52007PC0320

[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 29.6.2007

KOM(2007) 320 lopullinen

2005/0183 (COD)

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE EY:n perustamissopimuksen 251 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan mukaisesti neuvoston vahvistamasta yhteisestä kannasta

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin antamiseksi ilmanlaadusta ja sen parantamisesta Euroopassa

2005/0183 (COD)

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE EY:n perustamissopimuksen 251 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan mukaisesti neuvoston vahvistamasta yhteisestä kannasta

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin antamiseksi ilmanlaadusta ja sen parantamisesta Euroopassa (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)

1. MENETTELY

Ehdotus KOM(2005) 447 lopullinen toimitettiin Euroopan parlamentille ja neuvostolle EY:n perustamissopimuksen 251 artiklassa määrätyn menettelyn mukaisesti.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea antoi lausuntonsa 17. toukokuuta 2006.

Alueiden komitea antoi lausuntonsa 26. huhtikuuta 2006.

Euroopan parlamentti antoi lausuntonsa ensimmäisessä käsittelyssä 26. syyskuuta 2006.

Kun Euroopan parlamentti oli antanut lausunnon, neuvosto pääsi EY:n perustamissopimuksen 250 artiklan 2 kohdan mukaisesti määräenemmistöllä poliittiseen yhteisymmärrykseen yhteisestä kannasta 23. lokakuuta 2006. Neuvosto vahvisti yhteisen kannan 25.6.2007.

2. KOMISSION EHDOTUKSEN TAVOITE

Ilman pilaantumisella on hyvin voimakkaita haittavaikutuksia terveyteen. Ilman pilaantumista koskevaa teemakohtaista strategiaa käsittelevässä komission tiedonannossa KOM(2005) 446 esitetyn viimeisimmän terveyteen liittyvän tieteellisen näytön mukaan pelkästään ilmassa oleville PM2,5-pienhiukkasille altistuminen lyhentää EU-kansalaisten keskimääräistä tilastollista eliniänodotetta yli kahdeksalla kuukaudella. Komissio asettaa sen vuoksi ehdotuksessaan erityisiä ympäristönormeja, jotka koskevat ilmassa olevia PM2,5-pienhiukkasia. Niiden täytäntöönpanon pitäisi merkittävästi edistää ilman pilaantumista koskevassa teemakohtaisessa strategiassa asetetun tavoitteen saavuttamista, joka on vähentää kaudella 2000–2020 hiukkasille altistumisesta johtuvia elinvuosien menetyksiä Euroopassa 47 prosentilla.

Parempaa sääntelyä koskevan komission aloitteen mukaisesti ilmanlaatua ja sen parantamista Euroopassa koskevalla komission direktiiviehdotuksella yhdistetään puitedirektiivin ja kolmen ilmanlaadusta annetun johdannaisdirektiivin sekä neuvoston tietojenvaihtopäätöksen säännökset yhteen direktiiviin siten, että voimassa olevaa lainsäädäntöä yksinkertaistetaan ja yhdenmukaistetaan ja säännösten määrää vähennetään. Tämän lisäksi ehdotuksessa tarkistetaan voimassa olevia säännöksiä, jotta niissä voidaan ottaa huomioon jäsenvaltioiden kokemukset. Tätä varten ehdotuksessa:

1. otetaan käyttöön PM2,5-pienhiukkasia koskevia erityisiä seurantavaatimuksia ja uusia ympäristötavoitteita;

2. säädetään täytäntöönpanoon liittyvästä joustovarasta sallimalla tietyin komission hyväksymin edellytyksin eräiden raja-arvojen, kuten PM10-hiukkasia ja typpidioksidia koskevien raja-arvojen saavuttamista koskevien määräaikojen jatkaminen;

3. annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus keskittää toimintojaan sallimalla niiden vähentää luonnollisista lähteistä peräisin olevat päästöt kokonaispäästöistä arvioitaessa raja-arvojen saavuttamista.

3. KOMISSION HUOMAUTUKSET

3.1. Yleiset huomautukset

Euroopan parlamentti antoi lausuntonsa ensimmäisessä käsittelyssä 26. syyskuuta 2006. Komissio hyväksyi kokonaan, osittain tai periaatteessa 29 Euroopan parlamentin ensimmäisessä käsittelyssä ehdottamasta 59 tarkistuksesta. Näistä 29 tarkistuksesta 16 on jo ainakin osittain otettu huomioon yhteisessä kannassa.

Komissio hyväksyi kaikki tarkistukset, joilla pyritään lisäämään sujuvuutta ja selkeyttä tai parantamaan yleisölle suunnattua tiedotusta: 2, 6, 11, 13, 19, 21, 26, 27, 31, 37, 39, 41, 42, 65; tai laajentamaan tarkastelun soveltamisalaa: 48.

Komissio hyväksyi jotkut tarkistukset osittain tai periaatteessa. Joidenkin osalta komissio katsoo, että sanamuotoon tehtävät muutokset parantaisivat selkeyttä. Toiset tarkistukset sisältävät periaatteessa hyväksyttäviä muutoksia, joita ovat esimerkiksi altistumisen vähennystavoitetta koskevan liukuvan asteikon käyttöönotto tarkistuksessa 49. Kaikkia näissä tarkistuksissa olevia säännöksiä ei voida kuitenkaan hyväksyä, sillä niistä jotkut vaarantaisivat täytäntöönpanon joustavuuden varmistamisen ja kansanterveyden suojelun välisen tasapainon.

Komissio hylkäsi esimerkiksi tarkistukset, joilla kansanterveyden suojelun taso laskisi joko voimassa olevassa lainsäädännössä vahvistetun tason alapuolelle tai, kun kyse on PM2,5-pienhiukkasia koskevista altistumisen vähennystavoitteista, ilman pilaantumista koskevassa teemakohtaisessa strategiassa asetetun tavoitetason alapuolelle. Komissio hylkäsi myös tarkistukset, joiden se katsoo asettavan vaatimuksia, joita ei voitaisi saavuttaa vahvistetussa aikataulussa, tai rajoittavan kansallisten, alueellisten ja paikallisten viranomaisten mahdollisuuksia jatkaa direktiivin tehokasta täytäntöönpanoa. Komissio arvioi, että kaikki parlamentin ehdottamat tarkistukset yhdessä alentaisivat komission alkuperäisessä ehdotuksessa asetettua tavoitetasoa.

Jäsenvaltiot ovat keskustelleet ehdotuksesta neuvostossa syyskuusta 2005 alkaen. Yhteiseen kantaan sisältyy huomattava määrä muutoksia verrattuna komission alkuperäiseen ehdotukseen. Tekstiä on sujuvoitettu muutosten avulla, kuten poistamalla pitoisuuskaton käsite ja ottamalla käyttöön yksi ilmanlaatua koskeva suunnitelma. Muutoksia on tehty myös joihinkin komission alkuperäisen ehdotuksen pääkohtiin, joita ovat ilmanlaadun arviointi, PM2,5-pienhiukkasia koskevat uudet tavoitteet ja täytäntöönpanon joustavuus. Muutokset esitetään yksityiskohtaisemmin jäljempänä. Vaikka kyseiset muutokset lisäävät jonkin verran joustovaraa direktiivin täytäntöönpanossa, ne pitävät tavoitetason tasapainossa komission alkuperäisessä ehdotuksessa asetetun kansanterveyden suojelun tason kanssa. Poliittinen yhteisymmärrys on saavutettu määräenemmistöllä Alankomaiden ja Puolan äänestäessä sitä vastaan ja Ruotsin pidättyessä äänestämästä.

3.2. Yksityiskohtaiset huomautukset

3.2.1. Komission hyväksymät parlamentin tarkistukset, jotka on sisällytetty yhteiseen kantaan kokonaan tai osittain

Seuraavat tarkistukset, jotka komissio hyväksyi kokonaisuudessaan, periaatteessa tai osittain, on otettu huomioon yhteisessä kannassa sisällöllisesti mutta eri tavoin muotoiltuna: tarkistukset 1, 2, 13, 14, 19, 21, 26, 27, 29, 31, 40, 41, 42, 45, 48 ja 65.

Suurin osa näistä tarkistuksista koskee pitoisuuskatto-käsitteen korvaamista vakiintuneemmalla raja-arvon käsitteellä. Koska näiden kahden käsitteen oikeudelliset vaikutukset ovat samat, tarkistuksilla ei muuteta asiasisältöä vaan sujuvoitetaan tekstiä ja vähennetään käytössä olevien erilaisten standardien määrää.

Tarkistus 41 koskee vaatimusta, jonka mukaan jäsenvaltioiden on ilmoitettava seuraamuksia koskevat säännökset komissiolle. Komissio hyväksyy parlamentin ehdotuksen poistaa tämä vaatimus, sillä kyseinen tavoite voidaan saavuttaa direktiivin 33 artiklan ja EY:n perustamissopimuksen liitteessä 10 vahvistetun yleisen vaatimuksen nojalla.

3.2.2. Parlamentin tarkistukset, jotka komissio on hyväksynyt mutta joita ei ole sisällytetty neuvoston yhteiseen kantaan

Tarkistus 6 koskee johdanto-osan kappaletta, jossa kannustetaan voimakkaasti täydentämään kiinteitä mittauksia mallintamisella ja suuntaa-antavilla mittauksilla.

Tarkistuksessa 11 esitetään perustelut 22 artiklassa vahvistetuille säännöksille. Yhteisessä kannassa näitä säännöksiä käsitellään johdanto-osan 15 kappaleessa.

Tarkistuksissa 37 ja 39 ehdotetaan taloudellisten järjestöjen sisällyttämistä niiden asian kannalta merkityksellisten elinten luetteloon, joiden on tarpeen saada tietoa 24 ja 26 artiklan yleisölle tiedottamista koskevien säännösten mukaisesti. Komissio katsoo, että tämä sisällyttäminen on järkevää eikä poikkea nykyisistä hyvistä toimintatavoista.

3.2.3. Parlamentin tarkistukset, jotka komissio on hylännyt mutta jotka on sisällytetty yhteiseen kantaan

Ei ole.

3.2.4. Muutokset, joita neuvosto on tehnyt ehdotukseen – Pääkohdat

Sekä neuvosto että parlamentti ovat erityisesti tarkistuksissa 45, 49, 50, 60 ja 81 käsitelleet komission ehdottamia ilmanlaadun arviointia koskevia säännöksiä, PM2,5-pienhiukkasia koskevia uusia tavoitteita ja täytäntöönpanon joustavuutta.

Ilmanlaadun arviointi . Seurannan kustannukset ovat nousseet merkittäväksi huolenaiheeksi neuvostossa. Sen vuoksi PM10-hiukkasten arviointikynnyksiä on muutettu ja otettu käyttöön hiukkasten seurantaa koskevat vähimmäisvaatimukset. Komissio pani merkille neuvoston huolen mutta painotti, että tarkoituksenmukaiset arviointitiedot ovat yhtäläisten toimintaedellytysten kannalta tärkeitä arvioitaessa säännösten noudattamista politiikan kehittämiseksi ja tarpeen mukaan tehokkaista vähennystoimista tiedottamiseksi. Yhteisessä kannassa lopulta vahvistetut PM10 ja PM2,5-hiukkasten arviointia koskevat säännökset ovat kompromissi ja vastaavat komission näkemyksen mukaan vähimmäisvaatimuksia, jotka vielä täyttävät edellä mainitut tavoitteet.

Yhteisessä kannassa on tehty merkittäviä muutoksia direktiivin liitteeseen III, jossa määritellään yksityiskohtaisemmin vähimmäisvaatimukset arvioinnin toteuttamiseksi koko jäsenvaltion alueella. Liite III sisältää rajoittavan määritelmän erityisistä alueista, joilla ihmisten terveyden suojelua koskevien raja-arvojen saavuttamista ei pidä arvioida. Tämän pitäisi edistää raja-arvojen saavuttamisen arvioinnissa noudatettavaa yhtenäisempää lähestymistapaa. Komissio seuraa tiiviisti direktiivin täytäntöönpanoa varmistaakseen, että tämä täytäntöönpanosäännös ei millään tavoin vähennä kansanterveyden suojelua tai vaaranna sitä kokonaisvaltaista periaatetta, jonka mukaan raja-arvoja sovelletaan kaikkialla.

Epäpuhtauksien, joille on vahvistettu raja-arvot, mittauksessa käytettävien näytteenottopaikkojen sijoittamista koskevia liitteen III vaatimuksia on niin ikään yhdenmukaistettu siten, että niitä sovelletaan samalla tavoin kaikkiin epäpuhtauksiin. Komissio olisi halunnut pysyä alkuperäisessä ehdotuksessaan, jonka säännökset on kopioitu voimassa olevasta lainsäädännöstä, koska muutokset voivat johtaa nykyisten näytteenottopaikkojen uudelleen sijoittamiseen ja nykyisen mittaustyön jatkuvuuden keskeytymiseen. Komissio seuraa kehitystä, sillä muutokset saattavat luoda ongelmia muiden säännösten, kuten yleisölle tiedottamisen, täytäntöönpanossa ja politiikan kehittämisen kannalta hyödyllisten tietojen tarjonnassa. Tarvittaessa komissio ottaa asian esille sääntelykomiteassa. Koska raja-arvoja kuitenkin sovelletaan kaikkialla paitsi nimenomaisesti määritellyillä alueilla, mittausaseman uudelleen sijoittaminen ei sinänsä muuta kansanterveyden suojelun tasoa.

Yhteisen kannan liitteessä VI käsitellään myös määräaikaa, johon mennessä seurantaverkoston nykyiset laitteet on saatettava vastaamaan uusia CEN-standardeja, joissa määritellään komission ehdotuksessa käyttöön otetut vertailumenetelmät. Komissio hyväksyy käyttöön otetut määräajat, sillä ne mahdollistavat kustannustehokkaan aikataulun verkoston nykyaikaistamiseksi silloin, kun se on tarpeen. Se huomauttaa kuitenkin, että arvioinnissa käytettävien mittausten osalta sovelletaan edelleen liitteessä I vahvistettuja tietoja koskevia laatutavoitteita ja liitteessä VI vahvistettuja vastaavuuden osoittamista koskevia säännöksiä.

PM 2,5 -standardi . Yhteisen kannan liitteessä XIV korvataan PM2,5-hiukkaspäästöjen pitoisuuskatto, joksi on määritelty 25 μg/m3 ja joka pitäisi saavuttaa vuonna 2010, kaksivaiheisella lähestymistavalla, jossa otetaan käyttöön samantasoinen ei-sitova tavoitearvo vuodeksi 2010 ja oikeudellisesti sitova raja-arvo vuodeksi 2015. Altistumisen vähennystavoitetta on laajennettu yksittäisestä, 20 prosentin vähennystä koskevasta säännöksestä liukuvaan asteikkoon, jossa altistumisen vähennysindikaattorin vaihteluväli on 7–13 μg/m3. Yhteisessä kannassa sallitaan lisäksi kolme eri vaihtoehtoa altistumisen vähentämistä koskevan perusindikaattorin vahvistamiseksi, jotta asianmukaisten PM2,5-mittausasemien perustamiselle jäisi riittävästi aikaa. Komissio kannattaa näitä muutoksia, sillä ne eivät muuta komission ehdotuksen tavoitetasoa ja varmistavat tehokkaamman täytäntöönpanon.

Komissio katsoo, että PM2,5-hiukkasia koskevassa kaksivaiheisessa ympäristötavoitteessa altistumisen vähennystavoitteen pitäisi olla toimenpiteiden tärkein vauhdittaja, ja vuosiraja-arvo toimisi lähinnä kattona kansalaisten suojelemiseksi haavoittuvimmilla alueilla. Komissio on nykytietämyksen perusteella sitä mieltä, että pyrkimykset saavuttaa vuoteen 2015 mennessä PM2,5-hiukkasten tiukempi, parlamentin tarkistuksessa 50 ehdotettu 20 μg/m3:n vuosiraja-arvo, saisivat aikaan toimenpiteiden liiallista keskittymistä rajatuille korkeimpien pitoisuuksien alueille (”hot spots”) väestön yleisen altistumisen vähentämiseen tähtäävien toimenpiteiden kustannuksella. Toisaalta tarkistuksessa 49 ehdotetaan useimpien pitoisuustasojen osalta altistumisen vähennystavoitetta koskevien vaatimusten alentamista, jonka kokonaisvaikutuksena uusien PM2,5-standardien tavoitetaso alenisi ja ilman pilaantumista koskevassa teemakohtaisessa strategiassa asetettu terveystavoite jäisi saavuttamatta.

Täytäntöönpanon joustavuus. Vaikka komission ehdotuksen 22 artiklassa otettiin käyttöön ehdoton määräaika (1. tammikuuta 2010) PM10-hiukkasten raja-arvon saavuttamista koskevan määräajan jatkamiseksi, yhteisessä kannassa enimmäismääräajaksi vahvistetaan kolme vuotta direktiivin voimaantulosta. Edellytykset, joiden on määräaikojen jatkamiseksi täytyttävä, säilyvät yhteisessä kannassa ennallaan. Määräaikojen jatkamista koskevia säännöksiä ei ole bentseenin eikä typpidioksidin osalta muutettu. PM2,5-pienhiukkasia koskeva vaihtoehto on poistettu sen jälkeen, kun niille komission alkuperäisessä ehdotuksessa vahvistettua tavoitteiden saavuttamista koskevaa määräaikaa siirrettiin vuodesta 2010 vuoteen 2015. Mahdollisuus hakea määräajan jatkamista rikkidioksidin, hiilimonoksidin ja lyijyn osalta on poistettu. Komission mielestä olisi parempi säilyttää PM10-hiukkasten raja-arvon saavuttamiseksi alun perin vahvistettu määräaika, mutta se katsoo, että määräajan jatkaminen ei vaaranna ehdotuksen yleistä tasapainoa. Euroopan parlamentin tarkistuksessa 81 ehdotetaan määräajan jatkamista enintään kuuden vuoden ajan direktiivin voimaantulosta. Tällainen määräajan jatkaminen johtaisi lähes varmasti toimenpiteiden täytäntöönpanon viivästymiseen, mikä alentaisi kansanterveyden suojelun tasoa kaikilla alueilla, joilla PM10-hiukkasten raja-arvot nykyisellään ylittyvät.

3.2.5. Uusiin komitologiamenettelyihin liittyvät tekstin muutokset

Komissio oli pidättänyt oikeuden ilmaista kantansa parlamentin tarkastuksiin 61, 62 ja 63, joissa otetaan käyttöön viittaus uuteen, direktiivissä perustetun komitean valvonnan käsittävään sääntelymenettelyyn, kunnes päästään toimielinten väliseen sopimukseen EU:n sekundaarilainsäädäntöön sisällytettävästä yhteisestä sanamuodosta. Yhteisessä kannassa on esitetty samaa asiaa käsittelevä uudelleen muotoiltu säännös, jossa käytetään toimielinten välillä marraskuussa 2006 sovittua viimeisintä sanamuotoa. Se poikkeaa soveltamisalaltaan tarkistuksesta 62, sillä siinä ei oteta käyttöön valvonnan käsittävää sääntelymenettelyä niiden täytäntöönpanotoimenpiteiden hyväksymiseksi, joissa määritellään, mitä lisätietoja jäsenvaltioiden on 27 artiklan nojalla toimitettava. Komissio voi hyväksyä nämä muutokset.

4. PÄÄTELMÄT

Kaikkien EU:n toimielinten yhteisenä tavoitteena on kansanterveyden ja ympäristön suojelu ja erityisesti PM2,5-pienhiukkasia koskevien standardien käyttöönotto, uusi altistumisen vähennystavoite mukaan luettuna. Komission ehdotuksen mukaista täytäntöönpanoon liittyvää suurempaa joustovaraa on yleisesti kannatettu. Suurimpia esteitä ensimmäisessä käsittelyssä saavutettavalle yhteisymmärrykselle ovat olleet erilaiset näkemykset, jotka koskevat joustavuuden täsmällistä tasoa, PM10-hiukkasten voimassa olevien standardien muuttamistarvetta sekä PM2,5-pienhiukkasia koskevan uuden standardin tiukkuutta ja oikeudellista luonnetta.

Jäsenvaltiot vahvistivat yhteisessä kannassa komission alkuperäisen kannan, jonka mukaan voimassa olevat standardit olisi pidettävä ennallaan. Ne myönsivät kuitenkin jonkin verran lisää joustovaraa PM10-hiukkasten raja-arvojen saavuttamiseksi ja muuttivat hieman uusia PM2,5-standardeja.

Komissio voi hyväksyä yhteisen kannan, sillä siinä on säilytetty komission ehdotuksen mukainen tasapaino kansanterveyteen liittyvän vakavan huolenaiheen, joka vaatii voimakasta ja jatkuvaa toimintaa tiettyjen alueiden ilmanlaadun parantamiseksi ja kunnianhimoisten oikeudellisesti sitovien PM2,5-standardien käyttöönottoa, sekä täytäntöönpanon helpottamiseksi käyttöönotetun joustavuuden välillä. Yhteisessä kannassa säilytetään myös selkeä sitoumus tarkastella pienhiukkasiin liittyviä standardeja viiden vuoden kuluttua uudelleen, jotta altistumisen vähennystavoite saataisiin tehtyä oikeudellisesti sitovaksi.

Yhteinen kanta sisältää lisäsäännöksiä, kuten komissiolle asetetun vaatimuksen valmistella ohjeita luonnollisista lähteistä peräisin olevien päästöjen ja talvihiekoituksen vaikutusten määrittelemiseksi. Komissio pitää näitä lisäyksiä asianmukaisina, sillä ne edistävät direktiivin yhdenmukaisempaa täytäntöönpanoa kaikkialla Euroopan unionissa.

Komissio olisi toivonut, että eräät ehdotuksen erityissäännökset, erityisesti ilmanlaadun seurantaa koskevat vähimmäisvaatimukset, olisi säilytetty ennallaan. Se myöntää kuitenkin, että yhteinen kanta on merkittävä parannus voimassa olevien direktiivien mukaisiin järjestelyihin verrattuna, minkä vuoksi se hyväksyy yhteisen kannan.