52004DC0262

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE JÄRJESTÄYTYNEEN TALOUSRIKOLLISUUDEN EHKÄISEMISESTÄ JA TORJUMISESTA

SISÄLLYSLUETTELO

TIIVISTELMÄ

1. ONGELMANASETTELU

2. YLEISKATSAUS TOTEUTETTUIHIN JA TULEVIIN TOIMIIN JÄRJESTÄYTYNEEN TALOUSRIKOLLISUUDEN TORJUMISEKSI

2.1. Rahanpesu

2.2. Voimassa oleva rahanpesunvastainen yhteisön lainsäädäntö: ensimmäinen ja toinen rahanpesua koskeva direktiivi

2.3. Kolmas rahanpesudirektiivi ja muita mahdollisia toimia

2.4. Muut toteutetut rahanpesunvastaiset toimet ja mahdolliset tulevat toimet

2.5. Rahanpesun selvittelykeskukset

2.6. Petokset (jotka eivät uhkaa yhteisöjen taloudellisia etuja)

2.7. Yhteisön taloudellisten etujen suojaaminen

2.8. Euron suojaaminen

3. HORISONTAALISET VÄLINEET JÄRJESTÄYTYNEEN TALOUSRIKOLLISUUDEN TORJUNNAN TEHOSTAMISEKSI

3.1. Tiettyjen oikeushenkilöiden avoimuus

3.2. Yhteistyö yksityisen ja julkisen sektorin välillä

3.3. Rahoitusta koskeva tutkinta

3.4. Tilastot ja vertailuanalyysit

3.5. Rikollisuus- ja rikoksentorjuntavaikutusten arviointi (crime proofing)

3.6. Toimintatapojen arviointi ja seuranta

3.7. Koulutusohjelmat, työryhmät ja tutkimukset

4. JÄRJESTÄYTYNEEN TALOUSRIKOLLISUUDEN EHKÄISEMISEEN JA TORJUNTAAN TÄHTÄÄVIEN TOIMENPITEIDEN TÄYTÄNTÖÖNPANON TUKEMINEN

4.1. Järjestäytyneen talousrikollisuuden torjuntatoimien rahoittaminen

4.2. Ulkoisten toimien tehostaminen järjestäytyneen talousrikollisuuden torjumiseksi

5. PÄÄTELMÄT

TIIVISTELMÄ

- Tiedonannon tarkoituksena on luoda yleiskatsaus toimiin, jotka on toteutettu rahoitusalalla esiintyvän järjestäytyneen rikollisuuden ('järjestäytyneen talousrikollisuuden') ehkäisemiseksi ja torjumiseksi, ja pohtia, millaisen politiikan avulla tällaisen rikollisuuden torjuntaa voitaisiin vahvistaa. Tiedonannossa järjestäytyneellä talousrikollisuudella tarkoitetaan järjestäytyneiden rikollisryhmien harjoittamaa rahoitus- tai maksujärjestelmien väärinkäyttöä, jonka tarkoituksena on taloudellisen hyödyn saaminen. Tämä määritelmä on riittävän laaja kattaakseen myös eräät yritysmaailmassa viime aikoina ilmi tulleet skandaalit.

- Järjestäytyneen talousrikollisuuden torjuminen on tärkeää paitsi itse rikosten selvittämiseksi myös siksi, että siten päästään käsiksi järjestäytyneiden rikollisverkostojen toiminnan perustaan eli voiton maksimointiin laittomin keinoin. Jos järjestäytyneiltä rikollisilta viedään mahdollisuudet rahanpesuun tai rikollisuuden rahoittamiseen, heidän motivaationsa ja toimintakykynsä heikkenevät oleellisesti.

- Syyskuun 11. päivänä 2001 tapahtuneiden terrori-iskujen jälkeen on entistä selvempää, että terroristiverkot käyttävät järjestäytyneen rikollisuuden keinoja varojen hankintaan, siirtämiseen ja rahanpesuun. Tämä tiedonanto liittyy siis myös terrorismin rahoituksen torjuntaan. Terrorismin rahoituksen kannalta keskeisiä kysymyksiä käsitellään tarkemmin terrorismia ja muuta vakavaa rikollisuutta koskevassa komission tiedonannossa [1].

[1] Komission tiedonanto toimien toteuttamisesta terrorismin ja muiden vakavien rikollisuuden muotojen torjumisen alalla erityisesti tietojenvaihdon parantamiseksi (KOM(2004) 221, komissio hyväksynyt 29.3.2004).

- Järjestäytynyttä talousrikollisuutta koskevat tutkimukset edellyttävät yleensä monialaista lähestymistapaa, joka käsittää kirjanpidon, tilintarkastuksen, oikeusalan, verotuksen ja pankkialan asiantuntemuksen. Tarvittavan asiantuntemuksen saatavuuden varmistamiseksi olisi julkisen ja yksityisen sektorin tehtävä yhteistyötä, onhan niiden yhteisenä tavoitteena vähentää järjestäytyneen talousrikollisuuden aiheuttamia haittoja. Tällainen yhteistyö myös edistäisi julkisen ja yksityisen sektorin keskinäistä luottamusta toistensa kykyyn ja valmiuteen tutkia ja ehkäistä kyseistä rikollisuutta.

- Lainvalvontaviranomaisia tulisi kannustaa suorittamaan kaikissa tapauksissa rikoksen rahoitusta koskeva tutkinta, jonka yhteydessä tarkastellaan itse rikoksen lisäksi siihen liittyviä rikollisverkostoja, selvitetään rikoksesta saatua tuottoa, kerätään tietoa epäiltyjen käytöksestä tietosuojasäännösten mukaisesti ja yritetään tunnistaa järjestäytyneen talousrikollisuuden lopulliset edunsaajat. Näin tutkimukset perustuisivat ensisijaisesti tiedon hankintaan.

- Järjestäytynyt talousrikollisuus käyttää hyväksi monimutkaisia rahanpesujärjestelyjä, joissa hyödynnetään oikeussubjektien helppoa yhtiöittämistä, asiamiesten käyttöä ja monenlaisia muita keinoja todellisen edunsaajan salaamiseksi. Siksi keskeiseksi periaatteeksi järjestäytyneen talousrikollisuuden torjunnassa on otettava avoimuus, joka koskee myös verokeitaiden ja erillisyhtiöiden (special purpose vehicles) käyttöä, kuten äskettäinen Parmalat-skandaali osoitti.

- Järjestäytyneen talousrikollisuuden mittaamiseksi, toimintapolitiikan tehon arvioimiseksi ja kehityssuuntausten ja mahdollisten uhkien määrittämiseksi on otettava käyttöön yhtenäinen tilastomenetelmä, jonka avulla voidaan laatia järjestäytynyttä talousrikollisuutta koskevia luotettavia ja vertailukelpoisia tilastoja. Lisäksi olisi parannettava järjestelmiä, joiden avulla voidaan seurata lainvalvontamenettelyä ja muita jatkotoimia, joita toteutetaan rahanpesun selvittelykeskuksille rahanpesua koskevien sääntöjen nojalla toimitettujen tietojen perusteella. Tämä helpottaisi rahanpesua koskevien sääntöjen vaikutusten arviointia.

- Järjestäytyneiden rikollisryhmien tärkein tavoite on taloudellinen hyöty. Sen takia rikoksen tuottaman hyödyn ja rikoksentekovälineiden pois ottaminen on todennäköisesti tehokkain keino järjestäytyneen rikollisuuden torjumiseksi. Tarvitaan tehokkaita järjestelmiä, joiden avulla varat voidaan takavarikoida ja tuomita menetetyiksi. Kuten eräiden jäsenvaltioiden esimerkki on osoittanut, tässä yhteydessä on tutkittava tarkemmin mahdollisuutta käyttää asianmukaisesti valtuutettuja varojen perinnästä vastaavia elimiä sekä mahdollisesti siviilioikeudellisia keinoja varojen perimiseksi sopivissa tapauksissa.

- Vaikka tehokkaita rahanpesunvastaisia toimia on jo toteutettu, komissio katsoo, että järjestäytyneen talousrikollisuuden arviointi on ratkaisevan tärkeää, jotta voidaan tunnistaa parhaat käytännöt sekä määrittää, tarvitaanko alalla lainsäädäntö- tai muita aloitteita. Siksi järjestäytynyttä talousrikollisuutta koskeva EU:n politiikka ja toimet olisi arvioitava perinpohjaisesti vuonna 2005.

1. ONGELMANASETTELU

Tämä tiedonanto koskee järjestäytynyttä talousrikollisuutta. Siksi pääpaino on väkivallattomassa rikollisuudessa, johon liittyy rahoitus- ja/tai maksujärjestelmien väärinkäyttö ja josta saadaan laittomasti taloudellista hyötyä. Tiedonannossa järjestelmällisellä talousrikollisuudella tarkoitetaan erilaisia laittomia toimia, kuten rahanpesua, talouspetoksia ja euron väärentämistä, joita harjoittavat rikollisjärjestöt. Nämä on määritelty yhteisessä toiminnassa 21. päivältä joulukuuta 1998 [2].

[2] Joulukuun 21. päivänä 1998 hyväksytyn yhteisen toiminnan (98/733/YOS) 1 artiklassa todetaan seuraavaa: "Tässä yhteisessä toiminnassa rikollisjärjestöllä tarkoitetaan useamman kuin kahden henkilön muodostamaa tietyn ajan kestävää järjestäytynyttä yhteenliittymää, joka toimii yhteistuumin tehdäkseen sellaisia rikoksia, joista säädetty enimmäisrangaistus on vähintään neljän vuoden pituinen vankeusrangaistus tai vapaudenriiston käsittävä turvaamistoimenpide tai sitä ankarampi rangaistus, olivatpa nämä rikokset itsessään tavoitteena tai keino saada aineellista hyötyä ja tarpeen mukaan vaikuttaa aiheettomasti viranomaisten toimintaan".

Tampereella vuonna 1999 pidetyssä Eurooppa-neuvoston kokouksessa vahvistettiin sitoumus torjua järjestäytynyttä rikollisuutta EU:n tasolla. Tässä tiedonannossa keskitytään sen jälkeen toteutettuihin toimiin.

- Tarkoituksena on esittää yleiskatsaus tähän asti suoritettuihin toimiin, jotka on kohdistettu nimenomaan järjestäytyneeseen talousrikollisuuteen tai jotka edistävät yleisesti kyseisen rikollisuuden torjuntaa, ja

- yleiskatsauksen perusteella määrittää alat, joilla saatetaan tarvita uusia aloitteita järjestäytyneen talousrikollisuuden torjunnan tehostamiseksi.

Usein ajatellaan virheellisesti, ettei talousrikollisuudella ole uhreja. Vaikka järjestäytynyt talousrikollisuus ei usein vaikuta suoraan yksilöihin (tosin on olemassa useita esimerkkejä tapauksista, joissa siitä on ollut suoranaista vahinkoa yksilöille), sillä on todellisuudessa yhteiskuntaan huomattava vaikutus, joka ilmenee tulojen ja maineen menetyksenä ja julkisten standardien rapautumisena. Tällaisen rikollisuuden laaja levinneisyys saattaa ehkäistä uusien yritysten perustamista, karkottaa mahdollisia sijoittajia ja vääristää kilpailua.

Näin ollen järjestäytyneen talousrikollisuuden torjunta on tärkeää laajemminkin kuin itse rikosten kannalta. Silloin kun tällainen rikos toimii pohjana muille, mahdollisesti vielä vakavammille rikoksille, rikoksen rahoitusta koskeva tutkinta on keskeisellä sijalla Euroopan unionin strategiassa järjestäytyneen rikollisuuden torjumiseksi, sillä kyseinen rikollisuus ei ole mahdollista ilman rahaa tai muita varoja. Jo pelkästään rikosten selvittäminen vaikuttaa rikollisjärjestöjen toimintaan, mutta rikollisuuden tavoitteen eli taloudellisen voiton estäminen voi olla yhtä tehokasta tai jopa vielä tehokkaampaa kyseisen rikollisuuden lopettamiseksi.

Tässä yhteydessä otetaan huomioon erityisesti seuraavat seikat:

- Toistaiseksi EU:n tasolla ei ole yritetty määrittää täsmällisesti talousrikollisuutta, joka koostuu useista tietyntyyppisistä rikoksista tai rikollisuuden alalajeista. Jos järjestäytynyttä talousrikollisuutta on tarkoitus torjua tehokkaasti EU:ssa ja kansainvälisesti, voi yhteisen määritelmän laatimisesta olla huomattavaa hyötyä. Näin voitaisiin kehittää yhtenäinen poliittinen lähestymistapa ja päästä yhteisymmärrykseen parhaista tavoista ehkäistä ja torjua järjestäytynyttä talousrikollisuutta.

- Yksityisoikeuteen kuuluvat ja hallinnolliset säännöt, menettelyt ja seuraamukset on otettava osaksi tehokasta rikosten ehkäisy- ja tutkintastrategiaa, joka täydentää rikosoikeudellisia säännöksiä erityisesti tapauksissa, joissa syytteeseenpano rikoksesta tai siviilioikeudellisesta rikkomuksesta ei onnistu tai on vaikeaa oikeudellisen yhteistyön tehottomuuden takia. Tehokkaalla hallinnollisella yhteistyöllä ja sääntely- ja valvontaviranomaisten keskinäisellä tietojenvaihdolla voi olla suuri merkitys talousrikollisuuden ehkäisemisessä ja torjunnassa. Järjestäytyneen talousrikollisuuden torjunnan tehostamiseksi EU:n tasolla on laadittava kattavia toimia, joihin sisältyy rikos- ja siviilioikeudellisia määräyksiä ja sääntely-yhteistyötä osana yhtenäistä lähestymistapaa rikosten ehkäisyyn ja lainvalvontaan.

2. YLEISKATSAUS TOTEUTETTUIHIN JA TULEVIIN TOIMIIN JÄRJESTÄYTYNEEN TALOUSRIKOLLISUUDEN TORJUMISEKSI

2.1. Rahanpesu

Rahanpesun torjunta on ollut Euroopan unionin tärkeimpiä poliittisia painopistealueita jo vuosia, koska on katsottu tarpeelliseksi suojata rahoitusjärjestelmää väärinkäytöksiltä ja edistää järjestäytyneen talousrikollisuuden torjuntaa. Eurooppa-neuvosto totesi Tampereen huippukokouksen päätelmissä, että rahanpesu on keskeisellä sijalla järjestäytyneessä rikollisuudessa, joten se on kitkettävä kaikkialta, missä sitä esiintyy. Lisäksi Eurooppa-neuvosto kehotti ryhtymään konkreettisiin toimiin rikoksen tuottaman hyödyn jäljittämiseksi, jäädyttämiseksi, takavarikoimiseksi ja menetetyksi tuomitsemiseksi. [3]

[3] Tampereella 15.-16. lokakuuta 1999 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmä 51.

Yhdysvalloissa 11. syyskuuta 2001 tapahtuneiden terrori-iskujen jälkeen rahanpesun käsitettä on laajennettu kattamaan useita vakavan rikollisuuden muotoja, kuten terrorismin rahoittaminen [4].

[4] Neuvoston ja komission yhteisessä julistuksessa 19. marraskuuta 2001 pidetyn yleisten asioiden neuvoston 2386. istunnon pöytäkirjan muuttamisesta todetaan, että terrorismin rahoittamiseen liittyvät rikokset ovat direktiivissä 91/308/ETY tarkoitettuja vakavia rikoksia.

Rikollisuudella ansaittu raha ei pelkästään uhkaa yhteiskunnallista ja poliittista vakautta vaan myös vaarantaa rahoituslaitosten sekä yleisemmin pankki- ja rahoitusjärjestelmän maineen ja toiminnan. Siksi komissio on ryhtynyt päättäväisiin toimiin rahoitusjärjestelmän suojelemiseksi rahanpesijöiden harjoittamalta väärinkäytöltä. Komissio aikoo jatkaa toimintaa ja kehittää rahanpesunvastaista lainsäädäntöä kansainvälisen rahoitusjärjestelmän muuttuessa jatkuvasti monimutkaisemmaksi. Jotta yhteisön aloitteet olisivat mahdollisimmat tehokkaat, niitä on täydennettävä jäsenvaltioiden kanssa yhteistyössä suoritettavilla toimilla.

2.2. Voimassa oleva rahanpesunvastainen yhteisön lainsäädäntö: ensimmäinen ja toinen rahanpesua koskeva direktiivi

Komission toimivalta ehdottaa lainsäädäntöä tällä alalla perustuu EY:n perustamissopimuksen määräyksiin, jotka liittyvät toisaalta tarpeeseen suojella rahoitusjärjestelmää väärinkäytöltä sekä huoleen siitä, että hyvin radikaalien toimien soveltaminen tällä alalla saattaisi vahingoittaa sisämarkkinoiden toimintaa. Asiasta on annettu kaksi yhteisön direktiiviä, ensimmäinen vuonna 1991 ja toinen vuonna 2001.

Vuonna 1991 annettu rahanpesudirektiivi [5] on keskeinen väline rahanpesun torjunnassa. Direktiivillä tehtiin Euroopan yhteisössä oikeudellisesti sitoviksi rahanpesunvastaisen toimintaryhmän [6] 40 suosituksesta erityisesti ne, jotka koskevat rahoitusalaa. Rahanpesunvastaisen toimintaryhmän 40:tä suositusta pidetään maailmanlaajuisesti rahanpesun torjunnan standardina. Eräässä keskeisessä kysymyksessä direktiivi oli kuitenkin rahanpesunvastaisen toimintaryhmän edellä. Alkuperäisissä 40 suosituksessa rahanpesusta ilmoittaminen on vapaaehtoista, mutta direktiivissä se on säädetty pakolliseksi. Direktiivissä säädetään, että rahoituslaitosten on tarkistettava asiakkaidensa henkilöllisyys, pidettävä asianmukaisesti rekistereitä ja kehitettävä rahanpesunvastaisia koulutusohjelmia. Direktiivin nojalla pankkisalaisuudesta on tarvittaessa luovuttava ja epäillyistä rahanpesutapauksista on ilmoitettava viranomaisille.

[5] Neuvoston direktiivi 91/308/ETY, annettu 10 päivänä kesäkuuta 1991, rahoitusjärjestelmän rahanpesutarkoituksiin käyttämisen estämisestä. Direktiivissä luodaan luotto- ja rahoituslaitoksille puitteet rahanpesun torjumiseksi. Ensimmäinen direktiivi perustui rahanpesunvastaisen toimintaryhmän hyväksymiin alkuperäisiin neljäänkymmeneen suositukseen. Direktiivin mukaisesti komission johdolla perustettiin yhteyskomitea helpottamaan direktiivin koordinoitua täytäntöönpanoa ja jäsenvaltioiden neuvonpitoa.

[6] Rahanpesunvastainen toimintaryhmä (Financial Action Task Force of Money Laundering, FATF) on G7-maiden huippukokouksessa vuonna 1989 perustettu hallitustenvälinen elin. Se on johtava kansainvälinen rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen torjuntaan keskittyvä elin. Toimintaryhmä on poliittinen elin, jonka tehtävänä on päästä poliittiseen yhteisymmärrykseen alalla tarvittavista kansallisen lainsäädännön ja sääntelyn uudistuksista. Vuosien mittaan rahanpesunvastainen toimintaryhmä on onnistunut työssään ja saavuttanut kansainvälisesti tunnustetun aseman. Komissio on jäsenvaltioiden tavoin toimintaryhmän täysjäsen. Lisätietoa löytyy osoitteesta: http:// www.fatf-gafi.org.

Direktiivissä vaaditaan myös ilmoitusvelvollisuuden alaisia laitoksia soveltamaan riskeihin perustuvaa lähestymistapaa ja tutkimaan erityisen huolellisesti kaikki liiketoimet, jotka niiden käsityksen mukaan saattaisivat luonteensa puolesta liittyä rahanpesuun. Kyseisten laitosten tulisi havaita omassa toiminnassaan rahanpesulle alttiit alueet laillisten velvoitteidensa puitteissa ja asettaa rahanpesunvastaiset toimensa sen mukaiseen tärkeysjärjestykseen.

Vuonna 2001 annetussa rahanpesudirektiivissä [7], joka jäsenvaltioiden oli saatettava osaksi kansallista lainsäädäntöään 15. päivään kesäkuuta 2003 mennessä [8], laajennetaan ensimmäisessä direktiivissä olevaa rikollisuuden määritelmää kattamaan useita vakavia rikoksia ja ulotetaan rahanpesun torjuntaan liittyvät velvoitteet koskemaan useita ammatteja ja toimintoja, joita ei ole mainittu ensimmäisessä direktiivissä. Rahoitusalan lisäksi se kattaa tilintarkastajat, ulkopuoliset kirjanpitäjät, notaarit ja lakimiehet, kasinot ja kiinteistönvälittäjät. Lakimiesammateista direktiiviä sovelletaan vain eräiden rahanpesun kannalta riskialttiiden toimintojen (rahoitus-, kiinteistö- ja yritystoiminta) osalta. Komissio on tietoinen siitä, että rahanpesunvastaisten toimien soveltaminen on johtanut jossain määrin perinteisten rahanpesumuotojen vaihtumiseen uudempiin keinoihin, kuten käteismaksujen käyttöön. Koska käteisellä maksava säilyttää nimettömyytensä, käteismaksujen merkitys rahanpesussa on kasvanut. Siksi direktiivissä käsitellään suuria käteismaksuja ja säädetään, että jäsenvaltioiden on saatettava direktiivin velvoitteet koskemaan tiettyjä arvokkaiden tavaroiden välittäjiä silloin, kun maksu suoritetaan käteisenä ja rahamäärä on vähintään 15 000 euroa. Parhaillaan tutkitaan, tulisiko olemassa olevia direktiivejä muuttaa siten, että suuriin käteismaksuihin sovellettaisiin vielä tehokkaampia rahanpesunvastaisia toimia.

[7] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2001/97/EY, annettu 4 päivänä joulukuuta 2001, rahoitusjärjestelmien rahanpesutarkoituksiin käyttämisen estämisestä annetun neuvoston direktiivin 91/308/ETY muuttamisesta.

[8] Tammikuun 2004 lopussa ainoastaan yhdeksän jäsenvaltiota oli saattanut toisen rahanpesudirektiivin osaksi kansallista lainsäädäntöään. Nämä jäsenvaltiot ovat Tanska, Saksa, Alankomaat, Irlanti, Yhdistynyt kuningaskunta, Espanja, Belgia, Itävalta ja Suomi.

Direktiivissä käsitellään myös riittävää palautetta ja rahanpesuun liittyvien tietojen vaihdantaa julkisen ja yksityisen sektorin kesken. Direktiivin nojalla jäsenvaltioiden on huolehdittava siitä, että niillä laitoksilla ja henkilöillä, joihin direktiiviä sovelletaan, on käytettävissään viranomaisten toimittamaa ajantasaista tietoa rahanpesijöiden menetelmistä sekä seikoista, joiden avulla epäilyttävät rahansiirrot voidaan tunnistaa. Komissio harkitsee, onko alalla tarvetta lisätoimiin. Jotta yksityinen sektori pysyisi valppaana ja sitoutuisi rahanpesun torjuntaan, yksityisellä sektorilla on pystyttävä näkemään, että rahanpesunvastaisten toimien aiheuttamien kustannusten vastapainoksi toimista on selvää hyötyä.

2.3. Kolmas rahanpesudirektiivi ja muita mahdollisia toimia

Useimmat jäsenvaltiot ja komissio olivat sitä mieltä, että ennen uusiin lainsäädäntötoimiin ryhtymistä olisi tarpeen odottaa, että rahanpesunvastaisen toimintaryhmän esittämien 40 suosituksen tarkistamista koskevat neuvottelut saataisiin loppuun. Tarkistetut suositukset hyväksyttiin rahanpesunvastaisen toimintaryhmän täysistunnossa kesäkuussa 2003. [9]

[9] Rahanpesunvastaisen toimintaryhmän 40 suosituksen uusin versio löytyy osoitteesta: www.fatf-gafi.org. Tässä uusimmassa tarkistetussa versiossa vahvistetaan huomattavasti asiakkaiden tuntemisen periaatetta ("know your customer"), laajennetaan rahanpesurikoksen määritelmää ja kehotetaan parantamaan kansainvälistä yhteistyötä rahanpesun torjumiseksi. Lisäksi tarkistetuissa suosituksissa laajennetaan huomattavasti niiden henkilöiden ja laitosten joukkoa, joiden on osallistuttava aktiivisesti rahanpesun torjuntaan.

Vuonna 2001 annetussa direktiivissä ennakoitiin jo kolmatta direktiiviä, joka kattaisi 'esirikokset'. Komissio on ilmoittanut aikovansa esittää ehdotuksen kolmanneksi direktiiviksi viimeistään kesäkuussa 2004. Komissio katsoo, että direktiivin tulisi olla tältä osin yhtenäinen yhteisessä toiminnassa 98/699/JAI olevan törkeiden rikosten määritelmän [10] kanssa. Lisäksi jäsenvaltiot ovat sitoutuneet panemaan täytäntöön rahanpesunvastaisen toimintaryhmän tarkistetut 40 suositusta. Ehdotuksessa kolmanneksi direktiiviksi olisi määritettävä voimassa olevaan direktiiviin tehtävät muutokset sen varmistamiseksi, ettei EU:n standardi ole missään kohdin rahanpesunvastaisen toimintaryhmän asettamaa kansainvälistä standardia väljempi erityisesti asiakkaita koskevien varmistusmenetelmien osalta, joita on edelleen pidettävä tärkeänä keinona rahanpesun torjunnassa, kuten äskeinen Parmalat-skandaali osoitti.

[10] Rikokset, joista voi enimmillään seurata yli yhden vuoden pituinen vapausrangaistus, tai niiden valtioiden osalta, joiden oikeusjärjestelmässä on rikosten vähimmäiskynnys, rikokset, joista voi vähimmillään seurata yli kuuden kuukauden pituinen vapausrangaistus. Se on sittemmin korvattu neuvoston puitepäätöksellä 2001/500/YOS.

Komissio harkitsee, tulisiko toisessa direktiivissä oleva rahanpesukielto laajentaa koskemaan nimenomaisesti terrorismin rahoittamista. Tämä tarkoittaisi sitä, että direktiivissä säädetyt rahanpesua koskevat ilmoitus- ja muut velvoitteet laajenisivat koskemaan kaikkia liiketoimia, joilla voi olla tekemistä terrorismin rahoituksen kanssa. Tämänhetkinen rahanpesun määritelmä ei ole riittävä tapauksissa, joissa laillista rahaa tai omaisuutta suunnataan suoraan tai välikäsien kautta terrorismin rahoittamiseen.

Komissio harkitsee myös, että direktiiviehdotukseen lisättäisiin yleisperiaate, jonka mukaan epäilyttäviä liiketoimia koskevia ilmoituksia tekeville luotto- ja rahoituslaitosten työntekijöille olisi tarjottava asianmukaista suojelua. Komissio on huolestunut siitä, että rahoituslaitosten työntekijöihin kohdistuvilla uhkauksilla voi olla haitallinen vaikutus rahanpesun torjuntaan.

Rahanpesunvastainen toimintaryhmä antoi 14. helmikuuta 2003 tulkitsevat huomautukset, jotka koskevat kahta terrorismin rahoituksesta annetuista kahdeksasta erityissuosituksesta [11] (erityissuositus VI vaihtoehtoisista maksujärjestelmistä ja erityissuositus VII sähköisistä rahalähetyksistä). Kumpikin erityissuositus koskee maksukysymyksiä. [12] Komissio suunnittelee yhtenäisen maksualueen luomista kaikenlaisia maksuja varten ja katsoo, että nämä vaatimukset tulisi sisällyttää yhteisön oikeuteen. [13] Maksupalveluala odottaa näitä seikkoja koskevia täysin harmonisoituja EU:n säännöksiä, joita pidetään tärkeinä yhtäläisten kilpailuolosuhteiden (samat vaatimukset maksupalvelujen tarjoajille, palvelujen saatavuus, säännösten noudattamisesta aiheutuvat kustannukset jne.) varmistamiseksi ja tehokkuuden (yhdenmukaiset lähettäjän tietoja koskevat vaatimukset automaattista maksujenkäsittelyä varten) vuoksi.

[11] Rahanpesunvastaisen toimintaryhmän lokakuussa 2003 antamat kahdeksan erityissuositusta muodostavat uuden kansainvälisen standardin terrorismin rahoituksen torjunnassa. Erityissuositusten täytäntöönpano estää terroristeilta ja näiden tukijoilta pääsyn kansainväliseen rahoitusjärjestelmään.

[12] Erityissuosituksen VI tarkoituksena on lisätä maksuliikenteen avoimuutta varmistamalla, että eri lainkäyttöalueilla sovelletaan yhdenmukaisia rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntatoimia kaikkiin rahan- tai varainsiirtojärjestelmiin, erityisesti perinteisen rahoitusalan ulkopuolella toimiviin järjestelmiin. Erityissuosituksen VII tavoitteena on estää terroristeja ja muita rikollisia käyttämästä sähköisiä rahalähetyksiä varojen siirtämiseen sekä havaita tällaiset siirrot, jos niitä tehdään. Sen tarkoituksena on erityisesti varmistaa, että tiedot sähköisten rahalähetysten tekijöistä ovat välittömästi saatavilla.

[13] Ks. komission tiedonanto maksualan uudesta oikeudellisesta kehyksestä sisämarkkinoilla, KOM(2003) 718 lopullinen. Saatavilla komission Internet-sivuilla osoitteessa: http://europa.eu.int/comm/internal_market/ payments/framework/index_en.htm.

Komissio tutkii edelleen vuonna 2004 rahanpesun torjuntaa koskevien tietojen vaihdantaa (palaute) julkisen ja yksityisen sektorin välillä sekä suuriin käteismaksuihin liittyviä riskejä. Tietojenvaihdon osalta komissio aikoo seurata julkisen ja yksityisen sektorin toimia asiassa voidakseen ratkaista, täytyykö yhteisön ryhtyä jatkotoimiin.

Komissio aikoo ehdottaa tehokkaampia menettelyjä pankkitilien haltijoiden ja edunsaajien tunnistamiseksi. Vaikka keskinäisestä oikeusavusta rikosasioissa Euroopan unionin jäsenvaltioiden välillä tehtyyn yleissopimukseen vuonna 2001 liitetty pöytäkirja [14], jota ei ole vielä ratifioitu, sisältää määräyksiä pankkitilejä koskevista tietopyynnöistä, pankkitapahtumista ja niiden valvonnasta, tarvittavat tiedot eivät ole välttämättä aina nopeasti saatavilla. Pankit tulisi velvoittaa vastaamaan nopeasti toimivaltaisten viranomaisten tietopyyntöihin.

[14] EYVL C 326, 21.11.2001, s. 1.

Edellä 2.2 kohdassa mainittujen kahden rahanpesudirektiivin lisäksi komissio on tehnyt 2. heinäkuuta 2002 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi rahanpesun ehkäisemisestä tulliyhteistyöllä (EYVL C 227, 24.9.2002, s. 574). Rahanpesudirektiiveissä säädetään muun muassa rahoituslaitosten kautta kulkevien rahavarojen valvonnasta. On kuitenkin olemassa vaara, että tämän valvontamekanismin voi välttää käyttämällä suuria käteissiirtoja, joita ei Euroopan yhteisössä valvota yhdenmukaisella tavalla. Ehdotuksessa esitetään yhtenäistä käteissiirtojen valvontaa, joka perustuisi 15 000 euroa suurempia määriä koskevaan ilmoitusjärjestelmään. Yhdessä rahanpesudirektiivien kanssa ehdotus helpottaisi rahanpesun torjuntaa.

Lisäksi komissio aikoo edelleen valvoa ja arvioida rahanpesua harjoittavien rikollisten mahdollisuuksia väärinkäyttää Internetiä ja kehittyvää viestintätekniikkaa. Internetin lisääntyvä käyttö kaikenlaisten rahoitusoperaatioiden suorittamiseen on lisännyt pelkoja siitä, että osa siirroista voi jäädä EU:n rahanpesunvastaisiin sääntöihin perustuvien valvontamekanismien ulottumattomiin.

2.4. Muut toteutetut rahanpesunvastaiset toimet ja mahdolliset tulevat toimet

Joulukuun 3. päivänä 1998 hyväksytyllä yhteisellä toiminnalla rahanpesusta, rikoksentekovälineiden ja rikoksen tuottaman hyödyn tunnistamisesta, jäljittämisestä, jäädyttämisestä, takavarikosta ja menetetyksi tuomitsemisesta [15] täydennetään rahanpesudirektiivejä, sillä siinä korostetaan tarvetta tehostaa jäsenvaltioiden yhteistyötä asiassa. Rahanpesusta, rikoksentekovälineiden ja rikoksen tuottaman hyödyn tunnistamisesta, jäljittämisestä, jäädyttämisestä tai takavarikoimisesta ja menetetyksi tuomitsemisesta tehty puitepäätös [16] korvaa osittain mainitun yhteisen toiminnan. Tarkoituksena on huolehtia siitä, että jäsenvaltiot toteuttavat tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että vuoden 1990 Strasbourgin yleissopimuksen [17] tiettyjen artiklojen osalta ei tehdä tai pidetä voimassa varaumia. Yleissopimus velvoittaa jäsenvaltioita säätämään takavarikointitoimista ja kriminalisoimaan törkeiden rikosten tuottaman hyödyn rahanpesun. Puitepäätöksessä edellytetään myös jäsenvaltioiden huolehtivan siitä, että niiden lainsäädäntö mahdollistaa rikoksen tuottaman hyödyn arvoa vastaavan omaisuuden menetetyksi tuomitsemisen.

[15] Yhteinen toiminta 98/699/YOS (EYVL L 333, 9.12.1998).

[16] 2001/500/YOS (EYVL L 182, 5.7.2001). Komission oli määrä laatia kertomus puitepäätöksen täytäntöönpanosta ennen vuoden 2003 loppua, jotta neuvosto voisi arvioida, missä määrin jäsenvaltiot ovat toteuttaneet tarpeelliset toimenpiteet puitepäätöksen noudattamiseksi.

[17] Rikoksen tuottaman hyödyn rahanpesua, etsintää, takavarikkoa ja menetetyksi tuomitsemista koskeva yleissopimus, jonka Euroopan neuvosto hyväksyi marraskuussa 1990.

Marraskuun 30. päivänä 2000 annetulla neuvoston säädöksellä [18] laajennetaan Europolin toimivaltaa rahanpesuun yleensä riippumatta siitä, minkä tyyppisestä rikoksesta pestyt varat ovat peräisin. Tähän mennessä ainoastaan kuusi jäsenvaltiota [19] on ratifioinut kyseisen pöytäkirjan. Muita jäsenvaltioita olisi kehotettava ratifioimaan se mahdollisimman pian.

[18] Neuvoston säädös, annettu 30 päivänä marraskuuta 2000 (EYVL C 358, 13.12.2000, s. 1).

[19] Helmikuussa 2004 pöytäkirjan olivat ratifioineet Saksa, Espanja, Ranska, Kreikka, Portugali ja Ruotsi.

Lokakuun 16. päivänä 2001 annetulla neuvoston säädöksellä [20] keskinäisestä oikeusavusta rikosasioissa tehtyyn yleissopimukseen liitettävässä pöytäkirjassa jäsenvaltioiden viranomaisten edellytetään toimittavan yksityiskohtaisia tietoja tiettyjen henkilöiden pankkitileistä ja pankkitoiminnoista. Jäsenvaltiot eivät voi kieltäytyä yhteistyöstä vetoamalla pankkisalaisuutta koskeviin sääntöihin. Pöytäkirja on mahdollisesti tärkeä väline järjestäytyneen talousrikollisuuden torjunnassa. Sitä ei ole kuitenkaan vielä ratifioitu, joten jäsenvaltioiden olisi nopeutettava toimia pöytäkirjan täytäntöönpanemiseksi. [21]

[20] EYVL C 326, 21.11.2001, s. 1.

[21] Yksikään jäsenvaltio ei ollut ratifioinut pöytäkirjaa 1. päivään marraskuuta 2003 mennessä.

Luonnoksesta neuvoston puitepäätökseksi rikoksen tuottaman hyödyn ja rikoksella saadun omaisuuden sekä rikoksentekovälineiden menetetyksi tuomitsemisesta [22] päästiin poliittiseen yhteisymmärrykseen oikeus- ja sisäasioiden neuvostossa 19. joulukuuta 2002. Ehdotuksen tarkoituksena on varmistaa, että käytössä on tehokkaat säännöt siitä, milloin rikoksen tuottama hyöty voidaan tuomita menetetyksi, myös siltä osin kuin on kysymys todistustaakasta sellaisen henkilön hallussa olevien varojen alkuperän suhteen, joka on tuomittu järjestäytyneeseen rikollisuuteen liittyvästä rikoksesta. Todistusaineiston jäädyttämistä koskevien päätösten täytäntöönpanosta annetussa puitepäätöksessä [23] vahvistetaan säännöt, joita sovelletaan jonkin jäsenvaltion oikeusviranomaisten rikosoikeudellisen menettelyn yhteydessä tekemien jäädyttämispäätösten tunnustamiseen ja täytäntöönpanoon. Luonnoksessa puitepäätökseksi [24] esitetään samanlainen lähestymistapa menetetyksi tuomitsemista koskevien päätösten täytäntöönpanoon Euroopan unionissa.

[22] EYVL C 184, 2.8.2002, s. 3.

[23] Neuvoston puitepäätös 2003/577/YOS, tehty 22 päivänä heinäkuuta 2003 (EUVL L 196, 2.8.2003, s. 45).

[24] EYVL C 184, 2.8.2002, s. 8.

Mahdolliset tulevat toimet:

* Tapausten seuranta. Jäsenvaltioita kannustetaan kehittämään yhdenmukaiset järjestelmät, joilla voidaan seurata rahanpesua koskevan ilmoitusvelvollisuuden alaisten tahojen toimittamia tietoja lainvalvonnan tai muun epäilyttäviä liiketoimia koskevien ilmoitusten seurannan havainnollistamiseksi. Näin saataisiin jäsenvaltioiden tasolla tarkkaa ja luotettavaa numerotietoa rahanpesua tai esirikoksia koskevista syytteistä ja tuomioista, varojen menetetyksi tuomitsemisesta, tutkimuksista ja pidätyksistä rahanpesusta tehtyjen ilmoitusten perusteella. Seurantajärjestelmien pitäisi myös kyetä osoittamaan, mitä tietoja rahanpesun selvittelykeskukset ovat toimittaneet toisilleen ja mitä tietoa on käytetty muihin lainvalvontatarkoituksiin. Tämä edellyttäisi sitä, että rahanpesun selvittelykeskukset, lainvalvontaviranomaiset, tuomioistuimet ja muut rahanpesun torjuntaa koskevaan tietojenvälitysketjuun osallistuvat tahot ottaisivat käyttöön tilastomenetelmän, jonka avulla voitaisiin paitsi kerätä tarvittavia tietoja myös jäljittää, mistä rahanpesua koskevasta ilmoituksesta tiedot ovat peräisin. [25]

[25] Ks. rahanpesunvastaisen toimintaryhmän 40 suositusta: suositus 32.

* Menetetyksi tuomitsemista koskevat valtuudet. Rahanpesunvastaisen toimintaryhmän 40 suositukseen kuuluvassa suosituksessa 3 kehotetaan valtioita harkitsemaan sellaisia menetetyksi tuomitsemista koskevia toimia, jotka eivät edellytä rikoksesta tuomitsemista tai jotka velvoittavat rikollisen osoittamaan sen omaisuuden laillinen alkuperä, joka voidaan tuomita menetetyksi. Eräiden jäsenvaltioiden kokemusten perusteella voidaan päätellä, että erityisten varojen perimisestä vastaavien elinten [26] perustaminen voi olla ratkaisevan tärkeää pyrittäessä ottamaan rikollisilta laittomasti ansaitut voitot ja varat kaikilla rikos- ja/tai siviilioikeuden tarjoamilla laillisilla keinoilla. [27] Näihin kuuluvat valtuudet tuomita omaisuutta menetetyksi ilman rikostuomiota ja valtuudet velvoittaa syytetty todistamaan sellaisen omaisuuden laillinen alkuperä, jonka epäillään olevan rikollisuudella hankittua. [28] Olisi harkittava varojen perimisestä vastaavien elimien perustamista jäsenvaltioihin. Komissio tukee Europolin pyrkimyksiä perustaa varojen takavarikoimista koskeva tietokeskus [29] helpottamaan rikollisten varojen tunnistamista jäsenvaltioiden käynnistämien suurten rikostutkimusten yhteydessä. Eurojustin tulisi myös olla mukana toiminnassa.

[26] Vuosituhannen strategian suosituksessa 17 (b) todetaan, että jäsenvaltioiden olisi harkittava sellaisten yksiköiden perustamista, jotka erityisesti paneutuvat varojen etsintään, takavarikointiin ja menetetyksi tuomitsemiseen, ja tutkittava, ovatko niiden henkilöstö sekä operatiiviset ja tekniset resurssit riittäviä rahanpesun torjuntaan.

[27] Nämä esimerkit ovat olleet erittäin hyödyllisiä rikoksen tuottaman hyödyn pois ottamisessa. Menettely kohdistuu henkilöön eikä ole riippuvainen siitä, onko syytetty tuomittu rikollisesta toiminnasta. Näin lainvalvontaviranomaiset voivat keskittää toimintansa rikollisesta toiminnasta saatuihin varoihin. Heti kun varojen rikollinen alkuperä on todistettu käyttäen siviilioikeuteen perustuvaa alempaa todistustaakkaa, todistustaakka siirtyy syytetylle, jonka on todistettava varojen laillinen alkuperä. Tietoa Yhdistyneen kuningaskunnan varojen perinnästä vastaavasta virastosta löytyy osoitteesta: http://www.homeoffice.gov.uk/ .

[28] Ks. vuosituhannen strategian suositus 19.

[29] Keskuksen on tarkoitus antaa tietoa kaikista jäsenvaltioissa ja unionin ulkopuolella käytössä olevista varojen tunnistuskeinoista, soveltuvista menettelyistä ja kansallisista yhteyspisteistä kansainvälisen yhteistyön helpottamiseksi.

* Ilmoitusvaatimukset. Rahanpesunvastaisen toimintaryhmän suosituksessa 17 vaaditaan tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia seuraamuksia, joita voidaan soveltaa fyysisiin ja oikeushenkilöihin, jotka eivät noudata rahanpesua koskevia sääntöjä. Rahanpesudirektiiveihin sisältyy tiettyjä henkilöitä koskevia tärkeitä ilmoitus- ja muita velvoitteita. Olisi harkittava, voitaisiinko rahanpesunvastaisten sääntöjen tehoa parantaa kriminalisoimalla törkeänä huolimattomuutena ilmoitusvelvoitteen sekä eräiden muiden velvoitteiden, kuten riittävän henkilöllisyyden tarkastamisen, rekisterien pitämisen ja rahanpesun selvittelykeskusten kanssa tehtävän yhteistyön, noudattamatta jättäminen. Samoin olisi harkittava mahdollisuutta soveltaa sopivissa olosuhteissa yrityksen vastuuta.

* Valuuttatapahtumien tietokanta. Olisi tutkittava, olisiko jäsenvaltioiden mahdollista ja tarpeen luoda sähköinen tietokanta valuutanvaihtotapahtumista, joiden arvo ylittää tietyn rajan. Tietokantaan olisi pääsy rahanpesua koskeviin tutkimuksiin osallistuvilla poliisi- ja oikeusviranomaisilla, ja tietokantaan sovellettaisiin tietosuojavaatimuksia. [30]

[30] Rahanpesunvastaisen toimintaryhmän suosituksessa 19 (b) kehotetaan valtioita harkitsemaan kansallisten virastojen ylläpitämän tietokannan perustamista.

* Verokeitaat. Vuosituhannen strategian suosituksessa 14 todetaan, että olisi annettava jäsenvaltioiden alueilla ja jäsenvaltioihin riippuvuussuhteessa olevilla alueilla toimivia offshore- ja onshore-rahoituskeskuksia ja veroparatiiseja koskeva oikeudellinen väline sekä muotoiltava Euroopan unionin yhteinen politiikka, joka koskee Euroopan unionin alueen ulkopuolella sijaitsevia rahoituskeskuksia ja veroparatiiseja. Jäsenvaltioiden tulisi huolehtia siitä, että rahanpesunvastaisen toimintaryhmän 40 suositusta sekä rahanpesua koskevat yhteisön direktiivit pannaan riittävällä tavalla täytäntöön jäsenvaltioihin riippuvuussuhteessa olevilla alueilla toimivissa offshore- ja onshore-rahoituskeskuksissa ja veroparatiiseissa. Sellaisten verokeitaiden osalta, jotka eivät ole jäsenvaltioihin riippuvuussuhteessa olevia alueita [31], olisi harkittava sopivaa keinoa helpottaa EU:n yhteistä toimintaa silloin kun verokeitaiden katsotaan muodostavan huomattavan rahanpesuriskin. [32] Jotta yritysten harjoittamaa talousrikollisuutta voidaan ehkäistä ja paljastaa, siihen liittyvä rahoituskeskusten ja erillisyhtiöiden käyttö edellyttää erittäin läheistä koordinaatiota yhtiöoikeudesta vastaavien sääntelyviranomaisten, arvopaperimarkkinoista huolehtivien viranomaisten sekä tilintarkastajien ja tarkastuksen valvojien välillä.

[31] Yhteisneuvosto (YOS/Ecofin) antoi lokakuussa 2000 päätelmät, joissa käsitellään rahanpesun riskejä offshore- ja onshore-rahoituskeskusten ja verokeitaiden yhteydessä.

[32] Ks. Yhdysvaltain valtiovarainministeriön 19. marraskuuta 2003 julkaisema tiedote, jonka mukaan Yhdysvallat ryhtyy toimiin estääkseen Myanmarin valtiolta pääsyn Yhdysvaltain rahoitusjärjestelmään nimeämällä maan rahanpesun keskukseksi.

* Terroristit ja muut rikolliset hyödyntävät usein maanalaista pankkitoimintaa (underground banking) ja muita vaihtoehtoisia maksujärjestelmiä laittomien varojen kansainvälisissä siirroissa, sillä tällaisissa järjestelmissä siirroista ei yleensä jää todisteita. Riittävän valvonnan ja tarvittaessa tällaisten järjestelmien hajottamisen varmistamiseksi on kehitettävä nopeaa tapauskohtaista tiedonvaihtoa lainvalvontaviranomaisten, rahanpesun selvittelykeskusten ja muiden asiasta vastaavien tahojen kesken. Tämä puolestaan auttaisi koordinoimaan eri maiden viranomaisten toimia, joilla ehkäistään tällaisten järjestelmien hyödyntäminen laittomien varojen siirtoon. Näin ollen komissio tukee ja on mukana luomassa ennakkovaroitusjärjestelmää, jolla edistetään tiedonvaihtoa ja yhteistä toimintaa laittomien kansainvälisten varainsiirtojen estämiseksi.

* SUSTRANS. Komissio tukee ja kannustaa Europolia vahvistamaan rahanpesun vastaista toimintaansa ottamalla käyttöön tietokonepohjainen arviointimenetelmä, jota sovelletaan Europolin analysointijärjestelmään (SUSTRANS) lähetettyihin epäilyttäviä liiketoimia koskeviin ilmoituksiin. Tämä edellyttää, että jäsenvaltiot lähettävät rahoitustietoa järjestelmällisemmin.

Yksityisellä sektorilla on toteutettu merkittäviä rahanpesun torjuntaa koskevia toimia ottamalla käyttöön järjestelmiä, jotka mahdollistavat muiden muassa epäilyttävien liiketoimien tunnistamisen ja niistä ilmoittamisen. Toiminnan täydentämiseksi julkisen sektorin olisi nyt esitettävä uusia aloitteita. Jos julkinen sektori tehostaa rahanpesun torjuntaa koskevia toimia, voidaan harkita rahanpesudirektiiveissä säädettyjen rahoituslaitoksia ja muita tahoja koskevien velvoitteiden laajentamista. Tämä voisi tarkoittaa esimerkiksi rahanpesun käsitteen ulottamista koskemaan tilanteita, joissa henkilön olisi pitänyt tietää, että omaisuus on peräisin rikollisesta toiminnasta.

2.5. Rahanpesun selvittelykeskukset

Yhteistyö ja tietojenvaihto rahanpesun selvittelykeskusten välillä

Rahanpesudirektiiveissä kehotetaan jäsenvaltioita nimeämään viranomainen, joka vastaanottaa rahoitusalalta ja eräiden muiden toimintojen ja ammattien edustajilta tulevat ilmoitukset epäilyttävistä liiketoimista. Näitä viranomaisia kutsutaan yleisesti rahanpesun selvittelykeskuksiksi. Kaikki jäsenvaltiot ovat perustaneet alueellaan rahanpesun selvittelykeskuksen. Keskukset keräävät ja analysoivat direktiivin nojalla saatuja tietoja. Tietoja käytetään tuottamaan rahoitustietoa, jonka avulla pyritään paljastamaan epäilyttävien liiketoimien ja taustalla olevan rikollisen toiminnan yhteydet.

Tällä hetkellä jäsenvaltioiden rahanpesun selvittelykeskusten välinen yhteistyö ja tiedonvaihto on usein hidasta ja rajoitettua, eikä siinä yleensä hyödynnetä tietotekniikkaa. Koska rahanpesu on usein luonteeltaan kansainvälistä, sen torjuntaa voitaisiin huomattavasti tehostaa ja tuloksia parantaa, jos olemassa olevia rahoitustietoja voitaisiin hyödyntää mahdollisimman tehokkaasti. Jäsenvaltioiden rahanpesun selvittelykeskusten välisen tiedonvaihdon tehostamiseksi neuvoston lokakuussa 2000 tekemässä päätöksessä [33] kehotetaan jäsenvaltioita huolehtimaan siitä, että rahanpesun selvittelykeskukset tekevät yhteistyötä kerätäkseen, analysoidakseen ja tutkiakseen asiaankuuluvia tietoja sekä vaihtaakseen niitä keskenään.

[33] Neuvoston päätös, tehty 17 päivänä lokakuuta 2000, jäsenvaltioiden rahanpesun selvittelykeskusten välistä yhteistyötä koskevista järjestelyistä, joita noudatetaan tietojenvaihdossa (2000/642/YOS) (EYVL L 271, 24.10.2000, s. 4). Päätöksessä vaaditaan jäsenvaltioita myös tarjoamaan rahanpesun selvittelykeskusten välille asianmukaiset ja suojatut tiedonvälityskanavat ja sopimaan niistä keskenään.

Komissio, Euroopan parlamentti, neuvosto ja Eurooppa-neuvosto ovat kaikki korostaneet, että rahanpesun selvittelykeskusten välistä yhteistyötä on parannettava. YOS- ja ECOFIN-neuvoston yhteisessä kokouksessa lokakuussa 2001 kehotettiin komissiota tutkimaan mahdollisuutta myöntää yhteisön rahoitusta tämän alan hankkeelle. Alankomaiden johdolla on kehitetty koekäyttöön tietokoneverkko, joka yhdistää tällä hetkellä seitsemän rahanpesun selvittelykeskusta. Tämän FIU-NET-hankkeen ensimmäiset tulokset ovat vaatimattomia mutta lupaavia. On kuitenkin selvää, että kaikkien jäsenvaltioiden rahanpesun selvittelykeskukset yhdistävän optimaalisen verkon kehittäminen ja rakentaminen edellyttää huomattavia investointeja useiden vuosien aikana.

Komissio uskoo, että hanke on kannattava ja tehostaa huomattavasti rahanpesunvastaista EU:n toimintaa. Ehdotetaankin, että komissio tekisi avustussopimuksen Alankomaiden oikeusministeriön kanssa sellaisen hankkeen osarahoituksesta, jossa kehitettäisiin ja toteutettaisiin toimintakelpoinen tietokoneverkko, joka yhdistäisi kaikki jäsenvaltioiden rahanpesun selvittelykeskukset rahoitustietojen käsittelemiseksi ja vaihtamiseksi.

FIU-NET-verkon ansiosta jäsenvaltioiden rahanpesun selvittelykeskukset voivat vaihtaa keskenään rahoitustietoa hajautetun tietokoneverkon välityksellä, sillä kaikki rahanpesun selvittelykeskukset on tarkoitus yhdistää koekäytössä olevaan verkkoon (FIU-NET). Koska hanke liittyy Europolin toimintaan, Europolin on tarkoitus olla läheisesti mukana hankkeessa.

Komissio teki 22. joulukuuta 2003 päätöksen avustuksen myöntämisestä Alankomaiden oikeusministeriölle FIU-NET-hankkeen kehittämistä varten. Asiaa koskeva komission ja ministeriön välinen avustussopimus on lähes valmis.

Huomattakoon, että unioniin liittymässä olevien maiden rahanpesun selvittelykeskusten välille ollaan luomassa rinnakkaista FIU-verkkoa, jonka kehittämiseen on myönnetty rahoitusta Phare-ohjelmasta. Verkot on suunniteltu siten, että ne ovat täysin yhteensopivat, joten ne on helppo yhdistää sopivalla hetkellä yhdeksi EU:n laajuiseksi verkoksi.

2.6. Petokset (jotka eivät uhkaa yhteisöjen taloudellisia etuja)

Muut maksuvälineet kuin käteisraha (lähinnä luotto- ja maksukortit ja sekkimaksut) ovat tärkeä laittoman tulon lähde järjestäytyneille rikollisryhmille, jotka hyödyntävät petoksia ja väärentämistä. Vuonna 2001 tehtiin puitepäätös [34], jonka tarkoituksena oli varmistaa, että muihin maksuvälineisiin kuin käteisrahaan liittyvät petokset ja väärennykset tunnustetaan rikoksiksi ja että niistä rangaistaan tehokkailla seuraamuksilla. .

[34] Neuvoston puitepäätös, tehty 28 päivänä toukokuuta 2001, muihin maksuvälineisiin kuin käteisrahaan liittyvien petosten ja väärennysten torjunnasta (2001/413/YOS) (EYVL L 149, 2.6.2001, s. 1). Puitepäätös kattaa maksuvälineiden tai maksuvälineinä käytettävien välineiden anastamisen, maksuvälineen väärentämisen tai väärän maksuvälineen valmistamisen, anastetun, väärän tai väärennetyn maksuvälineen vastaanottamisen tai hankkimisen ja käyttämisen petostarkoituksessa. Se kattaa myös tietokoneen luvattoman käytön rahallisen hyödyn saavuttamiseksi. Puitepäätöksessä säädetään myös jäsenvaltioiden yhteistyöstä ja tietojenvaihdosta näiden rikosten selvittämisessä.

Täydentääkseen puitepäätöstä komissio esitti helmikuussa 2001 kolmivuotisen toimintasuunnitelman [35] muihin maksuvälineisiin kuin käteisrahaan liittyvien petosten ja väärennysrikosten torjumiseksi. Suunnitelman tarkoituksena on kehittää yhdenmukaisempi lähestymistapa asiaan. Toimintasuunnitelma perustuu viranomaisten ja yksityissektorin edustajien tiiviiseen yhteistyöhön. Se sisältää useita, muita kuin lainsäädännöllisiä toimenpiteitä, joiden tavoitteena on tietämyksen lisääminen, kokemusten ja tietojen vaihto, koulutus sekä oppimateriaalin laatiminen ja jakaminen. [36] Julkiset ja yksityiset tahot tukivat toimintasuunnitelmaa voimakkaasti.

[35] Komission tiedonanto neuvostolle, Euroopan parlamentille, Euroopan keskuspankille, talous- ja sosiaalikomitealle ja Europolille - Muihin maksuvälineisiin kuin käteisrahaan liittyvien petosten ja väärennysrikosten torjunnasta (KOM(2001) 11 lopullinen, 9.2.2001).

[36] Vuosiksi 2001-2003 laaditun toimintasuunnitelman kaikista toimista ja niiden täytäntöönpanosta löytyy lisätietoa osoitteesta: http://europa.eu.int/comm/internal_market/ payments/fraud/index_en.htm.

Komissio julkaisee vuonna 2004 kertomuksen toimintasuunnitelman täytäntöönpanon edistymisestä ja ehdottaa uusia aloitteita. Painopistealueita ovat edelleen maksutuotteiden ja -järjestelmien turvallisuus, tehokas tietojenvaihto ja yhteistyön lisääminen viranomaisten kesken sekä viranomaisten ja yksityisen sektorin välillä. Voimassa olevaa EU:n tietosuojalainsäädäntöä on selvennettävä petostentorjuntatoimien suhteen, jotta rajatylittävää tietojenvaihtoa voidaan lisätä. Unioniin liittymässä olevien maiden ottaminen mukaan EU:n petostentorjuntatoimintaan ja yhteistyön parantaminen kolmansien maiden viranomaisten kanssa ovat edelleen keskeisessä asemassa. Uusiin uhkiin on myös vastattava. Esimerkiksi helmikuussa 2004 pidettiin järjestäytyneen rikollisuuden ehkäisyä koskevan EU:n yhteistyöelimen puitteissa seminaari henkilöllisyyden anastamisesta, jolla tarkoitetaan toisen ihmisen henkilöllisyyden luvatonta käyttöä rikoksen teossa.

Tehokas petostentorjunta edellyttää parempaa yhteistyötä kaikilla tasoilla. On toteutettava järjestelmät, joilla varmistetaan nopea ja asianmukainen tietojenvaihto eri tahojen kesken. Järjestäytyneen rikollisuuden ehkäisyä koskevan EU:n yhteistyöelimen ja muiden ryhmien [37] avustuksella komissio tutkii, millaiset ja miten laajat suuntaviivat olisi laadittava julkisten ja yksityisten virastojen yhteistyölle petostentorjunnan tehostamiseksi. Poliisi- ja oikeusviranomaisten yhteistyötä haittaa petostentorjuntaa koskevan yhdenmukaisen lainsäädännön puute.

[37] Eräs tällainen ryhmä on EU:n petostentorjunnan asiantuntijaryhmä, joka käsittelee muita maksuvälineitä kuin käteisrahaa.

2.7. Yhteisön taloudellisten etujen suojaaminen

Yhteisö itse kärsii suuria taloudellisia tappioita petosten takia, jotka tuottavat rikollista hyötyä pienellä riskillä. Lisäksi petoksista annettavat rangaistukset ovat yleensä lieviä.

EY:n perustamissopimuksen 280 artiklan nojalla yhteisö ja jäsenvaltiot voivat toteuttaa tarvittavat toimet suojatakseen yhteisön taloudellisia etuja petoksilta. Samoin kuin Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta vuonna 1995 tehdyssä yleissopimuksessa, joka tuli voimaan 17. lokakuuta 2002, myös yleissopimukseen liittyvässä toisessa pöytäkirjassa [38] kehotetaan jäsenvaltioita toteuttamaan toimia ja vaihtamaan tietoa komission kanssa, jotta oikeushenkilöt voidaan saattaa vastuuseen petoksesta, korruptiosta ja rahanpesusta. Toinen pöytäkirja ei ole vielä tullut voimaan, ja niiden kahden jäsenvaltion, jotka eivät ole vielä ratifioineet pöytäkirjaa, olisi toimittava nopeasti, jotta yhteisön taloudellisiin etuihin kohdistuvat petokset voitaisiin torjua tehokkaammin.

[38] Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.3 artiklan perusteella tehty Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamista koskevaan yleissopimukseen liittyvä toinen pöytäkirja (EYVL C 221, 19.7.1997, s. 12).

OLAFilla on keskeinen rooli yhteisön taloudellisten etujen suojaamisessa, sillä se tutkii ja/tai koordinoi asioita. Yhteisön varoihin kohdistuvista petoksista saatavien tuottojen rahanpesun paljastaminen ja sen estäminen on tärkeä osa yhteisön taloudellisten etujen suojaamista. Tehokkaampi yhteistyö ja tietojenvaihto rahanpesun selvittelykeskusten kanssa tukevat OLAFin toimintaa tällä alalla.

Koordinoitu keskinäinen hallinnollinen avunanto ja tietojenvaihto ovat keskeisiä petosten torjunnassa. Komissio valmistelee aloitetta keskinäisestä hallinnollisesta avunannosta yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi petoksilta ja muulta laittomalta toiminnalta. Aloite kattaa eri tasojen välisen ja/tai samalla tasolla tapahtuvan hallinnollisen avunannon ja tietojenvaihdon, jotka koskevat arvonlisäveropetoksia, yhteisön varoihin kohdistuvien petosten tuottojen rahanpesua, rakennerahastoihin kohdistuvia petoksia ja muita petoksen ulottuvuuksia, joista ei ole vielä säädetty yhteisön johdetussa oikeudessa.

Talousrikollisuuden osalta aloitteen tarkoituksena on hyödyntää tietoja, jotka on saatu ensimmäiseen ja kolmanteen pilariin kuuluviin oikeudellisiin välineisiin sisältyvien rahanpesunvastaisten keinojen avulla yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi. Tämä tarkoittaa erityisesti yhteisön varoihin kohdistuvien petosten jäljittämistä hyödyntämällä tietoa, joka koskee epäilyttäviä liiketoimia. Arvonlisäveropetos on toinen jäsenvaltioiden ja Euroopan yhteisön keskeinen huolenaihe. Arvonlisävero on eräissä jäsenvaltioissa tärkein verotulojen lähde, ja jäsenvaltioiden arvonlisäveroista saatavat omat varat muodostavat jopa 25 prosenttia yhteisön talousarviosta. Tulojen menetyksen lisäksi kyseinen petos vaarantaa laillisen kaupan eräillä talouden aloilla ja vaikeuttaa sisämarkkinoiden toimintaa.

Siksi komissio esitti kesäkuussa 2001 ehdotuksen asetukseksi [39] hallinnollisen yhteistyön vahvistamisesta jäsenvaltioiden veroviranomaisten välillä arvonlisäveropetosten torjumiseksi. Neuvosto hyväksyi ehdotuksen 8. lokakuuta 2003, ja uusi asetus N:o 1798/2003 [40] hallinnollisesta yhteistyöstä arvonlisäverotuksen alalla tuli voimaan 1. tammikuuta 2004. Asetus on parantanut huomattavasti hallinnollista yhteistyötä koskevia oikeudellisia puitteita, joten sitä on pidettävä keskeisenä välineenä arvonlisäveropetosten torjunnassa.

[39] KOM(2001) 294 lopullinen, 18.6.2001.

[40] Neuvoston asetus (EY) N:o 1798/2003.

Vaikka uusi asetus hallinnollisesta yhteistyöstä oli edellytys jäsenvaltioiden tehokkaammalle yhteistyölle arvonlisäveropetosten torjunnassa, säädösaloitteen tueksi tarvittiin myös konkreettisia toimia, joiden tavoitteena on parantaa verohallintojen ja -viranomaisten yhteistyötä. Neuvosto ja Euroopan parlamentti hyväksyivät sen tähden Fiscalis 2003-2007 -ohjelman viranomaisten päivittäisen yhteistyön helpottamiseksi.

Samanaikaisesti komissio on laatinut yhdessä jäsenvaltioiden kanssa perusteellisen selvityksen yhteisön sisäisessä kaupassa tapahtuvista arvonlisäveropetoksista ja nimennyt ne jäsenvaltioiden jo toteuttamat toimet, jotka ovat tuottaneet parhaat tulokset ketjupetosten torjunnassa. Sillä välin useat jäsenvaltiot ovat ottaneet näiden parhaiden käytäntöjen perusteella käyttöön kansallisia valvontajärjestelmiä ehkäistäkseen tällaiset petokset.

Komission ehdotus asetukseksi keskinäisestä hallinnollisesta avunannosta ja tietojenvaihdosta muodostaa yksityiskohtaisemman oikeusperustan komission (OLAFin) tärkeälle koordinointitehtävälle rajaylittävien arvonlisäveropetosten alalla. Tämä aloite täydentää olemassa olevaa lainsäädäntöä ja erityisesti asetusta N:o 515/97 keskinäisestä avunannosta tulli- ja maatalousasioissa ja asetusta N:o 1798/2003 hallinnollisesta yhteistyöstä arvonlisäverotuksen alalla.

Sen lisäksi mitä alalla on viime aikoina saatu aikaan, on kuitenkin tarpeen tutkia EU:n yhteisen ja kattavan veropetoksen käsitteen laatimista sekä rangaistusseuraamusten yhdenmukaistamista. Komissio aikoo käynnistää vertailevan tutkimuksen veropetoksen määritelmistä ja veropetosten rangaistusseuraamuksista. Yhteistyötä on tehostettava erityisesti jäsenvaltioiden, komission (OLAF), Eurojustin ja mahdollisesti Europolin välillä, ja yhteistyössä tulisi hyödyntää entistä paremmin OLAFin ja Eurojustin jo olemassa olevia koordinointimenettelyjä. Tehokkaampi yhteistyö edellyttää riittäviä resursseja, jotta voitaisiin luoda mahdollisimman hyvä kumppanuussuhde. [41]

[41] Ks. ilmoitus neuvoston päätöksestä Europolin toimeksiannon laajentamisesta Europol-yleissopimuksen liitteessä lueteltujen törkeiden kansainvälisen rikollisuuden muotojen käsittelyyn, kohta 2 (EYVL C 362, 18.12.2001, s. 2).

Järjestäytyneen talousrikollisuuden torjuntaa voitaisiin tehostaa myös perustamalla riippumaton Euroopan syyttäjäviranomainen, jonka vastuulla on yhteisön taloudellisiin etuihin kohdistuvien rikosten paljastaminen ja syytteeseenpano.

2.8. Euron suojaaminen

Euron käyttöönotto lisäsi tarvetta jäsenvaltioiden läheisempään yhteistyöhön sekä yhteisten sääntöjen ja menettelyjen laatimiseen. Lisäksi tarvittiin erityistoimia väärentämisen ehkäisemiseksi. Tällaisia toimia ovat esimerkiksi asetus euron väärentämisen torjunnan edellyttämistä toimenpiteistä [42] ja puitepäätös rikosoikeudellisista seuraamuksista [43]. Neuvosto on myös laajentanut Europolin toimeksiantoa kattamaan rahan väärentämisen [44] ja antanut rahoitusta koskevasta erityisohjelmasta tekemässään päätöksessä [45] komission tehtäväksi koulutuksen ja teknisen avun koordinoinnin.

[42] Neuvoston asetus (EY) N:o 1338/2001, annettu 28 päivänä kesäkuuta 2001, euron väärentämisen torjunnan edellyttämistä toimenpiteistä (EYVL L 181, 4.7.2001, s. 6).

[43] Neuvoston puitepäätös, tehty 29 päivänä toukokuuta 2000, rahanväärennyksen estämiseksi annettavan suojan vahvistamisesta rikosoikeudellisten ja muiden seuraamusten avulla euron käyttöönoton yhteydessä (2000/383/YOS) (EYVL L 140, 14.6.2000, s. 1).

[44] Neuvoston päätös, tehty 29 päivänä huhtikuuta 1999, Europolin toimeksiannon laajentamisesta rahan ja maksuvälineiden väärentämisen torjuntaan (EYVL C 149, 28.5.1999, s. 16).

[45] Neuvoston päätös, tehty 17 päivänä joulukuuta 2001, tietojenvaihtoa, avunantoa ja koulutusta koskevan toimintaohjelman perustamisesta euron suojaamiseksi rahanväärennykseltä (Perikles-ohjelma) (2001/923/EY) (EYVL L 339, 21.12.2001, s. 50).

Euroopan keskuspankki (EKP) on perustanut CMS-tietokannan [46], joka sisältää tietoja väärennöksistä ja analyysejä uudentyyppisistä väärennetyistä seteleistä. EKP myös ylläpitää tietokantaa. Europol on vastuussa tietojen siirtämisestä ja analysoinnista, ja se on myös luonut rikostietoja sisältävän tietokannan lainvalvontaviranomaisten käyttöön. Europol vahvistaa rooliaan näissä kysymyksissä. Komissio (OLAF) valvoo lainsäädännön täytäntöönpanoa ja valmistelee säädösaloitteita, vastaa koulutusta ja teknistä avunantoa koskevasta Perikles-ohjelmasta ja analysoi uudentyyppisiä väärennettyjä eurokolikkoja.

[46] Counterfeit Monitoring System.

Kaikki jäsenvaltiot ovat saattaneet osaksi kansallista lainsäädäntöään yhteisön säädökset, jotka koskevat rikosoikeudellisia seuraamuksia. [47] Ne ovat perustaneet kansalliset keskustoimistot, joiden vastuulla on euron suojaaminen väärentämiseltä, sekä nimenneet elimet, jotka huolehtivat väärennösten teknisestä analyysistä. Ne ovat myös antaneet lainsäädäntöä, jonka nojalla luottolaitoksia velvoitetaan poistamaan väärennökset liikenteestä ja luovuttamaan ne viranomaisille. Lisäksi komissio koordinoi jäsenvaltioiden koulutus- ja teknisen avun toimia euron suojaamiseksi.

[47] Komission kertomukset, jotka perustuvat rahanväärennyksen estämiseksi annettavan suojan vahvistamisesta rikosoikeudellisten ja muiden seuraamusten avulla euron käyttöönoton yhteydessä 29 päivänä toukokuuta 2000 tehdyn neuvoston puitepäätöksen 11 artiklaan (KOM(2001) 771 lopullinen, 13.12.2001 ja KOM(2003) 532 lopullinen, 3.9.2003).

EKP ja komissio tutkivat nykyaikaisten digitaalisten laitteiden lisääntyvää käyttöä, joka mahdollistaa melko vaivattoman setelien jäljentämisen. Suunnitteilla on yhteisön lainsäädäntöä erityisten koneella luettavien tunnisteiden lisäämisestä euroseteleihin. [48] Lisäksi tutkitaan sopivia keinoja väärennettyjen seteleiden ja kolikoiden tunnistamiseksi luotto- ja muissa laitoksissa.

[48] TÄLLAINEN YHTEISÖN LAINSÄÄDÄNTÖ EDELLYTTÄISI, ETTÄ KAIKKI EU:SSA TOIMIVAT KIRJOITTIMIEN, SKANNEREIDEN JA KUVANKÄSITTELYOHJELMIEN VALMISTAJAT TAI MAAHANTUOJAT LISÄISIVÄT TUOTTEISIINSA SOPIVAT TUNNISTIMET. TÄMÄ VOISI PERUSTUA EKP:N JA MUIDEN KESKUSPANKKIEN KEHITTÄMÄÄN VÄÄRENNÖSTEN ESTOJÄRJESTELMÄÄN (COUNTERFEIT DETERRENCE SYSTEM).

3. HORISONTAALISET VÄLINEET JÄRJESTÄYTYNEEN TALOUSRIKOLLISUUDEN TORJUNNAN TEHOSTAMISEKSI

Euroopan komissio aikoo kehittää useita horisontaalisia toimia järjestäytyneen rikollisuuden ehkäisemiseksi ja torjumiseksi yleensä. Toimia voidaan hyödyntää myös järjestäytyneen talousrikollisuuden torjunnassa.

3.1. Tiettyjen oikeushenkilöiden avoimuus

Avoimuutta ja lahjomattomuutta koskevia standardeja on parannettava yleisesti niin julkisessa hallinnossa kuin yksityisellä sektorilla talousrikollisuuden ehkäisemiseksi yleensä ja erityisesti järjestäytyneen talousrikollisuuden selvittämisen tehostamiseksi. Rahanpesunvastainen toimintaryhmä on korostanut, että todellista edunsaajaa ja oikeushenkilöiden määräysvaltaa koskevien tietojen tulisi olla helpommin saatavilla, ja erityistä huomiota olisi kiinnitettävä haltijaosakkeisiin ja trusteihin. [49] Todellista edunsaajaa koskevien tietojen avoimuuden lisäämistä korostettiin myös Tampereella lokakuussa 1999 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmissä. [50]

[49] Ks. erityisesti rahanpesunvastaisen toimintaryhmän 40 suositukseen kuuluvat suositukset 33 ja 34.

[50] Päätelmässä 54 todetaan seuraavaa: "Tietosuojanäkökohdat asianmukaisesti huomioon ottaen olisi lisättävä yhtiöiden liiketoimien ja omistussuhteiden avoimuutta...".

Komission tilaamassa raportissa [51] todetaan, että rahanpesunvastaista kansainvälistä yhteistyötä haittaa avoimuuden puute, joka koskee erityisesti todellisen edunsaajan selville saamista, trustien tai muiden vastaavien keinojen sekä asiamiesten käyttöä. Rahanpesunvastaisen toimintaryhmän 40 suositukseen kuuluvissa suosituksissa 33 ja 34 korostetaan myös sitä mahdollisuutta, että haltijaosakkeita ja trusteja voidaan käyttää hyväksi rahanpesussa.

[51] Transcrime Research Instituten lokakuussa 2001 antama loppuraportti "Study of the Regulation and its Implementation in the EU Member States that obstructs anti-money laundering international Co-operation" (ei käännetty suomeksi), joka on saatavilla osoitteessa: http:// www.transcrime.unitn.it.

Parmalat-tapaus ja eräät muut talousskandaalit ovat paljastaneet useita puutteita. Komissio toteuttaa parhaillaan omistajaohjausta ja yhtiöoikeutta koskevaa ohjelmaansa useilla aloilla, joilla on havaittu heikkouksia. Komissio antoi äskettäin ehdotuksen direktiiviksi lakisääteistä tilintarkastusta koskevan kahdeksannen yhtiöoikeusdirektiivin tarkistamisesta. Siinä käsitellään esimerkiksi tilintarkastajien valvontaa, josta huolehtivat riippumattomat valvontaelimet. Lisäksi tarkastellaan esimerkiksi sitä, tulisiko konsernien tilintarkastajien olla täysimääräisesti vastuussa julkisesti noteerattujen yhtiöiden konsolidoiduista tilinpäätöksistä, pitäisikö kaikkiin julkisesti noteerattuihin yhtiöihin perustaa tehokkaat riippumattomat tilintarkastuskomiteat, miten seuraamusjärjestelmiä vahvistetaan ja tulisiko kaikkien valvontaelinten yhteistyötä tehostaa Euroopan tasolla. Direktiiviin sisältyy toimiva malli kolmansien maiden sääntelyviranomaisten kanssa tehtävää yhteistyötä varten.

Lisäksi on tehostettava toimintaa, joka koskee muiden kuin liikkeenjohtoon osallistuvien johtajien tai valvonnasta vastaavien riippumattomien johtajien tehtäviä, kaikkien johtajien asettamista yhteisvastuuseen yhtiön tileistä ja velvoitetta antaa täydelliset tiedot konsernin rakenteesta ja konsernin sisäisistä suhteista. Verokeitaiden ja erillisyhtiöiden käytön osalta harkitaan edelleen, tulisiko tällaiset toimet sisällyttää yhtiön tileihin ja pitäisikö niiden käyttötarkoitus selittää, ja tulisiko konsernin tilintarkastaja veloittaa tarkistamaan, että kuvaus on todenmukainen.

Tarve lisätä avoimuutta, jotta voitaisiin ehkäistä järjestäytyneen rikollisuuden soluttautuminen julkiselle ja yksityiselle sektorille, otettiin esille myös vuosituhannen strategiassa. [52] Komissio on rahoittanut äskettäin tutkimuksen [53] jäsenvaltioiden toimista, joilla pyritään estämään järjestäytyneiden rikollis- ja terroristiryhmien soluttautuminen oikeushenkilöihin. Tutkimuksen tuloksia käsitellään tarkemmin komission tiedonannossa terrorismin ja muiden vakavien rikosten torjumisesta [54].

[52] Järjestäytyneen rikollisuuden ehkäiseminen ja valvonta: Euroopan unionin strategia uuden vuosituhannen alkaessa (EYVL C 124, 3.5.2000, s. 1). Ks. erityisesti suositus 3.

[53] Comparative Study into Member States' Measures to Prevent the Infiltration of Legal Entities by Organised Crime and Terrorist Groups (Institute of Advanced Legal Studies, syyskuu 2003) (ei käännetty suomeksi).

[54] Komission tiedonanto toimien toteuttamisesta terrorismin ja muiden vakavien rikollisuuden muotojen torjumisen alalla erityisesti tietojenvaihdon parantamiseksi (KOM(2004) 221, komissio hyväksynyt 29.3.2004).

Komissio katsoo, että avoimuussääntöjen kehittämisestä saattaisi olla apua järjestäytyneen talousrikollisuuden torjunnassa, mutta sääntöjä olisi muokattava tiiviissä yhteistyössä valtiosta riippumattoman sektorin edustajien kanssa. Yrityssektorin lisääntyneellä avoimuudella voi olla vaikutusta toiminnan tehokkuuteen ja kustannuksiin, sillä se saattaa edellyttää esimerkiksi johtajien tai osakkeenomistajien henkilöllisyyden tarkistamista aiempaa huolellisemmin. Oikeushenkilöiden avoimuutta käsittelevän komission sisäisen valmisteluasiakirjan [55] perusteella komissio ehdottaa, että järjestäytyneen talousrikollisuuden torjuntaan liittyvien avoimuutta edistävien toimien yhteydessä suoritettaisiin kustannushyötyanalyysejä.

[55] Commission Staff Working Paper on the Transparency of Legal Entities and on Measures to Enhance Transparency in the Banking/Financial Sector in the Context of Action to Combat Money Laundering (SEC(2001) 1645, 16.10.2001) (ei käännetty suomeksi).

Lisäksi komissio katsoo, että avoimuuden ja tietojenvaihdon parantaminen on tärkeää järjestäytyneen talousrikollisuuden torjunnan lisäksi muillakin EU:n etujen kannalta tärkeillä aloilla. Olisi tutkittava uusia keinoja ehkäistä ja torjua talousrikollisuutta ja kiinnitettävä erityistä huomiota esimerkiksi siihen, miten yritykset hyödyntävät tytäryhtiöiden ja muiden erillisyhtiöiden monimutkaisia ja vaikeasti hahmotettavia rakenteita (eräät johdannaiset mukaan luettuina) väärinkäytöksiin rahoituksen ja verotuksen alalla ja väärinkäytösten salaamiseen. Tavoitteena voisi olla esimerkiksi suositella yhdenmukaista EU:n lähestymistapaa tällaisten väärinkäytösten torjumiseksi.

3.2. Yhteistyö yksityisen ja julkisen sektorin välillä

Rahoitusalan ja muiden elinkeinoelämän alojen sekä lainvalvontaviranomaisten välinen yhteistyö EU:n tasolla olisi asetettava keskeiselle sijalle rahanpesun ja muiden talousrikollisuuden muotojen ehkäisemisessä ja paljastamisessa. Yhteistyö helpottaisi alan parhaiden käytäntöjen tunnistamista, edistäisi uusien ideoiden syntymistä ja tehostaisi alakohtaisia sisäisiä valvontakeinoja. Arvioiden mukaan merkittävä osa järjestäytyneestä talousrikollisuudesta jää ilmoittamatta. Yhteistyön parantaminen poliisin (tai muiden lainvalvonnasta vastaavien tahojen) ja yksityisen sektorin välillä voi lisätä ilmoituksia talousrikollisuudesta.

Lainvalvonnan, hallinnon sekä rahoitusalan ja muiden elinkeinoelämän alojen välisen yhteistyön lisääminen rahanpesun yhteydessä johtaisi todennäköisesti sellaisten rahoitusjärjestelmien heikkouksien paljastumiseen ja poistamiseen, joita järjestäytynyt rikollisuus pyrkii käyttämään hyväkseen. [56]

[56] Yhdysvaltain sisäisen turvallisuuden ministeriö (US Department of Homeland Security) julkisti heinäkuussa 2003 uuden ohjelman, jonka tarkoituksena on jakaa julkisen sektorin kanssa tietoja tutkimuksissa ilmenneistä turva-aukoista ja rahoitusjärjestelmien heikkouksista, jotta yksityisiä yrityksiä voidaan auttaa suojautumaan rahanpesulta ja muulta talousrikollisuudelta.

Komissio aikoo edistää julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyötä järjestäytyneen rikollisuuden ehkäisyä koskevan EU:n yhteistyöelimen välityksellä ja tukemalla alan tutkimusta. Dublinissa pidettiin järjestäytyneen rikollisuuden torjumiseksi tehtävää yhteistyötä koskeva konferenssi [57], jonka tulosten pohjalta komissio aikoo kehittää toimintasuunnitelman EU:n tasolla tehtävää yhteistyötä varten neuvoteltuaan ensin asiasta muiden tahojen kanssa.

[57] Konferenssi "Tackling Organised Crime in Partnership" järjestettiin Dublinissa 20.-21. marraskuuta 2003. Sen järjestämiseen myönnettiin rahoitusta Euroopan komission AGIS-ohjelmasta, ja lisäksi sitä tukivat Irlannin oikeusministeriö (Irish Department of Justice, Equality and Law Reform) ja Netherlands Centre for International Police Co-operation. Konferenssin päätösasiakirjassa, ns. Dublinin julistuksessa, esitetään useita suosituksia järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa koskevien kumppanuussuhteiden luomiseksi.

Komissio tutkii, missä määrin lainvalvonta-/julkishallinnon viranomaisten ja rahoitusalan ja muiden järjestäytyneestä talousrikollisuudesta kärsivien elinkeinoelämän alojen edustajien toimintoja voitaisiin koordinoida.

3.3. Rahoitusta koskeva tutkinta

Rahoitusta koskeva tutkinta on eräs keino saada lisää tietoa järjestäytyneiden rikollisryhmien toiminnasta ja käyttäytymismalleista, ja lisäksi se tuo merkittävää lisäarvoa jäsenvaltioiden omiin tutkimuksiin. Jos järjestäytyneen talousrikollisuuden torjunnan on tarkoitus olla tehokasta, on ensiarvoisen tärkeää nostaa talousrikokset johtavien poliisiviranomaisten tärkeyslistan kärkeen ja huolehtia poliisi- ja oikeusviranomaisten riittävistä resursseista ja koulutuksesta.

Rahoitusta koskevalla tutkinnalla voi tukea merkittävästi järjestäytyneen rikollisuuden lopettamiseen tähtäävää toimintaa. Tällaista tutkimustoimintaa tulisi edistää sekä jäsenvaltioissa että tietyissä tapauksissa unionin tasolla. [58] Järjestäytyneen rikollisuuden ja sen rahoituksen tehokas torjunta edellyttää muutosta perinteisiin käsityksiin rikollisuuden torjunnasta. Talousrikosten tutkinnassa on sovellettava kokonaisvaltaista lähestymistapaa ja käynnistettävä samanaikaisesti tutkimukset, jotka koskevat itse rikosta ja siihen liittyviä muita toimia. Järjestäytyneen talousrikollisuuden torjuntaa voitaisiin tehostaa laatimalla yhteinen politiikka, joka koskee rahoitusta koskevan tutkinnan kehittämistä ja hyödyntämistä tutkimustekniikkana. Olisi myös harkittava koko EU:ssa käyttöön otettavia, rahoituksen tutkinnasta vastaaviin elimiin sovellettavia vakiosääntöjä, jotka koskisivat erityisesti kyseisten elinten rahoitusta, koulutustarpeita ja yhteistyökeinoja.

[58] Ks. erityisesti rahanpesunvastaisen toimintaryhmän 40 suositukseen kuuluva suositus 27.

Jäsenvaltioiden tulisi tehostaa Europolin valmiuksia vastaamaan rahoitusta koskevan tutkinnan lisääntyvää tarvetta. Europolille tulisi antaa valtuudet ryhtyä rahoitusta koskevaan tutkintaan rinnan alakohtaisten järjestäytyneen rikollisuuden tutkimusten kanssa. .

Komissio ehdottaa, että perustetaan työryhmä, joka koostuu Euroopan komission (OLAF mukaan luettuna), Europolin ja Eurojustin edustajista ja jonka tavoitteena on laatia kansallisille rikostutkintajärjestelmille vähimmäisstandardit tehokkaiden strategisten ja taktisten analyysien, etukäteissuunnittelun ja toiminnan helpottamiseksi. Tämä puolestaan tukisi tehokasta tutkintaan perustuvaa lainvalvontaa Euroopan unionissa.

3.4. Tilastot ja vertailuanalyysit

Järjestäytyneen talousrikollisuuden torjuntaa voitaisiin tehostaa yhtenäistämällä talousrikollisuutta kuvaavat termit. Tästä olisi hyötyä myös kehitettäessä luotettavia ja vertailukelpoisia tilastoja, joiden avulla osoitetaan alan kehityssuuntauksia. Rahanpesunvastaisen toimintaryhmän 40 suositukseen kuuluvassa suosituksessa 32 kehotetaan ottamaan käyttöön monipuolisia tilastomenetelmiä, joilla tehostetaan rahanpesunvastaisia järjestelmiä. Yhteinen järjestelmä, jolla mitattaisiin epäilyttäviä liiketoimia koskevien ilmoitusten, rahanpesuun liittyvien syytetoimien, tuomioiden ja muiden ilmoituksiin liittyvien lainvalvontatoimien määrää, olisi tärkeä apuväline luotaessa ennakkovaroitusjärjestelmiä ja arvioitaessa alalla toteuttavien toimien tehokkuutta. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 30 artiklan 2 kohdan d alakohdan nojalla osa poliisiyhteistyön yhteistä toimintaa on perustaa valtioiden rajat ylittävää rikollisuutta koskeva tutkimus-, dokumentointi- ja tilastoverkosto. Vuosituhannen strategian suosituksessa 1 mainitaan järjestäytyneeseen rikollisuuteen liittyviä aiheita ja ilmiöitä koskevan, yhtenäisen EU:n lähestymistavan määrittäminen ja uusien suuntausten havaitseminen. [59]

[59] Järjestäytyneen rikollisuuden ehkäiseminen ja valvonta: Euroopan unionin strategia uuden vuosituhannen alkaessa (EYVL C 124, 3.5.2000). Suosituksessa 1 viitataan tarpeeseen kehittää yhdenmukainen tilastomenetelmä, joka helpottaisi järjestäytyneen rikollisuuden määrittämistä, eurooppalaisten kehityssuuntausten selvittämistä ja hyväksyttyjen ja toteutettujen toimien tehokkuuden arviointia.

Komissio aikoo yhdessä asianomaisten osapuolten kanssa tukea sellaisia tietojenkeruu- ja tilastomenetelmiä, jotka ovat hyödyllisiä erityisesti järjestäytyneen talousrikollisuuden torjunnan kannalta. Lisäksi komissio tukee järjestäytyneen rikollisuuden alakohtaisia muotoja koskevien taloudellisten riskiarviointien toteuttamista, jotta voidaan laatia yhteiset eurooppalaiset menetelmät taloudellisten riskien ja haittojen arvioimiseksi.

3.5. Rikollisuus- ja rikoksentorjuntavaikutusten arviointi (crime proofing)

Komissio kehittelee parhaillaan keinoa helpottaa sellaisten säädösaloitteiden tunnistamista, jotka voivat vahingossa luoda mahdollisuuksia rikollisuudelle. Seuraavassa vaiheessa tätä rikollisuuden riskien arviointimenetelmää voidaan mahdollisesti ryhtyä soveltamaan muillakin aloilla kuin lainsäädäntöprosessissa. Sitä voitaisiin soveltaa esimerkiksi vahinkovakuutusilmoituksiin tai luottokorttihakemuksiin liittyviin menettelyihin ja prosesseihin petosmahdollisuuksien vähentämiseksi. Yhteisön talousarvioon kohdistuvien petosten torjunnan osalta komissio/OLAF on tehnyt petoksiin varautumista koskevan aloitteen [60], jonka tarkoituksena on tunnistaa yhteisön säädös- ja muissa ehdotuksissa olevat, petokset mahdollistavat heikkoudet ja poistaa ne.

[60] Komission tiedonanto, 7.11.2001, SEK(2001) 2029 lopullinen.

3.6. Toimintatapojen arviointi ja seuranta

Euroopan komissio pitää erittäin tärkeänä esimerkiksi neuvoston monialaisen työryhmän johdolla laadittua keskinäistä arviointimekanismia. Komissio suunnittelee, että järjestäytyneen talousrikollisuuden torjumiseksi EU:ssa suoritettujen toimien tehokkuutta ja vaikutuksia arvioidaan perusteellisesti vuonna 2005. Siihen liittyvien arviointikäyntien tarkoituksena on löytää parhaat käytännöt ja alat, joilla voitaisiin ryhtyä lisätoimiin järjestäytyneen talousrikollisuuden torjumiseksi.

3.7. Koulutusohjelmat, työryhmät ja tutkimukset

Koulutus on keskeistä järjestäytyneen talousrikollisuuden torjunnassa. Lainvalvonta- ja oikeusviranomaisilla ja niillä yksityisen sektorin aloilla, joita asia koskettaa, on oltava tarvittavat taidot ja tietämys. Koulutuksella on motivoitava henkilöstöä ja mahdollisuuksien mukaan kansalaisyhteiskuntaa ottamalla esille järjestäytyneen talousrikollisuuden torjunnan taustalla olevat taloudelliset ja yhteiskunnalliset välttämättömyydet.

Euroopan komissio jatkaa seminaarien, työryhmien ja tutkimusten järjestämistä ja/tai rahoittamista AGIS-ohjelman puitteissa. Tietoa ohjelmasta löytyy vapautta, turvallisuutta ja oikeutta käsitteleviltä Europa-palvelimen sivuilta (www.europa.eu.int).

4. JÄRJESTÄYTYNEEN TALOUSRIKOLLISUUDEN EHKÄISEMISEEN JA TORJUNTAAN TÄHTÄÄVIEN TOIMENPITEIDEN TÄYTÄNTÖÖNPANON TUKEMINEN

4.1. Järjestäytyneen talousrikollisuuden torjuntatoimien rahoittaminen

Komissio julkaisi 10. helmikuuta 2004 vuoden 2006 jälkeisiä rahoitusnäkymiä koskevan tiedonannon "Yhteisen tulevaisuuden rakentaminen - Politiikan haasteet ja rahoitusmahdollisuudet laajentuneessa unionissa 2007-2013" (KOM(2004) 101 lopullinen). Tiedonannossa määritellään vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuva alue ensisijaiseksi poliittiseksi tavoitteeksi ja yhdentymisen uudeksi haasteeksi. Turvallisuuden alalla keskeistä on "entistä suuremman painoarvon antaminen rikosten ehkäisemiselle, varsinkin vakavan ja järjestäytyneen rikollisuuden uusien muotojen ja keinojen ehkäisemiselle". Lupaus komission kehittämistä uusista rahoituskeinoista edistää asiasta käytävää keskustelua ja laajentaa EU:n tasolla kehitettäviä toimintatapoja järjestäytyneen talousrikollisuuden torjumiseksi. Euroopan komissiolla on siis keskeinen tehtävä sekä lainsäädännöllisten että poliittisten aloitteiden tukemisessa, valvonnassa ja kehittämisessä.

4.2. Ulkoisten toimien tehostaminen järjestäytyneen talousrikollisuuden torjumiseksi

EU:n teknisen avun ohjelmien tarkoituksena on auttaa kolmansia maita parantamaan mahdollisuuksiaan saavuttaa joko eurooppalaiset tai kansainväliset standardit. Näihin ohjelmiin sisällytetään yhä useammin oikeus- ja sisäasioihin liittyviä näkökohtia, jotka liittyvät erityisesti rahanpesuun ja terrorismin rahoittamiseen. Lisäksi EU on tehnyt kolmansien valtioiden kanssa useita sopimuksia, joista tuorein on Yhdysvaltojen kanssa 25. kesäkuuta 2003 tehty sopimus keskinäisestä avunannosta rikosoikeudellisissa asioissa [61]. Euroopan komissio aikoo tutkia mahdollisuutta tehdä vastaavanlaisia sopimuksia EU:n ja muiden maiden välillä. Komissio katsoo myös [62], että on tarpeen yhtenäistää verokeitaisiin sovellettavaa yhteisön politiikkaa parhaita käytäntöjä koskevien eurooppalaisten ja kansainvälisten standardien edistämiseksi.

[61] RIKOSOIKEUDELLISIA ASIOITA KOSKEVAN KESKINÄISEN AVUNANNON LISÄKSI EU:N JA YHDYSVALTAIN VÄLISESSÄ SOPIMUKSESSA KÄSITELLÄÄN TALOUSRIKOLLISUUTEEN LÄHEMMIN LIITTYVIÄ KYSYMYKSIÄ, KUTEN SELLAISTEN OIKEUSHENKILÖIDEN TAI LUONNOLLISTEN HENKILÖIDEN PANKKITILEJÄ KOSKEVIEN TIETOJEN VAIHTOA, JOITA EPÄILLÄÄN TAI JOTKA ON ASETETTU SYYTTEESEEN RIKOKSESTA.

[62] KS. KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE JA TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE - EUROOPAN UNIONIN VEROPOLITIIKAN ENSISIJAISISTA TAVOITTEISTA TULEVINA VUOSINA (KOM(2001) 260 LOPULLINEN, 23.5.2001).

5. PÄÄTELMÄT

Järjestäytynyt talousrikollisuus vahingoittaa lainkuuliaisia talouden toimijoita ja vahvistaa varjotaloutta, mikä puolestaan heikentää talouskasvua ja julkisia resursseja. Järjestäytyneen talousrikollisuuden torjunnan merkitystä lisää se, että kyseisen rikollisuuden vähentämisellä on vaikutusta järjestäytyneen rikollisuuden ehkäisemiseen yleensä. Raha on järjestäytyneen rikollisuuden elinehto, joten järjestäytyneitä rikollisryhmiä voidaan heikentää huomattavasti vaikeuttamalla niiden rahansaantia tai estämällä se.

Rahanpesun torjunta on ollut Euroopan unionin tärkeimpiä poliittisia painopisteitä jo vuosia, koska on katsottu tarpeelliseksi suojata rahoitusjärjestelmää ja edistää toimia järjestäytyneen rikollisuuden poistamiseksi. Syyskuun 11. päivän 2001 traagiset tapahtumat ja kansainvälinen päätös terrorismin rahoituksen lopettamisesta ovat lisänneet toiminnan näkyvyyttä ja merkitystä entisestään.

Vaikka tehokkaita rahanpesun torjuntatoimia on jo otettu käyttöön, komissio on päättänyt jatkaa rahanpesun torjuntaa ja kehittää lainsäädäntöä rahoitusjärjestelmän muuttuessa yhä monimutkaisemmaksi.

Ensimmäisen ja toisen rahanpesudirektiivin nojalla on otettu käyttöön tärkeitä valvontakeinoja, joiden avulla voidaan helpommin tunnistaa rahanpesu, joka koskee rikollisesta toiminnasta peräisin olevia rahoja ja muita varoja. Työ jatkuu edelleen. Ehdotus kolmanneksi rahanpesudirektiiviksi, jonka komissio aikoo esittää kesäkuussa 2004, on tarkoitettu vakauttamaan ja lujittamaan tätä lähestymistapaa. Ehdotuksessa kolmanneksi direktiiviksi säädetään muutoksista, joita aiempiin direktiiveihin tarvitaan rahanpesunvastaisen toimintaryhmän 40 suosituksen tarkistamisen johdosta, ja muista muutoksista, jotka ovat välttämättömiä rahanpesunvastaisten keinojen tehostamiseksi.

Järjestäytyneen talousrikollisuuden tunnistamista, valvontaa ja torjumista koskevaan toimintaan on otettava mukaan kaikki sidosryhmät. Yksityisen ja julkisen sektorin yhteistyön lisääminen on keskeistä. Myös lainvalvontaviranomaisten yhteistyön ja tietojenvaihdon lisääminen kaikilla tasoilla niin valtioiden sisällä kuin kansainvälisesti on tärkeää. Enemmän huomiota on kiinnitettävä Europolin ja Eurojustin strategiseen tehtävään yhteisissä ja rinnakkaisissa tutkimuksissa sekä Europolin ja kansallisten lainvalvonta- ja oikeusviranomaisten toiminnan koordinointiin.

Rahoitusta koskevasta tutkinnasta olisi tultava kiinteä osa lainvalvontatoimea, mikä edellyttää uuden kokonaisvaltaisen lähestymistavan omaksumista rikoksiin ja tietojen keräämistä rikollisverkoista ja järjestäytyneen rikollisuuden edunsaajista. Lisäksi on tutkittava tehokkaampia keinoja järjestäytyneiden rikollisten varojen ja rikoksentekovälineiden tunnistamiseksi, jäädyttämiseksi ja menetetyksi tuomitsemiseksi. Tässä voidaan mahdollisesti käyttää apuna erityisiä varojen perimisestä vastaavia elimiä ja siviiliprosesseja.

Rikolliset hyötyvät mahdollisuudesta salata varojen todellisen edunsaajan henkilöllisyys, yhtiöittämisen helppoudesta ja asiamiesten käytöstä. Sen takia avoimuus on tärkeää järjestäytyneen talousrikollisuuden torjunnassa ja vaatii lisätoimia.

Myös muita tukimuotoja tarvitaan järjestäytyneen talousrikollisuuden torjunnan tehostamiseksi. Olisi kehitettävä keinoja tällaisen rikollisuuden eri muotojen määrän ja laajuuden mittaamiseksi, kehityssuuntausten tunnistamiseksi ja toiminnan tehokkuuden arvioimiseksi. Järjestäytyneen talousrikollisuuden torjuntaan liittyvien poliittisten toimien arviointi on tärkeää. Sen takia komissio ehdottaa, että toimien tehoa arvioitaisiin perinpohjaisesti, jotta voitaisiin tunnistaa parhaat käytännöt sekä alueet, joilla tarvitaan lisätoimia.

Euroopan komissio pitää järjestäytyneen talousrikollisuuden torjuntaa keskeisenä toiminnan alueena lähivuosina ja on päättänyt olla mukana kehittämässä asiassa tehokkaita toimia, kuten tästä tiedonannosta ilmenee.