52004DC0695

Bryssel 26.10.2004

KOM(2004)695 lopullinen

.

KOMISSION KERTOMUS

Neljäs kertomus unionin kansalaisuudesta (1. toukokuuta 2001 – 30. huhtikuuta 2004) { SEK(2004)1280}

.

SISÄLLYSLUETTELO

1. Johdanto 4

2. Unionin kansalaisuus 4

3. EY:n perustamissopimuksen toisessa osassa vahvistetut unionin kansalaisten oikeudet 5

3.1. Vapaa liikkumis- ja oleskeluoikeus 5

3.2. Kansalaisuuteen perustuva yhdenvertainen kohtelu 12 artiklan mukaisesti 8

3.3. Äänioikeus ja vaalikelpoisuus 8

3.4. Oikeus diplomaatti- ja konsuliviranomaisten antamaan suojeluun 9

3.5. Muutoin kuin oikeusteitse tapahtuvaan muutoksenhakuun ja kieleen liittyvät oikeudet 9

4. Unionin kansalaisuuden vahvistaminen unionin perusoikeuskirjan avulla 10

5. Päätelmät 11

Liite: lähdeviitteet 13

LIITTEET (SEK(2004)1280 -asiakirjassa)

(1) AIKAISEMMAT KERTOMUKSET UNIONIN KANSALAISUUDESTA

(2) EUROOPPALAISTEN KÄSITYKSET UNIONIN KANSALAISUUDESTA MIELIPIDEKYSELYJEN PERUSTEELLA

(3) KANSALAISTEN OIKEUKSIA KOSKEVA TIEDOTUS, KOULUTUS JA NEUVONTA

(4) EY:N PERUSTAMISSOPIMUKSEN TOISEN OSAN MUKAISIIN OIKEUKSIIN LIITTYEN ANNETTU JOHDETTU LAINSÄÄDÄNTÖ

(5) VAPAAN LIIKKUVUUDEN OIKEUTTA KÄYTTÄNEET KANSALAISET

(6) PERUSOIKEUSKIRJAN SOVELTAMINEN

(7) LÄHDELUETTELO

1. JOHDANTO[1]

EUROOPAN YHTEISÖJEN PERUSTAMISSOPIMUKSEN 22 ARTIKLASSA MÄÄRÄTÄÄN, ETTÄ KOMISSIO ANTAA EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE SEKÄ EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JOKA KOLMAS VUOSI KERTOMUKSEN EY:N PERUSTAMISSOPIMUKSEN TOISEN OSAN (UNIONIN KANSALAISUUS) MÄÄRÄYSTEN SOVELTAMISESTA. NÄIN OLLEN UNIONIN KANSALAISUUTTA KOSKEVISSA KERTOMUKSISSA KÄSITELLÄÄN EY:N PERUSTAMISSOPIMUKSEN TOISEN OSAN MUKAISIA UNIONIN KANSALAISTEN OIKEUKSIA. TÄMÄ KOMISSION LAATIMA NELJÄS KERTOMUS UNIONIN KANSALAISUUDESTA KATTAA TOUKOKUUN 2001 JA HUHTIKUUN 2004 VÄLISEN AJANJAKSON.

Kertomuksen tarkoituksena on esitellä unionin kansalaisuuden ja siihen liittyvien oikeuksien kehittymistä ja arvioida unionin kansalaisten oikeuksia vahvistavan uuden lainsäädännön tarvetta. Tällä kertomuksella komissio täyttää EY:n perustamissopimuksen 22 artiklan mukaisen velvoitteensa.

2. UNIONIN KANSALAISUUS

EY:n perustamissopimuksen 17 artiklan mukaan unionin kansalainen on jokainen, jolla on jonkin jäsenvaltion kansalaisuus.

Unionin kansalaisuuden merkitys on siinä, että unionin kansalaisilla on yhteisön lainsäädännön mukaan konkreettisia oikeuksia . EY:n perustamissopimuksen toisen osan mukaiset kansalaisuuteen liittyvät oikeudet voidaan ryhmitellä seuraaviin neljään luokkaan:

- henkilökohtainen oikeus vapaaseen liikkuvuuteen ja oleskeluun perustamissopimuksessa ja johdetussa lainsäädännössä säädettyjen rajoitusten ja ehtojen mukaisesti (18 artikla)

- unionin kansalaisen äänioikeus ja vaalikelpoisuus Euroopan parlamentin vaaleissa ja kunnallisissa vaaleissa jäsenvaltiossa, jossa hän asuu mutta jonka kansalainen hän ei ole (19 artikla), mikä toteutuu 190 artiklassa taatun yleisen äänioikeuden puitteissa

- kansalaisen oikeus saada minkä tahansa jäsenvaltion diplomaatti- ja konsuliviranomaisilta suojelua sellaisen kolmannen maan alueella, jossa jäsenvaltiolla, jonka kansalainen hän on, ei ole edustusta (20 artikla) ja

- oikeus muutoin kuin oikeusteitse tapahtuvaan muutoksenhakuun Euroopan oikeusasiamiehelle tehtävien kantelujen ja Euroopan parlamentille osoitettavien vetoomusten perusteella (21 artikla).

Lisäksi EY:n perustamissopimuksen 17 artiklan 2 kohdan mukaan unionin kansalaisilla on tässä sopimuksessa määrätyt oikeudet ja velvollisuudet. Sopimuksen toisessa osassa vahvistettujen oikeuksien ohella merkittävin on 12 artiklan mukainen suoja kaikkea kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää vastaan.

Komissio korostaa unionin kansalaisuuteen liittyviä oikeuksia koskevan tiedotuksen ja viestinnän tärkeyttä. Kansalaisilla on oikeus tuntea nämä oikeudet. Kansalaiset tuntevat EU:n läheisemmäksi, jos toteutetaan jatkuvia toimia, joilla parannetaan kansalaisten yleistä tietoisuutta oikeuksistaan ja tarjotaan heille helposti saatavissa olevaa luotettavaa tietoa näistä oikeuksista sekä tilaisuus palautteen antamiseen.

Unionin kansalaisuus riippuu kansalaisuuden myöntämistä ja menettämistä koskevista kansallisista säädöksistä. Maastrichtin sopimuksen liitteenä olevassa julistuksessa N:o 2 (Julistus jäsenvaltion kansalaisuudesta) vahvistetaan, että kysymys siitä, onko henkilö jäsenvaltion kansalainen, ratkaistaan ainoastaan kyseisen jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön perusteella. Unionin kansalaisuuden saaminen määritellään siten kansalaisuutta koskevien kansallisten säädösten perusteella, kansalaisuuden myöntämisehdot mukaan luettuina.

Ottaen kaikilta osin huomioon sen, että kansalaisuutta koskeva lainsäädäntö kuuluu jäsenvaltioiden yksinomaiseen toimivaltaan, komissio on esittänyt kansalaisuuden myöntämistä laillisille siirtolaisille koskevat näkemyksensä vuonna 2003 antamassaan tiedonannossa “Maahanmuutto, kotouttaminen ja työllisyys” [1] Eurooppa-neuvosto hyväksyi Tampereella vuonna 1999 pidetyssä kokouksessaan pitkän aikavälin tavoitteen siitä, että EU:n alueella pitkään oleskelleille kolmansien maiden kansalaisille olisi myönnettävä mahdollisuus saada asuinjäsenvaltionsa kansalaisuus. Tämä merkitsisi automaattisesti myös unionin kansalaisuuden saamista. Tiedonannon mukaan kansalaisuuden saaminen on tapa helpottaa siirtolaisten kotoutumista. Siinä annetaan myös useita kansalaisuuden myöntämistä koskevia suosituksia.

Koulutukseen, ammatilliseen koulutukseen ja nuorisoon liittyvä yhteisön toiminta auttaa varmistamaan, että kansalaisille annetaan mahdollisuus osallistua aktiivisesti eurooppalaiseen demokraattiseen toimintaan ja yhteiskuntaelämään. Tähän tavoitteeseen pyritään erityisesti seurantatoimilla, jotka liittyvät koulutusjärjestelmien konkreettisia tulevaisuuden tavoitteita käsittelevään kertomukseen [2] ja komission valkoiseen kirjaan “Euroopan yhteisön nuorisopolitiikan uudet tuulet” marraskuulta 2001 [3]. Tärkeimpänä tavoitteena on kansalaisuuden toteuttaminen antamalla unionin kansalaisille ja erityisesti nuorille siihen tarvittavat valmiudet ja avaamalla heille mahdollisuus osallistua suoraan Euroopan yhdentymisprosessiin.

3. EY:N PERUSTAMISSOPIMUKSEN TOISESSA OSASSA VAHVISTETUT UNIONIN KANSALAISTEN OIKEUDET

3.1. Vapaa liikkumis- ja oleskeluoikeus

Unionin kansalaisuutta koskevassa kolmannessa kertomuksessa kuvattiin jo tarvetta vapaata liikkumis- ja oleskeluoikeutta koskevan yhteisön lainsäädännön kodifiointiin ja konsolidointiin, kun siinä esiteltiin komission ehdotus [4] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella [5]. Direktiivi 2004/38/EY [6] annettiin lopulta 29. huhtikuuta 2004 ja julkaistiin 30. huhtikuuta 2004. Jäsenvaltioilla on kaksi vuotta aikaa (30. huhtikuuta 2006 asti) saattaa voimaan direktiivin edellyttämät kansalliset säädökset.

Direktiivi merkitsee nykytilanteeseen verrattuna merkittävää edistysaskelta liikkumis- ja oleskeluoikeuden alalla ja noudattaa siten kansalaisten ilmaisemia toiveita. Se voi vaikuttaa ratkaisevasti miljoonien muussa kuin omassa jäsenvaltiossaan asuvien kansalaisten elämään samoin kuin niiden, jotka tulevaisuudessa haluavat muuttaa johonkin muuhun jäsenvaltioon. Se tulee myös lisäämään unionin kansalaisten liikkuvuutta Euroopan unionissa, millä on myönteinen vaikutus Euroopan talouden kilpailukykyyn ja kasvuun.

Vapaata liikkumis- ja oleskeluoikeutta koskeva monimutkainen lainsäädäntökokonaisuus ja rikas oikeuskäytäntö kootaan direktiivillä ensinnäkin yhdeksi säädökseksi, mikä tekee näistä oikeuksista selkeämpiä ja yksiselitteisempiä unionin kansalaisille ja kansallisille hallintoviranomaisille. Direktiivillä muutetaan työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta annettua asetusta (ETY) N:o 1612/68 [7] ja sillä kumotaan yhdeksän direktiiviä [8]. Direktiivi myös korvaa komission asetuksen (ETY) N:o 1251/70 [9], joka komission on vielä kumottava.

Toiseksi direktiivillä luodaan vapaalle liikkumis- ja oleskeluoikeudelle yksi yhtenäinen oikeudellinen säännöstö, joka on osa unionin kansalaisuutta koskevaa kehystä ja jossa säilytetään työntekijöiden saavutetut oikeudet.

Kolmanneksi direktiivillä helpotetaan oleskeluoikeuden käyttöä yksinkertaistamalla siihen liittyviä ehtoja ja muodollisuuksia, ottamalla käyttöön pysyvä oleskeluoikeus ja vahvistamalla perheenjäsenten oikeuksia.

Unionin kansalaiset voivat jatkossa oleskella missä tahansa jäsenvaltiossa vapaasti kolmen kuukauden ajan ilman muita edellytyksiä kuin voimassa oleva henkilötodistus tai passi. Kolmesta kuukaudesta viiteen vuoteen jatkuvalle oleskelulle asetetaan edelleen ehtoja: unionin kansalaisen on toimittava joko palkattuna työntekijänä tai itsenäisenä ammatinharjoittajana tai hänellä on muutoin oltava itseään ja perheenjäseniään varten riittävät varat, jotta he eivät joudu turvautumaan vastaanottavan jäsenvaltion sosiaaliturvajärjestelmään, ja sairausvakuutus kaikkien riskien varalta. Opiskelijan on oltava kirjoilla hyväksytyssä oppilaitoksessa ja hänellä on oltava sairausvakuutus kaikkien riskien varalta, minkä lisäksi hänen on annettava ilmoitus tai osoitettava muulla tavalla toimivaltaisille kansallisille viranomaisille, että hänellä on riittävät varat, niin että hän ei joudu turvautumaan vastaanottavan jäsenvaltion sosiaaliturvajärjestelmään.

Unionin kansalaiselta ei enää kuitenkaan vaadita oleskelulupaa. Sen sijaan jäsenvaltiot voivat edellyttää, että unionin kansalainen kirjautuu asianomaisen kansallisen viranomaisen ylläpitämään rekisteriin, mistä hänelle annetaan välittömästi rekisteröintitodistus.

Yksi direktiivin uudistuksista on pysyvä oleskeluoikeus, jonka voi saada sen jälkeen, kun oleskelu vastaanottavassa jäsenvaltiossa on jatkunut viisi vuotta. Pysyvälle oleskeluoikeudelle ei aseteta enää ehtoja. Tämä helpottaa huomattavasti sellaisten unionin kansalaisten asemaa, jotka ovat asuneet pitkään toisessa jäsenvaltiossa. Se antaa myös työmarkkinoiden ulkopuolella oleville, kuten eläkeläisille, oikeuden täysin yhdenvertaiseen kohteluun asuinjäsenvaltion kansalaisten kanssa.

Direktiivissä määritellään selkeästi unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeus yhdenvertaiseen kohteluun vastaanottavassa jäsenvaltiossa ja mainitaan nimenomaiset poikkeukset tästä säännöstä. Niiden mukaan jäsenvaltioilla ei ole velvollisuutta myöntää muille kuin palkatuille työntekijöille, itsenäisille ammatinharjoittajille ja heidän perheenjäsenilleen toimeentulotukea kolmen ensimmäisen oleskelukuukauden aikana tai opintojen tukemiseen tarkoitettua toimeentulotukea ennen pysyvän oleskeluoikeuden myöntämistä. Direktiivissä säädetään lisäksi siitä, että jäsenvaltion sosiaaliturvajärjestelmään turvautumisesta ei saa automaattisesti seurata karkottamistoimenpidettä.

Direktiivillä säädetään ensimmäistä kertaa siitä, että jäsenvaltion on hyväksyttävä perheenjäseneksi unionin kansalaisen rekisteröidyn parisuhteen toinen osapuoli, silloin kun tällainen parisuhde rinnastetaan vastaanottavassa jäsenvaltiossa avioliittoon. Joka tapauksessa jäsenvaltioiden on helpotettava sellaisen henkilön maahantuloa ja oleskelua, jonka kanssa unionin kansalaisella on vakituinen parisuhde. Direktiivillä vahvistetaan perheenjäsenten oikeuksia myöntämällä heille itsenäinen oleskeluoikeus siinä tapauksessa, että unionin kansalainen kuolee tai poistuu jäsenvaltiosta tai avioliitto purkautuu.

Direktiivissä määritellään entistä paremmin jäsenvaltioiden mahdollisuudet rajoittaa unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oleskeluoikeutta yleiseen järjestykseen tai turvallisuuteen taikka kansanterveyteen liittyvistä syistä. Siinä määritetään joukko yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön perustuvia yleisiä periaatteita, joita jäsenvaltioiden on rajoituksia asettaessaan noudatettava. Siinä säädetään erityisesti, että yleisen järjestyksen tai yleisen turvallisuuden vuoksi käyttöön otettujen toimenpiteiden osalta on noudatettava oikeasuhteisuuden periaatetta ja että niiden on perustuttava yksinomaan kyseisen henkilön omaan käyttäytymiseen. Sillä otetaan myös käyttöön vahvistettu suoja karkottamista vastaan silloin, kun on kysymys pysyvästä oleskeluoikeudesta tai kun unionin kansalainen on oleskellut vastaanottavassa jäsenvaltiossa kymmenen vuotta tai kun on kysymys alaikäisistä.

Vapaata liikkumis- ja oleskeluoikeutta koskevan nykyisen yhteisön lainsäädännön täytäntöönpanoon liittyen komissio antoi joulukuussa 2002 tiedonannon "Työntekijöiden vapaan liikkuvuuden mukanaan tuomat edut ja mahdollisuudet". [10] Maaliskuussa 2003 se antoi toisen kertomuksensa [11] sellaisten Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oleskeluoikeutta koskevan kolmen direktiivin [12] soveltamisesta, jotka eivät harjoita taloudellista toimintaa vastaanottavassa jäsenvaltiossa. Kertomus kattaa vuodet 1999–2002.

Euroopan yhteisön ja sen jäsenvaltioiden sekä Sveitsin välinen sopimus [13] henkilöiden vapaasta liikkuvuudesta tuli voimaan 1. kesäkuuta 2002. Sopimuksella sallitaan henkilöiden vapaa liikkuvuus unionin ja Sveitsin kansalaisille EU:ssa voimassa olevien sääntöjen mukaisesti. Sopimuksella myönnetään toisen sopimuspuolen kansalaisille samat asumis-, työllistymis- ja työskentelyedellytykset kuin toisen sopimuspuolen kansalaisilla on. Se koskee seuraavia perusoikeuksia: maahantulo, asuminen, työhön pääsy, itsenäinen ammatinharjoittaminen, opiskelu ja oikeus sosiaaliturvaan. Kaikki kyseiset oikeudet perustuvat kansalaisuuden perusteella tapahtuvan syrjinnän välttämisen ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteisiin.

Kun yhteisön sisäinen liikkuvuus lisääntyy ja mm. yhä useammat eläkeläiset asuvat ulkomailla, käy myös yhä useammin niin, että unionin kansalaiset kuolevat jäsenvaltiossa, jonka kansalaisia he eivät ole. Tämä nostaa esiin kysymyksen vainajien kotiinkuljetuksesta . Euroopan parlamentti on kehottanut komissiota huolehtimaan siitä, että ruumiiden rajatylittäviin kuljetuksiin sovellettavat vaatimukset ja menettelyt yhdenmukaistetaan koko EU:ssa.[14] Tämä on mahdollisesti uusi ala, jolla oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen tullaan tehostamaan.

3.2. Kansalaisuuteen perustuva yhdenvertainen kohtelu 12 artiklan mukaisesti

Yhteisöjen tuomioistuin on antanut raportointikaudella merkittäviä tuomioita, jotka vahvistavat unionin kansalaisten suojaa 12, 17 ja 18 artiklan puitteissa. [15] Tuomioistuin korostaa erityisesti kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kieltoa koskevaa periaatetta unionin kansalaisuuteen liittyen: unionin kansalaisuuden perustavaa laatua oleva asema mahdollistaa sen, että samassa tilanteessa olevat henkilöt voivat saada perustamissopimuksen soveltamisalan puitteissa osakseen saman oikeudellisen kohtelun kansalaisuudestaan riippumatta, jollei tätä koskevista nimenomaisesti määrätyistä poikkeuksista muuta johdu. Toisaalta toisistaan poikkeavia tilanteita ei saa käsitellä samalla tavalla. Tilanteet, joissa on kysymys perustamissopimuksella taattujen perusvapauksien käyttämisestä, kuuluvat yhteisön lainsäädännön soveltamisalaan. Oikeus vapaaseen liikkuvuuteen on tyypillisesti tällainen perusvapaus.

3.3. Äänioikeus ja vaalikelpoisuus

Euroopan parlamentin vaalit järjestetään kaikissa jäsenvaltioissa yhteisten periaatteiden mukaisesti. Nämä periaatteet on vahvistettu päätöksellä 2002/772/EY [16], jolla muutettiin vuoden 1976 säädöstä [17] Euroopan parlamentin jäsenten vaaleista, jonka neuvosto hyväksyi EY:n perustamissopimuksen 190 artiklan 4 kohdan mukaisesti. Päätös tuli voimaan 1. huhtikuuta 2004.

Äänioikeus ja vaalikelpoisuus Euroopan parlamentin vaaleissa laajennettiin raportointikaudella kattamaan myös Gibraltar Yhdistyneen kuningaskunnan hyväksyttyä asiassa Matthews v. Yhdistynyt kuningaskunta [18] annetun tuomion jälkeen kansallista lainsäädäntöä, joka mahdollisti Gibraltarin äänestäjäkunnan osallistumisen vaaleihin toukokuussa 2003. Espanja esitti komissiolle heinäkuussa 2003 EY:n perustamissopimuksen 227 artiklan mukaisen kantelun Yhdistynyttä kuningaskuntaa vastaan. Espanjan mukaan Yhdistyneen kuningaskunnan uusi lainsäädäntö rikkoo EY:n perustamissopimuksen 17, 19, 189 ja 190 artiklaa sekä vuoden 1976 säädöksen liitettä II. Komissio kehotti lokakuussa 2003 osapuolia pyrkimään sovitteluratkaisuun.[19] Espanja nosti kuitenkin maaliskuussa 2004 yhteisöjen tuomioistuimessa kanteen Yhdistynyttä kuningaskuntaa vastaan.[20]

Euroopan tason poliittiset puolueet myötävaikuttavat eurooppalaisen tietoisuuden muodostumiseen ja unionin kansalaisten poliittisen tahdon ilmaisemiseen (vrt. EY:n perustamissopimuksen 191 artikla). Asetus N:o 2004/2003/EY [21] Euroopan tason poliittisista puolueista annettiin marraskuussa 2003. Sillä vahvistetaan puitteet Euroopan tason poliittisten puolueiden rahoittamiselle yhteisön talousarviosta.

Unionin kansalaisilla on oikeus osallistua Euroopan parlamentin vaaleihin asuinvaltiossaan . Komissio toteutti useita toimia, joilla valmistauduttiin Euroopan parlamentin vuoden 2004 vaaleihin direktiivissä 93/109/EY säädetyissä puitteissa. Näihin kuului tiedonanto, jonka tarkoituksena oli varmistaa, että kaikki unionin kansalaiset pystyivät osallistumaan kesäkuun vaaleihin.[22]

Unionin kansalaisten kunnallisen äänioikeuden ja vaalikelpoisuuden osalta komissio raportoi Euroopan parlamentille ja neuvostolle direktiivin 94/80/EY [23] soveltamisesta toukokuussa 2002.[24] Direktiiviä muutettiin kymmenen uuden jäsenvaltion liittymisasiakirjalla vuonna 2003 siten, että sen liitteessä mainitaan uusien jäsenvaltioiden paikallishallinnon perusyksiköt.[25]

Kuten edellä mainittiin, oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen on laajennettu niin, että se kattaa myös Sveitsin. Unionin kansalaisille sekä Norjan, Islannin ja Liechtensteinin kansalaisille taataan vapaa liikkuvuus myös Euroopan talousalueen puitteissa. Koska unionin kansalaisten äänioikeus ja vaalikelpoisuus seuraavat vapaan liikkumis- ja oleskeluoikeuden käytöstä, seuraavana askeleena voisi olla paikallisvaaleja koskevan äänioikeuden ja vaalikelpoisuuden vahvistaminen jäsenvaltioiden ja asianomaisten kolmansien maiden välisin sopimuksin. Nykyisin oikeudesta osallistua asuinvaltion paikallisvaaleihin on sovittu eräiden jäsenvaltioiden ja EFTA-maiden kahdenvälisin sopimuksin.

Toistuvat vetoomukset, parlamenttikysymykset ja julkinen keskustelu osoittavat monien unionin kansalaisten olevan huolissaan nykyisessä yhteisön lainsäädännössä olevasta äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta koskevasta aukosta, jonka johdosta unionin kansalaisia voidaan edelleenkin estää harjoittamasta vapaasta liikkumisoikeudesta seuraavaa tärkeää kansalaisoikeuttaan eli oikeutta osallistua kansallisiin tai alueellisiin vaaleihin . Jäsenvaltiot eivät myönnä alueellaan asuville muiden jäsenvaltioiden kansalaisille äänioikeutta tai vaalikelpoisuutta kansallisissa tai alueellisissa vaaleissa. [26] Ennen viime laajentumista tämä koski noin viittä miljoonaa äänestysikäistä unionin kansalaista, jotka asuivat jossakin toisessa jäsenvaltiossa.

3.4. Oikeus diplomaatti- ja konsuliviranomaisten antamaan suojeluun

Jäsenvaltioiden diplomaatti- ja konsuliedustustojen Euroopan unionin kansalaisille antamasta suojelusta muissa kuin jäsenvaltioissa tehty päätös 95/553/EY [27] tuli voimaan toukokuussa 2002, sen jälkeen kun kaikki jäsenvaltiot olivat saaneet päätökseen tarpeelliset lainsäädäntömenettelyt. Suurlähetystöjen antama suojelu käsittää kuolemantapauksessa tai vakavassa onnettomuus- tai sairaustapauksessa annettavan avun, pidätys- tai vangitsemistapauksessa taikka väkivaltarikosten uhreille annettavan avun sekä vaikeuksiin joutuneiden unionin kansalaisten avustamisen ja kotiinkuljettamisen.

3.5. Muutoin kuin oikeusteitse tapahtuvaan muutoksenhakuun ja kieleen liittyvät oikeudet

Unionin kansalaisilla on oikeus vedota Euroopan parlamenttiin asioissa, jotka kuuluvat Euroopan unionin toiminnan alaan ja koskevat heitä välittömästi. Vuosina 2001–2002 parlamentti otti vastaan 1 283 vetoomusta, joista 744 otettiin käsittelyyn. Vuosina 2002–2003 otettiin vastaan 1 514 vetoomusta, joista käsittelyyn otettiin 642.

Euroopan oikeusasiamies tutkii kanteluita, jotka koskevat yhteisön toimielinten ja laitosten toiminnassa ilmenneitä epäkohtia, lukuun ottamatta yhteisöjen tuomioistuimen ja yhteisöjen ensimmäisen asteen tuomioistuimen toimintaa lainkäyttöeliminä. Jacob Söderman toimi Euroopan oikeusasiamiehenä raportointikaudella maaliskuun 2003 loppuun. Euroopan parlamentti nimitti päätöksellä 2003/158 [28] Nikiforos Diamandourosin Euroopan oikeusasiamieheksi tammikuussa 2003. Hän aloitti virassaan huhtikuussa 2003. Oikeusasiamiehelle tehtyjen kanteluiden määrä kasvoi edelleen raportointikaudella: kanteluita otettiin vastaan 1 874 vuonna 2001, 2 211 vuonna 2002 ja 2 436 vuonna 2003. [29] Pääosa kanteluista saadaan yksityishenkilöiltä (vuonna 2002 yksittäiset kansalaiset tekivät 2 041 kantelua). Suuri osa niistä ei kuitenkaan kuulu oikeusasiamiehen tehtäväkenttään tai niitä ei oteta käsiteltäväksi (vuonna 2001 tutkituista kanteluista 29 prosenttia kuului oikeusasiamiehen tehtäväkenttään).

Oikeus käyttää omaa kieltä seuraa hyvän hallinnon yleisperiaatteesta. Yleisön kirjeenvaihto komission kanssa käsitellään hyvää hallintotapaa koskevien toimintasääntöjen mukaisesti. Näissä säännöissä viitataan kirjeenvaihdon osalta EY:n perustamissopimuksen 21 artiklan määräyksiin.[30]

4. UNIONIN KANSALAISUUDEN VAHVISTAMINEN UNIONIN PERUSOIKEUSKIRJAN AVULLA

Unionin kansalaisuus ja Euroopan unionin perusoikeuskirjaan sisältyvät perusoikeudet liittyvät läheisesti toisiinsa [31]. Ottamalla käyttöön unionin kansalaisuuden Euroopan unioni asetti yksilön toimintansa keskipisteeksi. Perusoikeuskirjassa sovelletaan unionin kansalaisuuden periaatetta useissa määräyksissä [32]. Se sisältää myös erityisen kansalaisten oikeuksia käsittelevän luvun (V luku), johon sisältyvät EY:n perustamissopimuksen toisessa osassa luetellut oikeudet.

Komissio päätti vuonna 2001, että kaikkien sen tekemien lainsäädäntöehdotusten yhteensopivuus perusoikeuskirjan kanssa tarkastetaan jo valmisteluvaiheessa. [33]

Syyskuussa 2002 perustettiin perusoikeuksien asiantuntijaverkosto vastauksena Euroopan parlamentin esittämään pyyntöön. Sen tavoitteena on varmistaa asiantuntemuksen korkea taso paitsi kussakin jäsenvaltiossa myös koko Euroopan unionissa. Verkosto laatii vuosittain kertomuksen siitä, miten perusoikeuksien suojaaminen on toteutunut käytännössä. Se antoi ensimmäisen vuotta 2002 käsittelevän vuosikertomuksensa komissiolle maaliskuussa 2003. Vuoden 2003 kertomus annettiin huhtikuussa 2004.

Perusoikeuksiin liittyvien tiedotustoimien edistämiseksi unionin vuoden 2002 talousarvioon otettiin 1 miljoonan euron budjettikohta. Osa budjettikohdasta on käytetty edellä mainittua verkostoa koskevaan sopimukseen. Loppuosalla komissio on rahoittanut perusoikeuksia koskevia tiedotushankkeita Italiassa, Yhdistyneessä kuningaskunnassa, Ruotsissa, Kreikassa ja Puolassa.

Kysymys perusoikeuskirjan oikeudellisesta asemasta eli siitä, pitäisikö sen olla oikeudellisesti sitova, oli näkyvästi esillä Euroopan unionin tulevaisuutta käsittelevän valmistelukunnan keskustelussa. Sen tuloksena perusoikeuskirja sisällytettiin perustuslakiin sen II osana, mikä tekee siitä oikeudellisesti sitovan.

Nizzan sopimuksella parannettiin menettelyjä sen havaitsemiseksi, onko olemassa vaaraa, että jäsenvaltio syyllistyy vakavaan perusoikeuksien loukkaamiseen EU:n perustamissopimuksen 7 artiklan mukaisesti . Lokakuussa 2003 antamassaan tiedonannossa [34] Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 7 artiklasta komissio korosti yhteisiä arvoja suojaavan aktiivisen politiikan tarvetta ja tarkasteli 7 artiklan täytäntöönpanon edellytyksiä käytännössä ja muodollisesti silloin, kun kyseessä on yhteisten arvojen vakava ja jatkuva loukkaaminen tai selvä vaara niiden vakavasta loukkaamisesta. Euroopan parlamentti on huhtikuussa 2004 hyväksymässään päätöslauselmassa tukenut toimielinten välistä keskustelua yhteisistä edellytyksistä ja periaatteista, joilla säännellään 7 artiklan mukaisen menettelyn aloittamista. [35]

Perusoikeuksia on tarkoitus vahvistaa myös perustamalla perusoikeusvirasto , mikä tarkoittaa Wienissä jo toimivan rasismin ja muukalaisvihan seurantakeskuksen laajentamista. [36] Viraston tulevia toimivaltuuksia ja tehtäviä koskevaa julkista kuulemista ollaan parhaillaan aloittamassa.

5. PÄÄTELMÄT

Unionin kansalaisuudesta on kehittynyt sen käyttöönotosta kuluneiden kahdentoista vuoden aikana konkreettisten oikeuksien lähde.

Komissio katsoo, että unionin kansalaisten oikeuksia koskevan EY:n perustamissopimuksen toisen osan määräyksiä sovelletaan suurimmaksi osaksi asianmukaisesti ja ilman vakavia ongelmia. Jäsenvaltiot ovat panneet voimassa olevan johdetun oikeuden täytäntöön kaikilla toisen osan soveltamisalaan kuuluvilla aloilla. Todetut ongelmat johtuvat pääosin lainsäädännön virheellisestä soveltamisesta ja virheellisistä käytännöistä pikemminkin kuin siitä, että kansalliset lainsäädännöt eivät olisi vaatimusten mukaisia. Tähän liittyen unionin sääntöjen oikeaa tulkintaa ja kansalaisten oikeuksien asianmukaista soveltamista koskeva tiedottaminen on olennaisen tärkeää. Tiedotus- ja viestintätoimet on kohdennettava sekä unionin kansalaisille että kansalaisten oikeuksiin liittyviä asioita käsitteleville kansallisille viranomaisille.

Tarvetta vahvistaa unionin kansalaisten oikeuksia on arvioitava myös perustuslakisopimusta käsittelevän hallitustenvälisen konferenssin tulosten perusteella ja ottaen huomioon sen, että perustuslakisopimukseen sisältyvä III-13 artikla vastaa EY:n perustamissopimuksen 22 artiklaa. Unionin kansalaisten oikeuksia voitaisiin vahvistaa seuraavien kysymysten osalta:

- Komissio kiinnittää huomiota kanteluihin siitä, ettei jossakin jäsenvaltiossa asuvilla unionin kansalaisilla, jotka eivät ole kyseisen jäsenvaltion kansalaisia, ole äänioikeutta asuinjäsenvaltionsa kansallisissa tai alueellisissa vaaleissa eivätkä he myöskään ole niissä vaalikelpoisia. EY:n perustamissopimuksen 22 artiklan 2 kohdan mukaisia mahdollisia toimenpiteitä koskevia päätöksiä on kuitenkin vielä harkittava huolellisesti.

- Oikeutta henkilöiden vapaaseen liikkuvuuteen on laajennettu niin, että se kattaa myös Sveitsin, minkä lisäksi tämä oikeus on taattu myös Euroopan talousalueen puitteissa. Seuraavana askeleena voitaisiin vahvistaa sopimuspuolten kansalaisille äänioikeus ja vaalikelpoisuus asuinvaltionsa paikallisvaaleissa . Tämä voitaisiin toteuttaa jäsenvaltioiden ja asianomaisten kolmansien maiden välisin sopimuksin.

- Vainajien kotiinkuljetuksesta jäsenvaltiosta toiseen ei ole EU:n laajuista yhdenmukaista säädöstä. Sitä koskevat vaatimukset ja menettelyt voitaisiin yhdenmukaistaa koko unionissa. Komissio tulee harkitsemaan mahdollisesti tarvittavia toimia, jotka voivat perustua EY:n perustamissopimuksen 18 artiklaan.

- Diplomaatti- ja konsuliedustustojen unionin kansalaisille antaman suojelun helpottamiseksi tarvittavia toimenpiteitä koskevat päätöksentekovaltuudet siirrettäisiin perustuslakisopimuksen III-11 artiklalla unionille, mikä vahvistaisi näiden oikeuksien asemaa. Tähän säännökseen perustuvat toimenpiteet korvaisivat EY:n perustamissopimuksen 22 artiklan 2 kohdan määräyksiin perustuvat toimenpiteet.

Lopuksi komissio korostaa sitä, miten merkittävästi unionin kansalaisten oikeuksia on vahvistettu perustuslakisopimuksen puitteissa sisällyttämällä siihen oikeudellisesti sitova unionin perusoikeuskirja .

LIITE: LÄHDEVIITTEET

KOM(2003) 336.

KOM(2001) 59.

KOM(2001) 681.

KOM(2001) 275.

KOM(2001) 506, s. 8–9.

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/38/EY Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta, EUVL L 158, 30.4.2004, s. 77.

EYVL L 257, 19.10.1968, s. 2.

Direktiivit 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY.

EYVL L 142, 30.6.1970, s. 24.

KOM(2002) 694.

KOM(2003) 101.

Direktiivit 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY

EYVL L 114, 20.4.2002, s. 6.

Päätöslauselma 2002/2032(INI), hyväksytty parlamentin istunnossa 4.12.2003.

Ks. mm. asia C-184/99 Grzelczyk , Kok. 2001, s. I-6193, 31 kohta, asia C-224/98 D’Hoop , Kok. 2002, s. I-6191, 28 kohta, ja asia C-148/02 Garcia Avello , Kok. 2003, s. I-0000, 22 ja 23 kohta.

EYVL L 283, 21.10.2002.

Säädös on päätöksen N:o 76/787/EHTY, ETY, Euratom, tehty 20 päivänä syyskuuta 1976, liitteenä, EYVL L 278, 8.10.1976, s. 5.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen 18.2.1999 antama tuomio.

PV(2003)1632, ks. komission lehdistötiedote IP/03/1479, 29.10.2003.

Asia C-145/04 Espanja v. Yhdistynyt kuningaskunta , 18.3.2004 nostettu kanne, EUVL C 106, 30.4.2004, s. 43.

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 2004/2003, annettu 4 päivänä marraskuuta 2003, Euroopan tason poliittisia puolueita ja niiden rahoitusta koskevista säännöistä, EUVL L 297, 15.11.2003, s. 1.

Direktiivi 93/109/ETY niille unionin kansalaisille, jotka asuvat jäsenvaltiossa, mutta eivät ole sen kansalaisia, Euroopan parlamentin vaaleissa kuuluvaa äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta koskevista yksityiskohtaisista säännöistä (EYVL L 329, 30.12.1993, s. 34). Komission toteuttamiin toimiin kuuluivat EY:n perustamissopimuksen 19 artiklan 2 kohdassa säädetyn poikkeuksen myöntämistä koskevan kertomuksen antaminen tammikuussa 2003 (KOM(2003) 31), direktiivin 13 artiklan täytäntöönpanoa tukevat toimet (kyseinen artikla koskee tiedonvaihtoa sen välttämiseksi, että kansalaiset äänestävät useammin kuin kerran) sekä edellä mainittu huhtikuussa annettu tiedonanto (KOM(2003) 174). Tiedonannossa komissio suosittaa, että uudet jäsenvaltiot saattavat direktiivin osaksi kansallista lainsäädäntöään viipymättä, ja kehottaa kaikkia jäsenvaltioita toteuttamaan tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että niiden alueella asuvat unionin kansalaiset ja uusien jäsenvaltioiden kansalaiset merkitään vaaliluetteloihin vuoden 2004 Euroopan parlamentin vaaleja varten hyvissä ajoin ennen vaaleja, tarvittaessa jo ennen virallista unioniin liittymispäivää.

Direktiivi 94/80/EY niiden unionin kansalaisten kunnallista äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta koskevista yksityiskohtaisista säännöistä, jotka asuvat jäsenvaltiossa, jonka kansalaisia he eivät ole, EYVL L 368, 31.12.1994, s. 38.

KOM(2002) 260.

Liittymisasiakirjan liite II.2.D, EUVL L 236, 23.9.2003, s. 334.

Lukuun ottamatta Yhdistynyttä kuningaskuntaa ja Irlantia siltä osin kuin on kysymys Yhdistyneessä kuningaskunnassa asuvista Irlannin kansalaisista ja Irlannissa asuvista Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisista.

Neuvostossa kokoontuneiden jäsenvaltioiden hallitusten edustajien päätös, tehty 18 päivänä joulukuuta 1995, diplomaatti- ja konsuliedustustojen unionin kansalaisille antamasta suojelusta, EUVL L 314, 28.12.1995, s. 73.

EYVL L 65, 8.3.2003.

Ks. Euroopan oikeusasiamiehen vuosikertomukset vuosilta 2001, 2002 ja 2003.

Hyvää hallintotapaa koskevat komission toimintasäännöt vahvistettiin komission päätöksellä 2000/633/EY, EHTY, Euratom, EYVL L 267, 20.10.2000. Toimintasäännöt ovat työjärjestyksen liitteenä.

EYVL C 364, 18.12.2000, s. 1.

Ks. esim. 12 artiklan 2 kohta, 15 artiklan 2 kohta, 39 artiklan 1 kohta, 40, 42, 43 ja 44 artikla, 45 artiklan 1 kohta ja 46 artikla.

SEC(2001) 380.

KOM(2003) 606.

Euroopan parlamentin päätöslauselma (PE 335.128), annettu 20 päivänä huhtikuuta 2004, joka koskee Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 7 artiklasta annettua komission tiedonantoa.

Brysselissä 13. joulukuuta 2003 valtion- ja hallitusten päämiesten tasolla tavanneiden jäsenvaltioiden edustajien päätelmät. Eurooppa-neuvoston Brysselissä 12. ja 13. joulukuuta 2003 pitämän kokouksen puheenjohtajan päätelmien liite, 5381/04, s. 27.

[1] Liitteet sisältyvät valmisteluasiakirjaan SEK(2004)1280.