 2.2–2.14);

b)

komissio on onnistunut lisäämään laillisuudesta ja asianmukaisuudesta saatavaa varmuutta hyödyntämällä indikaattoreita, tarkoituksenmukaisia olennaisuusperusteita ja vuotuisia yhteenvetoja (kohdat 2.15–2.23);

c)

komissio on edistynyt sisäisen valvonnan standardien ja yhdennetyn sisäisen valvonnan kehyksen täytäntöönpanossa ja missä määrin se on pystynyt osoittamaan niiden vaikutuksen varainhoitovuoden 2007 menoihin (kohdat 2.24–2.36).

c)

Käytössä olevat sisäiset valvontajärjestelmät – vuotta 2007 koskevissa toimintakertomuksissa esitettyjä rajoituksia lukuun ottamatta – antavat riittävän varmuuden siitä, että komission toimintaan osoitetut resurssit on käytetty suunniteltuihin tarkoituksiin moitteettoman varainhoidon periaatteita noudattaen. Käyttöön otetut valvontamenettelyt ja tilintarkastustuomioistuimen tarkastushavaintojen seuranta tarjoavat riittävät takeet tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta.

Komissio toteuttaa toimia parantaakseen sisäistä valvontajärjestelmäänsä omien kokemustensa perusteella ja ratkaistakseen tilintarkastajien havaitsemat ongelmat. Vuonna 2007 tarkistettiin tehokkaan hallinnoinnin sisäisen valvonnan standardeja, jatkettiin yhdennetyn sisäisen valvonnan kehyksen luomiseksi laaditun toimintasuunnitelman täytäntöönpanoa ja tarkistettiin vuotuisia toimintakertomuksia koskevia suuntaviivoja.

Komissio käsittelee muun muassa valtuutettujen tulojen ja menojen hyväksyjien tekemissä varaumissa esittämiä kysymyksiä. Komissio esittää selkeämmin syyt, joiden vuoksi tietyt EY:n perustamissopimuksen nojalla tilintarkastustuomioistuimen laatimassa vuotuisessa kertomuksessa esitetyt näkemykset ja johdon monivuotiset tavoitteet poikkeavat toisistaan. Johdon kertomuksissa otetaan huomioon toimenpiteet, joilla havaitaan ja oikaistaan vuoden aikana tapahtuneet virheet.

2.2.

Hyväksymällä yhteenvetokertomuksen komissio ottaa poliittisen vastuun pääjohtajien suorittamasta talousarvion toteuttamisesta (1). Komission mukaan ”käyttöön otetut valvontamenettelyt tarjoavat riittävät takeet niiden toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta, joista komissiolla on EY:n perustamissopimuksen 274 artiklasta johtuva kokonaisvastuu”.

2.3.

Komissio on kuitenkin tietoinen siitä, että lisätoimet ovat tarpeen useiden puutteiden korjaamiseksi; esimerkkeinä voidaan mainita valtuutettujen tulojen ja menojen hyväksyjien varaumissa mainitut puutteet sekä puutteet, jotka liittyvät sellaisiin talousarvioaloihin, joiden toimintaa tilintarkastustuomioistuin ei pitänyt tyydyttävänä. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että tiettyjen varaumien sisällön pitäisi olla laajempi kuin komission pääjohtajat ovat esittäneet (kohta 2.12 ja taulukko 2.1 ).

2.3.

Komissio panee tyytyväisyydellä merkille taulukossa 2.1 esitettävän parannetun arvion, joka koskee pääjohtajien vuoden 2007 toimintakertomuksissa antamaa todentavaa aineistoa tilintarkastustuomioistuimen tarkastuslausumien päätelmiä varten.

2.4.

Rakennerahastojen osalta komissio toteaa esittäneensä koostetut luvut kansallisella tasolla tehdyistä rahoitusoikaisuista, jotka on toteutettu jäsenvaltioiden suorittamien maksujen peruutusten ja takaisinperinnän muodossa (8). Komission pitäisi kuitenkin painottaa yhteenvetokertomuksessaan enemmän jäsenvaltioiden toimittamissa tiedoissa esiintyviä puutteita ja epäjohdonmukaisuuksia. Tietojen laadun parantamiseen tähtääviä toimenpiteitä ei näin ollen pidä rajata ainoastaan komissioon – kuten yhteenvetokertomuksessa esitetään – vaan ne on ulotettava myös jäsenvaltioihin (ks. myös kohdat 1.42, 2.31–2.33 ja 3.26–3.28).

2.4.

Rakennerahastojen vuoden 2006 vuosikertomuksen liitteessä, johon yhteenvetokertomuksessa (KOM(2008) 338 lopullinen) viitataan, ja vuoden 2007 tilinpäätöksessä todetaan, että jäsenvaltioilta saaduissa tiedoissa on puutteita ja epäjohdonmukaisuuksia.

2.5.

Komission oma arviointi poikkeaa joidenkin monivuotisten tavoitteiden tapauksessa tilintarkastustuomioistuimen arviosta. Komissio esimerkiksi arvioi saavuttaneensa tavoitteet, jotka koskevat vaikuttavan sisäisen valvonnan järjestelmän luomista sekä tilintekovelvollisuuden edistämistä vuotuisten toimintakertomusten avulla. Tilintarkastustuomioistuin panee kuitenkin merkille, että vaikka sisäisen valvonnan standardit on pantu täytäntöön, joidenkin valvontajärjestelmien vaikuttavuus virheiden estämisen tai havaitsemisen ja korjaamisen kannalta ei ole vielä arvioitavissa (ks. myös kohta 2.26). Lisäksi tiettyjen vuotuisissa toimintakertomuksissa esitettävien varaumien sisältöä ja kattavuutta olisi laajennettava, jotta niiden mahdollinen vaikutus kävisi täysin ilmeiseksi (ks. kohta 2.12).

2.5.

Komissio arvioi yhteenvetokertomuksessaan (KOM(2008) 338 lopullinen, liite 3) saavuttaneensa tietyt tavoitteet toteuttamalla aloitteita. Tästä huolimatta komissio luonnollisesti toteuttaa jatkossakin toimia, joilla parannetaan sisäisiä valvontajärjestelmiä ja vuotuisia toimintakertomuksia. Komissio on sitoutunut sisäisten valvontajärjestelmiensä jatkuvaan kehittämiseen.

2.6.

Tilintarkastustuomioistuin arvioi, kuinka luotettavan kuvan (ilman merkittäviä vääristymiä) pääjohtajien vuotuiset toimintakertomukset ja lausumat antavat sovellettavien menettelyiden vaikuttavuudesta. Tilintarkastustuomioistuin tutki erityisesti, saadaanko valvontajärjestelmien avulla tarvittava varmuus tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta.

2.7.

Kaikki vuotuiset toimintakertomukset tarkastettiin, ja lisäksi tutkittiin yksityiskohtaisesti 15 pääosaston kertomuksia.

2.8.

Vuoden 2007 toimintakertomusten laadintaohjeissa (9) korostettiin komission keskusyksiköiden ilmaisemaa tarvetta siitä, että sisäisen valvonnan järjestelmien vaikuttavuuden ja lausumien perustan välinen yhteys on selkiytettävä. Käytännössä useimmat pääjohtajat antoivat seikkaperäisen selvityksen varmuutensa ”kivijalan” muodostavista keskeisistä osatekijöistä.

2.9.

Kaikki pääjohtajat vahvistivat saaneensa kohtuullisen varmuuden siitä, että heille myönnetyt resurssit oli käytetty tarkoituksenmukaisesti ja että heidän käyttöön ottamansa sisäinen valvonta takasi tilien perustana olevien toimien laillisuuden ja asianmukaisuuden. Pääjohtajat esittivät kuitenkin tietyissä tapauksissa varaumia. Tilintarkastustuomioistuin arvioi lausumien perustaa vertaamalla niiden kattavuutta ja vaikutusta tilintarkastustuomioistuimen oman tarkastuksen tuloksiin.

2.10.

Vuonna 2007 laadituista 40 lausumasta 13 (10) sisältää yhden tai useamman varauman. Useimmissa varaumissa viitataan tilien perustana olevien toimien laillisuuteen ja asianmukaisuuteen liittyviin puutteisiin. Varaumien kokonaismäärä laski 20:stä (2006) 17:ään (2007), vaikkakin niiden taloudellinen yhteisvaikutus kasvoi.

2.11.

Aluepolitiikan pääosastoa sekä työllisyys-, sosiaali- ja tasa-arvoasioiden pääosastoa koskevien varaumien taloudellinen kokonaisvaikutus kasvoi arvion mukaan noin 140 miljoonasta eurosta lähes 725 miljoonaan euroon vuosien 2006 ja 2007 välillä (11). Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston kohdalla annettu vuoden 2007 maaseudun kehittämismenoja koskeva uusi varauma perustuu jäsenvaltioilta saatuihin tietoihin, jotka osoittavat virhetason olevan yli 3 prosenttia. Todentamisviranomaiset eivät olleet kuitenkaan vielä vahvistaneet tätä tietoa, eikä sillä ole vielä myöskään pääosaston hyväksyntää. Merkittävimmät tilien perustana olevien toimien laillisuuteen ja asianmukaisuuteen liittyvät varaumat esitetään taulukossa 2.1 .

2.11.

Aluepolitiikan pääosaston sekä työllisyys-, sosiaali- ja tasa-arvoasioiden pääosaston vuotuisissa toimintakertomuksissa esitetään sekä riskeihin liittyvät määrät (eli puutteellisiin järjestelmiin kohdistuvat maksut) että numerotiedot taloudellisista vaikutuksista. Taloudellisten vaikutusten numerotietoja kuvataan hallinnointi- ja valvontajärjestelmien puutteiden vuoksi tehtyjen kiinteämääräisten oikaisujen määrällä. Komission näkemyksen mukaan tällä lähestymistavalla voidaan arvioida tasapuolisesti havaittujen puutteiden potentiaalisia taloudellisia vaikutuksia.

2.12.

Taulukosta käy ilmi, että vuotuisten toimintakertomusten avulla saadaan selkeää ja yksiselitteistä todentavaa aineistoa tilintarkastustuomioistuimen tarkastuslausumaan (DAS) liittyviä päätelmiä varten ainoastaan hallintomenojen ja talous- ja rahoitusasioiden osalta. Useimmilla toimintalohkoilla vuotuiset toimintakertomukset ovat lähempänä tarkastuslausumaan liittyvien erityisarvioiden päätelmiä kuin aiempina vuosina; näin on etenkin maatalouden ja koheesiopolitiikan tapauksessa. Tilintarkastustuomioistuin panee kuitenkin merkille, että varaumien sisältöä ja kattavuutta olisi laajennettava, jotta niiden mahdollinen vaikutus kävisi täysin ilmeiseksi. Lisäksi pääjohtajat päätyvät edelleen useilla toimintalohkoilla tilintarkastustuomioistuimen tarkastushavaintoja myönteisempään päätelmään EU-varojen käytön laillisuudesta ja asianmukaisuudesta.

2.12.

Kuten EY:n perustamissopimuksessa määrätään, tilintarkastustuomioistuin antaa vuosittain tarkastuslausuman tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta. Pääjohtajien lausumassa sen sijaan keskitytään siihen, onko varat käytetty suunniteltuun tarkoitukseen, kun otetaan huomioon tarkastusten monivuotinen luonne ja niiden tehokkuus virheiden havaitsemisessa ja korjaamisessa. Pääjohtajat antavat hallinnon lausuman, joka perustuu komission omaan tarkastustyöhön, tilintarkastustuomioistuimen kertomuksiin ja havaintoihin ja tarpeen mukaan jäsenvaltioiden suorittaman valvonnan tuloksiin.

2.13.

Koulutuksen ja kansalaisuuden toimintalohkolla pääjohtajien saama varmuus poikkeaa tietyiltä osin huomattavasti tilintarkastustuomioistuimen havainnoista. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi merkittäviä puutteita koulutuksen ja kulttuurin pääosaston vastuulle kuuluvissa ennakkotarkastuslausumaan liittyvissä menettelyissä (ks. kohdat 9.17 ja 9.25). Pääjohtaja ei ole kuitenkaan esittänyt havaittuja puutteita koskevaa varaumaa. Viestinnän pääosaston tapauksessa on esitetty varauma jäsenneltyjen jälkitarkastusten puuttumisesta, mutta tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että myös ennakkotarkastuksissa on huomattavia puutteita (ks. kohdat 9.23 ja 9.25).

2.13.

Koulutuksen ja kulttuurin pääosasto on perustanut lausumansa kattaviin tarkastuksiin eikä pelkästään ennakkotarkastuslausuman arviointimenettelyyn.

2.14.

Yhteisön ulkopuolelle suunnatun tuen sekä kehitys- ja laajentumisasioiden toimintalohkolla tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tilien perustana olevien toimien laillisuuteen ja/tai asianmukaisuuteen liittyvä virhetaso on olennainen lähinnä täytäntöönpanosta vastaavien elinten hallinnoimien tapahtumien kohdalla (ks. kohta 8.31) ja että valvontajärjestelmät ovat osittain vaikuttavia (ks. kohta 8.32). Nämä havainnot eivät ilmene riittävissä määrin pääjohtajien varaumista.

2.14.

Tilintarkastustuomioistuin tekee olennaisuutta koskevat päätelmänsä useista pääosastoista tehdyn otoksen perusteella. Yksittäinen pääosasto sitä vastoin voi tehdä olennaisuusseikkoja koskevia päätelmiä ja laatia kertomuksia ainoastaan omalta alaltaan.

2.15.

Komissio on painottanut vuoden 2007 toimintakertomusten yhteydessä erityisesti asianmukaisuutta koskevia indikaattoreita (12). Useimmat pääjohtajat ovat käyttäneet viitteellisiä sisäisen valvonnan kuvausmalleja osoittaakseen, kuinka asiaankuuluvia lakeja, asetuksia ja sopimusmääräyksiä on noudatettu ja miten ne ovat yhdistettävissä kohtuulliseen varmuuteen (13). Yhden pääosaston kohdalla sovelletut perustiedot eivät ole kuitenkaan luotettavia ja/tai yhteys laillisuuteen ja asianmukaisuuteen ei käy selvästi ilmi (14). Lähes kaikki pääjohtajat ovat jättäneet käyttämättä vertailukelpoisia indikaattoreita aiemmilta vuosilta eivätkä ole asettaneet laillisuutta ja asianmukaisuutta koskevia tavoitteita (15).

2.15.

Komissio on laatinut useita sisäisen valvonnan kuvausmalleja, joilla pyritään esittämään valvontastrategiat yhdenmukaisella tavalla, mutta joita voidaan mukauttaa hallinnointikysymysten ja -muotojen mukaan. Laillisuutta ja asianmukaisuutta kuvaavat indikaattorit, joilla pyritään helpottamaan maksutapahtuminen laillisuuden ja asianmukaisuuden seurantaa ja raportointia, tulivat pakollisiksi vuoden 2007 toimintakertomuksissa. Komissio pitää tätä tärkeänä edistysaskeleena, mutta indikaattorien luotettavuutta ja selkeyttä on parannettava jonkin verran. Indikaattoreita on voitava käyttää täysipainoisesti ja helposti seurannassa ja valvonnassa.

2.16.

Tarkistetun varainhoitoasetuksen 53 b artiklan 3 kohdan mukaan (16)”jäsenvaltiot laativat asianmukaisella kansallisella tasolla vuotuisen yhteenvedon saatavilla olevista tarkastuksista ja ilmoituksista” (17). Komission keskusyksiköiden ohjeiden mukaan pääjohtajien on esitettävä vuoden 2007 toimintakertomuksissaan ennakkoarvio vuotuisten yhteenvetojen perusteella saatavasta varmuudesta (18).

2.17.

Tilintarkastustuomioistuin on tuonut hiljattain esille, että vuotuiset yhteenvedot muodostavat sisäisen valvonnan lisäelementin, ja se on kannustanut komissiota tavoittelemaan suurempaa lisäarvoa, jota saataisiin muun muassa yksilöimällä yhteiset ongelmat, mahdolliset ratkaisut ja parhaat käytännöt ja hyödyntämällä näitä tietoja valvontatehtävässä (19).

2.18.

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa kävi ilmi, että 31. maaliskuuta 2008 mennessä 25 jäsenvaltiota 27:stä oli toimittanut vuotuisen yhteenvedon. Yhteenvedon toimittaneista jäsenvaltioista yhteensä kahdeksan ei noudattanut varainhoitoasetuksen ja sen soveltamissääntöjen vähimmäisvaatimuksia (20), ja 12 jäsenvaltiota noudatti vaatimuksia vain osittain. Lisäksi ainoastaan 15 jäsenvaltiota 25:stä toimitti lausunnon annettujen tietojen kattavuudesta ja oikeellisuudesta; kahdessa tapauksessa lausunto koski ohjelmakautta 2007–2013, jonka osalta on maksettu ainoastaan ennakoita. Ennakoihin liittyvä riski on alhainen.

2.18.

Komissio panee tyytyväisyydellä merkille tilintarkastustuomioistuimen päätelmän, jonka mukaan komissio on valvonut asianmukaisesti vuotuisten yhteenvetojen laadintaprosessia antamalla selkeät suuntaviivat ja pyrkinyt selvittämään syyt määräaikojen ja muiden vaatimusten noudattamatta jättämiseen.

2.19.

Esitystapa on epäyhtenäinen ja annettujen tietojen kattavuutta ja oikeellisuutta koskevat lausunnot puuttuvat useissa tapauksissa. Vuotuiset yhteenvedot eivät näin ollen vielä muodosta luotettavaa arviointia valvontajärjestelmien toiminnasta ja vaikuttavuudesta.

2.19.

Vuotuisten yhteenvetojen ensimmäinen toimittamisvuosi sujui yleisesti ottaen hyvin, koska lähes kaikki jäsenvaltiot noudattivat viime vaiheessa vaatimuksia. Komission mielestä nyt on luotu hyvä perusta yhteenvetojen laadun parantamiselle seuraavalla kierroksella. Komissio laatii jäsenvaltioille tarkistetut ohjeet, joihin sisältyy suosituksia vuodelta 2008 laadittavien yhteenvetojen laadun parantamiseksi.

2.20.

Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että komissio on valvonut vuotuisten yhteenvetojen ensimmäisen julkaisuvuoden osalta prosessia riittävän hyvin: se on laatinut selkeät suuntaviivat ja pyrkinyt selvittämään syitä määräaikojen ja sisältö- tai laatuvaatimusten noudattamatta jättämiseen.

2.21.

Useimmat pääosastot ovat ottaneet käyttöön olennaisuuskriteereitä (21) komission suuntaviivojen mukaisesti, ja mukauttaneet ne omaan hallinnointimuotoonsa, sisäisen valvonnan ympäristöönsä sekä jäsenvaltioiden valvontajärjestelmiin (22).

2.22.

Tilintarkastustuomioistuin antoi varainhoitovuoden 2006 vuosikertomuksessa suosituksen (23), jonka perusteella neljä pääosastoa, jotka ovat päävastuussa yhdessä jäsenvaltioiden kanssa tapahtuvasta EU:n talousarvion toteuttamisesta (24), ovat käyneet läpi jäsenvaltioissa toteutettavia rakennetoimia koskevien hallinto- ja valvontajärjestelmien toiminnan arviointimenetelmää. Pääjohtajat katsovat nyt kaikkien ohjelmien tai järjestelmien, joiden osalta toimivaltainen elin on esittänyt kielteisen tarkastuslausuman, sisältävän merkittäviä puutteita, ellei jostakin muusta lähteestä ole saatu luotettavaa todentavaa aineistoa siitä, ettei huomattavia puutteita ole (25).

2.23.

Yksi pääosasto sovelsi olennaisuusrajoja, jotka eivät ole yhteensopivia muiden tietojen ja muista lähteistä saadun varmuuden kanssa, jotka esitetään toisaalla pääosaston vuotuisessa toimintakertomuksessa (26).

2.23.

Komission keskusyksiköt ovat yhteenvetokertomuksessa sitoutuneet antamaan pääosastoille lisäohjeistusta, jotta ne voivat osoittaa selvemmin virheiden määrän, olennaisuuden ja varaumien välisen yhteyden.

2.24.

Tilintarkastustuomioistuin tutki tarkastukseen valittujen sisäisen valvonnan standardien soveltamista useissa komission yksiköissä. Tarkastuksen tavoitteena oli arvioida sekä vähimmäisvaatimusten (perusvaatimukset) täytäntöönpanoastetta että tilien perustana olevien toimien laillisuuden ja asianmukaisuuden varmistamiseen tarkoitettujen järjestelmien vaikuttavuutta. Järjestelmien vaikuttavuuden arviointi on erityisen tärkeää vuoden 2007 kohdalla, sillä arvioinnin perusteella voidaan tehdä päätelmiä komission toimien onnistumisesta tällä alalla ennen kuin suoritetaan standardien yleistarkistus, joka toteutetaan vuodesta 2008 alkaen.

2.24.

Komissio pyrkii osoittamaan, että standardien täytäntöönpano edistää johdon lausumiin perustuvaa riittävää varmuutta siitä, että tilien perustana olevat toimet ovat laillisia ja sääntöjenmukaisia. Vuonna 2007 toteutettu sisäisen valvonnan standardien tarkistus, joka tulee voimaan vuonna 2008, perustuu tähän periaatteeseen.

2.25.

Tilintarkastustuomioistuin arvioi sisäisen valvonnan standardien täytäntöönpanoa varainhoitovuonna 2007 ja havaitsi, että pääosastot noudattavat keskimäärin 96:ta prosenttia (2006: 95 prosenttia) perusvaatimuksista (ks. taulukko 2.2 ). Sisäisen valvonnan standardien täytäntöönpanoaste on siis ollut komissiossa pysyvästi korkea vuodesta 2004 alkaen.

2.25.

Komissio otti sisäisen valvonnan standardit käyttöön vuonna 2000 osana kyseisenä vuonna käynnistettyä uudistusta. Standardeilla ja niihin liittyvillä vähimmäisvaatimuksilla on tarkoitus mitata komission sisäisen valvonnan järjestelmän vakautta. Tätä lähestymistapaa voidaan pitää onnistuneena, koska sekä komission yksiköt että tilintarkastustuomioistuin ovat viime vuosina todenneet vaatimusten noudattamisen pysyneen korkealla tasolla.

2.26.

Edistyksestä huolimatta komissio ei ole kyennyt osoittamaan vuoden 2007 osalta kattavasti, että valvontajärjestelmät lieventävät virheriskiä riittävästi esimerkiksi seuraavilla toimintalohkoilla: maatalous ja luonnonvarat (kohta 5.51), koheesiopolitiikka (kohta 6.32) (27), tutkimus, energia ja liikenne (kohta 7.41), yhteisön ulkopuolelle suunnattu tuki sekä kehitys- ja laajentumisasiat (kohta 8.32) ja koulutus ja kansalaisuus (kohta 9.25).

2.26.

Komissio myöntää, että sisäisten tarkastus- ja valvontajärjestelmien vaikuttavuutta on lisättävä tietyillä toimintalohkoilla. Tämä on kuitenkin pitkän aikavälin prosessi, jonka yhteydessä valvontajärjestelmiä on parannettava kaikilla tasoilla.

2.27.

Komissio päätti vuonna 2007 korvata nykyisen sisäisen valvonnan standardeihin sovellettavan rakenteen perusperiaatteilla ja niihin liittyvillä yksityiskohtaisemmilla vaatimuksilla, jotka vastaavat lähinnä aiempia sisäisen valvonnan standardeja ja perusvaatimuksia (28). Kahdeksan sisäisen valvonnan standardin, jotka olivat relevantteja tilintarkastustuomioistuimen vuoden 2007 osalta suorittamassa arvioinnissa, analysointi ei paljasta uuden muodon tuoneen olennaisia muutoksia.

2.27.

Standardien tarkistamisella pyrittiin selventämään ja yksinkertaistamaan niiden noudattamista: uudet standardit kattavat samat alat kuin vanhatkin, mutta ne on kirjoitettu henkilöstölle ymmärrettävämmällä kielellä. Uudella kehyksellä myös poistettiin aiempien standardien välisiä päällekkäisyyksiä, ja siinä korostetaan valvontajärjestelmien vaikuttavuutta.

2.28.

Tarkistettuihin sisäisen valvonnan standardeihin kuuluu yhtenä osatekijänä sisäisen valvonnan vaikuttavuuden arviointi, jonka yhteydessä komission yksiköiden on arvioitava ja osoitettava soveltamiensa sisäisen valvonnan järjestelmien vaikuttavuus. Arviointi perustuu tiettyjen standardien asettamiseen etusijalle sekä johdon vuotuiseen riskinarviointiin. Sisäisen valvonnan standardit ovat kuitenkin sidoksissa toisiinsa ja muodostavat yhdessä valvontakehyksen, joten komission on myös voitava vuosittain osoittaa sisäisen valvonnan järjestelmän vaikuttavuus kokonaisuutena.

2.28.

Vaatimus raportoida vaikuttavuudesta toteutetaan kahdella tasolla:

—

on osoitettava, että komission yksiköt noudattavat standardeja (jotka koskevat taloudellisia ja muita kysymyksiä); ja

—

on osoitettava, että komission käytössä olevilla järjestelmillä pystytään vaikuttavalla tavalla hallitsemaan tilien perustana oleviin toimiin liittyvää virheriskiä, joka on tämän tarkastelun kohteena.

2.29.

Joulukuussa 2007 päättyi kaksivuotisjakso, jonka komissio oli asettanut yhdennetyn sisäisen valvonnan kehyksen luomiseen tähtäävän toimintasuunnitelman täytäntöönpanoa varten (29). Vuotta 2007 koskeva komission yhteenvetokertomus (30) sisältää luottavaisen arvion toiminnan täytäntöönpanon edistymisestä joulukuuhun 2007 mennessä. Kertomuksessa tuodaan kuitenkin esille, että on odotettava jonkin aikaa, ennen kuin käytettävissä on tietoja, joiden perusteella voidaan osoittaa, että toimet ovat vaikuttavia tilien perustana oleviin toimiin liittyvän virhetason alentamisen kannalta.

2.29.

Toimintasuunnitelmalla pyritään poistamaan tietyt sisäisen valvonnan kehyksen puutteet. Kuusitoista toimenpidettä oli tarkoitus toteuttaa 31. joulukuuta 2007 päättyvän kaksivuotisjakson aikana. Tavoite saavutettiin lähes kokonaan (loput toimenpiteet on tarkoitus saada päätökseen vuoden 2008 loppuun mennessä).

2.30.

Tilintarkastustuomioistuimen analyysin perusteella (ks. taulukko 2.3 ) komissio edistyi toimintasuunnitelmansa täytäntöönpanossa vuonna 2007. Vuoden 2007 loppuun mennessä oli pantu täytäntöön kaikkiaan 21 alatoimenpidettä (2006: 7), ja 14 alatoimenpidettä (2006: 19) oli eri toteutusvaiheissa.

2.30.

Tilintarkastustuomioistuimen analyysi vahvistaa suurelta osin komission oman analyysin, jonka se esitti 27. helmikuuta 2008 antamassaan seurantaraportissa (KOM(2008) 110 lopullinen). Toimenpiteiden toteuttaminen on pitkän aikavälin prosessi, johon paneudutaan määrätietoisesti. Toimenpiteet on toteutettu vuosina 2006 ja 2007, ja vaikutukset näkyvät luonnollisesti viipeellä. Ensimmäinen vaikutustenarviointikertomus laaditaan alkuvuodesta 2009.

2.31.

Maaliskuussa 2007 otettiin käyttöön 11N-alatoimenpide, jonka avulla pyritään arvioimaan, toimivatko takaisinperintä- ja kuittausjärjestelmät tehokkaasti. Alatoimenpiteen avulla yksilöidään vuosina 2005 ja 2006 takaisin perityt määrät ja niiden yhteys tarkastuksissa havaittuihin virheisiin.

2.32.

Huomattavista toimistaan huolimatta komissio ei pystynyt esittämään kattavia ja luotettavia lukuja vuosilta 2005 ja 2006. Komissio ei myöskään pystynyt osoittamaan, että esitetyt luvut liittyvät kyseisiin vuosiin ja että niissä otetaan huomioon kaikki jäsenvaltioiden aloitteesta tapahtuneet takaisinperinnät ja että luvut ovat avoimesti täsmäytettävissä julkaistuun tilinpäätökseen.

2.32.

Vuoden 2007 tilinpäätöksen liitetietojen 6 luvussa annetaan paras arvio takaisin perityistä määristä (ks. myös vastaus 3.29 kohtaan). Komissio julkaisee koheesiopolitiikkaa koskevat numerotiedot rahoitusoikaisuista, jotka perustuvat sen omiin valvontatoimiin. Näiden tietojen luotettavuutta on jo onnistuttu parantamaan. Komissio toteuttaa toimia parantaakseen jäsenvaltioiden toimittamia tietoja valvontatoimiinsa perustuvista korjauksista, jotta tiedot ovat tulevaisuudessa riittävän kattavia.

2.33.

Komissio on tehnyt myönteisen aloitteen, jonka mukaan keskitettyyn rahoitus- ja kirjanpitojärjestelmään kirjattaisiin vuodesta 2008 alkaen kattavat tiedot komission takaisin perimistä määristä. Tilintarkastustuomioistuin toteaa kuitenkin, että tätä ei voida enää toteuttaa vuoden 2007 osalta.

2.33.

Vuoden 2007 hyvityslaskujen ja perintämääräysten tietojen jälkikäteistä päivittämistä pidetään liian kalliina toimenpiteenä.

2.34.

Komissio arvioi toimintasuunnitelman vaikutuksia ensimmäisen kerran helmikuussa 2008 (34). Yleisesti ottaen komissio katsoo toimien alkavan vaikuttaa, mutta tuo esiin, että yksittäisten alatoimenpiteiden välillä on havaittavissa pieniä eroja (ks. taulukko 2.3 ). Avoimuuden lisäämisen kannalta on olennaista, että komissio tarkentaa, miltä pohjalta se suorittaa vaikutusten arvioinnin.

2.34.

Vuodesta 2009 raportoinnin painopiste siirtyy toimien toteutuksesta vaikutusten mittaamiseen. Komissio antaa enemmän tietoja kunkin toimenpiteen arvioidusta vaikutuksesta ensimmäisessä vaikutustenarviointikertomuksessaan vuoden 2009 alkupuolella ja viittaa kunkin toimenpiteen osalta erityisiin vaikutusindikaattoreihin. Komissio voi kuitenkin jo osoittaa joidenkin toimenpiteiden todellisen vaikutuksen. Näitä ovat esimerkiksi:

—

toimenpide 3: sisäisen valvonnan mallit ja tehostettu vertaisarviointiprosessi sekä pääosastoille annetut selkeämmät ohjeet ovat selvästi parantaneet vuotuisia toimintakertomuksia, kuten tilintarkastustuomioistuimen laatimasta taulukosta 2.1 käy ilmi;

—

toimenpide 8 N: tapaustutkimuksen avulla on voitu parantaa korkeimmille tarkastuslaitoksille toimitettavia kertomuksia, ja tämän ansiosta useammat laitokset ovat alkaneet käyttää niitä työssään;

—

toimenpide 12: tilintarkastustuomioistuin katsoo, että tutkimuksen kuudennen puiteohjelman tarkastusstrategia ”todennäköisesti tehostaa näitä [jälki]tarkastuksia”.

2.35.

Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että toimintasuunnitelma on pantu täytäntöön suurelta osin. Se ei kuitenkaan havaitse, että olisi tapahtunut edistystä, joka niveltyy suoraan ja mitattavissa olevalla tavalla etenkin tapahtumien laillisuutta ja asianmukaisuutta koskeviin toimiin. Siinä määrin kuin vaikutukset ovat mitattavissa objektiivisesti, tilintarkastustuomioistuin katsoo, että mittaus on suoritettavissa vasta pidemmällä aikavälillä.

2.35.

Kestää jonkin aikaa ennen kuin sääntöjen yksinkertaistamisen ja komission valvontatoimien kehittämisen vaikutukset alkavat näkyä virheiden vähentymisenä. Lisäksi monet toimet liittyvät jälkitarkastuksiin ja virheiden korjaamiseen niiden tapahtumista seuraavina vuosina. Komissio on tilintarkastustuomioistuimen kanssa samaa mieltä siitä, että vaikutuksia on arvioitava pitkällä aikavälillä, kuten komission helmikuussa 2008 antamassa kertomuksessa toimintasuunnitelmasta todetaan (KOM(2008) 110 lopullinen); ks. myös vastaus 2.29 kohtaan.

2.36.

Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että komissio aikoo esittää vuoden 2009 alussa ensimmäisen vuosikertomuksen toimintasuunnitelman vaikutuksista.

2.37.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komission valvontajärjestelmissä tapahtui lisäedistystä vuonna 2007: vuotuisten toimintakertomusten ja lausumien valmistelu parani (kohta 2.8), pääjohtajien lausumiin sisältyvien relevanttien varmuutta koskevien varaumien vaikutus lisääntyi (kohdat 2.10 ja 2.11) ja lausumat olivat aiempaa yhdenmukaisempia tarkastuslausumaan liittyvien erityisarvioiden päätelmien kanssa (kohta 2.12).

2.37.

Komissio panee tyytyväisyydellä merkille tilintarkastustuomioistuimen havaitseman edistymisen ja sitoutuu jatkamaan toimiaan. Esimerkiksi vuotuisten toimintakertomusten viimeistelyä edeltävä vertaisarviointina toteutettuun tarkasteluun perustuva sisäinen prosessi auttoi varmistamaan kertomusten johdonmukaisuuden ja painoarvon. Kuten yhteenvetokertomuksessa todetaan, prosessia tehostetaan edelleen vuoden 2008 toimintakertomuksia laadittaessa.

2.38.

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksissa kävi kuitenkin ilmi, että joissakin vuotuisissa toimintakertomuksissa ja lausumissa oli yhä puutteita, jotka liittyivät varaumien sisältöön ja kattavuuteen; puutteita oli myös valvontajärjestelmien arvioinnissa ja toiminnassa (kohdat 2.13 ja 2.14).

2.38.

Komissio on ohjeistanut yksiköitään toteuttamaan tiukkoja toimia vuoden 2007 toimintakertomuksissa esitettyjen varaumien syiden poistamiseksi. Se seuraa tiiviisti edistymistä ja keskittyy erityisesti toistuviin varaumiin. Vuoden 2008 aikana yksiköille annetaan lisäohjeita, jotta ne voivat yhdenmukaistaa maineeseen liittyvien riskien käsittelytapaa ja osoittaa selvemmin virheiden määrän, olennaisuuden ja varaumien välisen yhteyden.

2.39.

Komissio on pystynyt osoittamaan, että sisäisen valvonnan standardien täytäntöönpanoaste on pysynyt korkeana vuodesta 2004 alkaen (ks. kohta 2.25); komissio oli pannut vuoden 2007 loppuun mennessä täytäntöön yli kaksi kolmannesta alatoimenpiteistä, jotka kuuluvat yhdennetyn sisäisen valvonnan kehyksen luomiseen tähtäävään toimintasuunnitelmaan (kohta 2.30).

2.40.

Tilintarkastustuomioistuin panee kuitenkin merkille, että komissio ei pysty osoittamaan, että sen valvontajärjestelmien parantamistoimet ovat olleet tuloksekkaita virheriskin lieventämisen kannalta useilla talousarvioaloilla. Tilintarkastustuomioistuin ei ole vielä saanut näyttöä siitä, että toimintasuunnitelmalla olisi ollut komission ilmoittama vaikutus.

2.40.

Viime vuosina on parannettu yhteisön rahoitusohjelmien lainsäädäntökehyksiä ja valvontaolosuhteita, yksinkertaistettu rahoitussääntöjä ja otettu käyttöön jaettua ja keskitettyä epäsuoraa hallinnointia koskevat vuotuiset tiivistelmät. Näillä aloitteilla on pyritty parantamaan sisäisen valvonnan kehystä ja vähentämään tilien perustana oleviin toimiin sisältyvää virheriskiä.

2.41.

Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komissio jatkaa pääosastojensa valvontajärjestelmien vaikuttavuuden varmistamiseen ja osoittamiseen tähtääviä toimiaan seuraavia aloja painottaen:

2.41.

a)

sen varmistaminen, että vuotuiset toimintakertomukset ja lausumat sisältävät valvontajärjestelmistä yhtenäisen arvioinnin, joka vastaa esitettäviä varaumia (kohdat 2.12–2.14);

a)

Pääjohtaja on jatkossakin yksin vastuussa vuotuisesta toimintakertomuksesta ja mahdollisista varaumista, mutta vuotuisten toimintakertomusten luonnosten laadinnan yhteydessä toteutettu vertaisarviointi sai tärkeämmän roolin vuonna 2007. Vuotuisissa toimintakertomuksissa ja lausumissa annetaan yleisesti ottaen johdonmukainen arvio valvonta- ja tarkastusjärjestelmien kokonaisuudesta eikä ainoastaan niiden vaikuttavuudesta virheiden ennaltaehkäisyssä. Tämä vastaa varaumien sisältöä. Lisäksi komissio jatkaa toimiaan parantaakseen vuotuisten toimintakertomusten laadintaprosessia tietyillä osa-alueilla ja erityisesti varmistaakseen täyden johdonmukaisuuden eri yksiköiden raportoinnissa.

Katso myös vastaukset 2.12 ja 2.14 kohtaan.

b)

yhteistyö jäsenvaltioiden kanssa vuotuisissa yhteenvedoissa annettavien tietojen parantamiseksi ja sen osoittamiseksi, miten tietojen avulla on pyritty saamaan varmuus tai lisäämään vuotuisten toimintakertomusten perusteella saatavaa varmuutta (kohta 2.19);

b)

Komissio laatii jäsenvaltioille tarkistetut ohjeet, joihin sisältyy suosituksia vuodelta 2008 laadittavien yhteenvetojen laadun parantamiseksi.

Katso myös 2.19 kohtaan annettu vastaus.

c)

asiaa koskevien, yhdennetyn sisäisen valvonnan kehyksen luomista koskevaan toimintasuunnitelmaan liittyvien toimenpiteiden asianmukainen seuranta; tavoitteena on varmistaa käytännön vaikutus valvontajärjestelmiin (kohta 2.35) etenkin alatoimenpiteen 1 (yksinkertaistaminen), alatoimenpiteiden 10a ja 10b (kustannusvaikuttavuus) sekä alatoimenpiteen 11N (takaisinperintäjärjestelmät) osalta (kohta 2.31).

c)

Komissio antaa alkuvuodesta 2009 kertomuksen toimintasuunnitelman vaikutuksista joulukuun 2008 loppuun saakka. Komissio antaa lisäksi marraskuussa 2008 tiedonannon, jolla pyritään käynnistämään uudelleen keskustelu hyväksyttävästä riskistä. Toimeksiannossa raportoidaan myös toimenpiteiden 4, 10 ja 11 tuloksista.

Komissio on tehnyt koheesiopolitiikan alalla paljon työtä parantaakseen jäsenvaltioiden toimittamien tietojen laatua ja selvittää parhaillaan näiden tietojen täydellisyyttä ja tarkkuutta.

Katso myös vastaukset 2.31 ja 2.35 kohtaan.

2.42.

Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että lainsäädäntöviranomaiset ja komissio valmistautuvat tutkimaan uudelleen tulevien meno-ohjelmien rakennetta perehtymällä huolellisesti seuraaviin näkökohtiin:

2.42.

a)

tukikelpoisten kustannusten laskentaperusteiden yksinkertaistaminen ja kertaluontoisten tai kiinteämääräisten maksujen osuuden lisääminen ”todellisiin kustannuksiin” perustuvien maksujen sijasta

a)

Komissio on samaa mieltä siitä, että kustannusten tukikelpoisuuteen liittyvissä kysymyksissä on jatkettava käytänteiden yksinkertaistamista.

Komissio on jo sitoutunut yhdennetyn sisäisen valvonnan kehyksen luomiseen tähtäävän toimintasuunnitelmansa mukaisesti tekemään ehdotuksia yksinkertaistetuiksi säännöiksi tulevilla lainsäädäntökierroksilla. Komissio ei kuitenkaan ole ainoa toimija vaan lainsäätäjän olisi varmistettava, että yksinkertaistamistoimet sisällytetään tulevaan lainsäädäntöön.

Komissio pyrkii varmistamaan, että tuleviin säädösehdotuksiin sisältyvät selkeät ja käytännönläheiset säännöt kertaluontoisten ja kiinteämääräisten maksujen laajemmasta käytöstä.

Koheesiopolitiikkaan sovellettavissa voimassa olevissa säännöissä sallitaan jo nyt kiinteämääräiset maksut tietyissä olosuhteissa. Komissio tutkii mahdollisuuksia laajentaa tätä käytäntöä, jota sovelletaan nykyään vain joissakin kustannusluokissa. Pääomahankkeissa kiinteämääräiset maksut eivät ole asianmukaisia tarjouskilpailusääntöjen ja kustannustehokkuuteen liittyvien vaatimusten vuoksi.

Tutkimuksen alalla komissio on samaa mieltä siitä, että menojen – varsinkin henkilöstömenojen ja välillisten menojen – tukikelpoisuuteen liittyvissä asioissa tarvitaan uusia yksinkertaistamistoimia. Se nostaa esiin seitsemännen puiteohjelman lainsäädännölliset rajoitukset ja sen, miten vaikeaa kertaluonteisten ja kiinteiden maksujen määritteleminen on.

Lisäksi seitsemännessä puiteohjelmassa käyttöön otettu kustannuslaskentamenetelmän ennakkovarmennus on merkittävä yksinkertaistamistoimi. Komissio viittaa 7.20 ja 7.21 kohtaan antamissaan vastauksissa käsiteltyihin seikkoihin.

b)

valvontajärjestelmien määrittäminen uudelleen tuotosten (tavoitteena oleva riski ja siihen liittyvä hyväksyttävä riskitaso) eikä – kuten nykyisin – panosten (suoritettavien tarkastusten määrä) perusteella

b)

Komissio hyväksyy tämän suosituksen ja tutkii, kuinka se toteutetaan käytännössä.

c)

hyväksyttävän riskin käsitteen määrittäminen aiempaa paremmin.

c)

Komissio antaa tästä asiasta syksyllä 2008 tiedonannon, jonka tarkoitus on käynnistää uudelleen toimielinten välinen keskustelu hyväksyttävästä riskistä.

3.1.

Tämä luku koskee EU:n yleisen talousarvion toteuttamista varanhoitovuonna 2007, joka on monivuotisen rahoituskehyksen 2007–2013 ensimmäinen vuosi. Luvussa käsitellään muun muassa talousarvion toteuttamisastetta ja maksattamatta olevien talousarviositoumusten tasoa ja kiinnitetään erityistä huomiota n + 2 -säännön soveltamiseen. Lisäksi luvussa käsitellään rahoitusoikaisuja sekä aiempien vuosien tapauksia, joissa maksettuja varoja on peritty takaisin järjestelmäpuutteiden tai virheellisten maksujen seurauksena. Sekä rahoitusoikaisut että takaisinperinnät on otettava huomioon talousarvioprosessissa.

3.2.

Eräs keskeisiä talousarvion hallinnointiin liittyviä komission tehtäviä on varmistaa, että varat, jotka neuvosto ja parlamentti ovat myöntäneet EU:n poliittisten painopistealueiden mukaisesti, on käytetty sääntöjen ja moitteettoman varainhoidon periaatteiden mukaisesti. Talousarvion täytäntöönpanoa koskeva analyysi on vain yksi puoli talousarvion asianmukaisesta toteuttamisesta. Talousarvion yhteydessä on lisäksi noudatettava taloudellisuuden, tehokkuuden ja vaikuttavuuden periaatteita, jotka kuuluvat tämän vuosikertomuksen sijaan enemmänkin tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomusten aihealueisiin.

3.3.

Vuodelle 2007 hyväksyttyjen talousarviomäärärahojen yhteismäärä (hyväksytty talousarvio ja lisätalousarviot) oli maksusitoumusten osalta yhteensä 126,4 miljardia euroa ja maksujen osalta 113,8 miljardia euroa. Lisäystä vuoden 2006 lopulliseen talousarvioon nähden oli maksusitoumusten kohdalla 5 prosenttia ja maksujen kohdalla 6 prosenttia. Yleisesti ottaen talousarvion maksusitoumusmäärärahojen yhteismäärä oli kyseisenä vuonna 2,5 miljardia euroa alhaisempi kuin rahoituskehyksen mukainen enimmäismäärä, kun taas maksumäärärahojen kohdalla määrä oli 10 miljardia euroa alhaisempi (ks. liitteessä I olevat kaaviot III ja IV ).

3.4.

Varainhoitovuoden kuluessa hyväksytyillä seitsemällä lisätalousarviolla vähennettiin maksusitoumuksiin käytettäviä määrärahoja yhteensä 0,167 miljardia euroa ja maksumääräyksiin käytettäviä määrärahoja 1,65 miljardia euroa. Maksumääräyksiin käytettävien määrärahojen vähentäminen johtui pääasiassa siitä, että menot jäivät ennakoitua pienemmiksi kilpailukyvyn (0,5 miljardia euroa), koheesiopolitiikan (0,7 miljardia euroa) sekä maatalouden ja luonnonvarojen (0,5 miljardia euroa) aloilla. Maksumääräyksiin käytettävien määrärahojen vähentäminen tällä tavoin on merkki hyvästä budjettihallinnosta, sillä se pienentää talousarvion ylijäämää (1) (jolloin omia varoja voidaan palauttaa jäsenvaltioille) ja osoittaa lisäksi, että muutoksiin on osattu reagoida.

3.5.

Liitteessä I olevissa Kaavioissa III ja IV annetaan yksityiskohtaisia tietoja maksusitoumuksiin ja maksumääräyksiin käytettävistä määrärahoista sekä niiden tosiasiallisista määristä vuonna 2007; tiedot esitetään rahoituskehyksen otsakkeiden ja toimintoperusteisen budjetoinnin yhteydessä määriteltyjen toimintalohkojen mukaisesti jaoteltuna.

3.6.

Komissio on laatinut joukon (sisällöltään osin päällekkäisiä) asiakirjoja, joissa esitetään Euroopan yhteisöjen talousarvion toteuttamisesta muun muassa seuraavat tiedot (2):

3.6.

Asiakirjat, joihin tilintarkastustuomioistuin viittaa, laaditaan eri tarkoituksia varten (ks. vastaus kohtaan 3.20).

—

talousarvion ylijäämä väheni 1,9 miljardista eurosta 1,5 miljardiin euroon vuosina 2006–2007

—

maksusitoumusmäärärahojen käyttöaste (96 prosenttia) ja maksumäärärahojen käyttöaste (98 prosenttia) pysyivät korkeina varainhoitovuoden 2006 tapaan (maksusitoumusmäärärahoilla 99 prosenttia ja maksumäärärahoilla 96 prosenttia vuonna 2006)

—

käyttämättä jääneitä 1,2 miljardin euron maksumäärärahoja ei peruutettu (lukuun ottamatta käyttötarkoitukseensa sidottuja tuloja), vaan ne siirrettiin varainhoitovuodesta 2007 varainhoitovuoteen 2008 tai ohjelmoitiin uudelleen; määrä on samaa tasoa kuin viime vuonna

—

koheesion alalla (määrärahat osastoissa 04, 05, 11 ja 13 (3)) maksumäärärahoja vähennettiin 0,745 miljardia euroa ja varojen lopullinen käyttöaste oli siksi lähes 100 prosenttia (käyttöaste olisi ollut 97 prosenttia, jos lisätalousarviota ei olisi hyväksytty); jäsenvaltioiden maksuennusteet ovat parantuneet viime vuosina. Yliarviointi väheni 33 prosentista 18 prosenttiin vuosina 2006–2007.

—

Vaikka jäsenvaltiot parantavat ennusteidensa tarkkuutta edelleen, ennusteet ovat yhä liian epäyhtenäisiä käytettäviksi talousarvion laadinnassa. Lisäparannusten jälkeen niistä voisi kuitenkin tulla hyödyllinen apuväline korkeiden käyttöasteiden varmistamiseksi jatkossakin.

3.7.

Maksattamatta olevat talousarviositoumukset ovat suora seuraus menojen jaksottamisesta: meno-ohjelmien päätökseenvieminen kestää useita vuosia ja sitoumukset tehdään toisinaan vuosia ennen vastaavien maksujen suorittamista. Maksusitoumusten yksittäiset lisäämiset (esimerkiksi laajentumisen seurauksena) ja vajaakäyttö (kaikkia talousarvioon otettuja maksumäärärahoja ei saada käytettyä) voivat olla syynä siihen, että maksattamatta olevat maksusitoumukset lisääntyvät. Maksusitoumukset pannaan täytäntöön maksuina ja näin ollen maksusitoumukset, jotka ovat määrältään maksuja paljon suurempia, kasautuvat pidemmän ajan kuluessa maksattamatta oleviksi maksusitoumuksiksi, joiden määrä taas kertyy vuosi vuodelta suuremmaksi (4).

3.8.

Maksattamatta olevat talousarviositoumukset – eli käyttämättä jääneet sitoumukset, jotka siirretään myöhemmäksi tulevien menojen rahoittamiseksi pääasiassa monivuotisten ohjelmien yhteydessä – lisääntyivät 6,855 miljardilla eurolla (5,2 prosenttia) ja olivat arvoltaan 138,6 miljardia euroa. Pelkästään niillä toimintalohkoilla, joilla rahoitus tapahtuu jaksotetuilla määrärahoilla, maksattamatta olevien sitoumusten kokonaismäärä on 136 miljardia euroa, mikä vastaa 1,9:ää sitoumusvuotta ja 2,1:tä maksuvuotta vuoden 2007 käyttöasteella kyseisillä toimintalohkoilla.

3.9.

Suurin osa maksattamatta olevista sitoumuksista liittyy rakennerahastoihin. Rakennerahastojen osalta sitoumuksia oli maksattamatta 84 miljardia euroa (5) (noin 66 prosenttia kokonaismäärästä), mikä vastaa 1,9:ää sitoumusvuotta tai 2,3:a maksuvuotta vuoden 2007 käyttöasteella. Vuosi 2007 oli kuitenkin uuden ohjelmakauden ensimmäinen vuosi ja ennakkomaksujen osuus kaikista maksuista oli noin 20 prosenttia. Tämän vuoksi kahden mahdollisen indikaattorin viime vuoden viitearvojen vertailu (vuoden lopussa maksattamatta olleiden sitoumusten vertaaminen vuoden aikana täytäntöönpantuihin maksusitoumusmäärärahoihin tai maksuihin) ei ole niin mielekästä kuin aiempina vuosina.

3.7–3.9.

Sitoumukset budjetoidaan johdonmukaisesti maksuja suuremmiksi, koska maksut ovat voimassa pidemmän aikaa kuin sitoumukset. Tämän vuoksi sitoumusten suuruus yleensä kasvaa vuosi vuodelta.

3.10.

Yhteensä 13 prosenttia käyttämättä jääneistä sitoumuksista (18,1 miljardia euroa) liittyi koheesiorahastoon, vaikka sen osuus vuoden 2007 kaikista hyväksytyistä maksusitoumusmäärärahoista on vain noin 5 prosenttia. Se tarkoittaa 2,7 miljardin euron tai noin 15 prosentin lisäystä varainhoitovuoteen 2006 verrattuna. Koheesiorahaston maksattamatta olevien talousarviositoumusten suuri osuus vastaa 2,5:tä sitoumusvuotta tai 4,2:ta maksuvuotta vuoden 2007 käyttöasteella. Lisäksi se osoittaa, että koheesiorahastoon ei sovelleta n + 2 -sääntöä (ks. kohdat 3.12–3.17). Koheesiorahaston käyttöaste oli odotettua alhaisempi etenkin Espanjassa, Tšekissä ja Sloveniassa toteutetuissa hankkeissa. Maksumäärärahoja vähennettiin lisätalousarviolla 0,67 miljardia euroa (14 prosenttia).

3.10.

Monissa koheesiorahaston hankkeissa menojen aiheutumiselle asetettu määräaika on vuosi 2010. Uudella ohjelmakaudella koheesiorahastoon sovelletaan n + 2 / n + 3 -sääntöä.

3.11.

Rakennerahastojen maksattamatta olevat maksusitoumukset aikaisemmalta kaudelta 2000–2006 vähenivät 41 prosenttia eli 78 miljardista eurosta (vastaa 2,4:ää maksuvuotta varainhoitovuoden 2007 käyttöasteella) 46 miljardiin euroon (vastaa 1,5:tä maksuvuotta varainhoitovuoden 2007 käyttöasteella (6)) (7). Varoista hyötyvien edunsaajien on kuitenkin suoritettava maksunsa vuoden 2008 loppuun mennessä, jotta komissio pystyisi maksattamaan jäljellä olevan määrän. Komission on varmistettava, että aiemman ohjelmakauden 2000–2006 päätökseen vieminen ei viivästy ja haittaa kaudelle 2007–2013 hyväksyttyjen uusien ohjelmien täytäntöönpanoa. Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että uuden ohjelmakauden yhteydessä on saatu aikaan huomattavaa parannusta, sillä ohjelmat hyväksyttiin ajoissa ja näin ollen 98 prosenttia vuoden 2007 määrärahoista on sidottu kyseisellä toimintalohkolla (8), kun vastaava määrä vuonna 2000 oli 50 prosenttia aiemman ohjelmakauden osalta.

3.11.

Komissio pyrkii kaikin tavoin välttämään viivästyksiä kauden 2000–2006 ohjelmien päättämisessä, joka tapahtuu pääasiassa vuosina 2010–2011. Rahoitustoimien päättämisen valmistelemiseksi komissio julkaisi vuonna 2006 asiaa koskevat ohjeet ja on järjestänyt jäsenvaltioille erityisseminaareja tästä aiheesta. Komissio myös tekee tarkastuksia, jotka koskevat jäsenvaltioiden toteuttamia rahoitustoimien päättämisvalmisteluja (ks. toimenpide 3.1. komission 19. helmikuuta 2008 esittämässä toimintasuunnitelmassa komission valvontatehtävän vahvistamiseksi rakennetoimien yhteisen hallinnoinnin yhteydessä, (KOM(2008) 97 lopullinen). Ellei menojen päättämisen määräaikaa noudateta, komissio vapauttaa käyttämättä jääneet varat päättäessään ohjelmat.

3.12.

Rakennetoimet pannaan tavallisesti täytäntöön monivuotisen kauden kuluessa. Rakennetoimien alalla otettiin käyttöön rakennerahastoja koskevista yleisistä säännöksistä 21 päivänä kesäkuuta 1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1260/1999 (9) 31 artiklan nojalla järjestelmä, jossa komissio voi vapauttaa määrärahat ”viran puolesta” eli automaattisesti kauden 2000–2006 osalta. Tarkoituksena oli välttää mahdollisten poikkeuksellisten maksattamatta olevien maksusitoumusten kasautuminen vuosien mittaan. Mekanismi tunnetaan myös nimellä vuosi n + 2 -sääntö.

3.13.

Analysoitaessa maksattamatta olevia maksusitoumuksia (”RAL” (10)) tilinpäätöksessä (11) ilmoitettujen alkuperäisten vuosien pohjalta käy ilmi, minkälaisia vaikutuksia rakennerahastojen alalla on syntynyt siitä, että maksattamatta olevat maksusitoumukset on pyritty suorittamaan maksuilla silloin, kun automaattista vapauttamista koskevaa sääntöä ei vielä sovellettu. Tilinpäätöksessä kauden 2000–2006 kolmen viimeisen vuoden maksattamatta olevat maksusitoumukset vastaavat noin 95:tä prosenttia maksattamatta olevien maksusitoumusten koko määrästä. Vastaavasti vain viisi prosenttia rakennerahastojen yhä maksattamatta olevista maksusitoumuksista liittyy aikaisempiin vuosiin.

3.14.

Vaikka vuosi n + 2 -säännön soveltaminen on vaikuttanut maksutahtia nopeuttavasti (ks. kohta 3.15), maksattamatta olevien maksusitoumusten määrä kasvaa tasaisesti rakennerahastojen alalla (ks. kaavio 3.1 ) ja oli 79 miljardia euroa varainhoitovuoden 2007 lopussa (ks. myös kohta 3.7).