51998AC0962

Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Komission tiedonanto neuvostolle, Euroopan parlamentille, talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle: Maailmanlaajuistuminen ja tietoyhteiskunta vahvemman kansainvälisen koordinaation tarve"

(98/C 284/03)

Komissio päätti 6. helmikuuta 1998 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 198 artiklan mukaisesti pyytää talous- ja sosiaalikomitean lausunnon edellä mainitusta tiedonannosta.

Asian valmistelusta vastannut teollisuus-, kauppa-, käsiteollisuus- ja palvelujaosto antoi lausuntonsa 3. kesäkuuta 1998. Esittelijä oli Umberto Burani.

Talous- ja sosiaalikomitean hyväksyi 1. 2. heinäkuuta 1998 pitämässään 356. täysistunnossa (heinäkuun 1. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 143 ääntä puolesta, ja 2 pidättyi äänestämästä.

1. Johdanto

1.1. Komissio jatkaa toimiaan tietoyhteiskuntaan liittyvien kysymysten syventämiseksi () ja tarkastelee kyseisessä asiakirjassaan näkökohtia, jotka liittyvät rajattoman tiedotuksen kautta maailmanlaajuiseksi käyneeseen viestintään, joka edellyttää maailmanlaajuisesti yhdenmukaistettuja teknisiä ja oikeudellisia puitteita.

1.2. Ongelmat eivät ole yksinkertaisia edes Euroopan tasolla ja maailmanlaajuisessa yhteydessä ne ovat vielä huomattavasti hankalampia. Aiheelle ominaisia monimutkaisia näkökohtia aiheen teknisyys, aiheeseen liittyvien alojen moninaisuus, toimijoiden erilaiset kokemukset ja tarpeet mutkistaa entisestään se, että mukana on monia kansainvälisiä järjestöjä, joilla on tai jotka katsovat, että niillä on toimivalta asiassa.

1.3. Tiedonannon tavoitteena on ():

todeta tarve muodostaa kansainvälinen kehys, joka edistää sähköisen kaupankäynnin maailmanlaajuisten markkinoiden kehittämistä;

analysoida alustavasti tekniset, kaupalliset ja oikeudelliset kehitysesteet;

ehdottaa välittömiä toimenpiteitä pääasiallisten esteiden poistamiseen tähtäävien aloitteiden koordinoimiseksi;

ehdottaa osapuolten välistä kansainvälistä peruskirjaa.

2. Uudet poliittiset haasteet

2.1. Tiedonannossa luodaan katsaus tämänhetkiseen tilanteeseen. Euroopan unioni on eri tahoilla mukana kehittämässä kansainvälisiä sopimuksia. Esimerkkinä voidaan mainita WTO ja ITA (tietotekniikkatuotteiden tulleja koskeva sopimus). Lisäksi Euroopan maissa ja muualla maailmassa on käynnissä useita valtiokohtaisia aloitteita ja sääntelyyn pyrkiviä toimia. Aloitteiden välinen yhtenäisyys ja koordinointi käyvät välttämättömiksi. Jäsenvaltioiden tulisi tehdä kriittinen analyysi omista toimintalinjoistaan, jotta ne voisivat sopeutua uusiin vaatimuksiin, mikä ei "merkitse luopumista kansallisista tai alueellisista perinteistä ja omasta kulttuurista".

2.2. Jos unioni toimii "pikaisesti ja rohkeasti", se voi vaikuttaa uuden ympäristön määrittämiseen. Unionin tulisikin antaa kansainväliselle yhteisölle tämänsuuntainen viesti. Komissio tekee ehdotuksia keinoista, joiden avulla voidaan eritellä alat, joilla vaaditaan lujitettua kansainvälistä yhteistyötä sekä painottaa, että aika on kypsä kansainvälisen yhteisymmärryksen saavuttamiseksi siitä, miten edetä tulevaisuudessa todella maailmanlaajuisten ja rajattomien markkinoiden luomiseksi.

2.3. Komitea muistuttaa, että monissa aiemmissa tiedonannoissa, sekä tuoreissa että hieman vanhemmissa, on jo pitkään tuotu esille kansainvälisen yhteistyön ja Euroopan tasolla tapahtuvan pikaisen koordinoinnin tarve. Se, että asia on jälleen toistettava, antaa asiaan perehtymättömälle lukijalle vaikutelman, ettei suurta kehitystä toivottuun suuntaan ole tapahtunut. Toisin sanoen vaikuttaa siltä, että tällä välin on hukattu kallista aikaa. Käytetyistä ilmaisuista riippumatta jäljempänä esitetyt huomautukset antavat kuitenkin myös asiantuntevalle lukijalle tällaisen käsityksen. Odotellessa useat jäsenvaltiot ovat tehneet erillisiä aloitteita, joita ei ole koordinoitu keskenään.

2.4. Yhteisön virkamiehet ja asianomaiset osapuolet ovat tietoisia oikeudellisista sekä standardointiin, salaustekniikkaan, sähköiseen allekirjoitukseen, kilpailuun ja verotukseen liittyvistä ongelmista. Verotusta lukuun ottamatta muiden näkökohtien ominaispiirteet ovat hyvin tiedossa myös siksi, että asianomaisia on kuultu jatkuvasti. Komission tulisi asian nopeuttamiseksi esittää mahdollisimman pian oma näkemyksensä eri ongelmista ja antaa siten lähtökohta kiireesti toteuttaville konkreettisille aloitteille.

3. Yhteentoimivien teknisten ratkaisujen tarve

3.1. Tiedonannossa korostetaan, että viranomaisten, käyttäjien ja standardointielinten välinen yhteistyö on toiminut perinteisesti hyvin muun muassa televiestinnän ja matkaviestinnän aloilla. Uusien teknologioiden alalla ollaan kuitenkin tällä hetkellä käännekohdassa: virallisten ja institutionaalisten puitteiden sijaan alalle on kehittymässä spontaani itsesääntely kuten Internetissä, joka on luonut oman yhteisön omine sääntöinen ja omine elimineen.

3.2. Komissio ei suhtaudu kriittisesti tähän ilmiöön, vaan tyytyy toteamaan, että Internet-yhteisö tukeutuu avoimiin standardeihin (protokollat), jotka noudattavat yhteentoimivuuden ja kilpailun periaatteita. Komissio lisää kuitenkin, että Internetin kehittämiseen ja kasvun lisäämiseen tähtäävissä toimissa on otettava huomioon nykyinen "avoin" lähestymistapa. Omalta osaltaan komitea katsoo, että itsesääntelyä on valvottava, jottei se aiheuta sosiaalista syrjintää tai tiettyjä käyttäjäryhmiä vahingoittavaa poissulkemista. Lapsia ja nuoria ajatellen on tärkeää valvoa, että haitallinen tai sopivaisuuden rajat ylittävä sisältö voidaan poistaa itsesääntelyn avulla.

3.3. Komitea on sitä mieltä, että nämä huomiot antavat lähtökohdan pohdinnoille: Internet on syntynyt ennalta määrätyistä standardeista ja se on kehittynyt edelleen ilman erityisiä sääntöjä, joita viranomaiset eivät ole pystyneet antamaan ajoissa päätöksentekoprosessin hitauden takia. Kaikkien kannalta on onneksi, että itsesääntelyssä on otettu huomioon yleiset perussäännöt, jotka ovat kansainvälisen yhteiselon taustalla: yhteentoimivuus, syrjimättömyys ja kilpailusääntöjen noudattaminen.

3.4. Näistä huomioista tulisi päätyä seuraavaan johtopäätökseen tai paremminkin opetukseen: teknologista kehitystä ei voi ohjailla yksityiskohtaisilla säännöillä, jotka perustuvat aina menneeseen sitovat säännöt tietyistä yleisperiaatteista ja poikkeavuuksien tehokas valvonta riittävät. Tämän suuntaisten kansainvälisten sopimusten ei tulisi olla liian vaikeasti toteutettavissa sisällöllisesti ja ajallisesti. Toteuttaminen käy kuitenkin vaikeaksi, jos ei pystytä välttämään kiusausta säädellä yksityiskohtaisesti alaan, joka kehittyy jatkuvasti ja nopeasti.

4. Markkinoille pääsyn ja kilpailun varmistaminen

4.1. Tiedonannossa mainitaan markkinoille pääsyn merkittäväksi esteeksi tietoliikenteen korkeat kustannukset. Tiedonannon kohdassa 2.1 todetaan kuitenkin, että "hinnat ovat laskeneet" havaittavasti kustannusten alenemisen ja lisääntyneen kilpailun myötä.

4.2. Asia ei ole merkitykseltään mitätön: ovatko tietoliikenteen kustannukset "liian" korkeat, jolloin ne jarruttavat kehitystä ja aiheuttavat Euroopalle kilpailuhaittoja Yhdysvaltoihin nähden vai ovatko ne "suhteellisen" korkeat kuitenkin niin, etteivät ne jätä heikossa asemassa olevia käytön ulkopuolelle eivätkä vaikuta huomattavalla tavalla Euroopan kilpailukykyyn?

4.3. Tiedonannon kyseisen luvun jälkimmäisessä osassa käsitellään epäsuorasti kilpailua: puhelut Amerikkaan maksavat nykyään 1,5 % 60 vuoden takaisista hinnoista, ja vuoteen 2010 mennessä hintojen pitäisi laskea vielä kahdella kolmasosalla. Tämä mahdollistaisi pk-yrityksille ja kuluttajille pääsyn markkinoille, jotka eivät olisi enää vain suuryrityksiä varten.

4.4. Komitea on jo aiemmista lausunnoissaan varoittanut liiallisesta innostuksesta: toisaalta pk-yritykset voivat hyötyä tietoyhteiskunnasta, mutta ne voivat myös menettää asemiaan taitavammille ja kokeneemmille kilpailijoille; toisaalta kuluttajien tulee olla tietoisia sellaisten yhtenäisten maailmanlaajuisten markkinoiden vaaroista, joilla kuluttajansuojaa ei ole vielä taattu yhdenmukaisesti.

4.5. Ei ole kuitenkaan epäilystä siitä, etteikö televiestinnän hintojen alenemisesta aiheutuvat edut olisi huomattavasti tärkeämpiä kuin mahdolliset haitat ja vaarat. Nykytilanteen osalta komitea on joka tapauksessa sitä mieltä, että viranomaisten on kiinnitettävä huomiota siihen itsestäänselvään seikkaan, että televiestinnän hinnat vaihtelevat huomattavasti maasta toiseen ja myös saman maan eri toimijoiden välillä. Tätä tilannetta, joka on tulosta käyttäjälle hyödyllisestä kilpailusta, on arvioitava myönteisesti. Komitea katsoo kuitenkin, että eri välineiden (puhelimet, matkapuhelimet, Internet-yhteydet jne.) hinnat on usein määrätty yksityiskohtaisesti ja monimutkaisesti tapaus tapaukselta, mikä vaikeuttaa niiden vertailua. Tämän vuoksi kuluttajien ja pk-yritysten on vaikea tehdä tietoisia valintoja.

4.6. Komitea on tietoinen siitä, että viranomaisten ei kuulu säädellä hintoja, jotka määräytyvät vapaan kilpailun pohjalta. Viranomaisten kuuluu sen sijaan taata avoimuusperiaatteen (johon kuuluu muun muassa mahdollisuus toteuttaa kuluihin ja palveluihin liittyviä toimia) sekä kilpailusääntöjen ja määräävää markkina-asemaa koskevien sääntöjen noudattaminen.

5. Johdonmukaisen oikeudellisen kehyksen kehittäminen ja sen tärkeimmät osatekijät

5.1. Komissio on esittänyt jo useissa muissa tiedonannoissaan, että on tarpeen luoda kansainvälinen oikeudellinen kehys. Tuorein näistä tiedonannoista on "Tietoturvan ja luottamuksen varmistaminen sähköisessä viestinnässä" (), jossa painotetaan, että allekirjoitusten varmentamiseen ja todistamiseen on löydettävä pikaisesti ratkaisut.

5.2. Kaiken sähköisen viestinnän kattava oikeudellinen kehys on hyvin laaja ja siihen liittyy monia näkökohtia, joista komissio mainitsee muutaman: alv:n soveltaminen, oikeudelliset ja tuomiovaltaan liittyvät toimivaltakiistat, työlainsäädäntö, tekijänoikeudet, tieto- ja tavaramerkkisuoja, kuluttajansuoja, sopimusten lainvoimaisuus, petosten ja rikollisuuden vastainen toiminta jne. Mainitsematta jää sinänsä tärkeä viestinnän sisältöön liittyvä ongelma erityisesti alaikäisten suojelun kannalta (). Komitea katsoo, että yleisesti ottaen oikeuskehys ei saa korvata itsesääntelyä. Oikeuskehyksen on kuitenkin vakautettava "rajat", joiden puitteissa osapuolten vapaa tahto pääsee esiin.

5.3. Komitea on samaa mieltä tarpeesta käsitellä edellä mainittuja ongelmia ja ratkaista ne mahdollisimman pian. Komiteaa kuitenkin hämmentää toteamus, jonka mukaan tulisi laatia luettelo tietoyhteiskunnan kehityksen tärkeimmistä esteistä. Tälle hämmennykselle on kaksi syytä. Ensinnäkin lainsäätäjät ja toimijat tuntevat jo hyvin esteet. Ratkaisuista voi olla eri näkemyksiä, mutta esteiden luonteesta voidaan olla yhtä mieltä. Toinen syy koskee metodia: kiireysjärjestyksen (ja mahdollisesti tärkeysjärjestyksen) laatiminen tarkoittaa kokonaisvaltaisen ongelman hajoittamista moniin erillisiin ratkaisuihin.

5.4. Järjestykseen asettamiseen perustuva lähestymistapa vaikuttaa käsitteellisesti ja käytännöllisesti ensi katsomalta kannatettavalta, mutta ongelmat ovat luonteeltaan erilaisia ja ne liittyvät eri aloihin. Tässä lähestymistavassa unohdetaan kuitenkin se perusasia, ettei oikeudellinen "kehys" voi luonteensa puolesta koostua erillisistä ja eriaikaisista osatekijöistä. Aihe on monialainen, mutta eri alojen välillä on tiivis yhteys.

5.5. Komitean mielestä tarvitaankin poliittista tahtoa laatia suhteellisen nopeasti koordinoitu eurooppalainen oikeudellinen kehys, joka perustuu yhdenmukaisiin perusperiaatteisiin ja jossa otetaan huomioon, mitä yksittäisissä jäsenvaltioissa on jo tehty ilman, että se velvoittaa mihinkään. Mikään ei periaatteessa estä järjestöjä ja eri asiantuntijoita käsittelemästä aiheita erikseen ja samanaikaisesti keskitetysti koordinoiden. Komitea on tietoinen, että tällainen ratkaisu on helppo esittää, mutta vaikea toteuttaa: esteenä on intressien moninaisuus sekä ennen kaikkea (ks. kohta 6.1) kansainvälisten elinten suuri määrä ja ajan kuluessa vakiintuneet erilaiset neuvottelukäytännöt, joita tulisi tarkistaa ja keventää.

5.6. Eurooppalaisen sääntelyn tarve johtuu siitä, että 90 % kauppavaihdosta tapahtuu yhteisön tasolla. Tulee kuitenkin muistaa, että tietoyhteiskunta on luonteeltaan maailmanlaajuinen, joten eurooppalainen oikeuskehys on laadittava realistisessa hengessä. Mitä yksityiskohtaisempi tämä oikeuskehys on, sitä huonommat mahdollisuudet sillä on tulla tunnustetuksi Euroopan ulkopuolella. Toisin sanoen säännöissä on vain määritettävä yleismaailmallisesti hyväksyttävät perusperiaatteet. Tämä ei luonnollisestikaan estä antamasta yksityiskohtaisia sääntöjä, jotka ovat voimassa vain eurooppalaisten alan toimijoiden, käyttäjien ja hallinnoijien välisissä suhteissa.

6. Kansainvälisen koordinaation vahvistaminen

6.1. Komissio korostaa koordinoinnin tarvetta, mutta kuvaukset käynnistetyistä ja suunnitteilla olevista aloitteista eivät ole erityisen rauhoittavia. Esimerkiksi sähköisen kaupankäynnin osalta, joka on vain yksi tietoyhteiskunnan osa-alueista, mainitaan ainakin kaksitoista kokousta tai konferenssia, jotka on järjestetty vuodesta 1995 vuoden 1998 alkuun hallitusten ja eri järjestöjen aloitteesta. Jos on totta, että "WTO:ssa on jo saavutettu huomattavaa edistystä varsinkin GATT-, GATS- ja TRIPS-sopimusten muodossa", yleisen oikeudellisen kehyksen toteutumisen ei pitäisi olla kovin kaukana.

6.2. Todellisuus näyttää toisenlaiselta. Tietopalveluiden tarjoamisen ja hankinnan vapautta ei ole vielä vahvistettu: kilpailusääntöjä, joista on keskusteltu WTO:n työryhmässä, tulisi "lopulta" vahvistaa, mutta ei tiedetä paljonko tarvitaan aikaa ja mitä ehtoja on vielä täytettävä ennen kuin WTO-sopimusta sovelletaan lainsäädäntöön. Komissiokin tunnustaa, että "vaikka paljon onkin saavutettu", tällaiset yhteistyön kautta tehdyt sopimukset ja julkilausumat () saattavat sisältää periaatteita, jotka joko ovat muun kokonaisuuden kanssa yhteensopimattomia tai eivät ole tarpeeksi kokonaisvaltaisia. "Kiireellistä ratkaisua odottavia kysymyksiä on yhä kasvava määrä. Näitä toteamuksia voitaisiin kommentoida huomauttamalla, että jos"kiireellisten" kysymysten määrä kasvaa ajan kuluessa, niiden ratkaisemiseksi käytettävissä olevat mekanismit eivät ole osoittautuneet tilanteen mukaisiksi.

6.3. Komitea huomauttaa komission toimittaman tiedonannon pohjalta, että jos nämä tulokset on saavutettu kymmenillä eri tahoilla satojen hallituksia edustavien ja muiden asiantuntijoiden monien vuosien ajan käymillä keskusteluilla aiheesta, joka tunnetaan jo hyvin ja johon liittyvät ongelmat ovat olleet esillä jo vuosia, on syytä miettiä vakavasti kansainvälisten kuulemis- ja päätöksentekomekanismien tehokkuutta. Markkinat, erityisesti pk-yritykset ja kuluttajat, pitävät tätä tilannetta levottomuutta herättävänä ja turhauttavana.

6.4. Jokainen elin perustelee erikseen olemassaoloaan esittelemällä toimintansa tuloksia: erityisintressien puolustaminen, eri intressien koordinointi tai keskustelufoorumin tarjoaminen eri osapuolille. Kokonaisvaltaisesti katsoen elinten liiallinen monimuotoisuus tai ylenpalttisuus rasittaa ja monimutkaistaa päätöksentekoprosessia. Yleisesti ottaen tulisi miettiä jokaisen erillisen päätöksen kullekin yhteisölle aiheuttamia kuluja.

6.5. Komitea on täysin tietoinen kansainvälisten elinten vähentämiseen tähtäävän ehdotuksen hyödyttömyydestä, sillä ne pohjautuvat jo vakiintuneisiin käytäntöihin, joiden purkaminen on mahdotonta. Komitea haluaa vain kiinnittää jäsenvaltioiden, yhteisön ja kansainvälisten viranomaistahojen huomiota siihen, että menettelyitä on tarkistettava niiden tehostamisen, päätöksenteon nopeuttamisen ja veronmaksajille aiheutuvien kustannusten supistamisen kannalta. On selvää, että viranomaisten on kiinnitettävä huomiota myös omiin sisäisiin menettelyihinsä.

6.6. Kohdissa 6.4 ja 6.5 tehdyt huomiot ovat yleisiä eivätkä ne liity erityisesti tässä lausunnossa käsiteltävään aiheeseen. Kyseisen aiheen osalta voidaan todeta, että komissiolla on tarkoitus järjestää vuonna 1998 asiantuntijakokous, joka tarjoaa tilaisuuden kaikkien asianosaisten näkemysten esittämiselle. Lisäksi komissio järjestää mahdollisesti kansainvälisen ministerikokouksen, jossa voidaan määrittää kohdassa 5.3 mainitut painopistealueet. Komitea toivoo, että kohdissa 5.4 ja 5.5 esitetyt menetelmäehdotukset otetaan huomioon ja että tässä lausunnossa esitetyillä yleishuomioilla on vaikutusta töiden edetessä.

7. Kohti uutta koordinointimenetelmää: kansainvälinen peruskirja

7.1. Komissio kannattaa epäsuorasti () komitean kohdassa 6.5 tekemiä huomioita joita voidaan pitää jopa provosoivina ja pohtii, miten alalla jatkuvasti syntyvät uudet yhteenliittymät ja organisaatiot "voisivat jatkossa toimia yhdessä". Komissio esittääkin, että koska niiden olisi pyrittävä yhteisymmärrykseen "parhaasta tavasta käsitellä ongelmia" sekä julkisen ja yksityisen sektorin etujen koordinointimenetelmän kehittämisestä. Tällainen "peruskirja" ei olisi sitova, siinä tunnustettaisiin jo käynnistettyjen töiden arvo ja se lisäisi sääntelyn avoimuutta.

7.2. Komiteaa asia kummastuttaa. Ehdotus on sinänsä järkevä, mutta peruskirjan allekirjoittamisvaiheeseen pääsemiseksi tarvittavien menettelyiden monimutkaisuus nostaa jälleen esille aiemmin mainitut ongelmat eli osapuolten liiallisen määrän, toimivaltakiistat ja pitkät käsittelyajat. Tämä kaikki, jotta päästäisiin "sopimukseen [joka ei ole sitova] siitä, miten vahvempi kansainvälinen koordinointi olisi organisoitava". Koordinointia tarvitaan jo siinä, että päästään peruskirjan allekirjoittamiseen. Paljonko aikaa ja työtä tarvitaan, jotta päästään tähän tulokseen, joka on kaiken lisäksi alustava? Komitea suhtautuu epäillen, ei itse ehdotukseen, vaan sen onnistumiseen lyhyellä aikavälillä.

8. Jatkotoimenpiteet

8.1. Tiedonannon viimeisessä luvussa esitellään komission ohjelma lähitulevaisuudeksi:

yhteisymmärrykseen pääseminen jäsenvaltioiden kanssa menettelytavoista;

keskustelun jatkaminen kansainvälisten kumppaneiden kanssa;

asiantuntijakokouksen järjestäminen yleiskuvan muodostamiseksi ongelmista;

pyrkimys EU:n aktiiviseen osallistumiseen yksityisen ja julkisen sektorin välisen yhteisymmärryksen luomiseksi;

kaikille asianosaisille osoitettu kehotus lähettää huomautuksensa 31. maaliskuuta 1998 mennessä.

8.2. Komitea arvostaa näitä aloitteita ja kannustaa komissiota jatkamaan toimintaansa tämän monimutkaisen aiheen puitteiden määrittämiseksi suhteellisen lyhyessä ajassa. Toimintaa vaikeuttavat entisestään hitaat ja kalliit menettelyt, joita ei voida muuttaa, ellei tiedosteta perusongelmaa: teknologia ja sen sovellutukset kehittyvät huomattavasti nopeammin kuin sääntely. Menettelyiden keventämisen tulisi olla mukana pohdinnoissa, joita kansainvälisten ja yhteisötason elinten olisi pidettävä tärkeimpänä velvollisuutenaan eri yhteisöjä kohtaan.

Bryssel 1. heinäkuuta 1998.

Talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja

Tom JENKINS

() Ks. erityisesti tiedonannot "Eurooppalainen elektronisen kaupankäynnin aloite" (KOM(97) 157 lopull.), "Internetin laiton ja haitallinen sisältö" (KOM(96) 487 lopull.) ja "Tietoturvan ja luottamuksen varmistaminen sähköisessä viestinnässä" (KOM(97) 503 lopull.) sekä "Vihreä kirja alaikäisten ja ihmisarvon suojelusta audiovisuaalisissa ja tietopalveluissa" (KOM(96) 483 lopull.).

() Ks. tiedonannon kohta 4 "Jatkotoimenpiteet".

() EYVL C 157, 25.5.1998.

() EYVL C 287, 22.9.1997 ja EYVL C 214, 10.7.1998.

() OECD, WIPO, ITU, UNCTAD sisältyvät osittain kohdassa 6.1 mainittuihin elimiin.

() Ks. tiedonannon kohta 3.3.