52003SC1293

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE EY:n perustamissopimuksen 251 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan mukaisesti neuvoston vahvistamasta yhteisestä kannasta, joka koskee Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin antamista Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella

2001/0111 (COD)

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE EY:n perustamissopimuksen 251 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan mukaisesti neuvoston vahvistamasta yhteisestä kannasta, joka koskee Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin antamista Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella

1 ASIAKIRJAN TAUSTA

Komission ehdotus toimitettiin Euroopan parlamentille ja neuvostolle (asiakirja KOM(2001) 257 lopullinen - 2001/0111 (COD)): // 29. kesäkuuta 2001

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea antoi lausuntonsa: // 24. huhtikuuta 2002

Alueiden komitea antoi lausuntonsa: // 13. maaliskuuta 2002

Euroopan parlamentti antoi lausuntonsa ensimmäisessä käsittelyssä: // 11. helmikuuta 2003

Komissio esitti muutetun ehdotuksen neuvostolle: // 15. huhtikuuta 2003

Yhteinen kanta vahvistettiin: // 5. joulukuuta 2003

2 KOMISSION EHDOTUKSEN TARKOITUS

Tämän ehdotuksen tarkoituksena on korvata eräät voimassa olevat unionin kansalaisten vapaata liikkuvuutta koskevat säädökset ja täydentää niitä. Ehdotus perustuu unionin kansalaisuuden myötä perustettuun uuteen oikeudelliseen ja poliittiseen tilanteeseen. Siinä vahvistetaan yksityiskohtaiset säännöt suoraan perustamissopimukseen perustuvan perusoikeuden eli unionin kansalaisten liikkumis- ja oleskeluoikeuden käyttämiselle. Tämä oikeus mainitaan myös Euroopan unionin perusoikeuskirjassa.

Ehdotus on tässä suhteessa merkittävä askel määriteltäessä unionin kansalaisuuden keskeistä sisältöä. Tästä on osoituksena ehdotuksen perusajatus, jonka mukaan unionin kansalaisten olisi voitava oleskella jäsenvaltioissa ja liikkua jäsenvaltiosta toiseen mahdollisuuksien mukaan samoin edellytyksin kuin jäsenvaltion kansalaiset, jotka liikkuvat tai vaihtavat asuinpaikkaa kotivaltiossaan.

Ehdotuksen ensisijaisena tavoitteena on helpottaa vapaan liikkumis- ja oleskeluoikeuden käyttämistä vähentämällä hallinnolliset muodollisuudet vain välttämättömimpään, määrittämällä perheenjäsenten asema paremmin, ottamalla käyttöön pysyvä oleskeluoikeus, jonka saa asuttuaan jossakin jäsenvaltiossa laillisesti ja yhtäjaksoisesti useita vuosia, ja rajoittamalla jäsenvaltioiden mahdollisuutta evätä tai lakkauttaa oleskeluoikeus yleiseen järjestykseen liittyvistä syistä.

3 YHTEISTÄ KANTAA KOSKEVAT HUOMAUTUKSET

3.1 Yleistä

Neuvosto saavutti 22. syyskuuta 2003 määräenemmistöllä poliittisen yhteisymmärryksen, joka on sisällytetty 5. joulukuuta 2003 hyväksyttyyn yhteiseen kantaan.

Neuvoston yhteisessä kannassa on säilytetty komission alkuperäisen ehdotuksen keskeinen sisältö sellaisena kuin se on tarkistettuna muutetulla ehdotuksella.

Tärkeimmät yhteiseen kantaan perustuvat muutokset koskevat seuraavia seikkoja:

- Perheen käsite: 2 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaan perheenjäsenen määritelmä käsittää myös rekisteröidyt kumppanit siinä tapauksessa, että rekisteröity parisuhde rinnastetaan vastaanottavan jäsenvaltion lainsäädännössä avioliittoon. Muutetusta ehdotuksesta poiketen määritelmä ei siis kata asianmukaisesti todistettua vakituista parisuhdetta. Tätä rajoitusta on kuitenkin lievennetty lisäämällä 3 artiklaan uusi säännös, jonka mukaan jäsenvaltioiden on helpotettava sellaisen kumppanin maahantuloa ja oleskelua, jonka kanssa oleskeluoikeuden pääasiallisena haltijana olevalla EU:n kansalaisella on vakituinen parisuhde.

- Yhteisessä kannassa ei hyväksytä ilman erityisehtoja sallittavan oleskelun pidentämistä kolmesta kuukaudesta kuuteen kuukauteen. Koska tätä muutosta olisi vaikea soveltaa niihin perheenjäseniin, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia, neuvosto piti parempana pysyttäytyä nykyisessä kolmen kuukauden säännössä.

- Pysyvän oleskeluoikeuden saamiseksi edellytettävän oleskelun pituudeksi sovittiin viisi vuotta komission ehdottaman neljän vuoden sijasta.

- Yhteisessä kannassa ei hyväksytä ehdotonta suojaa karkottamista vastaan alaikäisten ja pysyvän oleskeluoikeuden haltijoiden osalta. Neuvosto hyväksyi kuitenkin vahvistetun suojan karkottamista vastaan niiden unionin kansalaisten osalta, jotka ovat oleskelleet vastaanottavassa jäsenvaltiossa pitkään.

Komissio hyväksyy yhteisen kannan. Vaikka se ei olekaan yhtä kunnianhimoinen kuin komission alkuperäinen ehdotus, jota komissio muutti Euroopan parlamentin tarkistusten perusteella, siinä otetaan tasapainoisesti huomioon eri jäsenvaltioiden eriävät kannat, ja se merkitsee huomattavaa edistysaskelta verrattuna nykyisiin vapaata liikkumis- ja oleskeluoikeutta koskeviin sääntöihin.

3.2. Yhteisessä kannassa huomioon otetut Euroopan parlamentin tarkistukset

3.2.1. Tarkistukset, jotka on sisällytetty muutettuun ehdotukseen ja yhteiseen kantaan joko kokonaan tai osittain

3.2.1.1 Johdanto-osan kappaleet

Tarkistukset 3, 5, 6, 8, 9, 10, 12 ja 13 on otettu yhteiseen kantaan sellaisinaan.

Tarkistukset 7 ja 11 on otettu siihen osittain. Muutokset selitetään lähemmin jäljempänä.

Johdanto-osan 9 kappale (tarkistus 7): Tarkistuksella täsmennetään, että alle kuuden kuukauden pituiseen oleskeluun ei sovelleta mitään ehtoja. Tarkistus on otettu yhteiseen kantaan, mutta ajanjakso on muutettu kolmeksi kuukaudeksi komission hyväksymän 6 artiklan uuden sanamuodon mukaisesti. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan työnhakijoiden oleskelulle ei kuitenkaan aseteta mitään ehtoja vähintään kuuden kuukauden ja jopa pidemmän ajanjakson aikana, jos he voivat osoittaa, että he etsivät työtä aktiivisesti ja että heillä on todella mahdollisuus löytää työpaikka. Tämän vuoksi johdanto-osan kappaleeseen on sisällytetty tätä koskeva maininta.

Johdanto-osan 21 kappale (tarkistus 11): Tarkistus on sisällytetty yhteiseen kantaan, mutta sanamuotoa on muutettu hieman, jotta se sopisi yhteen komission hyväksymän uudelleen muotoillun 24 artiklan kanssa, johon siinä viitataan.

3.2.1.2 Artiklat

Tarkistukset 25, 28, 34, 39, 40, 55, 59, 61, 64, 68, 71, 72, 74, 78, 79, 80, 82, 83, 85, 86, 89, 90 ja 99 on otettu yhteiseen kantaan sellaisinaan.

Tarkistukset 20, 24, 30, 33, 41, 47, 49, 50, 51, 52, 54, 55, 64, 68, 74, 77, 78, 79, 82, 83, 86, 108 ja 116 on otettu yhteiseen kantaan osittain. Neuvoston tekemät muutokset esitetään jäljempänä.

3 artiklan 2 kohta (tarkistus 20): Tarkistuksella pyrittiin helpottamaan muiden kuin 2 artiklassa tarkoitettujen perheenjäsenten maahantuloa ja oleskelua, silloin kun se on perusteltua painavista terveydellisistä syistä taikka humanitaarisista syistä. Lisäys on sisällytetty yhteiseen kantaan osittain: neuvosto päätti poistaa viittauksen humanitaarisiin syihin, koska se katsoi, että kyseessä on liian laaja käsite, jota voidaan helposti käyttää väärin. Komissio voi hyväksyä tämän muutoksen, koska se katsoo, että humanitaariset syyt sisältyvät jo kaikkien jäsenvaltioiden perusoikeuksia koskeviin velvoitteisiin. Tämän vuoksi erillinen viittaus humanitaarisiin syihin ei ole tässä tarpeen.

5 artiklan 2 kohta (tarkistus 24): Yhteiseen kantaan on otettu sellaisenaan tarkistuksen ensimmäinen muutos, jolla lisätään viittaus kansalliseen lainsäädäntöön. Näin voidaan kattaa myös ne valtiot, jotka eivät sovella viisumeista annettua asetusta (EY) N:o 539/2001.

Toisen muutoksen tarkoituksena on korjata teksti oikeudellisten vaatimusten mukaiseksi, ja myös se on otettu yhteiseen kantaan.

Sen sijaan yhteiseen kantaan ei ole otettu toista alakohtaa koskevaa muutosta, jossa täsmennettiin viisumin myöntämiselle asetettua määräaikaa. Neuvosto katsoi, että viisi työpäivää on tähän tarkoitukseen liian tiukka määräaika, jonka puitteissa ei ole mahdollista ottaa huomioon erityistilanteita. Tämän vuoksi se korvasi määräajan ilmaisulla "mahdollisimman pian nopeutetun menettelyn mukaisesti". Komissio hyväksyy uuden sanamuodon, sillä se takaa joka tapauksessa, että viisumihakemus käsitellään nopeasti.

7 artiklan 3 kohta (tarkistus 30): Tarkistus on otettu yhteiseen kantaan, koska sillä on vain siirretty 8 artiklan 7 kohta uuteen paikkaan. Neuvosto on kuitenkin muuttanut c alakohdan sanamuotoa ja komissio on hyväksynyt muutoksen. Muutoksen tarkoituksena on täsmentää, että työntekijä säilyttää asemansa kuuden kuukauden ajan nykyisten sääntöjen mukaisesti.

8 artiklan 2 kohta (tarkistus 33): Yhteiseen kantaan on otettu sellaisenaan tarkistuksen se osa, jonka tarkoituksena on täsmentää, että rekisteröintitodistuksessa ei vahvisteta oleskeluoikeutta vaan että kyseessä on ainoastaan hallinnollinen muodollisuus. Sen sijaan neuvosto on poistanut kaikkiin seuraamuksia koskeviin artikloihin tehdyn täsmennyksen, jonka mukaan seuraamusten on oltava hallinnollisia. Komissio on hyväksynyt muutoksen, sillä se antaa jäsenvaltioille vapaat kädet päättää sovellettavasta seuraamusjärjestelmästä kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti. Artiklassa säädetään kuitenkin edelleen siitä, että seuraamusten on oltava oikeasuhteisia ja syrjimättömiä.

11 artiklan 2 kohta (tarkistus 41): Tarkistus selkeyttää tekstiä. Siinä asetetaan oleskelun keskeytymiselle aikarajoitus, mikä vaikuttaa kohtuulliselta. Yhteisen kannan sanamuoto poikkeaa parlamentin tarkistuksesta vain siltä osin, että siinä vuoden aikarajoitus koskee myös raskaudesta ja synnytyksestä johtuvaa oleskelun keskeytymistä. Komissio on hyväksynyt tämän tarkistuksen, sillä se katsoo, että kun oleskelu keskeytyy vuodeksi, jäsenvaltioilla pitäisi olla syystä riippumatta mahdollisuus tarkistaa, että asianomaisella ja erityisesti niillä perheenjäsenillä, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia, on edelleen oleskeluoikeus. Tältä osin on syytä muistuttaa, että säännöksessä ei aseteta kyseenalaiseksi asianomaisten henkilöiden oleskeluoikeutta, vaan ainoastaan vaaditaan heitä hakemaan uusi oleskelukortti.

13 artiklan 1 kohta ja 2 kohdan a, b ja d alakohta (tarkistukset 47, 49, 50 ja 51): Näillä tarkistuksilla haluttiin varmistaa tekstin johdonmukaisuus 2 artiklan kanssa lisäämällä viittaus 2 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettujen parisuhteiden purkautumiseen. Yhteisessä kannassa otetaan huomioon tämä muutos, mutta rajoitetaan se 2 artiklan uuden sanamuodon mukaisesti koskemaan ainoastaan rekisteröityjen parisuhteiden purkautumista.

Avioliiton ja parisuhteen kestoa koskevaa vaatimusta on a alakohdassa pidennetty kolmeen vuoteen, kun parlamentti ehdotti kahta vuotta. Tämä on kuitenkin vähemmän kuin komission alkuperäisessä ehdotuksessa, jossa esitettiin viittä vuotta. Komissio on hyväksynyt muutoksen, sillä sen mielestä ehdotettu vaatimus on kohtuullinen.

13 artiklan 2 kohdan c alakohta (tarkistus 52): Parlamentin tarkistuksen tarkoituksena on mainita sellaisia vaikeita tilanteita, joissa oleskeluluvan säilyttäminen on perusteltua avioeron, avioliiton peruuttamisen tai parisuhteen purkautumisen jälkeen. Tarkistuksen sisältö on otettu yhteiseen kantaan, mutta siitä on poistettu humanitaarisia syitä koskeva maininta. Komissio on hyväksynyt muutoksen (ks. edellä huomautus 3 artiklaa koskevasta tarkistuksesta 20).

15 artikla (tarkistus 54): Tarkistuksen tarkoituksena oli lisätä tekstiin artikla, jonka sisältö vastaisi komission alkuperäisen ehdotuksen entistä 24 artiklaa. Muutos on sisällytetty yhteiseen kantaan, sillä on johdonmukaisempaa liittää tämä artikla III luvun loppuun, koska sen jälkeen kun asianomainen on saanut pysyvän oleskeluoikeuden, hänet voidaan karkottaa ainoastaan yleiseen järjestykseen liittyvistä syistä. Sen sijaan ensimmäinen kohta, joka lisättiin täsmentämään sitä, että oleskeluoikeus säilyy niin kauan kuin oleskelun edellytyksiä noudatetaan, on siirretty edelliseen artiklaan. Komissio on hyväksynyt tämän muutoksen, joka parantaa ehdotuksen johdonmukaisuutta (ks. jäljempänä jakso 3.3.2, 14 ja 15 artiklaa koskevat huomautukset).

16 artikla (tarkistus 55): tarkistus on otettu yhteiseen kantaan, mutta sen sanamuotoa on muutettu siten, että mitään aikarajoituksia ei hyväksytä, kun oleskelu keskeytyy asevelvollisuuden suorittamisen vuoksi. Komissio on hyväksynyt muutoksen, sillä sen ansiosta artikla on johdonmukainen 11 artiklan kanssa.

24 artiklan 2 kohta (tarkistus 108): Tällä tarkistuksella pyrittiin poistamaan tilanne, jossa työelämän ulkopuolella olevilla henkilöillä ei ole oikeutta toimeentulotukeen ennen pysyvän oleskeluoikeuden saamista. Neuvosto on hyväksynyt tarkistuksen, mutta on tehnyt siihen lisäyksen, jonka mukaan unionin kansalaisilta voidaan evätä toimeentulotuki kolmen ensimmäisen oleskelukuukauden aikana. Komissio pitää muutosta hyväksyttävänä, sillä kyseiset henkilöt on oleskelun alussa vapautettu kaikista oleskeluun liittyvistä muodollisuuksista, minkä vuoksi toimeentulotuen epääminen on perusteltua (tämä on myös nykyisten sääntöjen mukaista).

29 artiklan 1 kohta (tarkistus 77): Tarkistuksessa ehdotettiin tähän kohtaan useita muutoksia, jotka kaikki on otettu yhteiseen kantaan. Neuvosto teki vielä yhden muutoksen korvaamalla viittauksen vuoden 1951 terveysasetukseen yleisemmällä viittauksella "Maailman terveysjärjestön asiaan kuuluviin välineisiin". Komissio on hyväksynyt muutoksen, sillä sen mielestä uusi viittaus on selvästi parempi.

31 artiklan 3 kohta (tarkistus 113): Tarkistus on otettu yhteiseen kantaan muutetussa ehdotuksessa esitetyn sanamuodon mukaisena. Tarkistuksessa säädetään karkottamistoimenpiteen täytäntöönpanon keskeyttämisestä, kunnes muutoksenhaun lykkäävästä vaikutuksesta on tehty lopullinen päätös. Tekstissä mainitaan kuitenkin eräitä poikkeuksia, jotta voidaan sulkea pois tapaukset, joissa karkottaminen perustuu oikeuden päätökseen tai joissa asianomainen on jo käynyt läpi oikeudellisen muutoksenhakumenettelyn tai kun on olemassa yleiseen järjestykseen liittyviä pakottavia syitä. Komissio on hyväksynyt nämä muutokset, sillä se katsoo, että ehdotuksen päätavoite säilyy: asianomaisella on edelleen oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin karkottamispäätöstä vastaan, niin että hänen karkottamisensa voidaan estää, kunnes hän on voinut hakea päätökseen muutosta. Yleiseen turvallisuuteen perustuva poikkeus on hyväksytty, sillä se on perusteltu kyseisen tilanteen vakavuuden vuoksi.

3.2.2. Tarkistukset, jotka sisältyvät muutettuun ehdotukseen mutta eivät yhteiseen kantaan

3.2.2.1. Johdanto-osan kappaleet

Johdanto-osan 4 kappale (tarkistus 2): Tarkistuksen tarkoituksena oli mainita, että myös palkattujen työntekijöiden ja itsenäisten ammatinharjoittajien liikkuvuus on yksi unionin poliittisista painopistealueista. Sitä ei otettu yhteiseen kantaan, koska tekstiä haluttiin yksinkertaistaa.

3.2.2.2. Artiklat

4 artikla (tarkistus 21): Parlamentti toivoi mainintaa sukupuoliseen identiteettiin perustuvan syrjinnän kieltämisestä, mutta lisäystä ei ole otettu huomioon 4 artiklan korvaavassa johdanto-osan kappaleessa. Komissio on hyväksynyt muutoksen, sillä yhteisen kannan sanamuoto vastaa perusoikeuskirjan 21 artiklan sanamuotoa, jossa ei esitetä tyhjentävää luetteloa syrjinnän perusteista.

7 artiklan 1 kohdan a alakohta (tarkistus 27): Yhteisessä kannassa ei mainita erikseen palvelujen vastaanottajia. Neuvosto katsoi perustellusti, että palvelujen vastaanottajia ei voida rinnastaa palkattuihin työntekijöihin tai itsenäisiin ammatinharjoittajiin.

8 artiklan 1 kohta (tarkistus 32): Yhteiseen kantaan ei otettu parlamentin ehdottamaa tarkistusta, jonka mukaan kaikki unionin kansalaiset voisivat halutessaan rekisteröityä myös niissä jäsenvaltioissa, jotka eivät sitä edellytä. Neuvosto katsoi, että jäsenvaltioita ei pidä velvoittaa antamaan rekisteröintitodistusta, jos ne eivät ota tätä muodollisuutta itse käyttöön. Sitä paitsi mahdollisuus saada tällainen todistus saattaisi johtaa käytännössä siihen, että kaikkien kansalaisten olisi pyydettävä todistus. Komissio hyväksyi nämä perustelut ja ehdotetun muutoksen, joka palauttaa tekstin alkuperäiseen asuunsa.

8 artiklan 5 kohdan b alakohta (tarkistus 35): Neuvosto ei hyväksynyt sitä, että sukulaisuussuhteen voisi osoittaa pelkällä selvityksellä. Muutos on yhdenmukainen sen linjan kanssa, jonka neuvosto on omaksunut 8 artiklassa säädettyyn rekisteröintijärjestelmään nähden, jonka komissio hyväksyi (ks. jäljempänä jakso 3.3.2, 8 artiklaa koskevat huomautukset).

9 artiklan 3 kohta (tarkistus 38): Parlamentin tarkistuksen tarkoituksena oli ottaa huomioon yhteisöjen tuomioistuimen asiassa C-459/99, MRAX, 25. heinäkuuta 2002 antama tuomio. Neuvosto ei hyväksynyt tarkistusta, koska se oli ristiriidassa 10 artiklan kanssa. 10 artiklassa näet luetellaan tyhjentävästi asiakirjat, jotka voidaan vaatia oleskelukortin myöntämistä varten niiltä perheenjäseniltä, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia, eikä viisumia mainita tässä luettelossa. Olisi näin ollen ollut ristiriitaista todeta, että oleskelukortin myöntämisestä ei voida kieltäytyä viisumin puuttumisen vuoksi. Komissio on neuvoston kanssa samaa mieltä siitä, että teksti on selkeämpi ilman tätä lisäystä.

20 artiklan 1 kohta (tarkistus 62): Komission alkuperäisen ehdotuksen mukaan oleskelukortti oli voimassa määräämättömän ajan ja se oli uusittava kymmenen vuoden välein, mikä vaikutti ristiriitaiselta. Siksi parlamentti ehdottikin, että säilytettäisiin vain määräämätöntä aikaa koskeva ilmaisu. Neuvosto sen sijaan valitsi uusimisen kymmenen vuoden välein, minkä komissio hyväksyy. (Ks. jäljempänä jakso 3.3.2, 20 artiklaa koskeva huomautus).

27 artiklan 5 a kohta (tarkistus 76): Tällä tarkistuksella velvoitettiin jäsenvaltiot ilmoittamaan komissiolle kaikista karkottamispäätöksistä, jotka koskevat unionin kansalaista tai tämän perheenjäsentä. Neuvosto ei ole hyväksynyt tätä tarkistusta, koska sen mielestä kyseessä on raskas menettely, joka ei käytännössä juuri toisi etua unionin kansalaisille. Komissio onkin hyväksynyt tämän kohdan poistamisen.

31 artiklan 2 kohta (tarkistus 84): Tarkistusta ei ole voitu ottaa yhteiseen kantaan, sillä kohta on poistettu komission suostumuksella. (Ks. jäljempänä jakso 3.3.2, 31 artiklan 2 kohtaa koskeva huomautus).

33 artikla (tarkistus 88): Parlamentti esitti, että tällä tarkistuksella jaettaisiin 33 artiklan sisältö kahdeksi eri artiklaksi. Neuvosto halusi kuitenkin säilyttää 33 artiklan ennallaan, koska se katsoi, että artiklan 2 kohta viittaa ainoastaan 1 kohdassa tarkoitettuihin päätöksiin. Komissio on samaa mieltä ja hyväksyy tekstin säilyttämisen yhtenä artiklana.

38, 39 ja 40 artikla (tarkistukset 91, 92 ja 93): Näissä tarkistuksissa esitetyt muutokset koskevat direktiivin voimaantulopäivää. Parlamentti ehdotti heinäkuuta 2004, mikä ei tunnu enää realistiselta. Siksi tarkistuksia ei ole otettu yhteiseen kantaan.

3.3. Neuvoston lisäämät uudet säännökset

3.3.1 Johdanto-osan kappaleet

Johdanto-osan kappaleita on muutettu, jotta ne olisivat johdonmukaiset artiklaosaan tehtyjen muutosten kanssa. Tämä koskee mm. 6, 8 ja 28 artiklan uusiin säännöksiin liittyviä johdanto-osan kappaleita.

Muiden muutosten tarkoituksena on yksinkertaistaa ja selkeyttää tekstiä. Esimerkiksi johdanto-osan 1, 2 ja 3 kappaletta on muokattu niin, että niissä korostetaan unionin kansalaisuuden käsitteen merkitystä, joka on tämän direktiivin perusta.

Toisen muutoksen myötä on poistettu kaikki viittaukset EY:n perustamissopimukseen, koska ne vanhenisivat välittömästi uuden perustuslain voimaantulon myötä. Nämä viittaukset eivät sitä paitsi ole välttämättömiä johdanto-osan kappaleissa.

Jäljempänä tarkastellaan ainoastaan niitä johdanto-osan kappaleita, jotka poikkeavat muutetusta ehdotuksesta tai jotka eivät sisälly edellä käsiteltyihin ryhmiin.

Johdanto-osan 6 kappale: Tämä kappale on lisätty, jotta voidaan määritellä 3 artiklassa käytetty "helpottamisen" käsite. Yhteisöjen tuomioistuin ei ole milloinkaan tulkinnut tätä käsitettä, vaikka se perustuu palkattujen työntekijöiden ja itsenäisten ammatinharjoittajien vapaata liikkuvuutta koskevaan voimassa olevaan yhteisön säännöstöön. Komission mielestä uusi kappale on erittäin hyödyllinen, koska siinä annetaan jäsenvaltioille tietoa 3 artiklan soveltamisesta käytännössä.

Johdanto-osan 16 kappale: Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan (asia C-184/99, Grzelczyk) jäsenvaltiot eivät saa karkottaa unionin kansalaista, joka on hakenut vastaanottavassa valtiossa toimeentulotukea, vaikka hänellä ei ole siihen oikeutta, ellei hänestä aiheudu vastaanottavalle valtiolle kohtuutonta rasitusta. Komissio pitää uutta kappaletta erittäin hyödyllisenä, sillä siinä osoitetaan, mitä tekijöitä on otettava huomioon arvioitaessa, onko asianomaisesta aiheutunut kohtuuton rasitus, esimerkiksi haetun toimeentulotuen kesto ja määrä.

Johdanto-osan 17 kappale: Kappaleen loppuun on lisätty lause, jonka tarkoituksena on täsmentää 'laillisen oleskelun' sisältöä.

Johdanto-osan 31 kappale: Entinen 4 artikla, joka koski syrjintäkieltoa, on poistettu, ja sen sisältö on lisätty perusoikeuksien kunnioittamista koskevaan johdanto-osan kappaleeseen. Komissiolla ei ole mitään tätä vastaan. Koska syrjintäkielto kuuluu yhteisön oikeuden perusperiaatteisiin, sitä koskevan maininnan siirtäminen johdanto-osan kappaleeseen ei vaikuta kyseisen oikeuden laajuuteen.

3.3.2. Artiklat

2 ja 3 artikla: Näitä perheen ja edunsaajien määritelmiä koskevia artikloja on muutettu monella tavoin:

- rekisteröity parisuhde ja pysyvä suhde

Muutetun ehdotuksen 2 artiklan 2 kohdassa esitetty määritelmä kattoi sekä rekisteröidyn parisuhteen että vakituisen parisuhteen osapuolet niissä tapauksissa, joissa tällaiset suhteet tunnustetaan vastaanottavan jäsenvaltion lainsäädännössä. Neuvosto päätti rajoittaa määritelmää siten, että se koskee ainoastaan rekisteröidyn parisuhteen osapuolia, silloin kun tällainen parisuhde rinnastetaan vastaanottavan jäsenvaltion lainsäädännössä avioliittoon.

Samalla 3 artiklan sanamuotoa muutettiin niin, että siinä voidaan säätää, että jäsenvaltioiden on helpotettava sellaisen henkilön maahantuloa ja oleskelua, jonka kanssa unionin kansalaisella on rekisteröity parisuhde tai muuten asianmukaisesti todistettu vakituinen parisuhde. Komissio on hyväksynyt neuvoston ehdottaman lähestymistavan. Vaikka 2 artiklan 2 kohdan b alakohdassa esitetty määritelmä onkin suppeampi kuin muutetussa ehdotuksessa, on otettava huomioon, että 3 artiklan sisältöä on vastaavasti laajennettu, niin että se kattaa kaikki vakituiset suhteet. Komissio katsoo, että vakituinen suhde voi kattaa hyvin erilaisia tilanteita: samaa sukupuolta olevien henkilöiden avioliiton, rekisteröidyn parisuhteen, avoliiton ja muut laissa tunnustetut yhdessä elämisen muodot. Helpottamisen käsitettä täsmennetään johdanto-osan 6 kappaleessa.

Komissio katsoo, että yhteisen kannan sanamuoto on oikeudenmukainen kompromissi, jonka ansiosta unionin kansalaisten rekisteröidyt kumppanit tai avopuolisot voivat helpommin harjoittaa oikeuttaan liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella ilman, että on tarpeen velvoittaa jäsenvaltioita muuttamaan kansallista lainsäädäntöään.

- Muut sukulaiset

Ehdotuksen 2 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen, oleskeluoikeuden pääasiallisena haltijana olevan unionin kansalaisen suoraan ylenevään ja alenevaan polven kuuluvien sukulaisten osalta neuvosto päätti yksimielisesti palata voimassa olevaan säännöstöön ottamalla kummankin ryhmän osalta uudelleen käyttöön ikää ja huollettavana olemista koskevat edellytykset. Komissio hyväksyy kompromissina tämän kaikkien valtuuskuntien kannattaman muutoksen.

6 artikla (uusi): 6 artiklan 5 ja 6 kohta on selkeyden vuoksi siirretty uuteen artiklaan, joka kuuluu lukuun "oleskeluoikeus". Ilman ehtoja myönnettävän oleskeluoikeuden laajentamista kuuteen kuukauteen ei kuitenkaan ole hyväksytty. Jäsenvaltiot korostivat, että viisumiongelmien vuoksi olisi erittäin vaikea pidentää kuuteen kuukauteen ajanjaksoa, jonka kuluessa kolmansien maiden kansalaisten perheenjäseniltä ei vaadita mitään muodollisuuksia. Tämän ongelman ratkaisemiseksi komissio hyväksyi paluun voimassa oleviin sääntöihin, joiden mukaan kolmen ensimmäisen kuukauden aikana ei vaadita mitään erityisehtoja eikä muodollisuuksia.

Komissio on kuitenkin luvannut selvittää mahdollisuutta esittää tämän oleskeluoikeuden pidentämistä kuuteen kuukauteen kertomuksessa, joka sen on määrä esittää kaksi vuotta direktiivin voimaantulon jälkeen (36 artikla).

Johdonmukaisuuden vuoksi on täytynyt muuttaa kaikkia artikloja, joissa mainittiin kuuden kuukauden ajanjakso. Kyseessä ovat 7 artiklan 1 kohta, 8 artiklan 1 ja 2 kohta, 9 artiklan 1 ja 2 kohta, 24 artiklan 2 kohta, 27 artiklan 3 kohta sekä 29 artiklan 2 ja 3 kohta.

7 artiklan 4 kohta: Oikeus perheenyhdistämiseen koskee opiskelijoiden osalta ainoastaan puolisoa, kumppania ja huollettavana olevia lapsia. Huollettavana olevat ylenevään sukupolveen kuuluvat sukulaiset on siis heidän osaltaan suljettu tämän oikeuden ulkopuolelle kuten nykyisessäkin lainsäädännössä. Näiden henkilöiden maahantuloa ja oleskelua on kuitenkin helpotettava 3 artiklan mukaisesti. Komissio hyväksyi tämän rajoituksen, joka on nykyisen lainsäädännön mukainen, sillä sen ansiosta voitiin yleisen kompromissin pohjalta varmistaa, että direktiivissä säädettyjä oikeuksia sovelletaan myös opiskelijoihin.

8 artikla: Neuvosto on muuttanut komission ehdottamaa järjestelmää rekisteröintiä koskevien hallinnollisten muodollisuuksien osalta. Yhteisessä kannassa otetaan käyttöön järjestelmä, jossa unionin kansalaisen on esitettävä toimivaltaisille hallintoviranomaisille erikseen luetellut perusteluasiakirjat, jotka osoittavat, että hän täyttää 7 artiklassa säädetyt edellytykset (eli että hän on joko palkattu työntekijä tai itsenäinen ammatinharjoittaja ja että hänellä on riittävät varat ja sairausvakuutus ym.). Näistä vaatimuksista huolimatta järjestelmä on erittäin joustava, sillä rekisteröintitodistus annetaan välittömästi, ja oleskelun edellytysten täyttyminen voidaan käytännössä tarkistaa vain, jos on kohtuullinen syy epäillä sitä. Tässä uudessa tilanteessa on tarpeen täsmentää artiklan 4 kohdassa, mitä pidetään riittävinä varoina, ja ottaa käyttöön tietty joustava menettely, jonka mukaan jäsenvaltioiden on otettava huomioon kyseessä olevan henkilön henkilökohtainen tilanne.

Komissio hyväksyy neuvoston lähestymistavan, sillä siinä otetaan tasapuolisesti huomioon jäsenvaltioiden oikeutettu tavoite estää väärinkäytökset ja otetaan käyttöön kansalaisten kannalta nykyistä joustavampi menettely, kuten komissio halusi.

11 artiklan 1 kohta: Neuvosto on lisännyt, että sellaiselle perheenjäsenelle, joka ei ole minkään jäsenvaltion kansalainen, myönnetty oleskelukortti voi olla voimassa alle viisi vuotta tai unionin kansalaisen oleskelun arvioidun keston ajan, jos se on alle viisi vuotta. Komissio on hyväksynyt tämän muutoksen, koska se on sen mielestä looginen.

12 artiklan 2 kohta: Tässä kohdassa säädetään, että unionin kansalaisen perheenjäsen, joka ei ole minkään jäsenvaltion kansalainen, säilyttää oleskeluoikeutensa vastaanottavassa jäsenvaltiossa myös unionin kansalaisen kuoleman jälkeen, jos hän on oleskellut kyseisessä valtiossa vähintään vuoden ennen tämän kuolemaa. Komissio on hyväksynyt muutoksen, sillä se vastaa oikeutettuja huolenaiheita, ja vuoden määräaika vaikuttaa kohtuulliselta sekä siteiden syntymiseksi vastaanottavassa jäsenvaltiossa että väärinkäytösten välttämiseksi.

13 artiklan 2 kohdan d alakohta: Neuvosto on lisännyt toisen tilanteen, jossa yhteisön ulkopuolelta tulevan puolison tai kumppanin oleskelun jatkuminen voidaan sallia avioeron tai suhteen purkautumisen jälkeen. Kyseessä on tapaus, jossa asianomaisella on oikeus tavata unionin kansalaisen kanssa saamiaan lapsia. Komissio on hyväksynyt lisäyksen, sillä sen tarkoituksena on kattaa laillinen tilanne.

14 ja 15 artikla: Muutetun ehdotuksen 13 artikla on jaettu kahdeksi artiklaksi, ja tekstin sisältöä on selkiytetty.

Ensinnäkin 14 artiklassa selkiytetään edellytyksiä, joiden täyttyessä jäsenvaltio voi karkottaa unionin kansalaisen, joka ei enää täytä oleskeluoikeudelle asetettuja edellytyksiä. Tätä varten säännökseen on sisällytetty yhteisöjen tuomioistuimen asiassa C-184/99, Grzelczyk, antama oikeuskäytäntö, jonka mukaan vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmään turvautumisesta ei saa automaattisesti seurata karkottamistoimenpidettä. Lisäksi uudessa 16 artiklassa selkiytetään kohtuuttoman rasitteen käsitettä, jonka perusteella henkilö, joka on turvautunut sosiaalihuoltojärjestelmään, vaikka hänellä ei ole siihen oikeutta, voitaisiin karkottaa maasta.

Toisaalta menettelyllisiä takeita koskevat säännöt on siirretty erilliseen 15 artiklaan niiden sisältöä muuttamatta.

Komissio voi hyväksyä tämän lähestymistavan, sillä se selkeyttää edellytyksiä, joiden täyttyessä unionin kansalainen menettää oleskeluoikeutensa, nykyistä lainsäädäntöä ja yhteisöjen tuomioistuimen asiaa koskevaa oikeuskäytäntöä kuitenkin noudattaen. Komissio katsoo myös, että säännösten jakaminen kahdeksi artiklaksi tekee sanamuodosta johdonmukaisemman ja selkeämmän.

16 artiklan 1 ja 2 kohta: Pysyvän oleskeluoikeuden saamiseksi vaaditun oleskelun kestoksi vahvistetaan neljän vuoden sijasta viisi vuotta. Komissio on hyväksynyt tämän muutoksen, sillä vuodella pidennetty määräaika sai eräät aiemmin vastahakoisesti suhtautuneet jäsenvaltiot hyväksymään sen, että myös opiskelijat otetaan pysyvän oleskeluoikeuden piiriin.

16 artiklan 3 kohta: Neuvosto lyhensi oleskeluoikeuden menettämiseen johtavan oleskelun keskeytymisen keston kahteen vuoteen, kun muutetussa ehdotuksessa ehdotettiin neljää vuotta. Muutos edellyttää, että myös pysyvän oleskelukortin voimassaoloaikaa koskevan 20 artiklan 3 kohtaa muutetaan. Komissio hyväksyi muutoksen, sillä voidaan katsoa, että pysyvän oleskeluoikeuden perusteena olevat vahvat siteet vastaanottavaan jäsenvaltioon eivät enää kahden vuoden poissaolon jälkeen ole voimassa.

17 artiklan 4 kohdan a alakohta: Vastaanottavassa jäsenvaltiossa oleskelun kestoa on pidennetty kahteen vuoteen nykyisten sääntöjen mukaisesti (komission asetus N:o 1251/70). Komissio hyväksyy muutoksen, koska se on nykyisten sääntöjen mukainen ja takaa kiinteän yhteyden vastaanottavaan jäsenvaltioon, millä perusteella kyseisille henkilöille myönnetään pysyvä oleskeluoikeus.

19 ja 20 artikla: Unionin kansalaisilta on poistettu velvollisuus hankkia pysyvä oleskelukortti. He voivat kuitenkin tarvittaessa saada asiakirjan, jossa todistetaan, että heillä on pysyvä oleskeluoikeus. Asiakirja on myönnettävä heille hakemuksen esittämisen ja oleskelun keston tarkistamisen jälkeen viipymättä. Komissio voi hyväksyä tämän lähestymistavan, sillä se katsoo, että muutos palvelee direktiivin tavoitetta vähentää unionin kansalaisille asetettavat hallinnolliset muodollisuudet mahdollisimman vähään.

Sen sijaan velvollisuus hankkia oleskelukortti koskee edelleen niitä unionin kansalaisen perheenjäseniä, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia, sillä se on heidän oman etunsa mukaista. Yhteisen kannan ainoa muutos muutettuun ehdotukseen verrattuna koskee oleskelukortin voimassaoloa. Neuvosto halusi rajoittaa sen kymmeneen vuoteen, jotta tietoja (mm. valokuvaa) voidaan päivittää. Oleskelukortti uusitaan kuitenkin automaattisesti.

24 artikla: Ensimmäiseen kohtaan on tehty lisäys, jonka mukaan sovelletaan tasavertaisen kohtelun periaatetta, ellei perustamissopimuksessa ja johdetussa oikeudessa nimenomaisesti mainituista erityismääräyksistä muuta johdu. Tämä on EY:n perustamissopimuksen 12 artiklan mukaista.

Toisessa kohdassa neuvosto halusi täsmentää, että opiskelijat ja työelämän ulkopuolella olevat eivät kuulu opintorahan tai -lainan muodossa myönnettävän toimeentulotuen piiriin. Mainitsemalla opintoraha erikseen on haluttu ottaa huomioon ne jäsenvaltiot, joissa tällainen tukimuoto on käytössä. Komissio on hyväksynyt lisäyksen, sillä se palvelee säännöksen tavoitetta, jonka mukaan toimeentulotuki on evättävä kaikilta muilta paitsi palkatuilta työntekijöiltä ja itsenäisiltä ammatinharjoittajilta. On kuitenkin syytä muistaa, että näillä henkilöillä on oikeus muunlaiseen opintojen tukemiseen, esimerkiksi koulumaksut kattaviin stipendeihin.

27 artiklan 2 kohta: Tämän kohdan kolmas alakohta on poistettu. Siinä säädettiin, että yksilön käyttäytymistä voitaisiin pitää vakavana uhkana yleiselle järjestykselle ainoastaan siinä tapauksessa, että kyseinen jäsenvaltio kohdistaisi myös omiin kansalaisiinsa samanlaisissa tapauksissa vakavia seuraamuksia. Komissio katsoo tämän parantaneen tekstiä. Kohdassa oli toistettu osittain yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Adoui ja Cornuaille 18. toukokuuta 1982 antama tuomio, mutta komissio huomasi, että asiayhteydestä irrallaan säännöstä olisi voitu tulkita siten, että mitä tahansa kansallisella tasolla rikolliseksi säädettyä käyttäytymistä olisi voitu pitää uhkana yleiselle järjestykselle. Siksi se onkin hyväksynyt kohdan poistamisen.

27 artiklan 3 kohta: Tämä kohta on siirretty 15 artiklaan, mikä onkin loogisempaa, sillä henkilöasiakirjan vanhentumista ei voida pitää yleistä järjestystä uhkaavana käyttäytymisenä.

28 artiklan 2 kohta: Jäsenvaltiot vastustivat lähes yksimielisesti sitä, että unionin kansalaisille ja heidän perheenjäsenilleen, jotka ovat saaneet pysyvän oleskeluoikeuden vastaanottavassa valtiossa, annettaisiin ehdoton suoja karkottamista vastaan. Ne hyväksyivät kuitenkin vahvistetun suojan karkottamista vastaan niiden unionin kansalaisten osalta, jotka ovat oleskelleet vastaanottavassa jäsenvaltiossa useita vuosia. Yhteiseen kantaan otettu kompromissi merkitsee näin ollen sitä, että suoja karkottamista vastaan on sitä vahvempi, mitä pidempään henkilö on oleskellut vastaanottavassa jäsenvaltiossa.

Sen jälkeen kun unionin kansalainen ja hänen perheenjäsenensä ovat saaneet pysyvän oleskeluoikeuden, heidät voidaan karkottaa vain erityisen vakavista yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen liittyvistä syistä.

Jos unionin kansalainen on oleskellut vastaanottavassa jäsenvaltiossa kymmenen vuotta, hänet voidaan karkottaa vain yleiseen turvallisuuteen liittyvästä pakottavasta syystä.

Lisäksi alaikäisillä unionin kansalaisilla on ehdoton suoja karkottamista vastaan riippumatta siitä, miten kauan he ovat asuneet vastaanottavassa jäsenvaltiossa, paitsi silloin kun karkottaminen johtuu yleiseen turvallisuuteen liittyvästä pakottavasta syystä tai kun se on tarpeen lapsen ensisijaisen edun vuoksi.

Komissio hyväksyy nämä ratkaisut, sillä vaikka ne eivät olekaan yhtä kunnianhimoisia kuin sen alkuperäinen ehdotus, ne merkitsevät kuitenkin edistystä nykyisiin sääntöihin nähden, koska niissä säädetään tiukat vaatimukset sellaisten unionin kansalaisten karkottamiselle, joilla on vahvat siteet vastaanottavaan jäsenvaltioon. On myös syytä korostaa, että tämä kohta täydentää saman luvun muita säännöksiä, joilla parannetaan tuntuvasti unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä suojelua vapaata liikkumista koskevia rajoituksia vastaan riippumatta siitä, miten kauan he ovat asuneet vastaanottavassa jäsenvaltiossa.

Entinen 29 artiklan 2 kohta: Neuvosto päätti komission suostumuksella poistaa tämän kohdan. Kyseisessä säännöksessä toistettiin direktiivin 64/221/ETY 9 artikla, jonka mukaan jäsenvaltioiden on ennen karkottamispäätöksen tekemistä kuultava riippumattomia viranomaisia, jos vastaanottavassa jäsenvaltiossa ei ole säädetty oikeudesta hakea muutosta tuomioistuimelta tai jos muutoksenhaku on rajoitettu koskemaan ainoastaan päätöksenteon laillisuutta tai jos muutoksenhaulla ei ole lykkäävää vaikutusta. Koska yhteisessä kannassa kuitenkin velvoitetaan jäsenvaltiot antamaan aina mahdollisuus hakea karkottamispäätökseen muutosta tuomioistuimesta (31 artiklan 1 kohta) ja koska muutoksenhaun tulee koskea sekä tosiseikkoja että olosuhteita (31 artiklan 2 kohta) ja se voi lykätä toimenpiteen täytäntöönpanoa (31 artiklan 3 kohta), neuvosto katsoi ettei kyseistä kohtaa enää tarvita, mistä komissio on samaa mieltä.

31 artiklan 4 kohta: Yhteisessä kannassa säädetään, että periaatteesta, jonka mukaan asianomaisen on oltava henkilökohtaisesti läsnä oikeuskäsittelyssä, voidaan poiketa silloin kun hänen esiintymisensä oikeudessa voisi häiritä vakavasti yleistä järjestystä tai kun päätös, johon haetaan muutosta, koskee maahantulokieltoa.

Komissio on hyväksynyt nämä tarkistukset. Näyttäisi perustellulta sulkea tämän säännöksen soveltamisalan ulkopuolelle henkilöt, jotka eivät milloinkaan ole olleet vastaanottavan jäsenvaltion alueella (siksi että heille on määrätty maahantulokielto), sekä henkilöt, joiden läsnäolo voisi vaarantaa yleisen järjestyksen kyseisessä jäsenvaltiossa.

32 artiklan 1 ja 2 kohta: Artiklan 1 kohta on poistettu ja sen sisältö siirretty osittain johdanto-osan 27 kappaleeseen. Komissio ei vastusta siirtoa, sillä elinikäisen karkottamisen kieltäminen on seurausta toisesta kohdasta, joka säilyy edelleen kyseisessä artiklassa.

Artiklan 2 kohdassa pidennetään määräaikaa, jonka kuluttua asianomainen voi hakea maahantulokiellon kumoamista, kolmeen vuoteen, kun komissio ehdotti alun perin kahta vuotta. Komissio pitää määräaikaa kohtuullisena.

33 artiklan 2 kohta: Tässä on selvennetty, että arviointi sen selvittämiseksi, muodostaako henkilö edelleen uhkan yleiselle järjestykselle, on tehtävä vain siinä tapauksessa, että karkottamispäätös pannaan täytäntöön kaksi vuotta sen jälkeen kun se on tehty.

Komissio pitää selvennystä tervetulleena ja katsoo sen palvelevan säännöksen tavoitetta, joka on velvoittaa jäsenvaltiot tarkastelemaan tilannetta uudelleen silloin kun karkottamispäätöksen ja sen täytäntöönpanon välillä kuluu pitkä aika, jonka kuluessa päätöksenteon perusteena olleet olosuhteet ovat saattaneet muuttua.

35 artikla: Tämä uusi artikla koskee oikeuksien väärinkäyttöä. Artiklassa täsmennetään, että jäsenvaltiot voivat evätä tai lakkauttaa direktiivillä myönnettävät oikeudet, jos ne on saatu petoksella tai käyttämällä oikeuksia väärin.

4 PÄÄTELMÄT

Komissio hyväksyy yhteisen kannan, sillä se katsoo, että siinä otetaan huomioon sen alkuperäisen ehdotuksen ja Euroopan parlamentin ehdottamien tarkistusten keskeiset elementit sellaisina kuin ne esitettiin komission muutetussa ehdotuksessa.

Yhteinen kanta edustaa oikeudenmukaista ja tasapainoista kompromissia, jonka avulla vapaaseen liikkumiseen ja oleskeluun liittyviä unionin kansalaisten oikeuksia voidaan vahvistaa.