52007SC0216

[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 21.2.2007

SEK(2007) 216

KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA

Oheisasiakirja KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE Työn laadun ja tuottavuuden parantaminen: yhteisön työterveys- ja työturvallisuusstrategia vuosiksi 2007–2012 Vaikutusten arvioinnin tiivistelmä {KOM(2007) 62 lopullinen}{SEK(2007) 214}{SEK(2007) 215}

1. Johdanto

Tämä vaikutustenarviointi liittyy tiedonantoon, jossa esitetään yhteisön työterveys- ja työturvallisuusstrategia vuosiksi 2007–2012. Se pohjautuu Eurostatilta, työvoimatutkimuksista, eurooppalaisista työolotutkimuksista sekä muista kansallisista ja kansainvälisistä tutkimuksista saatavilla oleviin tietoihin ja yhteisön aiemman, vuosia 2002–2006 koskeneen strategian arvioinnista saatuihin tuloksiin. On vaikeaa arvioida yhteisön uuden strategian vaikutusta, sillä suurin osa toimista toteutetaan ketjun loppupäässä; tässä asiakirjassa keskitytäänkin selvittämään yhteisön uuden strategian tärkeimpiä perusteita ja arvioimaan strategian mahdollisia vaikutuksia siinä tapauksessa, että se saa aikaan halutut reaktiot eri tasojen sidosryhmissä.

2. Mikä ongelma toimella on tarkoitus ratkaista?

2.1 . Ongelman taloudellinen ja yhteiskunnallinen laajuus

Monet työntekijät kaikkialla EU:ssa ovat työpaikallaan alttiina erilaisille riskeille, joita aiheuttavat kemialliset, biologiset ja fysikaaliset tekijät, huonot ergonomiaolot, monimutkaiset tapaturmatekijöiden ja turvallisuusriskien yhdistelmät sekä psykososiaaliset riskitekijät. Vaikka työterveys ja -turvallisuus kohentui EU:ssa huomattavasti yhteisön edellisen strategian aikana (2002–2006), parantamisen varaa on yhä runsaasti.

Työtapaturmat ja työhön liittyvät sairaudet muodostavat yhä raskaan yhteiskunnallisen ja taloudellisen taakan, ja toimilla työterveys- ja työturvallisuusnormien parantamiseksi voidaankin tarjota merkittäviä etuja paitsi työnantajille myös yksityisille ihmisille ja koko yhteiskunnalle.

Ongelman laajuutta osoittaa työtapaturmien määrä. EU:ssa tapahtuu vuosittain yli neljä miljoonaa työtapaturmaa. Jos mukaan luetaan tapaturmat, jotka eivät aiheuta poissaoloa työstä tai aiheuttavat alle kolmen päivän poissaolon, niiden arvioitu kokonaismäärä nousee yli kuuteen miljoonaan. Vuonna 2004 tapahtui noin 4 400 kuolemaan johtanutta työtapaturmaa.

Työtapaturmien ja työperäisten sairauksien seuraukset ovat monitahoisia ja monimuotoisia. Noin kolmannes sairauspoissaoloista liittyy työympäristön tekijöihin, joten työympäristön parantaminen tarjoaa mahdollisuuden vähentää sairauspoissaoloja.

Työtapaturmien ja työperäisten sairauksien kokonaiskustannukset eivät jakaudu tasaisesti eri toimijoiden kesken. Tapaturmien uhreille poissaolo työstä merkitsee tulonmenetystä, erityisesti jos poissaolo on pitkällinen. Tulonmenetyksestä johtuvat kustannukset arvioitiin 1,18 miljardiksi euroksi ja muut kustannukset, kuten korvaamatta jääneet terveydenhuollon tai kuntoutuksen kustannukset noin 0,18 miljardiksi euroksi EU-15:ssä vuonna 2000[1].

Työnantajille jäävät sairausajan palkkaan, tuottavuuden menetykseen ja poissaolevien työntekijöiden sijaisiin liittyvät kustannukset, jotka voivat heikentää yrityksen kilpailuasemaa. Tapaturmien ja sairauksien aiheuttama rasitus ei rajoitu poissaolon kustannuksiin. Vain pieni osa tapaturman tai onnettomuuden aiheuttamista kustannuksista kuuluu vakuutusten piiriin. Maksetun vakuutusmaksun ja vakuuttamattomien tappioiden suhdeluku on välillä 1:8–1:36[2]. Tätä kuvataan ”jäävuoreksi”, koska suurin osa tappioista on vakuuttamattomia eivätkä ne tule ilmi.

Pienet ja keskisuuret yritykset ovat yksi niistä ryhmistä, joihin tapaturmien kustannukset erityisesti vaikuttavat, sillä niihin kohdistuu 82 prosenttia kaikista työtapaturmista ja 90 prosenttia kaikista kuolemaan johtaneista tapaturmista[3]. Suhteellisesti vaikutus on suurempi kuin vastaavissa suuryrityksissä: tärkeimpiä työntekijöitä ei voi nopeasti tai helposti korvata ja lyhytaikaiset liiketoiminnan häiriöt voivat johtaa asiakkaiden ja merkittävien sopimusten menetykseen.

Osa taakasta, kuten terveydenhuollon, kuntoutuksen ja tapaturmien uhrille maksettavien sosiaaliturvakorvausten kustannukset, jää koko yhteiskunnan kannettavaksi. Työtapaturmien kokonaiskustannukset EU:n taloudelle viimeisimpänä vuonna (2000), jolta yksityiskohtaiset tiedot ovat saatavilla, on arvioitu noin 55 miljardiksi euroksi, mikä vastaa 0,64 prosenttia EU-15:n BKT:sta kyseisenä vuonna[4]. Tähän arvioon sisältyvät ainoastaan työtapaturmat, eivät muut työhön liittyvät terveysongelmat. Kyselytutkimusten mukaan tällaiset ongelmat aiheuttavat vieläkin suurempia työajan menetyksiä tai terveydenhuollon kustannuksia. Makrotalouden termein ilmaistuna työtapaturmien ja ammattitautien kustannukset EU-15:ssä vaihtelevat 2,6 prosentista 3,8 prosenttiin bruttokansantuotteesta (BKT). Joidenkin tutkimusten mukaan työperäisten sairauksien arvioidut kustannukset työntekijää kohden ovat vähintään kolminkertaiset ennaltaehkäisyn kustannuksiin verrattuna[5].

Työtapaturmilla ja ammattitaudeilla on myös useita yhteiskunnallisia vaikutuksia. Työtapaturmien aiheuttamat vammat ja työperäiset terveysongelmat voivat johtaa tilapäiseen tai pysyvään työkyvyttömyyteen. Vuoden 1999 työvoimatutkimuksen lisäosion tulosten mukaan noin viisi prosenttia työtapaturman uhreista ei toipumisen jälkeen pystynyt palaamaan samaan työhön. Työmahdollisuuksien heikkeneminen vaikuttaa usein ammatilliseen osaamiseen sekä psykologisiin ja käyttäytymistekijöihin ja johtaa sosiaaliseen syrjäytymiseen, jolla on monentasoisia vaikutuksia ja joka aiheuttaa lisäkustannuksia sosiaaliturvajärjestelmille. Lisäksi tietyillä ryhmillä, kuten tilapäistyöntekijöillä, siirtotyöläisillä, vammaisilla sekä nuorilla ja ikääntyneillä työntekijöillä on muita suurempi riski kärsiä huonoista työterveys- ja turvallisuusoloista.

2.2. Mitä riskejä lähtötilanteeseen liittyy?

Nykytilanteelle ominaisiksi riskeiksi todettiin kaksi kehityssuuntausta. Näistä ensimmäinen liittyy siihen, että ammatillisten riskien vähentyminen ei ole tasaista. Tietyt työntekijäryhmät, esimerkiksi nuoret työntekijät, ovat yliedustettuina ammatillisten riskien osalta ja tietyt yritystyypit, esimerkiksi pk-yritykset ovat muita riskialttiimpia. Lisäksi tietyillä toimialoilla työtapaturmien ja ammattitautien esiintyvyys on edelleenkin toisia suurempi[6].

[pic]

[pic]

[pic]

Lähde: Eurostat

Toinen kehityssuuntaus liittyy ammatillisten riskien muuttuvaan luonteeseen, kun innovaatioiden ja työelämän muutosten vauhti yhä kiihtyy.

Jäsenvaltioiden välillä on edelleen merkittäviä eroja, kun tarkastellaan työterveyttä ja -turvallisuutta koskevan yhteisön lainsäädännön käytännön täytäntöönpanoa. Monien jäsenvaltioiden yhteisiksi heikkouksiksi on myös todettu puutteet tavoitteiden asettelussa ja politiikan tavoitteissa edistymistä koskevassa seurannassa.

2.3. Mitä tapahtuisi, jos toimintalinjaa ei muutettaisi?

Jos tilanne säilytetään ennallaan eikä erityishuomiota kiinnitetä nykyisiin haasteisiin, reagointi riskien uusiin kehityssuuntauksiin ei välttämättä olisi yleisten poliittisten toimien tai erityisten ennaltaehkäisytoimenpiteiden osalta riittävää. Työtapaturmien esiintyvyys pysyisi nykyisellään tai pahimmassa tapauksessa sen voitaisiin olettaa kasvavan (erityisesti riskialttiilla toimialoilla, kuten rakentamisessa, maanviljelyssä, liikenteessä tai terveys- ja sosiaalipalveluissa). Tällöin menetettäisiin mahdollisuus keventää sitä yhteiskunnallista ja taloudellista taakkaa, jonka työtapaturmat ja ammattitaudit aiheuttavat EU:ssa.

Jos hyväksyttäisiin, että eri puolilla Euroopan unionia on eroja EU:n direktiiveissä säädettyjen vähimmäisvaatimusten käytännön toteutuksessa, estettäisiin yhdenvertaisten mahdollisuuksien syntyminen EU:n yrityksille, mikä voisi luoda heikkoihin työoloihin perustuvaa kilpailua.

2.4. Mikä on toiminnan liikkeellepaneva voima?

Yksi Lissabonin strategian keskeistä sitoumuksista on työllisyyden ja tuottavuuden kasvattaminen kilpailukykyä lisäämällä. Tämä edellyttää, että kaikki toimijat tehostavat pyrkimyksiään työterveyden ja -turvallisuuden parantamiseksi EU:ssa. Työterveydellä ja -turvallisuudella on äärimmäisen tärkeä tehtävä yritysten kilpailukyvyn ja tuottavuuden parantamisessa, kun sen kautta supistetaan tapaturmien, onnettomuuksien ja sairauksien kustannuksia ja tuetaan työntekijöiden motivaatiota. Ammatilliset riskitekijät vastaavat 8,8 prosentista kokonaiskuolleisuutta ja 8,1 prosentista muista kuin itseaiheutetuista ruumiinvammoista johtuvia sairastavuusvakioituja elinvuosia[7] maailmanlaajuisesti[8]. Huonon työterveystilanteen aiheuttama taakka on valtava, ja sen taustalla on moninaisia ja monimutkaisia syitä. Ongelman laajuus edellyttää yhtenäistä, koordinoitua ja strategista toimintaa ja yhteistyötä keskeisten sidosryhmien välillä Euroopan unionissa.

3. Mitkä ovat tärkeimmät politiikan avulla saavutettavat tavoitteet?

Yhteisön uuden strategian päämääränä on edelleenkin saada kaikki toimijat mukaan, jotta saavutettaisiin nykyaikainen ja tehokas työterveyden ja -turvallisuuden taso Euroopassa ja vähennettäisiin tapaturmia ja sairauksia sekä näin tuettaisiin työllistettävyyttä ja yritystoimintaa. Uuden strategian päätavoite on saada aikaan jatkuva, kestävä ja tasainen työtapaturmien ja ammattitautien vähentyminen EU:ssa. Tähän pyritään seuraavilla keinoilla:

- tukemalla johdonmukaisten kansallisten strategioiden kehittämistä ja täytäntöönpanoa

- huolehtimalla siitä, että lainsäädäntö on sopeutettu muuttuvaan työelämään

- tukemalla yhä useampien työnantajien ja työntekijöiden sitoutumista ja motivaatiota

- omaksumalla uusi työterveyden toimintatapaa väestömuutosten yhteydessä

- parantamalla edistymisen seurantaa.

Yleistavoitteena on vähentää työtapaturmien ja ammattitautien esiintyvyyttä EU:ssa 25 prosenttia vuosina 2007–2012.

4. Mitkä ovat keskeiset toimintavaihtoehdot tavoitteen saavuttamiseksi?

Jotta riskien ennaltaehkäisyajattelu voitaisiin vakiinnuttaa ja strategiset tavoitteet saavuttaa, on käytettävä useita politiikan välineitä, kuten lainsäädäntöä, sosiaalista vuoropuhelua, asteittaisia toimenpiteitä ja parhaita toimintatapoja, yritysten sosiaalista vastuuta, taloudellisia kannustimia ja valtavirtaistamista. Yhteisön uudessa strategiassa kaikkien tasojen toimijoita kehotetaan toimintaan niin Euroopan, jäsenvaltioiden, alueiden kuin työpaikkojenkin tasolla. Kun jäsenvaltiot suunnittelevat kansallisia strategioitaan, niiden olisi asetettava tavoitteita ja painopisteitä kansallisille toimille ja valittava soveltuvat politiikan välineet. Tämän perustana olisi oltava syvällinen ja moniulotteinen analyysi, jossa otetaan huomioon yhteiskunnalliset, taloudelliset ja ympäristötekijät.

Koska alalla on jo kattavaa yhteisön lainsäädäntöä, yhteisön tason toiminnassa keskitytään pääosin nykyisten lainsäädäntövälineiden ajantasaistamiseen ja yksinkertaistamiseen vaarantamatta kuitenkaan nykyistä suojelun tasoa. Tähän toimintaan pitäisi liittää jäsenvaltioiden vastaavat toimet oman työterveyttä ja -turvallisuutta koskevan lainsäädäntöönsä yksinkertaistamiseksi. Jotta lainsäädännön käytännön täytäntöönpanoa voitaisiin helpottaa, komissio jatkaa työtään muiden kuin sitovien suuntaviivojen antamiseksi. Komissio tukee täytäntöönpanokysymyksissä entistä voimakkaampaa yhteistyötä johtavien työsuojelutarkastajien komitean avulla, joka jatkaa hyvien toimintatapojen ja kokemusten vaihtoa ja keskittyy entistä enemmän käytännön täytäntöönpano-ongelmiin, jotka ovat merkittäviä eri jäsenvaltioiden kannalta.

Työnantajien ja työntekijöiden motivaation lisäämiseksi on suunniteltava toimintalinjoja, joissa keskitytään asenteiden muuttamiseen tekemällä työterveydestä ja -turvallisuudesta erottamaton osa koulutusta. Pk-yrityksille olisi myös tarjottava kohdennettua tukea. Lisäksi on tarpeen parantaa tiedotusta ja lisätä tietoisuutta työpaikalla jakamalla alan parhaita toimintatapoja.

Kun suunnitellaan työterveyden uutta toimintatapaa väestömuutosten yhteydessä, olisi muistettava myös toimenpiteet, joilla varmistetaan, että tiettyjen työvoimaryhmien erityistarpeet eivät jää huomiotta. Jäsenvaltioita kehotetaan suunnittelemaan työterveys- ja työturvallisuuspolitiikan välineitä, joilla rohkaistaan vammaisten pääsyä työmarkkinoille, annetaan arvoa sekä ikääntyneiden että nuorempien työntekijöiden panokselle ja vastataan siirtotyöläisten erityistarpeisiin.

5. Strategian vaikutus

5.1 . Talousvaikutus

Strategian taloudellisen vaikutuksen pitäisi ilmetä tapaturmien ja työhön liittyvien terveysongelmien suorien ja epäsuorien kustannusten pienentymisenä työntekijöiden, heidän perheidensä, työnantajien ja yhteiskunnan osalta.

Strategia on poliittista toimintaa kuvaava asiakirja, siinä ei oteta käyttöön mitään uusia erityisesti terveyttä tai turvallisuutta koskevia vaatimuksia eikä näin ollen myöskään aiheuteta uusia, sääntöjen noudattamisesta johtuvia kustannuksia yrityksille. Siinä suositellaan, että nykyisen lainsäädännön täytäntöönpanoa ja valvontaa parannetaan. Kun EU:n direktiiveihin sisältyvät vähimmäisvaatimukset pannaan täytäntöön kaikkialla Euroopan unionissa, luodaan tasavertaiset olosuhteet ja estetään kilpailu, joka perustuu huonoihin työoloihin.

Yksityiskohtaista vaikutusta on vaikea arvioida, koska useimmat toimet toteutetaan ketjun loppupäässä ja niiden vaikutus riippuu eri tasojen sidosryhmien osallistumisesta. Strategian yleisenä tavoitteena on kuitenkin vähentää työtapaturmien esiintyvyyttä 25 prosenttia, ja odotettu taloudellinen tulos on tapaturmien, poissaolojen ja sairauksien aiheuttaman taakan (hoidon ja sairaaloiden kustannukset) kokonaiskustannusten pienentyminen. Jos tavoitteeseen päästään, voidaan välttää yli 137,5 miljoonan työpäivän menetys työtapaturmien ja ammattitautien vuoksi. Poissaolojen vähentyminen tarkoittaa työntekijöiden, työnantajien ja vakuutusyhtiöiden kustannusten pienentymistä. Tämä taas vaikuttaa suoraan kansantalouteen lääketieteellisen hoidon ja sosiaaliturvan kustannusten sekä työvoiman supistumisesta johtuvan tuotoksen menetyksen kautta.

Kun vertaillaan työperäisistä sairauksista johtuvia kustannuksia ennaltaehkäisytoiminnan kustannuksiin, nähdään, että asianmukaisella ennaltaehkäisytoiminnalla työterveyden ja -turvallisuuden tukemiseksi on mahdollista saavuttaa valtavia taloudellisia etuja. Joidenkin tutkimusten mukaan työperäisten sairauksien aiheuttamat arvioidut kustannukset työntekijää kohdan ovat vähintään kolminkertaiset ennaltaehkäisyn kustannuksiin verrattuna. Hyvätasoinen työterveys ja -turvallisuus tuo lisäksi useita etuja myös yrityksille. Myönteinen turvallisuusajattelu on tärkeä tekijä, kun ylläpidetään henkilöstön mielialaa ja sitoutumista yritykseen. Samalla rakennetaan hyvää yrityskuvaa ja suhteita liikekumppaneihin.

5.2. Sosiaaliset vaikutukset

Strategisissa puitteissa määritellyn politiikan yhteiskunnallinen vaikutus on työntekijöiden ja työnantajien riskikäsityksen muuttaminen oppimisprosessin kautta sekä ongelmien ja niiden ratkaisutapojen paremman tuntemuksen avulla. Tuloksena on työterveyden ja -turvallisuuden merkityksen parempi ymmärtäminen sekä työntekijöiden ja työnantajien todellinen sitoutuminen, jolloin työterveyttä ja -turvallisuutta voidaan kehittää pelkkää lainsäädännön noudattamista pidemmälle, mikä avaa mahdollisuuksia parantaa työtyytyväisyyttä ja hyvinvointia työpaikalla.

Strategian keskeisimmät yhteiskunnalliset vaikutukset erilaisten työvoimaryhmien työllisyyteen ja sosiaaliseen osallisuuteen ovat seuraavat:

- Vammaiset: asianmukaiset työterveys- ja työturvallisuusprosessit voivat auttaa tapaturmien uhreja tai kroonisesti sairaita pysymään työssään tai palaamaan työhön. Kun vammautuneiden työntekijöiden oikea-aikainen kuntoutus yhdistetään ennakoiviin toimenpiteisiin, voidaan torjua terveydentilan heikentyminen edelleen sekä taitojen ja motivaation menetys.

- Siirtotyöläiset: työpaikka voi olla yksi tärkeimmistä ympäristöistä, joissa siirtotyöläisten integraatiota voidaan tukea. On ensiarvoisen tärkeää varmistaa, että tämä sosiaaliryhmä hyötyy kaikista työterveys- ja työturvallisuusnormeista tasavertaisesti, koska tällä on myönteinen vaikutus esim. tasa-arvoisen kohtelun ja osallistumisen tunteen luomisessa, mikä taas osaltaan torjuu siirtotyöläisten sosiaalista syrjäytymistä.

- Ikääntyvät työntekijät: asianmukainen työterveys ja -turvallisuus vaikuttaa myönteisesti työelämän pidentämiseen lisäämällä työtyytyväisyyttä ja vähentämällä stressaavia ja monotonisia työoloja, jotka aiheuttavat terveyden ennenaikaista heikentymistä ja tätä kautta johtavat varhaiseen työelämästä poistumiseen.

- Nuoret työntekijät: nuorilla työntekijöillä on usein vähemmän tietoa ammatillisista riskeistä, joten heidän tietoisuutensa lisääminen vaikuttaa parantamalla tällaisten työntekijöiden sopeutumista ja osallistumista työmarkkinoille.

5.3. Ympäristövaikutukset

Työterveys- ja työturvallisuuspolitiikalla voi työpaikan lisäksi olla vaikutusta myös ympäristöön. Mahdollinen vuorovaikutus on tarkoin otettava huomioon, kun suunnitellaan yksittäisiä politiikan toimia tai käytännön ratkaisuja, ja mahdollinen synergia on hyödynnettävä politiikan suunnitteluprosessissa.

6. Kuinka ehdotuksen tuloksia ja vaikutuksia seurataan ja valvotaan täytäntöönpanon jälkeen?

Komissio perustaa kattavan seurantajärjestelmän, jotta voitaisiin arvioida ja mitata jäsenvaltioiden ja muiden strategian toteuttamiseen osallistuvien tahojen toiminnan edistymistä. Yhdessä työterveyden ja työturvallisuuden neuvoa-antavan komitean kanssa komissio suunnittelee yhteisen järjestelmän, jolla kerätään ja jaetaan tietoa kansallisten strategioiden sisällöstä, niiden tavoitteiden saavuttamisasteesta ja ennaltaehkäisyrakenteiden tehokkuudesta.

Lisäksi komissio seuraa politiikkaa niiden nykyisten tilastoindikaattoreiden avulla, joita käytetään ESAW-[9] ja EODS-hankkeiden[10] puitteissa sekä työvoimatutkimuksessa ja työolotutkimuksissa. Komissio harkitsee myös mahdollisuuksia kehittää uusia määrällisiä indikaattoreita, jotta voitaisiin mitata kansallisten strategioiden mukaisten aloitteiden täytäntöönpanoa.

[1] Statistical analysis of socio-economic costs of accidents at work in the European Union, Eurostat.

[2] http://www.hse.gov.uk/costs/costs_overview/costs_overview.asp

[3] http://sme.osha.europa.eu/

[4] Statistical analysis of socio-economic costs of accidents at work in the European Union, Eurostat.

[5] The cost of poor working conditions, Euroopan elin- ja työolojen kehittämissäätiö.

[6] Vakioitu esiintyvyys lasketaan antamalla kullekin toimialalle kansallisilla tasoilla sama paino kuin Euroopan unionissa. Täydellinen selvitys menetelmistä ks. Euroopan työtapaturmatilastot (ESAW). Menetelmät – 2001.

[7] DALYs – Disability-Adjusted Life Years. Sairauden osalta sairastavuusvakioidut elinvuodet ovat ennenaikaisen kuolleisuuden vuoksi populaatioissa menetettyjen potentiaalisten elinvuosien ja kyseisen terveystilanteen esiintymistapauksista johtuvan vamman vuoksi menetettyjen tuottavien elinvuosien summa.

[8] Moving Knowledge of Global Burden into Preventive Action, Gerry J.M. Eijkemans, Jukka Takala, American Journal of Industrial Medicine.

[9] Euroopan työtapaturmatilastot.

[10] Euroopan ammattitautitilastot.