(1)

Komissio pyysi vuonna 2015 toteutetun jälkivalvonnan, jäljempänä ’vuoden 2015 jälkivalvonta’ (2), yhteydessä 12 päivänä maaliskuuta 2015 päivätyllä kirjeellä Portugalilta tietoja voidakseen tarkastella, oliko komission sisämarkkinoille soveltuvana aluetukena hyväksymässä Zona Franca Madeiran tukiohjelmassa, jäljempänä ’ZFM-ohjelma’ tai ’järjestely III’, noudatettu sovellettavia sääntöjä ja erityisesti komission 27 päivänä kesäkuuta 2007 tekemää päätöstä (3), jäljempänä ’komission vuoden 2007 päätös’, jota sovellettiin tammikuun 1 päivästä 2007 joulukuun 31 päivään 2013, ja komission 2 päivänä heinäkuuta 2013 antamaa päätöstä (4), jäljempänä ’komission vuoden 2013 päätös’, jota sovellettiin tammikuun 1 päivästä 2013 joulukuun 31 päivään 2013. Ensimmäisessä vaiheessa komissio pyysi tietoja ohjelman oikeudellisesta kehyksestä (5), ja toisessa vaiheessa se tarkasteli ohjelman toteutusta valitsemalla 26:n ZFM-ohjelmasta vuosina 2012 ja 2013 hyötyneen tuensaajan otoksen.

(2)

Portugali toimitti tietoja 4 päivänä toukokuuta 2015. Komission yksiköt pyysivät 5 päivänä kesäkuuta lisätietoja, ja Portugali vastasi tähän pyyntöön 6 päivänä heinäkuuta. Komissio lähetti 1 päivänä lokakuuta 2015 toisen tietopyynnön, johon Portugali vastasi 29 päivänä lokakuuta. Komission yksiköt pyysivät 29 päivänä helmikuuta 2016 Portugalilta lisätietoja, ja Portugali vastasi tähän pyyntöön 1, 8 ja 12 päivänä huhtikuuta 2016. Komission yksiköiden 29 päivänä maaliskuuta ja 11 päivänä elokuuta 2017 esittämien lisätietopyyntöjen jälkeen Portugali toimitti tietoja 2 päivänä toukokuuta ja 11 päivänä syyskuuta 2017. Portugalin viranomaisten kanssa 26 päivänä lokakuuta 2017 järjestetyn neuvottelupuhelun jälkeen komissio lähetti 27 päivänä lokakuuta 2017 Portugalille uuden tietopyynnön, johon Portugali vastasi 21 ja 22 päivänä marraskuuta 2017. Komission ja Portugalin viranomaisten välillä 4 päivänä joulukuuta 2017 järjestetyn kokouksen jälkeen Portugali pyysi puuttuvien tietojen toimittamista koskevan määräajan pidentämistä joulukuun 2017 loppuun saakka. Komission yksiköt lähettivät 7 päivänä joulukuuta 2017 Portugalille kysymykset, joihin ne vielä odottivat vastauksia. Portugali toimitti tietoja 2 päivänä helmikuuta 2018. Portugalin pyynnöstä komission ja Portugalin viranomaisten välillä järjestettiin toinen kokous 27 päivänä maaliskuuta 2018.

(3)

Komissio ilmoitti Portugalille 6 päivänä heinäkuuta 2018 päivätyllä kirjeellä päättäneensä aloittaa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, 108 artiklan 2 kohdan mukaisen ZFM-ohjelmaa koskevan menettelyn, jäljempänä ’aloittamispäätös’ (6).

(4)

Portugalin viranomaiset huomauttivat 30 päivänä heinäkuuta 2018 päivätyssä kirjeessä, että ne pitivät aloittamispäätöksen tekstiä kokonaisuudessaan luottamuksellisina tietoina, ja pyysivät komissiota olemaan julkaisematta kyseistä komission päätöstä ja julkaisemaan siitä ainoastaan suppean tiivistelmän, jonka tekstistä Portugalin viranomaiset esittivät ehdotuksen.

(5)

Portugali toimitti 11 päivänä syyskuuta 2018 päivätyllä kirjeellä luettelon kaikista ZFM-ohjelmaan vuosina 2007–2014 rekisteröidyistä yrityksistä ja luettelon 25 suurimmasta tuensaajasta vuosina 2007–2011 ja 2014, kuten aloittamispäätöksen 64 kohdan 1 ja 2 alakohdassa pyydetään. Portugali pyysi lisäksi, että puuttuvien tietojen toimittamiselle asetettua määräaikaa pidennettäisiin syyskuun 2018 loppuun. Portugalin huomautukset menettelyn aloittamisesta SEUT-sopimuksen 108 artiklan 2 kohdan nojalla ja aloittamispäätöksen 64 kohdan 3–7 alakohdassa pyydetyistä tiedoista toimitettiin 26 päivänä syyskuuta 2018.

(6)

Kun Portugalin kanssa oli käyty laajoja keskusteluja aloittamispäätökseen liittyvistä luottamuksellisuuskysymyksistä, komissio ilmoitti Portugalille 11 päivänä helmikuuta 2019 päivätyllä kirjeellä (7), että se oli päättänyt hylätä Portugalin viranomaisten esittämän luottamuksellisuutta koskevan pyynnön ja julkaista päätöksen sellaisena kuin se oli hyväksytty 6 päivänä heinäkuuta 2018. Portugali pidättäytyi nostamasta kannetta tätä päätöstä vastaan unionin tuomioistuimissa ja suostui sen julkaisemiseen 5 päivänä maaliskuuta 2019 päivätyllä kirjeellä.

(7)

Aloittamispäätös julkaistiin 15 päivänä maaliskuuta 2019Euroopan unionin virallisessa lehdessä (8). Komissio kehotti asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa tukiohjelmasta.

(8)

Portugalin pyynnöstä komission ja Portugalin viranomaisten välillä järjestettiin toinen kokous 10 päivänä huhtikuuta 2019. Kokouksessa Portugalia muistutettiin siitä, että sen olisi toimitettava aloittamispäätöksen 64 kohdassa pyydetyt puuttuvat tiedot. Kokouksen jälkeen Portugali toimitti 24 päivänä huhtikuuta 2019 päivätyllä kirjeellä tietoja verotarkastuksista, joita kansalliset veroviranomaiset olivat tehneet ZFM-ohjelman tuensaajille. Lisäksi Portugali toimitti samalta ajanjaksolta tietoja ZFM-ohjelmaan kuuluneiden yritysten veroilmoituksissa havaituista poikkeavuuksista ja lisätietoja ZFM-ohjelmaan kuuluneiden verovelvollisten maksettavaksi tulleiden verojen oikaisuista.

(9)

Komissio on saanut huomautuksia asianomaisilta osapuolilta. Komissio toimitti kyseiset huomiot Portugalille 23 päivänä toukokuuta ja 12 päivänä kesäkuuta 2019 päivätyillä kirjeillä, jotta tämä voi esittää niitä koskevat huomautuksensa. Portugalin huomautukset saatiin 26 päivänä kesäkuuta 2019 päivätyssä kirjeessä.

(10)

Portugalin toimittaman ilmoituksen jälkeen komissio hyväksyi vuonna 2007 ZFM-ohjelman (9) tammikuun 1 päivän 2007 ja 31 päivän joulukuuta 2013 väliseksi ajaksi vuosina 2007–2013 sovellettujen alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen (10), jäljempänä ’vuoden 2007 aluetukisuuntaviivat’, perusteella. Yritykset, jotka oli rekisteröity ja hyväksytty ohjelmaan ennen 31 päivää joulukuuta 2013 (11), saivat hyödyntää yhteisöveron alennusta tai muita tämän päätöksen johdanto-osan 12 kappaleessa kuvattuja verovapautuksia 31 päivään joulukuuta 2020 saakka.

(11)

Komissio hyväksyi ZFM-ohjelman sisämarkkinoille soveltuvana toimintatukena, jonka tarkoituksena oli edistää aluekehitystä ja monipuolistaa Madeiran taloudellista rakennetta. Koska Madeiran autonominen alue on Euroopan talousyhteisön perustamissopimuksen, jäljempänä ’EY:n perustamissopimus’, 299 artiklan (nykyisin SEUT-sopimuksen 349 artikla) 2 kohdassa määritelty syrjäisin alue, sille voidaan myöntää alueellista toimintatukea EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan (nykyisin SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a alakohta) nojalla. Alueellisella toimintatuella on tarkoitus korvata syrjäisimpien alueiden rakenteellisista haitoista (12) aiheutuvat lisäkustannukset sellaisille yrityksille, jotka harjoittavat taloudellista toimintaa kyseisellä alueella.

(12)

ZFM-ohjelmasta, sellaisena kuin komissio sen hyväksyi vuonna 2007, myönnettiin tukea seuraavissa muodoissa: alennettu yhteisövero (13), jota perittiin Madeiralla tosiasiallisesti ja olennaisesti toteutetusta toiminnasta saaduista voitoista (14), vapautus kunnallis- ja paikallisveroista sekä vapautus kiinteästä omaisuudesta maksettavasta varainsiirtoverosta silloin kun ZFM:n alueella käynnistettiin liiketoimintaa (15). Tuen enimmäismäärät perustuivat ylärajoihin, jotka asetettiin tuensaajien vuotuiselle veron perusteelle. Ylärajat vahvistettiin sen perusteella, kuinka monta työpaikkaa tuensaajayrityksessä oli verovuonna, seuraavasti:

(13)

ZFM-ohjelman teollisuuden vapaakauppa-alueelle rekisteröidyt yritykset saivat tiettyjen edellytysten täyttyessä (16) vielä 50 prosentin lisäalennuksen yhteisöverosta.

(14)

Pääsy ZFM-ohjelmaan rajattiin koskemaan toimintoja, jotka luetellaan komission vuoden 2007 päätöksessä ja jotka perustuvat Euroopan unionin tilastolliseen toimialaluokitukseen NACE Rev. 1.1 (17): maatalous ja eläintuotanto (pääluokka A, koodit 01.4 ja 02.02), kalastus, kalanviljely ja niihin liittyvät palvelut (pääluokka B, koodi 05), teollisuus (pääluokka D), sähkö-, kaasu- ja vesihuolto (pääluokka E, koodi 40), tukkukauppa (pääluokka G, koodit 50 ja 51), kuljetus ja tietoliikenne (pääluokka I, koodit 60–64), kiinteistöihin, vuokraustoimintaan ja yrityksille tarjottaviin palveluihin liittyvä toiminta (pääluokka K, koodit 70–74), kolmannen asteen koulutus ja/tai aikuiskoulutus (pääluokka M, koodit 80.3 ja 80.4), muu yhteisiin palveluihin liittyvä toiminta (pääluokka O, koodit 90, 92 ja 93.01) (18) Jos luetteloon tehdään muutoksia, koska tämäntyyppiset luokitusjärjestelmät yleensä kehittyvät edelleen, Portugalin viranomaiset suostuivat ilmoittamaan niistä asianmukaisesti komissiolle (19).

(15)

Ohjelman soveltamisalan ulkopuolelle jätettiin kaikki toiminta, johon liittyy rahoituksen välitystä, vakuutustoimintaa, rahoitusta palvelevaa toimintaa ja vakuuttamiseen liittyvää toimintaa (pääluokka J, NACE-koodit 65–67), sekä kaikki konsernin sisäisiin palveluihin liittyvä toiminta (koordinointi, kassapalvelut ja jakelukeskukset), jotka voisivat sisältyä pääluokkaan K (koodi 74) (pääasiassa yrityksille tarjottavat palvelut) (20). Komission vuoden 2007 päätökseen sisältyi myös Portugalin viranomaisten sitoumus ilmoittaa komissiolle niiden yritysten nimet, joilta oli evätty rekisteröinti ZFM-ohjelmaan, ja näiden epäämisten perustelut (21).

(16)

Komissio hyväksyi vuonna 2013 Portugalin ilmoituksen jälkeen 36,7 prosentin lisäyksen niihin veron perusteen ylärajoihin, joihin yhteisöveron alennusta oli tarkoitus soveltaa. Veron perusteelle asetetut ylärajat ja tuen enimmäismäärät olivat näin ollen vuodesta 2013 lähtien seuraavat:

(17)

Ilmoituksessa, jonka pohjalta komissio teki vuoden 2013 päätöksen, Portugalin viranomaiset totesivat, että kaikki muut ohjelman edellytykset pysyivät sellaisina kuin ne oli hyväksytty vuonna 2007 (22).

(18)

Järjestelystä III suoritettiin vuosia 2012 ja 2013 koskeva valvonta vuoden 2015 jälkivalvonnan yhteydessä (23). Portugalin jälkivalvonnan yhteydessä toimittamat tiedot ja sen jälkeinen oma-aloitteinen tutkimus, jäljempänä ’vuoden 2016 tutkimus’, tuottivat seuraavat tulokset:

(19)

Kuten komission vuosina 2007 ja 2013 tekemissä päätöksissä todetaan, ZFM-ohjelmassa sallittua veronalennusta sovelletaan ainoastaan ”Madeiralla tosiasiallisesti ja olennaisesti harjoitetusta toiminnasta saatuihin voittoihin” (24). Komissio pyysi vuoden 2015 jälkivalvonnassa selvennystä tämän edellytyksen toteutumiseen. Vuoden 2015 jälkivalvonnassa ja vuoden 2016 tutkimuksessa kävi ilmi, että eräät ZFM-ohjelmaan rekisteröidyt ja otokseen sisältyneet yritykset hyötyivät alennetusta yhteisöverosta, jota perittiin sellaisesta toiminnasta saaduista voitoista, jota ei ollut ”tosiasiallisesti ja olennaisesti harjoitettu Madeiralla”.

(20)

Portugali vahvisti tämän tilanteen ja ilmoitti, että sellaisten verovelvollisten, joiden päätoimipaikka tai tosiasiallisen johdon sijaintipaikka on Madeiralla, kaikista tuloista peritään yhteisövero Madeiralla riippumatta siitä, onko niiden toiminnasta saatu tuloja, onko siinä käytetty tuotantopanoksia ja/tai onko siitä aiheutunut kustannuksia muualla kuin päätoimipaikassa tai tosiasiallisen johdon sijaintipaikassa, mikäli yritys on saanut kyseiset tulot, osoittanut kyseiset tuotantopanokset ja maksanut kyseiset kustannukset ja ne liittyvät sen toimintaan. Kaikki nämä tulot saadaan Portugalin alueella tai sen ulkopuolella, ja edellyttäen, että ne ovat peräisin ZFM-ohjelmassa hyväksytyistä toiminnoista, joita harjoittavat yksiköt, joiden päätoimipaikka tai tosiasiallisen johdon sijaintipaikka on Madeiralla, ne ilmoitetaan ja otetaan huomioon veron perusteen sekä sen määrän laskennassa, johon asianomaista verokantaa sovelletaan (25).

(21)

Portugali selitti, että ZFM-ohjelmassa edellytettiin kirjanpidollista erottelua toisaalta Portugalin alueella tuotetuiksi katsottujen tulojen, joihin sovellettiin tavanomaista tuloveroa, ja toisaalta Portugalin alueen ulkopuolella tuotetuiksi katsottujen tulojen, joihin sovellettiin ZFM-ohjelman alennettua yhteisöverokantaa, välillä. Näin varmistettiin, että tulot ilmoitettiin oikein verotusta varten. Portugalin alueella tuotetuiksi katsotut tulot koostuvat tuloista, joita ZFM-ohjelman tuensaajat saavat Portugalin alueella tai sen maantieteellisellä alueella – johon sisältyy Madeira, mutta ei itse Madeiran vapaakauppa-alue – olevien yksiköiden kanssa tehdyistä liiketoimista. Portugalin alueen ulkopuolella tuotetuiksi katsotut tulot koostuvat tuloista, joita ZFM-ohjelman tuensaajat saavat liiketoimistaan sellaisten yhteisöjen kanssa, jotka eivät ole Portugalin alueella, sekä itse ZFM-ohjelmassa tuotetuista tuloista (26).

(22)

Portugali katsoi, että ZFM-ohjelmassa sallittujen NACE-koodien sekä ZFM:ssä harjoitettujen toimintojen pääosin kansainvälisen luonteen ja laajuuden vuoksi ehto, jonka mukaan toimintaa on harjoitettava tosiasiallisesti ja olennaisesti Madeiralla, ei tarkoittanut eikä voinut tarkoittaa, että toiminnan olisi rajoituttava maantieteellisesti Madeiran alueelle ja että tulot olisi saatava yksinomaan tältä maantieteelliseltä alueelta (27). Portugalin mukaan komission ”rajoittavassa tulkinnassa” ei näin ollen otettu huomioon nykyistä tilannetta, se ei vastannut syrjäisimpiä alueita koskevien tukiohjelmien tarkoitusta, joka on investointien houkutteleminen sisämarkkinoilta ja niiden ulkopuolelta, ja se oli myös ristiriidassa sijoittautumista koskevan unionin perusvapauden sekä tavaroiden, ihmisten, palvelujen ja pääoman vapaan liikkuvuuden kanssa. Järjestelyn III kilpailukyvyn puute verrattuna muihin Madeiran kanssa kilpaileviin lainkäyttöalueisiin oli yksi syy siihen, että komissio hyväksyi ohjelman enimmäismäärien korottamisen vuonna 2013: tämä osoitti, että kansainvälisten eikä vain alueellisten yritysten houkutteleminen oli ja on edelleen erittäin tärkeää syrjäisimpien alueiden kehityksen kannalta.

(23)

Lisäksi Portugali totesi, että toiminta voitiin katsoa tosiasiallisesti ja olennaisesti Madeiralla harjoitetuksi, jos se todella toteutettiin siellä ja jos yrityksellä oli siellä asianmukainen toimisto, riittävä henkilöstö ja resurssit sekä varsinainen tosiasiallinen päätöksentekokeskus. Portugali katsoi myös, että tämä ei tarkoita sitä, että yrityksen kaikkien henkilöresurssien tarvitsisi välttämättä suorittaa kaikki tehtävänsä siellä tai että yrityksen toiminnan olisi rajoituttava yksinomaan Madeiran maantieteelliselle alueelle. Lopuksi Portugali totesi, että komission vuoden 2007 päätöksen 14 kohdassa määritellyn tosiasiallisesti ja olennaisesti Madeiralla toteutetun toiminnan ei voida katsoa tarkoittavan ainoastaan Madeiran autonomisen alueen alueella toteutettuja toimia (28).

(24)

Lisäksi Portugali ilmoitti, että vuotuiset veroilmoitukset, joiden perusteella maksettava vero ja veronalennus määritettiin, perustuivat tuensaajien itsearviointiin. Veroviranomaiset olettavat näiden ilmoitusten olevan totuudenmukaisia ja paikkansapitäviä, ja vero- ja tulliviranomainen vahvistaa ne myöhemmin keskushallinnon tasolla. Epäselvissä tapauksissa tämä olettama kumoutuu ja veroviranomaiset voivat pyytää lisätietoja arvioidakseen, liittyykö tuloihin, joihin voidaan soveltaa alennettua verokantaa, tosiasiassa liiketoimia ulkomaisten yksiköiden kanssa (29).

(25)

Portugali totesi lopuksi, että valvonta oli toteutettu verotarkastuksilla, jos oli epävarmuutta siitä, oliko toiminta aitoa ja harjoitettiinko sitä tosiasiallisesti, ja että muiden veroviranomaisten kanssa tehtiin kansainvälistä yhteistyötä ja vaihdettiin asiaa koskevia tietoja (30).

(26)

ZFM-ohjelmassa, sellaisena kuin komissio sen hyväksyi, asetettiin tuensaajien alueella luomien ja säilyttämien työpaikkojen määrä yhdeksi ohjelman keskeiseksi soveltuvuusperusteeksi, jolla yhdistetään sallittu tuen enimmäismäärä työpaikkojen määrään aluekehityksen edistämiseksi.

(27)

Vuoden 2015 jälkivalvonnassa ja myöhemmin vuoden 2016 tutkimuksessa kävi ilmi, että jotkin ZFM-ohjelmaan rekisteröidyt yritykset, jotka ovat hyötyneet alennetusta yhteisöverosta, eivät voineet todistaa, että ne olivat luoneet/säilyttäneet tosiasiallisesti työpaikkoja alueella, että ne olivat laskeneet työpaikkojen määrän objektiivisesti tai että ilmoitetut työntekijät harjoittivat toimintaansa Madeiralla.

(28)

ZFM-ohjelman toteuttamisen yhteydessä Portugali ilmoitti, että se katsoi sääntöjen mukaisesti luoduiksi työpaikoiksi kaikki kansallisen työlain (31) mukaiset työsuhteet. Työlain mukaan työsuhde voidaan solmia missä tahansa laissa säädetyssä muodossa (32). Tällä perusteella Portugali on hyväksynyt ZFM-ohjelmaa sovellettaessa päteviksi työpaikoiksi oikeudelliselta luonteeltaan kaikenlaiset työsuhteet riippumatta siitä, kuinka monta tuntia, päivää tai kuukautta aktiivista työntekoa niihin liittyy vuodessa. Koska kansallisen lainsäädännön mukaan hallituksen jäsenet ja osa-aikatyö voidaan ottaa huomioon, (minkä tahansa tyyppisten) osa-aikaisten työntekijöiden ja hallituksen jäsenten paikat, joiden ilmoitettiin olevan täytettyinä useammassa kuin yhdessä tuensaajayrityksessä, otettiin huomioon pätevinä työpaikkoina laskettaessa enimmäisveroetuutta kullekin tällaisista työpaikoista ilmoittaneelle tuensaajayritykselle.

(29)

Näin ollen Portugali ei ZFM-ohjelman tuensaajien veroetuutta laskettaessa ottanut huomioon eikä tarkastanut kokoaikavastaavien (33) määrää vaan ainoastaan tuensaajien vuotuisissa veroilmoituksissa (lomake 22, ”Modelo 22” (34)) ja tietyissä tapauksissa tuensaajayritysten toimittamissa työntekijöiden tuloista pidätettävää veroa koskevissa ilmoituksissa (lomake 10, ”Modelo 10”, lomake 30, ”Modelo 30” tai kuukausittainen palkkalaskelma, declaração mensal de remunerações, jäljempänä ’DMR-ilmoitus’ (35)) ilmoitettujen työpaikkojen määrän. DMR-ilmoitukset mahdollistavat ristiintarkastukset lomakkeen 22 ilmoitettuja työpaikkoja koskevien tietojen kanssa (36). Kaikkien näiden ilmoitusten oletetaan olevan totuudenmukaisia yleisen verolain (Lei Geral Tributária) 75 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Jos yhteisöt eivät noudata ilmoitusvelvollisuuksiaan joko jättämällä ilmoitukset toimittamatta tai toimittamalla virheellisiä tietoja, sovelletaan yleisessä verorikoksia koskevassa laissa (Regime Geral das Infrações Tributárias) säädettyjä seuraamuksia (37).

(30)

Vuodesta 2013 lähtien DMR-ilmoitus sisälsi kuukausittaisia ilmoituksia (38), ja Portugali ilmoitti, että siinä otettiin huomioon vain kunkin vuoden joulukuussa ilmoitettujen työpaikkojen määrä riippumatta siitä, olivatko asianomaiset työntekijät työskennelleet yrityksessä koko vuoden. Kun Portugalia pyydettiin toimittamaan laskelmat vuoden 2007 aluetukisuuntaviivojen määritelmän mukaisten kokoaikavastaavien työpaikkojen määrästä, se väitti, että tätä työsuhteen määritelmää ei sovelleta alueelliseen toimintatukeen vaan ainoastaan vuoden 2007 aluetukisuuntaviivojen mukaisesti hyväksyttyihin investointitukiohjelmiin, koska se ei sisältynyt erityisesti vuoden 2007 aluetukisuuntaviivojen toimintatukea koskevaan jaksoon vaan investointitukea koskevaan jaksoon. Se väitti myös, että komission asetuksen (EY) N:o 800/2008 (39) (yleinen ryhmäpoikkeusasetus, jäljempänä ’vuoden 2008 yleinen ryhmäpoikkeusasetus’) liitteessä I olevaan 5 artiklaan sisältyvä henkilöstömäärän määritelmä liittyi ainoastaan vuoden 2008 yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen soveltamisalaan kuuluvien pienten ja keskisuurten yritysten (pk-yritysten) määritelmään eikä koskenut järjestelyä III, koska tästä järjestelystä tehtiin tapauskohtainen päätös. Portugali väitti myös, että hyväksytyn ZFM-ohjelman päätarkoituksena ei ollut työpaikkojen luominen tai palkkakustannusten korvaaminen, vaan pikemminkin taloudellisen, sosiaalisen ja alueellisen yhteenkuuluvuuden edistäminen eräällä syrjäisimmällä alueella nykyaikaistamalla ja monipuolistamalla sen taloutta (40).

(31)

Vuoden 2016 tutkimuksen yhteydessä komission yksiköt pyysivät Portugalia ilmoittamaan kaikkien ZFM-ohjelman tuensaajien palveluksessa vuosina 2012 ja 2013 olleiden työntekijöiden sosiaaliturvatunnukset, jotta voitiin tarkistaa, oliko työpaikkoja mahdollisesti laskettu mukaan kaksi kertaa. Vaikka Portugali toimitti kyseiset tiedot, se totesi, että ne eivät olleet merkityksellisiä ZFM-ohjelman soveltamisen kannalta, koska kyseessä oli verojärjestelmä ja tarkastuksia tehtiin veroilmoitusten avulla (41).

(32)

Portugali totesi lisäksi, että tuensaajayritysten ei tarvinnut toimittaa verohallinnolle mitään todisteita niiden ja ilmoitettujen työntekijöiden välisestä työsuhteesta, koska verotuspäätös tehtiin tämän päätöksen johdanto-osan 29 kappaleessa mainittujen veroilmoitusten (”Modelos”), perusteella (42). Verohallinto voi pyytää tällaisia tietoja vain, jos sillä on tietoja, jotka antavat aihetta epäillä esimerkiksi virheitä, laiminlyöntejä tai epätarkkuuksia (43). Portugalin työlain 16 §:ssä säädetään yksityisyyden suojasta, joka ei salli automaattista pääsyä työsuhteeseen sisältyviin henkilötietoihin ilman rekisteröidyn suostumusta (44). Lisäksi yleisen verolain (Lei Geral Tributária) 59 §:n 2 momentin ja 75 §:n 1 momentin mukaisesti verovelvollisten katsotaan toimivan vilpittömässä mielessä. Näin ollen niiden antamien ilmoitusten sekä niiden tilinpäätöstä tai kirjanpitoa koskevien tietojen ja arvioiden oletetaan olevan totuudenmukaisia ja vilpittömässä mielessä annettuja (45).

(33)

Lisäksi Portugali toimitti tietoja, jotka osoittavat, että osa joidenkin vuoden 2015 jälkivalvonnan ja sen jälkeisen vuoden 2016 tutkimuksen otokseen sisältyneiden ZFM-ohjelman tuensaajien työpaikoista, joille oli myönnetty veroetuuksia, sijaitsi Madeiran ulkopuolelle (osa jopa unionin ulkopuolella). Portugali totesi, että ZFM-ohjelman soveltamiseksi sen käytäntönä oli ottaa huomioon Madeiran alueella tai sen ulkopuolella syntyneet työpaikat, mikäli ZFM-ohjelmaan rekisteröity yritys oli luonut ne, jolloin ei ollut välttämätöntä, että ne sijaitsivat alueella. Koska yritykset ja työntekijät voivat Portugalin työlainsäädännön mukaisesti määritellä vapaasti sopimuksen perusteella paikan, jossa työntekijä tarjoaa palvelujaan ZFM-ohjelmaa sovellettaessa, työpaikka voi sijaita missä tahansa, myös Madeiran ja Portugalin ulkopuolella. Portugali katsoi lisäksi, että asianomaisissa veroilmoituksissa annetuilla työntekijöiden tiedoilla ei ollut mitään yhteyttä työntekijöiden kansalaisuuteen (eli kansalaisuudella ei ole merkitystä verotuksen kannalta) (46). Lisäksi Portugalin mukaan Portugalin ulkopuolella pysyvästi työskentelevien ZFM-ohjelman tuensaajayritysten työntekijät ovat objektiivisesti tuensaajayrityksen palkattuja työntekijöitä ja osallistuvat työllään tuensaajayrityksen tulojen tuottamiseen, minkä vuoksi heidän työpaikkojaan on pidettävä ZFM-ohjelmaa sovellettaessa ”luotuina ja säilytettyinä työpaikkoina” (47).

(34)

ZFM-ohjelman tuensaajien luomien ja säilyttämien työpaikkojen lukumäärää koskevien Portugalin viranomaisten suorittamien tarkastusten osalta Portugali totesi, että jos eri ilmoituksissa esitettyjen tietojen välillä on eroja, lomake 10 ja lomake 30 sekä DMR-ilmoitus (1 päivästä tammikuuta 2013 lähtien) olivat etusijalla lomakkeeseen 22 nähden (48). Komission yksiköiden esitettyä tietopyynnön, joka koski useita vuoden 2015 jälkivalvonnassa havaittuja eroja, Portugali totesi, että lomake 22 mahdollisti vain niiden kyseisenä ajanjaksona luotujen ja säilytettyjen työpaikkojen määrän määrittämisen, joista suoritettiin veron ennakkopidätys. Tämä saattoi aiheuttaa eroja muiden lomakkeiden kanssa, erityisesti kun on kyse tietyn kynnysarvon alittavista työntekijöiden tuloista, joista ei suoritettu ennakonpidätystä. Lisäksi Portugali ilmoitti, että veroviranomaiset pyysivät asianomaisia yrityksiä korjaamaan vuotuisissa veroilmoituksissaan ilmoitettujen työpaikkojen määrän kyseenalaistamatta koskaan varsinaisia todisteita työpaikkojen olemassaolosta.

(35)

Portugali totesi myös, että vaikka tuensaajat jättivät ilmoittamatta alueella luotujen työpaikkojen määrän, järjestelyn III soveltamisen aikana vuotuisia veroilmoituksia pidettiin pätevinä, minkä vuoksi ne eivät vaikuttaneet maksettavaa veroa ja veronalennuksen määrää koskevaan verotuspäätökseen.

(36)

Portugali katsoi myös, että tietyntyyppisten holdingyhtiöiden – Sociedades Gestoras de Participações Sociais, jäljempänä ’SGPS-yhtiöt’ – osalta ZFM-ohjelmassa ei edellytetty työpaikkojen luomista, jotta nämä yritykset voivat hyötyä yhteisöveron alennuksesta. Portugalin mukaan työpaikkojen luomista koskevasta vaatimuksesta luopuminen SGPS-yhtiöiden osalta sisältyi ilmoitukseen liitettyyn asetusluonnokseen (49). Portugalin näkemyksen mukaan komission vuoden 2007 päätöksessä, jolla ohjelma hyväksyttiin, myös tämä hyväksyttiin epäsuorasti yhdessä saman asetuksen muiden säännösten kanssa.

(37)

Komissio katsoi aloittamispäätöksessään alustavasti, että ZFM-ohjelma oli SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, ja esitti vakavia epäilyjä Portugalin toteuttaman ohjelman soveltuvuudesta sisämarkkinoille.

(38)

Tuen olemassaolosta komissio päätteli alustavasti, että Portugalin ZFM:n yritysten hyväksi toteuttama ZFM-ohjelma oli valtiontukea (50). Valtio päättää siitä ja se johtuu valtiosta (51). Tuki on valikoivaa, koska siitä aiheutuu etu ZFM:n alueelle sijoittautuneille yrityksille sikäli, että se antaa ZFM:n yrityksille mahdollisuuden tavanomaisesti maksettavan yhteisöveron alennukseen, jota ei voida perustella verojärjestelmän toimintalogiikalla (52). Siltä osin kuin ZFM-ohjelmaan rekisteröidyt yritykset harjoittivat kansainväliselle kilpailulle avointa toimintaa, komissio päätteli alustavasti, että ZFM-ohjelma vääristi tai uhkasi vääristää kilpailua, koska se saattoi parantaa ZFM-ohjelman tuensaajien kilpailuasemaa verrattuna muihin yrityksiin, joiden kanssa ne kilpailivat (53).

(39)

ZFM-ohjelman lainmukaisuuden osalta komissio päätti aloittaa muodollisen tutkintamenettelyn kahdesta seikasta (54):

(40)

Komission vuosien 2007 ja 2013 päätösten mukaisesti ZFM-ohjelma hyväksyttiin sillä edellytyksellä, että sallittua yhteisöveron alennusta sovellettaisiin alueella tosiasiallisesti ja olennaisesti harjoitetusta toiminnasta saataviin voittoihin. Tämä perusedellytys liittyy tiiviisti syrjäisimmille alueille myönnettävän alueellisen toimintatuen tavoitteeseen (eli alueiden rakenteellisten haittojen vuoksi näiden alueiden yrityksille aiheutuvien lisäkustannusten korvaamiseen) ja selittää myös sen, miksi komission vuoden 2007 päätöksessä annettu hyväksyntä perustui Madeiran syrjäisimmällä alueella toimiville yrityksille aiheutuvia lisäkustannuksia koskevaan tutkimukseen (55).

(41)

Komissio päätteli alustavasti, että jos yritykset eivät harjoittaneet toimintaansa Madeiralla, niille ei aiheutunut lisäkustannuksia syrjäisimmällä alueella harjoitetusta toiminnasta. Näin ollen niitä ei voitu pitää hyväksytyn ZFM-ohjelman sääntöjenmukaisina tuensaajina eikä niillä ollut oikeutta alueelliseen toimintatukeen.

(42)

Komissio totesi myös, että Portugali ei toimittanut mitään näyttöä mahdollisista tarkastuksista, joita asianomaiset veroviranomaiset olivat toteuttaneet sellaisten ilmoitettujen tulojen alkuperän osalta, joihin sovellettiin yhteisöveron alennusta. Portugali ei myöskään toimittanut tietoja tosiasiallisen toiminnan toteutuspaikasta, kuten ohjelmasta poimitun otoksen kunkin tuensaajan tarkastelussa kävi ilmi, vaan se ilmoitti ainoastaan tuensaajien päätoimipaikkojen osoitteet Madeiralla. Koska Portugali myönsi, että veronalennus kohdistui pääasiassa Portugalin ulkopuolella toteutetusta toiminnasta saatuihin tuloihin, oli jo olemassa vahva viite siitä, että yhteisöveron alennuksesta hyötyvien voittojen alkuperää koskevaa soveltuvuusedellytystä ei ollut noudatettu. Lisäksi ilmoitettu työntekijöiden Madeiran tai jopa unionin ulkopuolella tekemä työ tai se, ettei työntekijöitä ollut päällekkäisyyksien lisääntymisen vuoksi olemassa, kuten vuoden 2015 jälkivalvonnassa kävi ilmi, oli myös vahva osoitus siitä, että ZFM-ohjelman tuensaajille myönnetyt veroetuudet eivät välttämättä liity alueella tuotettuihin voittoihin.

(43)

Komissio katsoi alustavasti työpaikkojen luomiseen/säilyttämiseen Madeiran alueella liittyvän soveltuvuusperusteen osalta, että Portugali oli soveltanut ZFM-ohjelmaa koko sen keston ajan tavalla, joka oli hyväksytyn ohjelman tavoitteen sekä komission vuosien 2007 ja 2013 päätöksissä vahvistettujen soveltuvuusperusteiden vastainen. Todentamaton työpaikkojen luominen/säilyttäminen havainnollistui vuoden 2015 jälkivalvonnan tuloksissa, joiden mukaan i) osan verovuodesta työskennelleet työntekijät otettiin huomioon kokoaikaisina työntekijöinä, ii) työntekijät ja hallituksen jäsenet laskettiin useammassa kuin yhdessä ZFM-yrityksessä samanaikaisesti sääntöjenmukaisiksi työntekijöiksi ja iii) Madeiran ja jopa unionin ulkopuolella työskentelevät työntekijät otettiin huomioon laskettaessa työpaikkojen luomista, mikä mahdollisti ohjelman mukaisen yhteisöveroalennuksen saamisen. Portugali vahvisti vuoden 2016 jälkivalvonnassa, että kaikki nämä seikat olivat yleisiä käytäntöjä.

(44)

Lisäksi komissio totesi, että ”työpaikan” käsite ja alueella luotujen ja säilytettyjen työpaikkojen laskentamenetelmä eivät olleet vuoden 2007 aluetukisuuntaviivoissa vahvistettujen määritelmien, edellytysten ja periaatteiden mukaisia.

(45)

Komissio päätteli alustavasti myös, että työntekijöiden alueen ulkopuolella harjoittamaa toimintaa ei voida pitää olennaisesti ja tosiasiallisesti Madeiralla toteutettuna toimintana, vaikka saadut tulot voitaisiin kohdentaa ZFM:n alueella sijaitseville yrityksille.

(46)

Komissio katsoi alustavasti myös, että Portugalin veroviranomaisten toteuttamat verotarkastukset olivat vahva viite siitä, että Portugali ei käytännössä varmistanut komission vuosien 2007 ja 2013 päätöksissä vahvistettujen keskeisten soveltuvuusperusteiden noudattamisen asianmukaista valvontaa. Portugali ei esittänyt mitään todisteita siitä, että se olisi suorittanut komission yksiköiden valvontaa pidemmälle meneviä tarkastuksia, nämä tarkastukset vaikuttivat joka tapauksessa liittyvän luonteeltaan täysin verotukseen eivätkä edellä mainittuihin perusteisiin, ja [30–40 prosenttia] (*1) kaikista työntekijöistä, jotka ilmoitettiin ZFM-ohjelman tuensaajien palveluksessa oleviksi työntekijöiksi vuosina 2012 ja 2013, laskettiin useammassa kuin yhdessä ZFM-ohjelman tuensaajayrityksessä työskenteleviksi työntekijöiksi määritettäessä tuensaajien veronalennusta.

(47)

Komissio epäili vuoden 2015 jälkivalvonnan tulosten perusteella myös, ettei luotuja työpaikkoja säilytetty, sillä tulokset osoittivat, että ZFM-ohjelman tuensaajien palveluksessa eri kuukausina työskennelleet työntekijät vaihtelivat merkittävästi.

(48)

Lisäksi komissio tutki, voitaisiinko ZFM-ohjelmasta myönnettyjä yksittäisiä tukia pitää sisämarkkinoille soveltuvina, jos niihin sovellettaisiin komission asetuksen (EU) N:o 651/2014 (yleinen ryhmäpoikkeusasetus, jäljempänä ’vuoden 2014 yleinen ryhmäpoikkeusasetus’) (56) nojalla ryhmäpoikkeusta, jota voitaisiin soveltaa taannehtivasti yksittäisiin tukiin, jotka on myönnetty ennen kuin vuoden 2014 yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen vastaavat säännökset tulivat voimaan, edellyttäen, että asiaankuuluvat edellytykset täyttyvät (57).

(49)

Madeiran autonominen alue on yksi SEUT-sopimuksen 349 artiklassa nimetty syrjäisin alue. Se voi vuoden 2014 yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 15 artiklan 4 kohdan mukaisesti saada alueellista toimintatukea SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a alakohdassa määrätyn poikkeuksen nojalla edellyttäen, että i) tuensaajat harjoittavat tosiasiallisesti toimintaansa syrjäisimmällä alueella ja ii) vuotuinen tukimäärä ei ylitä tiettyä enimmäisprosenttiosuutta tuensaajan vuosittain tuottamasta bruttoarvonlisäyksestä, vuotuisista työvoimakustannuksista tai vuotuisesta liikevaihdosta kyseessä olevalla syrjäisimmällä alueella.

(50)

ZFM-ohjelma muodostuu tämän päätöksen johdanto-osan 12 kappaleessa kuvatuista veroetuuksista, jotka pienentävät yrityksille niiden liiketoiminnan yhteydessä aiheutuvia kustannuksia. Näin ollen se on toimintatukea yrityksille, jotka voivat hyötyä siitä ZFM:n alueella. Portugalin jälkivalvonnan yhteydessä toimittamien tietojen perusteella komissio kuitenkin katsoi alustavasti, että Portugalin toteuttaman tukiohjelman tuensaajat eivät välttämättä harjoittaneet toimintaansa Madeiralla. Lisäksi komissio päätteli alustavasti, että kyseessä olevat tukimäärät eivät välttämättä liittyneet Madeiralla syntyneeseen bruttoarvonlisäykseen, työvoimakustannuksiin tai liikevaihtoon (58).

(51)

Komissio esitti alustavana näkemyksenään, että Portugalin toteuttama ZFM-ohjelma ei ollut komission vuosien 2007 ja 2013 päätösten eikä ainakaan vuoden 2007 aluetukisuuntaviivojen mukainen, koska tämän päätöksen johdanto-osan 39 kappaleessa mainitut kaksi ongelmallista seikkaa vastasivat vuoden 2007 aluetukisuuntaviivojen mukaisia alueellisen toimintatuen hyväksymisen perusedellytyksiä. Komissio esitti myös epäilyjä siitä, voidaanko tukiohjelmasta myönnettyjä yksittäisiä tukia pitää sisämarkkinoille soveltuvina syrjäisimpien alueiden toimintatukia koskevan vuoden 2014 yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen perusteella (59). Lopuksi komissio suhtautui epäilevästi siihen, voidaanko Portugalin toteuttama ZFM-ohjelma katsoa sisämarkkinoille soveltuvaksi suoraan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan nojalla, sillä Portugalin viranomaiset vaikuttavat soveltaneen ohjelmaa siten, että sillä ei korvattu yrityksille niiden Madeiralla harjoittaman toiminnan yhteydessä mahdollisesti aiheutuneita rakenteellisia haittoja (60).

(52)

Komissio pyysi aloittamispäätöksellä Portugalia toimittamaan yksityiskohtaisia tietoja ZFM-ohjelman toteutuksesta sen koko keston (2007–2014) ajalta (61). Portugalia pyydettiin erityisesti toimittamaan

(53)

Lisäksi komissio ilmoitti Portugalille, että ilman näitä tietoja sen olisi tehtävä päätös hallussaan olevien tietojen perusteella (62).

(54)

Portugali toimitti 11 ja 26 päivänä syyskuuta 2018 (63) ja 24 päivänä huhtikuuta 2019 päivätyillä kirjeillä lisätietoja ZFM-ohjelman toteutuksesta sekä huomautuksensa aloittamispäätöksestä.

(55)

Portugali toimitti 11 päivänä syyskuuta 2018 tiedot kaikista ZFM-ohjelmaan rekisteröidyistä yrityksistä koko ohjelman keston ajalta (vuodesta 2007 vuoteen 2014). Se toimitti myös kunkin tuensaajan vuosittain saamat tukimäärät vuoteen 2014 saakka. Portugali toimitti lisäksi luettelon 25 suurimmasta ZFM-ohjelman tuensaajasta vuosina 2007–2011 ja 2014 (64) sekä tiedot niiden saamista tukimääristä. Lisäksi Portugali toimitti 26 päivänä syyskuuta 2018 päivätyllä kirjeellä luettelon kaikkien ZFM-ohjelmaan rekisteröityjen yritysten palveluksessa vuosina 2007–2014 olleista työntekijöistä (65). Näiden tietojen avulla ei kuitenkaan ole mahdollista tarkastaa kaikilta osin jälkivalvonnassa havaittuja ongelmallisia kysymyksiä, joita olivat i) hallituksen jäsenet ja työntekijät, jotka toimivat tällaisissa tehtävissä samanaikaisesti useissa ZFM-ohjelman yrityksissä, ii) työpaikkojen kaksinkertainen laskenta ja iii) työpaikkojen luomisessa/säilyttämisessä ja ZFM-ohjelman yrityksille myönnettävissä täysimääräisissä veroetuuksissa huomioon otetut osa-aikaiset työpaikat.

(56)

Portugali ei toimittanut tietoja veronalennuksen myöntämisessä huomioon otettujen työntekijöiden määrästä vuosilta 2008, 2009 ja 2010 (66), ja sen vuosilta 2011 ja 2014 toimittamat tiedot olivat puutteellisia (67). Lisäksi työntekijöiden vuosittaista lukumäärää koskevat tiedot esitettiin epäselvästi: i) niiden lähteet vaihtelivat ja ii) niitä ilmoitettiin eri ajanjaksoilta ilman selvää suhdetta luotujen/säilytettyjen työpaikkojen määrän ja kullakin ajanjaksolla saadun tuen määrän välillä.

(57)

Portugali ei myöskään toimittanut seuraavia tietoja ja asiakirjatodisteita (68), joita tarvitaan tuen sisämarkkinoille soveltuvuuden arvioinnissa:

(58)

Tämän päätöksen johdanto-osan 8 kappaleessa tarkoitetussa komission yksiköiden kanssa 10 päivänä huhtikuuta 2019 järjestetyssä kokouksessa Portugalia muistutettiin meneillään olevan muodollisen tutkintamenettelyn menettelyvaiheista sekä syyskuussa 2017 tehdystä keskinäistä yhteistyötä koskevasta sitoumuksesta, joka ei ollut tähän mennessä tuottanut tuloksia. Lisäksi Portugalia kehotettiin toimittamaan puuttuvat tiedot aloittamispäätöksen 64 kohdan mukaisesti, jotta komission yksiköt saisivat täydelliset tosiseikat/tiedot ZFM-ohjelmasta.

(59)

Portugali toimitti 24 päivänä huhtikuuta 2019 päivätyllä kirjeellä (71) vastauksena verotarkastusten epäasianmukaisuutta koskevaan komission alustavaan näkemykseen (72) tietoja ZFM-ohjelman tuensaajiin (73) vuosina 2015–2018 verotarkastusten avulla kohdistetusta verovalvonnasta. Kyseisellä ajanjaksolla on aloitettu [300–600] verotarkastusta ja saatettu päätökseen [300–600] verotarkastusta. Ilmoitettujen verotuksen oikaisujen rahallinen määrä on noin [100–250] miljoonaa euroa. Portugali ilmoitti lisäksi, että [100–300] ZFM-ohjelman tuensaajan veroilmoituksissa oli poikkeavuuksia. ZFM-ohjelman (järjestely III) päätökseen saatetuista verotarkastuksista toimitettujen tietojen perusteella ei kuitenkaan ollut mahdollista osoittaa yhteyttä verotarkastusten ja ilmoitettujen oikaisujen sekä muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisperusteina pidettyjen kahden seikan välillä.

(60)

Lisäksi Portugali myönsi, että työpaikkojen luomista/säilyttämistä koskevaa perustetta olisi selvennettävä edelleen, jotta sen tulkintaa koskevat epäilyt voitaisiin poistaa, estämällä kyseisen tuen väärinkäyttö ja ottamalla käyttöön lisätakeita siitä, että työpaikkojen laskenta edistäisi Madeiran sosiaalista ja taloudellista kehitystä (74). Portugali toimitti tältä osin määräysluonnoksen (projeto de despacho da Vice-Presidência do Governo Regional da Madeira), jossa selvennetään ”työpaikkojen luomisen” käsitettä vuoden 2007 aluetukisuuntaviivojen määritelmien mukaisesti (75).

(61)

Portugali myönsi tässä yhteydessä, että ZFM-ohjelmaan oli tarpeen tehdä lainsäädännöllisiä muutoksia mahdollisen väärinkäytön välttämiseksi. Lisäksi Portugali esitti ZFM-ohjemaa koskevia lainsäädäntö-, sääntely- ja valvontatoimenpiteitä ja pyysi komissiota hyväksymään ne suosituksella, jossa se ehdottaa aiheellisia toimenpiteitä asianomaiselle jäsenvaltiolle neuvoston asetuksen (EU) 2015/1589 (76) 22 artiklan 1 kohdan a ja b alakohdan mukaisesti. Vaihtoehtoisesti tällaiset oikeudelliset muutokset olisi Portugalin mukaan hyväksyttävä komission päätöksellä, jäljempänä ’ehdollinen päätös’, josta säädetään asetuksen (EU) 2015/1589 9 artiklan 4 kohdassa (77).

(62)

Tältä osin Portugali ehdotti tämän päätöksen johdanto-osan 60 kappaleessa mainitun ”työpaikkojen luomisen” käsitteen selventämisen lisäksi muutoksia ZFM-ohjelman oikeusperustaan (78): i) SGPS-yhtiöiden sulkeminen ohjelman ulkopuolelle (79); ii) ZFM:n yhteisöverotulojen osoittaminen terveys- ja koulutuspolitiikan tavoitteisiin; iii) erityisen väärinkäytösten vastaisen säännöksen luominen ZFM-ohjelmaa varten sisämarkkinoiden toimintaan suoraan vaikuttavista veron kiertämisen käytännöistä annetun neuvoston direktiivin (EU) 2016/1164 (80) mukaisesti siltä osin kuin on kyse verokohtelun eroavuuksista kolmansien maiden kanssa; ja iv) kriteerien määrittely sellaisten ZFM-ohjelman suurten verovelvollisten tunnistamiseksi, joiden verotustilanne edellyttää vapaa-alueesta vastaavan viraston (Gabinete da Zona Franca) (81) suorittamaa jatkuvaa seurantaa vuosittain suoritettavia verotarkastustoimien lisäksi.

(63)

Seuraavissa johdanto-osan kappaleissa esitetään tiivistetysti Portugalin 26 päivänä syyskuuta 2018 päivätyssä kirjeessä esittämät huomautukset.

(64)

Portugalin mukaan ZFM-ohjelmaa koskevalla kielteisellä päätöksellä olisi dramaattisia ja korjaamattomia vaikutuksia Madeiran taloudelliseen kestävyyteen (82). Komission olisi sen vuoksi otettava huomioon Madeiran SEUT-sopimuksen 349 artiklassa tunnustettu asema syrjäisimpänä alueena.

(65)

Portugali katsoo lisäksi, että komission olisi otettava arvioinnissaan huomioon ZFM-ohjelman taloudelliset vaikutukset alueen kehitykseen (83) ja erityisesti sen taloudelliset vaikutukset kotimaiseen, unionin sisäiseen ja kansainväliseen kauppaan (84).

(66)

Portugali katsoo lisäksi, että meneillään oleva perusteellinen tutkinta syrjisi Madeiraa muihin lainkäyttöalueisiin nähden, jotka soveltavat edullisia tuloveroasteita eivätkä kuulu valtiontukisääntöjen piiriin (85).

(67)

Portugali katsoo, että ZFM-ohjelmaan ei liity valtion varoja (eli menojen kasvua tai edes julkisen talousarvion tulojen vähenemistä). Ohjelma ei ole ”todellista verotukea” vaan ainoastaan virtuaalinen verotuki tai jopa fiktiivinen kirjanpito (”teoreettiset verotulojen menetykset”) (86). Portugali selittää lisäksi, että yritykset ovat sijoittautuneet ZFM:ään ja tehneet investointeja sen alueella vasta veronalennuksen käyttöönoton jälkeen. Ilman veroetuutta ne eivät olisi sijoittautuneet ZFM:ään eivätkä maksaneet manner-Portugalissa tai Madeiralla kannettavia tavanomaisia veroja (87).

(68)

Portugalin mukaan ZFM-ohjelma on osa Portugalin verojärjestelmän yleistä taloudellista rakennetta (88). Portugali katsoo lisäksi, että komission käytännön mukaan (89) koko jäsenvaltiossa tai autonomisella alueella sovellettavaa alhaista verokantaa olisi pidettävä yleisenä toimenpiteenä eikä se näin ollen anna etua ZFM:ään sijoittautuneille yrityksille (90).

(69)

Portugali katsoo myös, että ZFM-ohjelma ei ole valikoiva, koska sillä ei ”suosita tiettyjä yrityksiä tai tiettyjen tavaroiden valmistusta” SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Portugali väittää, että veroetuuksia koskevan säännöstön (Estatuto dos Benefícios Fiscais, jäljempänä ’EBF’) 36 §:n 6 momentin mukaan kaikki kaupallista, teollista, merenkulkuun liittyvää tai muuta palvelutoimintaa harjoittavat yritykset (ellei niitä ei ole nimenomaisesti suljettu ohjelman ulkopuolelle, kuten vakuutus- ja rahoitustoimintaa harjoittavia yrityksiä) ovat todennäköisesti sijoittautuneet ZFM:ään. Tästä syystä ZFM-ohjelman tuensaajien saamat verohelpotukset eivät täytä valikoivuuden edellytystä, joka on välttämätön valtiontuen olemassaolon kannalta. Lisäksi ei voida edes päätellä, että tuki olisi tosiasiallisesti valikoivaa, koska kyseiset veroetuudet eivät rajoitu tiettyihin luokkiin tai aloihin, joilla on yhteisiä piirteitä.

(70)

Portugali katsoo, että ZFM-ohjelmaa on pidettävä yleisenä toimenpiteenä eikä valtiontukitoimenpiteenä (91). Tarkasteltavana oleva toimenpide ei aiheuta valikoivaa etua ZFM-ohjelmaan rekisteröidyille yrityksille, ja sitä voidaan perustella verojärjestelmän toimintalogiikalla. Portugali katsoo lisäksi, että komissiolla on todistustaakka selvittää, onko ZFM-ohjelma SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tukea.

(71)

Lisäksi Portugali väittää, että jos ZFM-ohjelma olisi ”tukea”, se on katsottava ”voimassa olevaksi tueksi”. ZFM-ohjelma otettiin käyttöön ennen Portugalin liittymistä Euroopan talousyhteisöön (92), eikä siihen ole tehty merkittäviä muutoksia voimassa olevaa tukea koskevan neuvottelukehyksen ulkopuolella. Näin ollen ZFM-ohjelman ei pitäisi edellyttää komission SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan mukaista ennakkohyväksyntää. Sitä vastoin komission olisi sen sijaan aloitettava asianmukaiset toimenpiteet (93), joita voisivat olla esimerkiksi tukiohjelman sisällön muuttaminen, sitä koskevien vaatimusten käyttöönotto tai sen selventäminen. Vaihtoehtoisesti Portugali ehdottaa, että komissio tekee myönteisen päätöksen, jossa asetetaan ehtoja, jäljempänä ’ehdollinen päätös’ (94).

(72)

Portugali myöntää, että komission vuosina 2007 ja 2013 tekemien päätösten mukaan yhteisöveron alennuksen muodossa myönnettävää tukea sovelletaan ainoastaan ”Madeiralla tosiasiallisesti ja olennaisesti harjoitetusta toiminnasta saatuihin voittoihin” (95). Portugali kuitenkin torjuu komission päätelmän, jonka mukaan yrityksille ei aiheutunut lisäkustannuksia syrjäisimmällä alueella harjoitetusta toiminnasta, jos ne eivät harjoittaneet toimintaansa Madeiralla, eikä niillä näin ollen ole oikeutta alueelliseen toimintatukeen (96).

(73)

Portugali muistuttaa, että Madeiran syrjäisimmän alueen yrityksille aiheutuneet määrällisesti määritetyt lisäkustannukset (97) oli mukautettu ZFM-ohjelman taloudelliseen ulottuvuuteen, mikä myönnettiin komission vuoden 2007 päätöksessä (98). Lisäksi ZFM-ohjelman nykyinen toteutus on täysin yhdenmukaista komission vuosien 2007 ja 2013 päätösten kanssa, joiden mukaan toimenpide mahdollistaa kyseisellä syrjäisimmällä alueella sijaitsevien yritysten lisäkustannusten korvaamisen (99). Portugali väittää lisäksi, että ZFM-ohjelman veroetuudet ovat huomattavasti pienemmät kuin ”lisäkustannukset” ja että ehto, jonka mukaan toiminta olisi ”toteutettava tosiasiallisesti ja olennaisesti Madeiralla”, on otettu huomioon ZFM:n lupavelvoitteessa ja muiden lakisääteisten vaatimusten noudattamisessa, mikä tekee ZFM-ohjelmaan (järjestely III) rekisteröidyistä yrityksistä ohjelman lainmukaisia tuensaajia ja oikeutettuja alueelliseen toimintatukeen (100).

(74)

Portugali toistaa, että ”toiminnan harjoittamisen Madeiralla” olisi tarkoitettava ainoastaan sitä, että toiminta toteutetaan Madeiralla, jos se toteutetaan siellä rekisteröidyn toimipaikan, johdon ja päätöksentekokeskuksen avulla, edellyttämättä, että yrityksellä on Madeiralla pysyvästi täysimittaiset henkilöresurssit. Portugali katsoo, että vaatimalla lähtökohtaisesti kansainvälisten toimien tosiasiallista toteuttamista Madeiralla komissio kiistää tällaisen kansainvälisen toiminnan ja kyseisen alueen yhteyden, joka tunnustettiin komission vuosien 2007 ja 2013 päätöksissä (101).

(75)

Portugali toistaa lisäksi näkemyksensä, jonka mukaan vaatimus siitä, että toiminta toteutetaan tosiasiallisesti ja olennaisesti Madeiralla, ei tarkoita eikä voi tarkoittaa sitä, että toiminnan on rajoituttava maantieteellisesti Madeiran alueelle ja että tulot on saatava ainoastaan kyseiseltä maantieteelliseltä alueelta. Näin ollen komission ”rajoittava tulkinta” on ristiriidassa ”pääintressien keskusta” koskevan unionin vakiintuneen oikeuskäytännön (102), komission päätöskäytännön ja ”heijastusvaikutusta” koskevan unionin oikeuskäytännön (103) sekä sijoittautumista koskevan unionin perusvapauden ja tavaroiden, ihmisten, palvelujen ja pääoman vapaan liikkuvuuden kanssa.

(76)

Portugali katsoo lisäksi, että toimenpide luokitellaan valtion toimenpiteeksi yrityksen päätoimipaikan tai sen tosiasiallisen johdon sijaintipaikan perusteella. Tämä on täysin yhdenmukaista komission vuoden 2007 päätöksen kanssa, jonka mukaan ohjelmaa sovelletaan erottelematta Portugalin kotimaisiin yrityksiin ja ulkomaisiin yrityksiin (104). Komission vuoden 2013 päätöksessä tunnustetaan myös, että ZFM:ssä toimiluvan saaneiden yritysten toiminta on luonteeltaan pääasiassa kansainvälistä, koska päätöksen mukaan kyseisten yritysten harjoittama toiminta on avointa kansainväliselle kilpailulle (105). Näin ollen komission vuoden 2007 päätöksen 14 kohdan uudelleentulkinta, jonka mukaan merkitykselliset toiminnot voitaisiin toteuttaa kokonaisuudessaan vain tiukasti Madeiran maantieteellisten rajojen sisällä, on ristiriidassa itse ZFM-ohjelman ja vuoden 2007 aluetukisuuntaviivojen kanssa, jotka ovat keskeinen väline investointien houkuttelemiseksi sisämarkkinoilta ja niiden ulkopuolelta. Se on myös ristiriidassa SEUT-sopimuksen 349 artiklan kanssa, jonka mukaan investointien houkuttelemiseksi ja siten talouden nykyaikaistamiseksi ja monipuolistamiseksi voidaan toteuttaa erityisiä (verotuksellisia) toimenpiteitä.

(77)

Lisäksi Portugali noudattaa vuonna 2016 allekirjoittamansa veropohjan rapautumista ja voitonsiirtoja koskevan OECD:n toimintasuunnitelman (106), jäljempänä ’BEPS-toimintasuunnitelma’, mukaisia sitoumuksiaan. BEPS-toimintasuunnitelmaan sisältyy ”merkittävän toiminnan” käsite, jolla rajoitetaan etuuskohtelujärjestelmien soveltaminen tuloihin, joilla on syy-yhteys yhtiölle kohde-etuuden kehittämisestä aiheutuviin kustannuksiin.

(78)

Portugali katsoo, että komission olisi ZFM-ohjelman lainmukaisuutta tutkiessaan tarkasteltava OECD:n säännöissä määriteltyä ”merkittävää toimintaa” koskevaa perustetta ja erityisesti BEPS-toimintasuunnitelman mukaisten toimenpiteiden arviointia koskevia yleisiä ohjaavia periaatteita (General guiding principles concerning evaluation of measures under BEPS Action Plan) (107). Portugali katsoo, että komission olisi sisällytettävä arviointiinsa veronkierron ja veropetosten torjuntaa koskevat voimassa olevat unionin säädökset ja erityisesti direktiivillä (EU) 2016/1164 säädetyt säännöt aitojen järjestelyjen väärinkäytöstä. Lisäksi olisi otettava huomioon neuvoston direktiivillä 2011/16/EU (108) käyttöön otetut säännöt raportoitavia rajatylittäviä järjestelyjä koskevasta pakollisesta automaattisesta tietojenvaihdosta verotuksen alalla.

(79)

Portugali selittää, että direktiivillä (EU) 2016/1164 käyttöön otettuja veronkiertoa koskevia sääntöjä pyritään soveltamaan epäaitoihin järjestelyihin (eli tilanteisiin, joissa alhaisen verotuksen alueille sijoittautuneita yrityksiä, jotka eivät harjoita minkäänlaista taloudellista toimintaa, verotetaan alemman verokannan tai jopa nollaverokannan mukaan). On syytä huomauttaa, että arvioidessaan ZFM:ään sijoittautuneiden yritysten lainmukaisuutta komission olisi tämän direktiivin mukaisesti tukeuduttava yleisiin väärinkäytösten vastaisiin lausekkeisiin valtiontuen myöntämisen arviointivaiheessa. Portugali katsoo, ettei voida hyväksyä päätelmää, jonka mukaan ZFM:ssä toimiluvan saaneille yrityksille myönnetty veroetuus, joka on ”veronalennus”, merkitsee väistämättä sitä, että kyseiset yritykset kuuluvat epäaitoon järjestelyyn (109).

(80)

Lisäksi Portugali kuvailee käytössä olevaa ZFM-ohjelmaan rekisteröityjen yritysten verovalvontajärjestelmää (110). Lisäksi Portugali kuvailee ZFM:n tulojen kirjanpidollista erottelua koskevan vaatimuksen noudattamisen todentamista (111) ja kiistää tältä pohjalta komission aloittamispäätöksessä esittämän näkemyksen, jonka mukaan veroviranomaisten suorittamien tarkastusten tehokkuudesta saattaa olla epäilyksiä (112).

(81)

Portugali selittää, että työpaikkojen vähimmäismäärään liittyvien rajoitusten käyttöönotto on olennainen osa samanlaista väärinkäytösten vastaisen toimenpiteen logiikkaa: tavoitteena oli välttää se, että yritykset, joilla ei ole merkittävää taloudellista toimintaa, saisivat Madeiralla perusteettoman edun. Tämä ei kuitenkaan edellytä tai oikeuta sitä, että työpaikkoja koskevia vaatimuksia tulkitaan sovellettavan unionin ja kansallisen lainsäädännön ulkopuolella.

(82)

Yhdenmukaistamista koskevan unionin lainsäädännön (113) osalta Portugali väittää lisäksi, että unionin lainsäädännössä ei ole hyväksytty yhtenäistä määritelmää ”työsopimuksen”, ”työsuhteen” tai ”työntekijän” (114) eikä niin muodoin myöskään ”työpaikan” käsitteistä. Asiaan liittyvä ”työpaikan” käsite vahvistetaan Portugalin työlainsäädännössä (115), joka ei ole sovellettavan unionin lainsäädännön vastainen.

(83)

Portugali on aina katsonut, että ZFM:ssä toimiluvan saaneita yrityksiä koskevaa vaatimusta työpaikkojen luomisesta tai säilyttämisestä noudatetaan vain, jos työsopimus tehdään ZFM:ään sijoittautuneen yrityksen kanssa (116). Unionin ja kansallisiin sääntöihin kuuluvia työsopimusten muotoja, erityisesti tilapäistä työtä, ja työntekijöiden vapaata liikkuvuutta (joka on perusvapaus) ei voida jättää huomiotta.

(84)

Portugali väittää lisäksi, että on unionin lainsäädännön (117) ja unionin oikeuskäytännön (118) hengen mukaista hyväksyä ja suojella erityyppisiä työsuhteita (riippumatta siitä, ovatko ne väliaikaisia vai pysyviä) sekä työntekijöiden liikkuvuutta jäsenvaltioissa pitämällä tätä ilmiötä (liikkuvuutta) jopa myönteisenä tekijänä jäsenvaltioiden talouden kehityksessä. Vastaavasti unioni tunnustaa yleisesti yritysten vapauden tarjota palveluja muista jäsenvaltioista ja lähettää tilapäisesti työntekijöitään kyseisiin jäsenvaltioihin, mikä puolestaan heijastaa nykyisten työsuhteiden liikkuvuutta, tämän merkitsemättä sitä, että yritysten tosiasiallista taloudellista toimintaa ei tarkisteta. Tästä syystä Portugali ei hyväksy sitä, että ZFM-ohjelman lainmukaisuus riippuu suoraan tietystä luotujen työpaikkojen määrästä tai taannehtivasta ”työpaikan” käsitteestä, joka perustuu yksinomaan tilan käsitteeseen fyysisenä paikkana, jossa työntekijät suorittavat pysyvästi tehtävänsä (119).

(85)

Portugali viittaa komission vuonna 2002 tekemien järjestelyä II koskevien hyväksymispäätösten (120) yhteydessä komission kanssa käytyihin neuvotteluihin, joiden perusteella Portugali suostui sisällyttämään järjestelyyn työpaikkojen määrään liittyvät verotettavat enimmäismäärät; tämä ei kuitenkaan tarkoittanut sitä, että tämä oli ehdoton edellytys, eikä Portugali koskaan ohjelmaa toteuttaessaan pitänyt sitä sellaisena (121).

(86)

Portugali katsoo lisäksi, että ZFM-ohjelma ei ole työllisyystukiohjelma, vaan Madeiran monipuolistamiseen ja nykyaikaistamiseen tarkoitettu tukiohjelma. ZFM-ohjelman tavoitteena on ensisijaisesti edistää alueen bruttokansantuotetta (BKT). Ohjelman vaikutus Madeiran BKT:hen osoittaa, että ZFM:n yritysten harjoittama taloudellinen toiminta on vahvasti sidoksissa alueeseen.

(87)

Portugali toistaa, että vuoden 2007 aluetukisuuntaviivojen 58 kohdassa ja alaviitteessä 52 esitettyjä ”työpaikkojen luomisen” ja ”vuosityöyksiköiden” käsitteitä ei sovelleta ZFM-ohjelmaan. Näitä määritelmiä sovelletaan ainoastaan ”alueelliseen investointitukeen”(vuoden 2007 aluetukisuuntaviivojen 4 jakso) eikä toimintatukeen (vuoden 2007 aluetukisuuntaviivojen 5 jakso). Lisäksi Portugali korostaa, että toisin kuin komissio totesi menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä (122), vuosityöyksiköiden käsitteen soveltamisesta syrjäisimmällä alueella myönnettyyn aluetukeen ei ole ennakkotapausta. Portugalin viranomaisten mukaan syrjäisimpien alueiden poikkeuksellisen luonteen vuoksi olisi hyväksyttävä erilainen työpaikkojen luomisen määritelmä. Portugali muistuttaa yleisemmällä tasolla, että vuoden 2007 aluetukisuuntaviivat sekä komission vuosien 2007 ja 2013 päätösten ehdot eivät ole sitovia. Joka tapauksessa Portugali ei koskaan sitoutunut soveltamaan vuoden 2007 aluetukisuuntaviivoissa esitettyä työpaikkojen luomisen käsitettä. Sen vuoksi alueella luotujen ja säilytettyjen työpaikkojen laskentaan ei pitäisi soveltaa vuoden 2007 aluetukisuuntaviivoissa määrättyjä edellytyksiä eikä mikroyritysten sekä pienten ja keskisuurten yritysten määritelmästä annetun komission suosituksen (123) 5 artiklan mukaisesti määriteltyä henkilöstömäärää.

(88)

Portugali toistaa, ettei ole välttämätöntä, että ZFM-ohjelman tuensaajien toimintaa harjoitetaan alueella, koska ohjelman tavoitteena on houkutella ulkomaisia investointeja ja kehittää kansainvälisiä palveluja. Suppea tulkinta, jolla toiminta rajoitetaan Madeiran alueelle, poistaa yritysten kansainvälistymisen kannustimen ja kumoaa aluekehityksen logiikan, vaikka juuri aluekehitystä on edistettävä. Portugali katsoo, että pelkästään Madeiralle rajoittuvat työpaikat tai verotulojen kerääminen eivät olleet ZFM-ohjelman ensisijaisia tavoitteita.

(89)

Portugali toistaa, että ZFM:ssä luotuja/säilytettyjä työpaikkoja valvotaan riittävästi vuotuisilla veroilmoituksilla eli lomakkeilla 10 ja 30 ja DMR-ilmoituksella (kuukausittainen palkkalaskelma) sekä lomakkeen 22 liitteessä D olevan kentän 6 kohdassa annettavalla ilmoituksella luoduista/säilytetyistä työpaikoista (kohdan täyttäminen on pakollista vain ZFM-ohjelman tuensaajille) (124). Nämä Portugalin työlainsäädännön mukaiset ilmoitukset mahdollistavat tilivuoden alussa ja lopussa olemassa olevien työpaikkojen tarkistamisen.

(90)

Portugali katsoo, että sen verojärjestelmään sisältyy useita välineitä, jotka mahdollistavat ZFM-ohjelman tehokkaan valvonnan. Vero- ja tulliviranomainen, jäljempänä ’AT’, aluehallinto, valtiontalouden tarkastuslaitos ja kaikki muut veroviranomaiset, kuten petostentorjunnan tutkinnan ja erityistoimien osasto, verotarkastusosasto ja suuria verovelvollisia käsittelevä yksikkö, voivat tehdä tarkastuksia ZFM:ään sijoittautuneisiin yrityksiin. Lisäksi hallinnollisia rikkomusmenettelyjä tai jopa rikosoikeudellisia menettelyjä käynnistetään aina, kun havaitaan laitonta toimintaa. ZFM:ssä harjoitetun toiminnan laillisuuden valvonta ja tarkastaminen on ollut ensisijainen seikka kansallisissa verotarkastussuunnitelmissa.

(91)

Portugali katsoo myös, että komission alustavat näkemykset siitä, että eri veroilmoituksia ei voida käyttää perustana kunkin ZFM-ohjelman tuensaajan työpaikkojen lukumäärän tarkalle laskemiselle ja että niitä ei myöskään voida käyttää pätevänä vaihtoehtona vuoden 2007 aluetukisuuntaviivoissa tarkoitetulle työpaikkojen määritelmälle (125), on vastoin Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 4 artiklan 2 kohtaa, jonka mukaan valtion tehtäviä on kunnioitettava.

(92)

Portugali korostaa ZFM-ohjelman edistävää vaikutusta Madeiran syrjäisimmän alueen aluekehitykseen ja esittää tämän tueksi tutkimuksen (126), joka osoittaa ZFM:n merkityksen Madeiran talouden kansainvälistymisessä ja monipuolistumisessa. Portugali väittää lisäksi, että sovellettu toimenpide on komission vuosien 2007 ja 2013 päätösten ja sovellettavien valtiontukisääntöjen mukainen. Portugali katsoo lisäksi, että komission olisi arvioitava ZFM-ohjelmaa johdonmukaisesti suhteessa unionin syrjäisimpiä alueita koskevaan politiikkaan taloudellisen, sosiaalisen ja alueellisen yhteenkuuluvuuden osalta.

(93)

Portugali toistaa, että vuoden 2014 yleistä ryhmäpoikkeusasetusta ei voida soveltaa taannehtivasti yksittäisiin ZFM-ohjelmasta myönnettyihin tukiin niiden sisämarkkinoille soveltuvuuden toteamiseksi, jos niille oli kyseisessä yleisessä ryhmäpoikkeusasetuksessa myönnetty poikkeus. Portugali katsoo lisäksi, että vuoden 2014 yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen joustava tulkinta ei edellyttäisi, että ZFM-ohjelman tuensaajat harjoittavat taloudellista toimintaansa yksinomaan Madeiran syrjäisimmällä alueella. Portugali katsoo, että ZFM-ohjelman toteutuksen on perustuttava kyseisenä ajankohtana voimassa olleisiin vuoden 2007 aluetukisuuntaviivoihin.

(94)

Portugali väittää, että komissio on hyväksynyt ZFM-ohjelman useaan otteeseen aiemmin. Sen vuoksi kansallisia veroviranomaisia ei Portugalin mukaan voida nyt vaatia perimään tukea takaisin.

(95)

Portugali katsoo lisäksi, että kaikki veroetuudet myönnettiin täysin ZFM-ohjelman mukaisesti. Näin ollen erilainen tulkinta ei täyttäisi unionin vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisia oikeusvaikutusten selkeyttä, täsmällisyyttä tai ennustettavuutta koskevia vaatimuksia (127). Portugali ja tuensaajat olettivat voivansa luottaa siihen, että toteutettu ZFM-ohjelma kuului lainmukaisesti komission vuosien 2007 ja 2013 päätösten piiriin. Portugali päättelee, että yritykset, jotka ovat saaneet tukea järjestelystä III, saivat oikeuden oikeusvarmuuteen sekä oikeutettuihin odotuksiin siitä, että niihin ei kohdistu takaisinperintäpäätöksiä.

(96)

Komissio sai huomautuksia 102 asianomaiselta osapuolelta (kansalaisilta, yrityksiltä tai yritysten yhteenliittymiltä). ZFM:n yritykset ja niiden työntekijät toimittivat suurimman osan huomautuksista (94 kaikkiaan 102 huomautuksesta). Nämä asianomaiset osapuolet korostivat olevansa huolissaan ZFM:n toiminnan lopettamisesta tai supistamisesta, mikä johtaisi merkittäviin työpaikkojen menetyksiin ja vaikuttaisi kielteisesti alueen talouteen. Lisäksi ne väittivät, että ZFM:n yritysten kehittämien toimintojen luonnetta ei pitäisi rajoittaa Madeiran alueelle, koska sen markkinat olivat melko pienet, mutta pääasiassa siksi, että syrjäisimmän alueen talouden kansainvälistyminen oli yksi ZFM:n tavoitteista sen perustamisesta lähtien. Lisäksi ne katsoivat, että komission näkemys ”taloudellisen toiminnan harjoittamispaikasta” oli rajoittava tulkinta ZFM:n toimintaa koskevista edellytyksistä avoimen ja globaalin talouden toimintaympäristössä.

(97)

Komissio sai huomautuksia myös seitsemältä toimialajärjestöltä (128) ja itse ZFM:n hallinnosta vastaavalta yritykseltä (129). Ne arvostelivat yksimielisesti näkemyksensä mukaan komission rajoittavaa tulkintaa tuen määrän yhteydestä todellisten työpaikkojen luomiseen ja säilyttämiseen Madeiralla ja yhteisöverovapautuksen soveltamisesta tuloihin, jotka ovat peräisin ”Madeiralla tosiasiallisesti ja olennaisesti harjoitetusta toiminnasta”.

(98)

Seuraavissa johdanto-osan kappaleissa esitetään tiivistetysti asianomaisten osapuolten tuen olemassaoloa, voittojen alkuperää ja työpaikkojen luomista koskevien näkemystensä tueksi esittämät perustelut.

(99)

Vain yksi asianomainen osapuoli, Funchalin kaupallinen ja teollinen yhdistys (Associação Comercial e Industrial do Funchal, jäljempänä ’ACIF’) (130), väittää, että yhteisöveron alennus ei ole tukea. Se katsoo, että veronalennus on pelkästään tuloista perimättä jääneiden verojen muodostama erotus, jota ei ilman kyseistä veronalennusta olisi lainkaan olemassa. ZFM-ohjelma on puhtaasti teoreettinen ja keinotekoinen verokulu, joka budjetoidaan ja lasketaan vuosittain vain kirjanpidollisesti, koska se ei vastaa mitään tosiasiallista verokulua eikä kerättyjen tulojen vähenemistä. ZFM-ohjelman veroetuuksien poistaminen ei johtaisi kyseisen verotuksen eron perimiseen. ACIF katsoo lisäksi, että jos Madeiraa on verrattava muihin Euroopan valtioihin, joilla on kilpailukykyisiä verojärjestelmiä, joihin ei kohdistu samoja pysyviä rajoituksia ja jotka eivät rajoita veroetuuksia koskemaan vain luotuja työpaikkoja, olisi pääteltävä, että Madeiran ZFM-ohjelma ei aiheuta mitään taloudellista etua. Tältä osin on erittäin epätodennäköistä, että ZFM-ohjelma vääristäisi kilpailua ja vaikuttaisi jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

(100)

Asianomaisten osapuolten mukaan luonteeltaan kansainvälisten toimintojen ja työpaikkojen sijainti Madeiran alueella rajoittaa virheellisesti Madeiran syrjäisimmälle alueelle myönnettävän tuen pelkästään korvaukseen lisäkustannuksista, joita yrityksille aiheutuu Madeiralla sen SEUT-sopimuksen 349 artiklassa mainituista luonnonhaitoista.

(101)

Asianomaiset osapuolet katsovat, että komission tulkinnassa ei oteta huomioon sitä, että kaikki ZFM:ään sijoittautuneet yritykset voivat hyötyä ohjelmasta vain, jos niillä on kiinteä toimipaikka Madeiralla ottaen huomioon kaksinkertaisen verotuksen välttämisestä tehdyn OECD:n sopimuksen malli (131) ja jos niillä on yhdistetty kotipaikka ja tosiasiallinen toimipaikka alueella.

(102)

Lisäksi asianomaiset osapuolet väittävät, että suuri osa ZFM:n yritysten tällä hetkellä aineettoman toiminnan lisäksi toteuttamasta toiminnasta on toteutettava muualla kuin niiden päätoimipaikassa. Tällaisen mahdollisuuden rajoittaminen merkitsisi Madeiran mielivaltaista ja kielteistä kohtelua, joka on käsittämätöntä ja kohtuutonta erityisesti sellaisten kannustimien osalta, jotka eivät ole tosiasiallisia verotukia vaan pikemminkin virtuaalisia tai näennäisiä menoja eivätkä edes aiheuta verotulojen menetyksiä Madeiran alueelle.

(103)

Vain harvat asianomaiset osapuolet väittävät, että komissio kieltää Madeiran talouden kansainvälistymisen ja kannustaa sen sijaan aluetta eristäytymään taloudellisesti, mikä on vastoin markkinatalouden periaatteita ja haittaa heikommassa asemassa olevien alueiden integroitumista markkinatalouteen.

(104)

Asianomaiset osapuolet katsovat lisäksi, että vuoden 2007 aluetukisuuntaviivoissa esitettyjen määritelmien, edellytysten ja periaatteiden soveltaminen ZFM-ohjelmaan työpaikkojen määrittelyn ja laskennan osalta on perusteetonta, koska tukiohjelma hyväksyttiin alueellisena toimintatukena eikä investointitukena. Näin ollen ei ole asianmukaista soveltaa vuoden 2007 aluetukisuuntaviivojen 58 kohdassa ja alaviitteessä 52 määriteltyjä perusteita ja käsitteitä edes analogisesti alueelliseen toimintatukeen, ei myöskään ZFM-ohjelman osalta hyväksyttyyn tukeen. Asianomaiset osapuolet väittävät myös, että ”työpaikan” käsite on ymmärrettävä Portugalin työlaissa vahvistettujen määritelmien ja ehtojen mukaisesti.

(105)

Asianomaiset osapuolet huomauttavat lisäksi, että yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen säännöksissä ”työpaikkojen luomisen” käsitteestä säädetään yksinomaan alueellista investointitukea koskevassa 14 artiklassa ja pk-yrityksille myönnettävää investointitukea koskevassa 17 artiklassa. Molemmissa tapauksissa ”alkuinvestoinnin seurauksena luotujen työpaikkojen odotetut palkkakustannukset lasketaan kahden vuoden ajalta” tukikelpoisten kustannusten rajaamiseksi. Asianomaiset osapuolet katsovat, että ZFM:n yrityksille myönnetty tuki ei liity palkkakustannuksiin, se ei kuulu minkään alkuinvestoinnin piiriin eikä se rajoitu kahteen vuoteen.

(106)

Vain jotkin harvat asianomaiset osapuolet katsovat, että käsite ”vuosityöyksiköiden (VTY) määrä” esitetään vain vuoden 2014 yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen liitteessä I olevassa 5 artiklassa (kuten tehtiin myös vuoden 2008 yleisessä ryhmäpoikkeusasetuksessa). Lisäksi ne väittävät, että käsitteen tarkoituksena on ”suojella” pk-yrityksiä estämällä se, että kaikki niiden työntekijät katsotaan ”tosiasiallisiksi” työntekijöiksi ja lasketaan ”kokoaikaisiksi työntekijöiksi”, jotta vältetään erityisesti se, että pk-yritysten aseman säilyttämiseksi hyväksyttävä työntekijöiden enimmäismäärä ylittyy (132).

(107)

Asianomaiset osapuolet katsovat lisäksi, että ohjelmasta hyötyvien yritysten johtotehtävien vuosityöyksiköitä koskeva vaatimus ei ole looginen eikä oikeudellisesti järkevä. Yritysten hallintoelinten jäseniä koskevien kansallisten sääntöjen (133) mukaisesti tällaisten tehtävien/velvollisuuksien hoitaminen useammassa kuin yhdessä yrityksessä on laillista. Näin ollen komission tulkinta, jolla ”kielletään” tällaisten tehtävien/velvollisuuksien suorittaminen useammassa kuin yhdessä yrityksessä, ei ainoastaan horjuta kansallista oikeudellista kehystä, vaan siinä jätetään lisäksi huomiotta kyseisten tehtävien toiminnallinen sisältö ja niitä hoitavien henkilöiden ominaispiirteet.

(108)

Asianomaiset osapuolet väittävät, että johtotehtävät ja niihin liittyvät työtehtävät eivät edellytä täydellistä ja yksinomaista läsnäoloa ja käytettävyyttä, koska tällaisia tehtäviä hoitavat yleensä korkeasti koulutetut ja ammattitaitoiset henkilöt, jotka usein harjoittavat myös muuta ammatillista ja liiketoimintaa. On paljon tapauksia, joissa hallintovirkamiehet/johtajat ja/tai johtaja-yrittäjät toimivat useissa yrityksissä ja auttavat asiantuntemuksellaan ja ammattitaidollaan kehittämään niitä. Asianomaiset osapuolet katsovat lisäksi, että toisin kuin komissio katsoo, ei ole olemassa sääntöjä eikä rajoituksia, jotka koskisivat useammassa kuin yhdessä ZFM:ään sijoittautuneessa yrityksessä hoidettavien tehtävien/velvollisuuksien mahdollista kasautumista. Näin ollen yritysten hallitusten jäseniä pidetään ”tosiasiallisina työntekijöinä” edellyttäen, että tätä koskevia kansallisen lainsäädännön säännöksiä noudatetaan.

(109)

Vain muutamat asianomaiset osapuolet väittävät, että Madeiraa syrjitään myönteisesti sen syrjäisimmän alueen aseman perusteella, sellaisena kuin se tunnustetaan SEUT-sopimuksen 349 artiklassa, ja korostavat ZFM:n merkitystä Madeiran taloudelle (134) (mukaan lukien alueeseen kohdistuvien vaikutusten määrällinen arviointi, jos useimmat tai kaikki alueella nykyisin toimivat yritykset lopettavat kaupankäynnin (135)).

(110)

Lisäksi jotkin harvat asianomaiset osapuolet väittävät, että takaisinperintä olisi unionin oikeuden yleisten periaatteiden vastaista. Ne väittävät tältä osin, että katsomalla Portugalin toteuttaman ohjelman olevan sääntöjenvastaista tukea komissio rikkoo oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteita (136) sellaisina kuin ne on vahvistettu unionin oikeuskäytännössä (137).

(111)

Komissio toimitti asianomaisilta osapuolilta saadut huomautukset Portugalille 23 päivänä toukokuuta ja 12 päivänä kesäkuuta 2018. Portugalin vastaus näihin huomautuksiin voidaan tiivistää seuraavasti (138):

(112)

Portugali korostaa, että kaikissa asianomaisilta osapuolilta saaduissa huomautuksissa todetaan yksiselitteisesti, että Portugalin toteuttama ZFM-ohjelma soveltuu sisämarkkinoille. Huomautuksissa korostetaan myös ZFM:n merkitystä aluekehitykselle, alueen yhteenkuuluvuudelle ja Madeiran alueen työllisyydelle sekä sen panosta Madeiran syrjäisimmän alueen asemasta aiheutuvien vaikutusten vähentämiseen. Näin ollen asianomaiset osapuolet katsovat, ettei komission alustaviin päätelmien perustana olleita riskejä ja tilanteita ole todistettu.

(113)

Portugali toteaa lisäksi, että saatujen huomautusten määrä ja merkitys osoittavat, ettei ohjelmalla ole tuntuvaa vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan tai kilpailuun.

(114)

Lisäksi Portugali katsoo, että saadut yleisesti ottaen myönteiset huomautukset sekä se, että ZFM-ohjelman kanssa kilpailevat lainkäyttöalueet ja ohjelmasta hyötymättömät yritykset eivät ole esittäneet huomautuksia, ovat vahvoja osoituksia siitä, että ohjelma on toteutettu asianmukaisesti.

(115)

Portugali kehottaa komissiota ottamaan huomioon Madeiran autonomisen alueen oikeudellisen luonteen syrjäisimpänä alueena SEUT-sopimuksen 349 artiklan ja Portugalin Euroopan talousyhteisöön (ETY) liittymistä koskevan liittymisasiakirjan ehtojen ja tarkoitusten mukaisesti ja katsoo, että hyväksytystä ohjelmasta johtuva myönteinen syrjintä on oikeutettua.

(116)

Portugali pitää ZFM:ää erittäin tärkeänä sekä valtiolle että Madeiran alueen nykyaikaistamiselle, monipuolistamiselle ja kehitykselle, koska se antaa merkittävän panoksen talous- ja rahoitusjärjestelmiin ja vaikuttaa olennaisesti kansan- ja valtiontalouteen. Tällainen nykyaikaistaminen ja kehittäminen ei olisi ollut mahdollista ilman alueella luotuja ja tosiasiallisesti kehitettyjä työpaikkoja sekä olennaisia investointeja.

(117)

Portugali korostaa, että ZFM:ssä harjoitettavan toiminnan moninaisuus, luotujen suorien ja välillisten työpaikkojen määrä, tehdyt investoinnit (kotimaiset ja ulkomaiset), ZFM:n tuottama kulutus, kerättyjen verojen muodostama suuri osuus alueen talousarviosta sekä alueen talouden kansainvälistyminen ovat ratkaisevan tärkeitä seikkoja Madeiran taloudellisen ja sosiaalisen kestävyyden kannalta. Tämä käy ilmi myös ACIF:n huomautuksiin liitetyistä taloudellisista tutkimuksista.

(118)

Lisäksi Portugali katsoo asianomaisten osapuolten huomautusten vahvistavan, että Portugalin viranomaiset käyttivät ohjelman tukikelpoisuusedellytyksiä koskevia valvontavaltuuksiaan. Toimitetut huomautukset osoittavat tietyssä määrin, että Portugalin viranomaisten ZFM-ohjelman tuensaajiin kohdistama valvonta on ollut tiukempaa kuin mitä komission vuosien 2007 ja 2013 päätöksissä edellytetään.

(119)

Portugali toteaa myös, että EBF:n 36 §:ssä edellytetään työpaikkojen luomista mainitsematta nimenomaisesti, että työpaikat on luotava alueella. Portugalin mukaan työpaikkojen luomista ei myöskään pidetty keinona tarkistaa, miten kukin yritys on konkreettisesti edistänyt alueen kehitystä; sitä pidettiin OECD:n ja yritysverotuksen käytännesääntötyöryhmän (139) suositusten valossa ainoastaan merkittävän taloudellisen toiminnan kriteerinä, jonka tarkoituksena oli sulkea pois niin kutsutut postilaatikkoyhtiöt (140).

(120)

SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaan ”jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan”.

(121)

Jotta tukitoimenpide katsotaan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi tueksi, sen on näin ollen täytettävä kumulatiivisesti seuraavat ehdot: i) toimenpide myönnetään valtion varoista tai se on valtion toteuttama, ii) toimenpide aiheuttaa vastaanottajalle valikoivan edun suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, iii) toimenpide vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua, ja iv) toimenpide voi vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

(122)

Komissio arvioi seuraavissa johdanto-osan kappaleissa, täyttääkö Portugalin ZFM:ään sijoittautuneiden tuensaajien hyväksi toteuttama ZFM-ohjelma johdanto-osan 121 kappaleessa mainitut edellytykset ja onko se näin ollen valtiontukea.

(123)

Portugali katsoo, että ZFM-ohjelmaan ei liity valtion varoja, koska se ei vastaa ”todellisia veromenoja” vaan pelkästään virtuaalisia veromenoja (”teoreettisia verotulojen menetyksiä”), ja tästä syystä se ei ole valtiontukitoimenpide (141).

(124)

Yksi asianomainen osapuoli, ACIF, esittää samanlaisia perusteluja ja katsoo, että ohjelma ei ole tukea (142).

(125)

Komissio toteaa, että Portugalin perustuslaissa Madeira tunnustetaan ”autonomiseksi alueeksi”, jolla on oma poliittis-hallinnollinen asema (Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira (143), jäljempänä ’Estatuto’), ja omat hallintoelimet. Komissio toteaa lisäksi, että Madeiran autonomisella alueella on Estatuton 5 §:n 1 momentin nojalla muun muassa rahoituksellinen, taloudellinen ja verotuksellinen autonomia. Komissio toteaa myös, että Estatutossa määrätään erityisestä ”alueellisesta verojärjestelmästä”, johon myös ZFM nimenomaisesti kuuluu (144). Alueviranomaisten keräämät verot ja maksut ovat Madeiran autonomisen alueen tuloja (145), ja verotulot ovat muun muassa oikeushenkilöiden tuloista ja voitoista sekä leimaverosta saatavia tuloja (146). Madeiran autonomisella alueella on oma verotusvalta ja valtuudet mukauttaa kansalliset verosäännökset alueellisiin erityispiirteisiin (147). Lisäksi alueellisella parlamentilla on valtuudet alentaa Portugalin alueen kansallisen parlamentin vuosittain vahvistamaa yhteisöverokantaa (148). Komissio toteaa myös, että EBF:n 36 §:ssä säädetään ZFM:n oikeudellisesta kehyksestä (149).

(126)

Kuten tämän päätöksen johdanto-osan 12 ja 13 kappaleessa kuvataan, ZFM-ohjelma koskee yhteisöveron alennusta ja muita vapautuksia Portugalin valtiolle tavallisesti maksettavista veroista (150). Se mahdollistaa erityisesti yhteisöveron alentamisen verrattuna veroon, joka tavallisesti maksetaan yhteisöjen tuloja ja voittoja koskevan yhteisöverolain (Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas, jäljempänä ’CIRC’) (151) nojalla yhteisöjen tuloista, muun muassa tietyin edellytyksin sovellettavan 50 prosentin yhteisöveron lisäalennuksen.

(127)

Valtion verotulojen menetys vastaa verotustukiin käytettyjen valtion varojen määrää. Sallimalla CIRC:n nojalla veronalennuksen EBF:n 36 §:llä hyväksytyn ZFM-ohjelman mukaisesti Portugali luopuu tuloista, jotka se olisi saanut, jos se ei olisi säätänyt tätä verosäännöstä. Yhteisöveron alennus myönnetään valtion varoista. Toimenpide on pantu täytäntöön valtion säädöksellä (parlamentin antamalla veroetuuksia koskevalla säännöstöllä, Estatuto dos Benefícios Fiscais, jäljempänä ’EBF’), joka on Portugalin valtiosta johtuva säädös. Koska tämän veroetuuden myöntävät Portugalin viranomaiset, se johtuu valtiosta.

(128)

Valtiontuen käsite ei kata ainoastaan positiivisia suorituksia, vaan myös toimenpiteet, jotka eivät ole avustuksia sanan suppeassa merkityksessä mutta jotka eri tavoin alentavat yrityksen vastattavaksi tavallisesti kuuluvia kustannuksia ja ovat siten sekä luonteeltaan että vaikutuksiltaan avustusten kaltaisia (152).

(129)

Näin ollen komissio päättelee, että yhteisöveron alennus (mukaan lukien yhteisöveron 50 prosentin lisäalennus teollista toimintaa ZFM:n teollisuusalueella harjoittaville yrityksille) myönnetään valtion varoista ja se voidaan katsoa valtiosta johtuvaksi toimenpiteeksi (153).

(130)

Portugali katsoo, että ZFM-ohjelma ei ole valikoiva, koska sillä ei ”suosita tiettyjä yrityksiä tai tiettyjen tavaroiden valmistusta” SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Portugali katsoo, että kaikki kaupallista, teollista, merenkulkuun liittyvää tai muuta palvelutoimintaa harjoittavat yritykset ovat todennäköisesti sijoittautuneet ZFM:ään. Portugalin mukaan ZFM-ohjelma on osa Portugalin verojärjestelmän yleistä taloudellista rakennetta eikä toimenpide aiheuta valikoivaa etua ZFM-ohjelmaan rekisteröidyille yrityksille. Tästä syystä se ei ole valtiontukea. ZFM-ohjelmaa olisi pikemminkin pidettävä yleisenä toimenpiteenä (154).

(131)

Unionin vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sen määrittämiseksi, onko valtion toimenpide valtiontukea, on tarpeen selvittää, saavatko toimenpiteen kohteena olevat yritykset taloudellisen edun, jota ne eivät olisi saanut tavanomaisissa markkinaolosuhteissa eli ilman valtion toimenpidettä. Toimenpide, jolla viranomaiset myöntävät tietyille yrityksille verovapautuksen, joka asettaa sen saajat muita verovelvollisia edullisempaan asemaan, on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea (155). Samoin valtiontukea voi olla toimenpide, jolla tietyille yrityksille annetaan alennus normaalisti maksettavasta verosta.

(132)

ZFM-ohjelma on aluetukiohjelma, jolla, sellaisena kuin se on hyväksytty komission päätöksellä 2007, sallittiin Madeiralla tosiasiallisesti ja olennaisesti harjoitetusta toiminnasta johtuvien voittojen alennetun yhteisöveron muodossa myönnettävä tuki ja muut tämän päätöksen johdanto-osan 12 kappaleessa kuvatut verovapautukset.

(133)

ZFM-ohjelmaa säännellään EBF:n 36 §:llä, kuten tämän päätöksen johdanto-osan 127 kappaleessa selostetaan (156).

(134)

Madeiran alueella toimiviin yrityksiin sovellettiin useita (tavanomaisia) yhteisöverokantoja vuosina 2007–2014 alueen talousarviosta annettujen toisiaan seuranneiden lakien nojalla (157). ZFM-ohjelmaan rekisteröidyt yritykset hyötyvät voitoista perittävän yhteisöveron alennuksesta (158) tai muista verovapautuksista 31 päivään joulukuuta 2020 saakka. ZFM-ohjelman avulla tuensaajat voivat säästää menoissaan. Tämän poikkeuksen erityisenä tavoitteena on hyödyttää ja edistää ZFM-ohjelmaan rekisteröityjen yritysten toimintaa ja asettaa nämä yritykset suotuisampaan asemaan kuin muut muualla Portugalissa tai Madeiran autonomisella alueella sijaitsevat yritykset.

(135)

Näin ollen tarkasteltavana oleva toimenpide aiheuttaa edun ainoastaan ZFM:ään sijoittautuneille yrityksille. Kun otetaan huomioon toimenpiteen maantieteellinen soveltamisala, tarkasteltavana oleva toimenpide on valikoiva, koska se on ainoastaan rajattuun ZFM-ohjelmaan rekisteröityjen yritysten saatavilla.

(136)

Edellä esitetyn perusteella komissio päättelee, että ZFM-ohjelmalla annetaan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu valikoiva etu ZFM-ohjelmaan rekisteröidyille yrityksille, koska sillä kevennetään verotaakkaa, joka niiden olisi tavallisesti maksettava.

(137)

Portugali ei väittänyt suoraan, että toimenpide ei vääristäisi tai uhkaisi vääristää kilpailua eikä vaikuttaisi jäsenvaltioiden väliseen kauppaan (159). Sitä vastoin yksi asianomaisista osapuolista, ACIF, väitti olevan erittäin epätodennäköistä, että ZFM-ohjelma vääristäisi kilpailua ja vaikuttaisi jäsenvaltioiden väliseen kauppaan (160).

(138)

Valtion toimenpiteen katsotaan vääristävän tai uhkaavan vääristää kilpailua, jos se on omiaan parantamaan tuensaajan kilpailuasemaa verrattuna muihin yrityksiin, joiden kanssa se kilpailee (161). Kilpailun katsotaan vääristyvän SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla, jos valtio myöntää taloudellista etua yritykselle kilpailulle vapautetuilla aloilla, joilla on tai voisi olla kilpailua (162). Jos valtion myöntämä taloudellinen tuki vahvistaa jonkin yrityksen asemaa jäsenvaltioiden välisessä kaupassa muihin, kilpaileviin yrityksiin verrattuna, tuen on katsottava vaikuttavan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan (163).

(139)

Siltä osin kuin ZFM-ohjelmaan rekisteröidyt yritykset harjoittavat kansainväliselle kilpailulle avointa toimintaa, kyseinen toimenpide parantaa niiden kilpailuasemaa ja uhkaa vääristää kilpailua ja voi siten vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

(140)

Portugalin mukaan ZFM-ohjelmaa – mikäli se on ”tukea” – olisi pidettävä voimassa olevana tukena. Portugali toteaa lisäksi, että ZFM-ohjelma perustettiin vuonna 1980 (164) eli ennen Portugalin liittymistä Euroopan talousyhteisöön vuonna 1986 eikä siihen ole tehty merkittäviä muutoksia voimassa olevaa tukea koskevan neuvottelukehyksen ulkopuolella. Tästä syystä se olisi luokiteltava asetuksen (EU) 2015/1589 1 artiklan b kohdan i alakohdassa tarkoitetuksi ”voimassa olevaksi” tueksi (165).

(141)

Edellä esitetyn perusteella Portugali katsoo, että komission olisi ehdotettava asianmukaisia toimenpiteitä, joilla varmistetaan ZFM-ohjelman soveltuvuus sisämarkkinoille myös jatkossa. Tällaisia toimenpiteitä voisivat olla tukiohjelman sisällön muuttaminen, uusien vaatimusten käyttöönotto tai nykyisten vaatimusten selventäminen (166).

(142)

Asetuksen (EU) 2015/1589 1 artiklan b alakohdan i alakohdan mukaan voimassa olevalla tuella tarkoitetaan ”tukia, jotka olivat olemassa ennen perustamissopimuksen voimaantuloa kyseisissä jäsenvaltioissa, eli tukiohjelmia ja yksittäisiä tukia, jotka on otettu käyttöön ennen SEUT-sopimuksen voimaantuloa ja joita voidaan soveltaa edelleen SEUT-sopimuksen voimaantulon jälkeen”.

(143)

Portugalin liittymisasiakirjan (167) 26 artiklassa ja liitteessä I olevassa 10 jaksossa määrätään toimielinten hyväksymiin säädöksiin tehtävistä mukautuksista, joihin sisältyy tullilainsäädäntöä koskevassa jaksossa ”Zona Franca da Madeira”. Portugalin liittymisasiakirjassa ei määrätä, että ZFM-ohjelmaa olisi pidettävä EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 1 kohdassa (nykyisin SEUT-sopimuksen 108 artiklan 1 kohdassa) tarkoitettuna voimassa olevana tukena.

(144)

Lisäksi ensimmäinen valtiontukisääntöjen mukainen ilmoitus ZFM-ohjelmasta (järjestely I) tehtiin vuonna 1986, ja komissio hyväksyi sen 25 päivänä toukokuuta 1987 tehdyllä päätöksellä. Vuoden 1987 jälkeen ZFM-ohjelmaa jatkettiin useita kertoja, ja sen seuraajaohjelmat hyväksyttiin komission vuosina 2002 ja 2007 tekemillä päätöksillä (168). Lisäksi ZFM-ohjelmaan tehtiin merkittäviä muutoksia peräkkäisissä järjestelyissä I, II ja III. Järjestelyssä I ei edellytetty työpaikkojen luomista/säilyttämistä. Tämä vaatimus otettiin käyttöön järjestelyssä II (se liittyi tuensaajien vuotuiselle veroperusteelle asetettuihin veroperusteen enimmäismääriin) ja säilytettiin järjestelyssä III. Järjestelyn II ulkopuolelle jätettiin kaikki toiminta, johon liittyy rahoituksen välitystä, vakuutustoimintaa, rahoitusta palvelevaa toimintaa ja vakuuttamiseen liittyvää toimintaa, sekä kaikki konsernin sisäisiin palveluihin liittyvä toiminta (koordinointi, kassapalvelut ja jakelukeskukset) (169). Siinä myös otettiin käyttöön ohjelman tukien asteittainen vähentäminen korottamalla sovellettavia verokantoja (yksi prosentti vuosina 2003 ja 2004, kaksi prosenttia vuosina 2005 ja 2006 ja kolme prosenttia vuodesta 2007 alkaen). Lisäksi siinä otettiin käyttöön lisäetuutena yhteisöveron 50 prosentin alennus ZFM:n teollisuuden vapaakauppa-alueella sijaitseville yrityksille. Järjestelyn III ja erityisesti komission vuoden 2013 päätöksen mukaisesti veroperusteen enimmäismääriin, joihin yhteisöveron alennusta voitiin soveltaa, hyväksyttiin 36,7 prosentin korotus.

(145)

Edellä esitetyn perusteella tähän asiaan liittyvä toimenpide ei ole neuvoston asetuksen (EU) 2015/1589 1 artiklan b alakohdan i alakohdassa tarkoitettua voimassa olevaa tukea. Sen vuoksi siihen ei voida soveltaa kyseisen asetuksen 22 artiklaa, jonka perusteella Portugali edellyttää komission rajoittavan toimensa ”aiheellisten toimenpiteiden” hyväksymiseen.

(146)

Jos ZFM-ohjelman yksittäiset tuensaajat saavat edun, joka ei ylitä komission asetuksessa (EY) N:o 1998/2006 (170) vahvistettuja kynnysarvoja, kyseistä etua ei katsota valtiontueksi eikä se näin ollen kuulu EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa (nykyisin SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohta) määrätyn kiellon soveltamisalaan, jos kaikki muut kyseisessä asetuksessa vahvistetut edellytykset täyttyvät. Vastaavasti ZFM-ohjelman tuensaajat, jotka ovat saaneet edun, joka ei ylitä komission asetuksessa (EU) N:o 1407/2013 (171) (jota sovelletaan taannehtivasti käsiteltävänä olevaan asiaan sen 7 artiklan 1 kohdan nojalla) määriteltyjä kynnysarvoja, eivät ole saaneet SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan kuuluvaa valtiontukea edellyttäen, että kaikki muut kyseisessä asetuksessa säädetyt edellytykset täyttyvät.

(147)

Portugalin toimittamien määrällisten tietojen perusteella vaikuttaa siltä, että ZFM-ohjelman tuensaajien saaman tuen määrä on monissa tapauksissa alle 200 000 euron vähimmäismäärän.

(148)

Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, että Portugalin ZFM:n yritysten hyväksi toteuttama toimenpide on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.

(149)

Tässä yhteydessä on syytä mainita myös, että Portugali ei kiistänyt komission vuoden 2007 päätöksessä esitettyä päätelmää tuen olemassaolosta (172).

(150)

Portugali katsoo, että Portugalin viranomaisten toteuttama ZFM-ohjelma on Portugalin ilmoitusajankohtana tekemien sitoumusten ja komission vuosien 2007 ja 2013 päätösten mukainen.

(151)

ZFM-ohjelma arvioitiin vuoden 2007 aluetukisuuntaviivojen perusteella alueelliseksi toimintatueksi, ja se hyväksyttiin komission vuosien 2007 ja 2013 päätöksillä. ZFM-ohjelmasta myönnettiin tukea alennettuna yhteisöverona, jota perittiin Madeiralla tosiasiallisesti ja olennaisesti toteutetusta toiminnasta saaduista voitoista, ja vapautuksena muista veroista tiettyihin tuen enimmäismääriin asti. Nämä enimmäismäärät laskettiin veroperusteen enimmäismäärien mukaan, jotka puolestaan perustuivat tuensaajien työpaikkojen määrään kunakin verovuonna.

(152)

Komission vuoden 2007 päätökseen johtaneessa ilmoitusmenettelyssä Portugali ei kiistänyt, että ohjelmassa myönnetyt veronalennukset koskivat vain Madeiralla harjoitettavaa toimintaa, kuten aloittamispäätöksen 32 kohdassa muistutetaan (173).

(153)

Vuoden 2007 aluetukisuuntaviivoissa sallitaan alueellinen toimintatuki vain poikkeustapauksissa (174): ”tämäntyyppisiä tukia voidaan kuitenkin sallia alueilla, joihin sovelletaan 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan [nykyisin SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a alakohta] poikkeusta edellyttäen, että tuki edistää alueellista kehitystä, myöntäminen on perusteltua tuen laadun vuoksi ja tuen taso on suhteessa niihin haittoihin, joita sillä pyritään lievittämään” (175).

(154)

Madeira on epäilemättä SEUT-sopimuksen 349 artiklassa tarkoitettu syrjäisin alue, joten se on tukikelpoinen SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan nojalla.

(155)

Toimintatukiohjelman vaikutusta alueen aluekehitykseen on kuitenkin arvioitava oikeasuhteisesti suhteessa kyseisen alueen haittoihin, jotka syrjäisimmillä alueilla ovat SEUT-sopimuksessa tunnustettuja rakenteellisia ja pysyviä haittoja, kuten syrjäisyys, saaristoluonne, pieni koko, vaikea pinnanmuodostus ja ilmasto sekä taloudellinen riippuvuus muutamista harvoista tuotteista, jotka mainitaan SEUT-sopimuksen 349 artiklassa.

(156)

Kuten aloittamispäätöksen 30 kohdassa muistutetaan, syrjäisimmille alueille myönnettävän alueellisen toimintatuen tarkoituksena on korvata näillä alueilla kyseisten haittojen vuoksi yrityksille aiheutuneet lisäkustannukset.

(157)

ZFM-ohjelmaa arvioitaessa lisäkustannukset yksilöitiin ja niiden määrä määritettiin Portugalin viranomaisten toimittaman tutkimuksen perusteella. Komission vuoden 2007 päätöksessä arvioitiin toimenpiteen oikeasuhteisuutta näiden määrällisesti määritettyjen lisäkustannusten perusteella niin koko ZFM:n tasolla kuin kunkin ZFM-ohjelmaan rekisteröidyn tuensaajan tasolla (176).

(158)

Portugali katsoo, että niiden voittojen alkuperää, joihin sovelletaan yhteisöveron alennusta, on arvioitava sen perusteella, mikä on ohjelman vaikutus Madeiran autonomisen alueen aluekehitykseen. Alkuperää ei pitäisi rajoittaa maantieteellisesti Madeiran alueeseen, koska tämä rajoittaisi tukiohjelman pelkästään ZFM:ssä sijaitseville yrityksille aiheutuneiden lisäkustannusten korvaamiseen (177). Portugali katsoo lisäksi, että toteutettu ohjelma on kansainvälisten verostandardien mukainen, että ZFM:n yritykset harjoittavat OECD:n BEPS-toimintasuunnitelmassa tarkoitettua merkittävää toimintaa ja että niihin sovelletaan verolainsäädännön vaatimuksia ja niitä valvotaan monin tavoin (178). Asianomaiset osapuolet tukevat yleisesti ottaen tätä kantaa (179).

(159)

Toisin kuin Portugali väittää (180), ZFM-ohjelmaan rekisteröidyille yrityksille aiheutuu tällaisia lisäkustannuksia vain, jos ne harjoittavat toimintaansa tosiasiallisesti ja olennaisesti Madeiralla, mikä tarkoittaa, että niiden voittojen on oltava peräisin toimista, joihin kohdistuu suoraan tällaisia lisäkustannuksia. Muunlaisia voittoja, joiden rasitteena ei ole tällaisia kustannuksia, koska ne ovat syntyneet alueen ulkopuolella harjoitetusta toiminnasta, ei voida ottaa huomioon verotoimenpiteestä hyötyvässä veroperusteessa.

(160)

Komissio huomauttaa, että Portugali totesi selvästi koko vuoden 2015 jälkivalvonnan ajan ja vahvisti muodollisen tutkintamenettelyn yhteydessä, että tuensaajien ei välttämättä tarvitse harjoittaa toimintaansa alueella ja että jopa alueen ulkopuolella harjoitettu toiminta sai tukea ohjelmasta (ks. tämän päätöksen johdanto-osan 20 ja 21 kappale).

(161)

Komissio katsoo, että Portugalin tuomitsema voittojen alkuperää koskeva niin kutsuttu ”maantieteellinen rajoitus” on vain komission vuosien 2007 ja 2013 päätöksissä esitetty muunnelma vuoden 2007 aluetukisuuntaviivoissa vahvistetuista perusperiaatteista ja että ZFM-ohjelman toteutus ei voittojen alkuperän osalta ole kyseisten suuntaviivojen toimintatukea koskevien määräysten mukaista.

(162)

Komissio ei esittänyt aloittamispäätöksessä epäilyjä ohjelman yhdenmukaisuudesta kansainvälisten verostandardien ja verolainsäädännön vaatimusten kanssa. Valtiontukien valvontaa varten on arvioitava tuensaajien toiminnan tosiasiallisuutta ja olennaisuutta suhteessa tämän päätöksen johdanto-osan 156 ja 157 kappaleessa mainittuihin vuoden 2007 aluetukisuuntaviivojen toimintatukea koskeviin periaatteisiin eikä suhteessa OECD:n verosopimuksiin, joilla on omat erilliset verotukselliset tavoitteensa.

(163)

Komissio huomauttaa myös, että tämän päätöksen johdanto-osan 21 kappaleessa kuvattu lakisääteinen vaatimus, joka koskee ZFM:ssä tuotettujen tulojen kirjanpidollista erottelua verotusta varten, ei sinänsä riitä poistamaan komission epäilyjä ZFM-ohjelman veroperusteen asianmukaisuudesta, koska tämän vaatimuksen piiriin kuuluvien ZFM:n tulojen tuottamista ei ole määritelty suhteessa vuoden 2007 aluetukisuuntaviivojen toimintatukea koskeviin periaatteisiin.

(164)

Tällainen kirjanpidollinen erottelu osoittaa päinvastoin vain, että alhaisempaa verokantaa sovellettiin toisaalta tuensaajien ja toisaalta ZFM:n alueella olevien yhteisöjen sekä Portugalin valtion alueen ulkopuolella olevien yhteisöjen välisistä liiketoimista saatuihin tuloihin. Tällaisen kirjanpidollisen erottelun perusteella ei kuitenkaan ole mahdollista päätellä, johtuvatko kyseiset liiketoimet tuensaajien tosiasiallisesti ja olennaisesti Madeiralla vai sen ulkopuolella harjoittamasta toiminnasta.

(165)

Komissio toteaa lopuksi, että veroperusteeseen ja voittojen alkuperään liittyvät perusteelliset verotarkastukset tehtiin tämän päätöksen johdanto-osan 158 kappaleessa selostetun Portugalin viranomaisten toimintatavan mukaisesti eikä niissä otettu huomioon tukikelpoisten voittojen ja ZFM:ssä aiheutuneiden lisäkustannusten välistä yhteyttä, kuten vuoden 2007 aluetukisuuntaviivoissa ja niihin perustuvissa komission vuosien 2007 ja 2013 päätöksissä edellytetään.

(166)

Näin ollen komissio katsoo, että Portugalin esittämät perustelut, jotka koskevat yhdenmukaisuutta verosääntöjen, oikeudellisten vaatimusten ja verotukseen liittyvien tarkastusten kanssa, eivät ole merkityksellisiä arvioitaessa ZFM-ohjelman toteutusta suhteessa vuoden 2007 aluetukisuuntaviivoihin sekä komission vuosien 2007 ja 2013 päätöksiin.

(167)

Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, että sen epäilyjä ZFM-ohjelman veronalennuksesta hyötyvien voittojen alkuperästä ei ole hälvennetty, ja päättelee, että ZFM-ohjelma on tämän perusteen osalta toteutettu komission vuosien 2007 ja 2013 päätösten vastaisesti.

(168)

Kuten tämän päätöksen johdanto-osan 151 kappaleessa muistutetaan, tuen enimmäismäärät, jotka ZFM-ohjelmaan rekisteröidyt tuensaajat voivat saada hyväksytystä alueellisesta toimintatukiohjelmasta, lasketaan sen perusteella, kuinka monta työpaikkaa tuensaajayrityksissä kunakin verovuonna oli.

(169)

Komissio huomauttaa, että työpaikkojen luomista/säilyttämistä koskeva vaatimus oli ohjelmaan pääsyn edellytys ja se sisällytettiin Portugalin ilmoittamaan ZFM-ohjelmaan sisältyvän tuen määrän laskentamenetelmään (181), joka hyväksyttiin komission vuosien 2007 ja 2013 päätöksillä.

(170)

Lisäksi komission vuoden 2007 päätöksessä ZFM-ohjelmassa syntyvien työpaikkojen arvioitiin edistävän aluekehitystä (182).

(171)

Komissio toteaa lisäksi, että työpaikkojen luominen/säilyttäminen oli olennainen osa hyväksyttyä alueellista ZFM-ohjelmaa. Näin ollen työpaikkojen lukumäärä on tuen määrään vaikuttava muuttuja ja mittaa ohjelman vaikutusta aluekehitykseen, ja kummassakin tarkoituksessa sen olisi perustuttava objektiiviseen ja hyväksi osoittautuneeseen menetelmään, jota käytetään valtiontukipäätöksissä.

(172)

Portugali hylkää komission tuen määrän laskemiseksi käyttämän työpaikkojen rajoittavan määritelmän, joka perustuu kokoaikavastaaviin tai vuosityöyksikköihin. Sitä vastoin Portugali väittää, että sen ”työpaikan” määritelmä on yhdenmukainen kansallisten ja kansainvälisten työmarkkinasääntöjen kanssa, että tuensaajiin kohdistettiin lukuisia tarkastuksia, joiden tulokset on ilmoitettu komissiolle, ja että näin ollen ohjelma toteutettiin komission vuosien 2007 ja 2013 päätösten mukaisesti.

(173)

Toisin kuin Portugali väittää (183), komissio katsoo, että vuoden 2007 aluetukisuuntaviivojen 58 kohdassa ja erityisesti siihen liittyvässä alaviitteessä 52 esitetyn menetelmän, jonka mukaan ”työntekijöiden määrällä tarkoitetaan vuosityöyksiköiden määrää eli vuoden aikana kokopäivätyössä olleen henkilöstön määrää [ja] osa-aikatyö ja kausityö lasketaan vuosityöyksiköiden murto-osina”, soveltaminen luotujen/säilytettyjen työpaikkojen lukumäärän laskemiseksi on asianmukaista, vaikka tämä määritelmä sisältyy ainoastaan vuoden 2007 aluetukisuuntaviivojen alueellista investointitukea koskevaan jaksoon. Tähän menetelmään viitataan myös mikroyritysten sekä pienten ja keskisuurten yritysten määritelmästä annetun komission suosituksen (184) 5 artiklassa, jota sovelletaan yleisesti unionin lainsäädännössä ja erityisesti unionin valtiontukisäännöissä, sillä nämä suositukset sisällytettiin johdonmukaisesti vuoden 2008 yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen liitteeseen I sekä vuoden 2014 yleiseen ryhmäpoikkeusasetukseen.

(174)

Toisin kuin Portugali väittää, tällainen kokoaikavastaaviin ja vuosityöyksiköihin perustuva työpaikkojen määritelmä on paras tapa laskea mukaan syrjimättömästi kaikenlaiset työsuhteet ja -sopimukset, vakituiset tai tilapäiset työsuhteet, useita työsopimuksia eri yritysten kanssa tehneet työntekijät ja hallituksen jäsenet ja etätyöntekijät, koska työntekijän ZFM:ssä sijaitsemassa yrityksessä tosiasiallisesti työskentelemä aika lasketaan objektiivisesti ja todennettavasti. Komissio suhtautuu neutraalisti kansallisen lainsäädännön mukaisen työsuhteen luonteeseen, kunhan työpaikkojen laskenta valtiontukea varten tapahtuu objektiivisesti.

(175)

Komissio toteaa joka tapauksessa, että vuoden 2007 aluetukisuuntaviivojen alaviitteessä 52 esitetystä määritelmästä huolimatta Portugali ei ole soveltanut mitään työpaikkojen määritelmää, jolla tosiasiallisesti laskettaisiin Madeiralla luotujen ja säilytettyjen työpaikkojen määrä. Kuten tämän päätöksen johdanto-osan 28 kappaleessa todetaan, Portugali on hyväksynyt ZFM-ohjelman mukaisiksi päteviksi työpaikoiksi minkä tahansa työsuhteen sen oikeudelliseen luonteeseen katsomatta riippumatta tuensaajien vuotuisissa veroilmoituksissa ilmoittamasta tosiasiallisten työtuntien, -päivien ja -kuukausien määrästä. Se ei tässä yhteydessä tarkistanut, kuinka kauan työntekijä todellisuudessa oli työskennellyt kunkin tuensaajan palveluksessa eikä muuntanut tätä aikaa kokoaikavastaaviksi.

(176)

Kun otetaan huomioon vuoden 2015 jälkivalvonnan tulokset ja Portugalin muodollisen tutkintamenettelyn aikana toimittamat tiedot, komissio katsoo, että Portugalin viranomaiset eivät pystyneet tuensaajien antamien ilmoitusten perusteella tarkastamaan ilmoitettujen työpaikkojen tosiasiallisuutta tai pysyvyyttä komission vuosien 2007 ja 2013 päätösten mukaisesti nimenomaan siksi, ettei ollut olemassa kaikkiin työsuhteisiin sovellettavaa yhteistä objektiivista laskentamenetelmää.

(177)

Lopuksi komissio huomauttaa, että Portugali ei vahvistanut, että kaikkien ZFM-ohjelman soveltamiseksi kirjattujen työpaikkojen tehtäviä hoitivat työntekijät, jotka osallistuivat tosiasiallisesti ja olennaisesti Madeiralla harjoitettavaan toimintaan. Portugalin viranomaiset ilmoittivat, että joissakin tapauksissa työntekijöiden lukumäärän ilmoittamatta jättäminen vuotuisissa ilmoituksissa ei vaikuttanut maksettavan veron ja veroetuuden arviointiin; eräissä muissa tapauksissa vuoden 2015 jälkivalvonnan yhteydessä saatiin näyttöä ZFM:n, Madeiran ja jopa unionin ulkopuolella sijaitsevista työpaikoista. Komissio toteaa lisäksi, että komission useista pyynnöistä (185) huolimatta Portugali ei toimittanut tietoja kaikkien ZFM-ohjelman tuensaajien työntekijöiden tosiasiallisen toiminnan toteutuspaikasta.

(178)

Komissio myöntää, että Portugali on toimittanut asiakirjoja, jotka osoittavat, että ZFM-ohjelman tuensaajiin kohdistui runsaasti valvontaa. Toisin kuin Portugali väittää, komissio ei ole koskaan kyseenalaistanut Portugalin viranomaisten suorittamien verotarkastusten tehokkuutta sinänsä, vaan ainoastaan sen, olivatko ne tehokkaita kunkin ZFM:n tuensaajayrityksen työpaikkojen määrän laskemiseksi tarkasti sekä luotujen työpaikkojen ja Madeiralla tosiasiallisesti ja olennaisesti harjoitetun toiminnan välisen yhteyden arvioimiseksi. Komissiolle toimitetut asiakirjat vahvistavat, että verotukseen liittyviä tarkastuksia todella tehtiin. Kerätyt tiedot eivät kuitenkaan ole merkityksellisiä valtiontuen näkökulmasta, koska tarkastuksissa ei tarkastettu kahta tässä tapauksessa oleellista ongelmaa: kunkin ZFM-ohjelman tuensaajayrityksen työpaikkojen tarkkaa määrää ja yhteyttä luotujen työpaikkojen ja tuensaajan Madeiralla tosiasiallisesti ja olennaisesti harjoittaman toiminnan välillä.

(179)

Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, että sen epäilyjä ZFM-ohjelmassa luotuja/säilytettyjä työpaikkoja koskevan perusteen osalta ei ole hälvennetty, ja päättelee, että ZFM-ohjelma on tämän perusteen osalta toteutettu komission vuosien 2007 ja 2013 päätösten vastaisesti.

(180)

Näin ollen komissio päättelee, että Portugalin toteuttama ZFM-ohjelma on komission järjestelyn III hyväksymisestä antamien vuosien 2007 ja 2013 päätösten vastainen ja näin ollen sääntöjenvastainen.

(181)

Portugali väittää, että se ei ole koskaan hyväksynyt komission tulkintaa vuosien 2007 ja 2013 päätösten ehdoista, jotka koskevat voittojen alkuperää ja työpaikkojen luomista. Portugali katsoo lisäksi, että nämä vaatimukset eivät ole sitovia, koska kyseiset päätökset on tehty vuoden 2007 aluetukisuuntaviivojen perusteella, joita Portugali myös pitää ei-sitovina (186).

(182)

Portugali väittää lisäksi, että komission vuoden 2007 päätöksessä tarkoitettuun työpaikkojen luomisen määritelmään, joka perustuu kokoaikavastaaviin ja vuosityöyksikköihin, ei viitata vuoden 2007 aluetukisuuntaviivojen toimintatukea koskevassa jaksossa, eikä komissio kiistä tätä (187). Tästä syystä ZFM-ohjelmaa olisi Portugalin viranomaisten mielestä arvioitava yksinomaan vuoden 2007 aluetukisuuntaviivojen 76–83 kohdan perusteella.

(183)

Komissio huomauttaa, että Portugali on hyväksynyt vuoden 2007 aluetukisuuntaviivat ja myöhemmät aiheelliset toimenpiteet (188)10 päivänä toukokuuta 2006 päivätyssä kirjeessä, mikä tarkoittaa, että vuoden 2007 aluetukisuuntaviivoissa vahvistettuja sääntöjä oli noudatettava kaikissa aluetukiohjelmissa (189).

(184)

Vuoden 2007 aluetukisuuntaviivojen 76 ja 80 kohdassa sallitaan toimintatuki syrjäisimmillä alueilla edellyttäen, että i) tuen tarkoituksena on niiden lisäkustannusten korvaaminen, joita taloudellisessa toiminnassa aiheutuu perustamissopimuksen 299 artiklan 2 kohdassa [nykyisin SEUT-sopimuksen 349 artikla] lueteltujen tekijöiden vuoksi, ii) tuki edistää alueellista kehitystä ja iii) tuen taso on suhteessa niihin haittoihin, joita sillä pyritään lievittämään.

(185)

Siltä osin kuin ZFM-ohjelma hyödytti yrityksiä, jotka eivät tosiasiallisesti ja olennaisesti harjoittaneet toimintaansa alueella ja joille näin ollen ei aiheutunut vuoden 2007 aluetukisuuntaviivoissa mainittuja lisäkustannuksia, ohjelman toteutus ei näin ollen ollut tämän päätöksen johdanto-osan 184 kappaleessa mainittujen vaatimusten mukaista.

(186)

Lisäksi koska työpaikkojen luomista/säilyttämistä koskevaa edellytystä ei ole arvioitu vuoden 2007 aluetukisuuntaviivojen investointitukea koskevassa jaksossa tai komission valtiontukikäytännössä vahvistetun työpaikkojen luomisen käsitteen perusteella, Portugalin toteuttama ZFM-ohjelma ei missään tapauksessa täyttäisi vuoden 2007 aluetukisuuntaviivoissa toimintatuelle asetettuja edellytyksiä, koska voittojen alkuperä ja todelliset lisäkustannukset eivät ole yhteydessä toisiinsa.

(187)

Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, että Portugalin toteuttama ZFM-ohjelma rikkoo vuoden 2007 aluetukisuuntaviivojen määräyksiä ja on siten sääntöjenvastaista tukea, jota ei voida pitää sisämarkkinoille soveltuvana.

(188)

Portugalin mukaan komission olisi arvioitava ZFM-ohjelman vaikutusta syrjäisimpiä alueita koskevan EU:n politiikan mukaisesti taloudellisen, sosiaalisen ja alueellisen yhteenkuuluvuuden osalta ja otettava huomioon, että se on tehokkain talouspoliittinen väline Madeiran yhteenkuuluvuuden, talouskasvun ja taloudellisen kestävyyden edistämiseksi (190).

(189)

SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaan sisämarkkinoille soveltuvana voidaan pitää tukea taloudellisen kehityksen edistämiseen SEUT-sopimuksen 349 artiklassa tarkoitetuilla alueilla, niiden rakenteellinen, taloudellinen ja sosiaalinen tilanne huomioon ottaen.

(190)

Komissio esitti vuoden 2007 aluetukisuuntaviivoissa edellytykset, joiden täyttyessä aluetuen voidaan katsoa soveltuvan sisämarkkinoille, ja vahvisti kriteerit niiden alueiden määrittämiseksi, jotka täyttävät SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaiset edellytykset. Kun komissio antaa käytännesääntöjä ja ne julkaisemalla ilmoittaa, että niitä sovelletaan niille tarkoitettuihin tilanteisiin, se rajoittaa oikeuskäytännön (191) mukaan oman harkintavaltansa käyttämistä eikä periaatteessa voi poiketa näistä säännöistä ilman, että sen katsotaan loukanneen yleisiä oikeusperiaatteita, kuten yhdenvertaisen kohtelun periaatetta tai luottamuksensuojan periaatetta. Tästä syystä komission on arvioitava käsiteltävänä olevaa asiaa sovellettavien suuntaviivojen eli vuoden 2007 aluetukisuuntaviivojen perusteella, paitsi jos Portugalin viranomaiset osoittavat, että muut kuin vuoden 2007 aluetukisuuntaviivoissa esitetyt poikkeukselliset olosuhteet edellyttävät komission arvioivan niitä ZFM-ohjelman suoraan perussopimuksen perusteella. Portugalin viranomaiset eivät kuitenkaan tässä tapauksessa edes vedonneet tällaisiin poikkeuksellisiin olosuhteisiin saati osoittaneet niiden olemassaoloa. Vaikka Portugalin toteuttaman ZFM-ohjelman soveltuvuus sisämarkkinoille on näin ollen arvioitava vuoden 2007 aluetukisuuntaviivojen mukaisesti, komissio arvioi täydellisyyden vuoksi seuraavissa johdanto-osan kappaleissa, voidaanko Portugalin toteuttamaa ZFM-ohjelmaa pitää sisämarkkinoille soveltuvana suoraan SEUT-sopimuksen perusteella.

(191)

Portugali väittää, että ZFM-ohjelma edistää SEUT-sopimuksessa syrjäisimmäksi alueeksi tunnustetun Madeiran autonomisen alueen talouskehitystä. Portugalin viranomaiset ovat toimittaneet tietoja ohjelman vaikutuksista makrotalouden tasolla.

(192)

Portugalin viranomaiset korostavat erityisesti ZFM-ohjelman merkittävää panosta Madeiran autonomisen alueen julkisen talouden vakauttamiseen. Madeiran alueellisen veroviranomaisen mukaan ZFM:n yritysten osuus Madeiran alueellisesta talousarviosta oli keskimäärin noin [10–20] prosenttia vuosina 2012–2018 (192).

(193)

Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, että toisin kuin aloittamispäätöksen 33 kohdassa alustavasti todetaan, ZFM-ohjelma voisi edistää Madeiran, joka on yksi syrjäisin alue, aluekehitystä ja siten yhteisen edun mukaista tavoitetta.

(194)

Toimintatuen tarkoituksena on vapauttaa yritys kustannuksista, joista sen olisi muuten vastattava liikkeenjohdossaan tai tavanomaisessa toiminnassaan (193).

(195)

Näin ollen tällaista tukea voidaan poikkeuksellisesti myöntää syrjäisimmillä alueilla, jotka ovat tukikelpoisia EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a alakohdassa [nykyisin SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a alakohta] määrätyn poikkeuksen nojalla, jos tuen tarkoituksena on niiden lisäkustannusten korvaaminen, joita taloudellisessa toiminnassa aiheutuu EY:n perustamissopimuksen 299 artiklan 2 kohdassa [nykyisin SEUT-sopimuksen 349 artikla] lueteltujen tekijöiden vuoksi (194).

(196)

Komissio toteaa, että yritykset, jotka hyötyivät toteutetusta ohjelmasta, vapautettiin tavanomaisista veroista, vaikka tietyt yritykset olivat harjoittaneet toimintaa, jossa ei aiheutunut lisäkustannuksia alueen rakenteellisten haittojen vuoksi, kuten tämän päätöksen 6.2.1 ja 6.2.2 jaksossa arvioidaan.

(197)

Koska ZFM-ohjelmaa ei toteutettu tavalla, jolla voitaisiin puuttua rakenteellisiin vaikeuksiin, joita yrityksille saattaa tosiasiallisesti aiheutua Madeiralla, sitä ei voida tässä yhteydessä pitää asianmukaisena eikä oikeasuhteisena suhteessa sellaista alueellista toimintatukea koskeviin periaatteisiin/edellytyksiin, jolla pyritään edistämään syrjäisimpien alueiden taloudellista kehitystä (SEUT-sopimuksen 349 artikla) niiden rakenteellinen, taloudellinen ja sosiaalinen tilanne huomioon ottaen.

(198)

Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, että Portugalin toteuttama ZFM-ohjelma on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan vastainen ja siten sääntöjenvastaista tukea, jota ei voida pitää sisämarkkinoille soveltuvana.

(199)

Portugali katsoo, että vuoden 2014 yleistä ryhmäpoikkeusasetusta ei voida soveltaa taannehtivasti yksittäisiin ZFM-ohjelmasta myönnettyihin tukiin niiden sisämarkkinoille soveltuvuuden toteamiseksi (195). Portugali katsoo lisäksi, että vuoden 2014 yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen joustavan tulkinnan mukaan ZFM-ohjelman tuensaajien ei tarvitsisi harjoittaa taloudellista toimintaansa Madeiralla. Yksittäiset myönnetyt tuet on tutkittava vuoden 2007 aluetukisuuntaviivoissa vahvistettujen alueellisen toimintatuen edellytysten mukaisesti, ja ne kuuluvat myös komission vuosien 2007 ja 2013 päätösten soveltamisalaan.

(200)

Koska Portugali on toteuttanut ohjelman komission vuosien 2007 ja 2013 päätösten vastaisesti eikä sitä voida pitää sisämarkkinoille soveltuvana vuoden 2007 aluetukisuuntaviivojen nojalla, komission on tutkittava, voidaanko kyseisestä ohjelmasta myönnettyjä yksittäisiä tukia tästä huolimatta pitää sisämarkkinoille soveltuvina (196) vuoden 2014 yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen nojalla, jota voidaan soveltaa taannehtivasti yksittäiseen tukeen edellyttäen, että asiaankuuluvat edellytykset täyttyvät (197).

(201)

Vuoden 2014 yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 15 artiklan 4 kohdassa säädetään, että ”[s]yrjäisimmillä alueilla toimintatukiohjelmilla voidaan korvata ylimääräiset toimintakustannukset, joita kyseisillä alueilla aiheutuu suorana seurauksena yhdestä tai useammasta perussopimuksen 349 artiklassa tarkoitetusta pysyvästä haitasta, jos tuensaajat harjoittavat taloudellista toimintaa syrjäisimpiin alueisiin kuuluvalla alueella ja kaikkien tämän asetuksen nojalla toteutettujen toimintatukiohjelmien nojalla myönnetty vuotuinen tukimäärä tuensaajaa kohden ei ylitä jotakin seuraavista prosenttiosuuksista: a) 35 prosenttia tuensaajan kyseessä olevalla syrjäisimmällä alueella vuosittain tuottamasta bruttoarvonlisäyksestä; b) 40 prosenttia tuensaajan vuotuisista työvoimakustannuksista kyseessä olevalla syrjäisimmällä alueella; c) 30 prosenttia tuensaajan vuotuisesta liikevaihdosta kyseessä olevalla syrjäisimmällä alueella”. Kuten kyseisessä artiklassa todetaan, tämän yritykselle myönnettävän toimintatuen poikkeuksellisen hyväksymisen tarkoituksena on korvata lisäkustannukset, joita yritykselle aiheutuu sen syrjäisimmällä alueella harjoittamasta toiminnasta.

(202)

Madeiran autonominen alue on yksi SEUT-sopimuksen 349 artiklassa nimetty syrjäisin alue. Tästä syystä se voi vuoden 2014 yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 15 artiklan 4 kohdan mukaisesti saada alueellista toimintatukea SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a alakohdassa määrätyn poikkeuksen nojalla edellyttäen, että i) tuensaajat harjoittavat toimintaansa syrjäisimmällä alueella ja ii) vuotuinen tukimäärä ei ylitä tiettyä enimmäisprosenttiosuutta tuensaajan vuosittain tuottamasta bruttoarvonlisäyksestä, vuotuisista työvoimakustannuksista tai vuotuisesta liikevaihdosta kyseessä olevalla syrjäisimmällä alueella.

(203)

Komissio huomauttaa, että toteutettu toimenpide muodostuu veroetuuksista, jotka pienentävät yrityksille niiden liiketoiminnassa aiheutuvia kustannuksia. Näin ollen se on toimintatukea yrityksille, jotka voivat hyötyä siitä ZFM-ohjelmassa.

(204)

Portugalin vuoden 2015 jälkivalvonnan yhteydessä toimittamien tietojen perusteella Portugalin toteuttaman ZFM-ohjelman tuensaajien toimintaa ei välttämättä tosiasiallisesti harjoiteta Madeiralla. Lisäksi kyseiset tukimäärät eivät välttämättä liity Madeiralla syntyneeseen bruttoarvonlisäykseen, työvoimakustannuksiin tai liikevaihtoon.

(205)

Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, että Portugalin toteuttamasta ZFM-ohjelmasta myönnetyt yksittäiset tuet ovat vuoden 2014 yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen säännösten vastaisia.

(206)

Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, että Portugalin toteuttama ZFM-ohjelma on sääntöjenvastaista tukea, joka ei sovellu sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan nojalla.

(207)

Portugalin ehdottama asetuksen (EU) 2015/1589 9 artiklan 4 kohdassa tarkoitettu ehdollinen päätös (198) ei sen vuoksi ole asianmukainen keino käsitellä tämän päätöksen 6.2 jaksossa esiin tuotuja ongelmia.

(208)

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan komissio on todettuaan tuen soveltumattomaksi yhteismarkkinoille toimivaltainen päättämään, että asianomaisen valtion on poistettava tuki tai muutettava sitä (199). Unionin tuomioistuimet ovat myös johdonmukaisesti katsoneet, että jäsenvaltioiden velvollisuudella poistaa komission sisämarkkinoille soveltumattomaksi katsoma tuki pyritään palauttamaan aikaisempi tilanne (200).

(209)

Unionin tuomioistuin on vahvistanut tässä yhteydessä, että tämä tavoite saavutetaan, kun tuensaaja maksaa takaisin sääntöjenvastaisina tukina myönnetyt määrät ja menettää siten sisämarkkinoilla kilpailijoihin verrattuna saamansa edun, minkä seurauksena tuen suorittamista edeltänyt tilanne palautuu (201).

(210)

Oikeuskäytännön mukaisesti asetuksen (EU) 2015/1589 16 artiklan 1 kohdassa säädetään, että ”sääntöjenvastaista tukea koskevissa kielteisissä päätöksissä komissio päättää, että asianomaisen jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet tuen perimiseksi takaisin tuensaajalta”.

(211)

Koska tarkasteltavana oleva toimenpide on toteutettu SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan vastaisesti, minkä vuoksi sitä on pidettävä sääntöjenvastaisena ja sisämarkkinoille soveltumattomana tukena, se on perittävä takaisin, jotta voidaan palauttaa tilanne, joka sisämarkkinoilla vallitsi ennen tuen myöntämistä. Takaisinperinnän on katettava ajanjakso, joka alkaa siitä hetkestä, kun tuki oli tuensaajan käytettävissä, ja päättyy tuen tosiasialliseen takaisinperintään. Takaisinperittävä määrä kerryttää korkoa tuen tosiasialliseen takaisinperintään saakka.

(212)

Sääntöjenvastainen ja sisämarkkinoille soveltumaton tuki on perittävä takaisin yrityksiltä, jotka ovat tosiasiassa hyötyneet tuesta. Jos komissio ei kuitenkaan pysty yksilöimään itse päätöksessä kaikkia yrityksiä, jotka ovat saaneet sääntöjenvastaista ja sisämarkkinoille soveltumatonta tukea, tämä on tehtävä asianomaisen jäsenvaltion aloittaessa takaisinperintämenettelyn täytäntöönpanon ja kyseisen jäsenvaltion on tarkasteltava kunkin asianomaisen yrityksen yksilöllistä tilannetta.

(213)

Tässä nimenomaisessa asiassa sääntöjenvastaisen ja sisämarkkinoille soveltumattoman valtiontuen mahdollisia tuensaajia ovat luonnolliset henkilöt ja oikeushenkilöt, jotka oli rekisteröity ZFM-ohjelmaan 1 päivän tammikuuta 2007 ja 31 päivän joulukuuta 2014 välisenä aikana. Portugalin viranomaisten olisi jätettävä takaisinperinnän ulkopuolelle tästä alustavasta tuensaajien ryhmästä ne luonnolliset henkilöt ja oikeushenkilöt, joiden osalta voidaan esittää todisteet siitä, että i) ne täyttivät komission vuosien 2007 ja 2013 päätöksillä hyväksymästä ZFM-ohjelmasta hyötymisen edellytykset, mikä tarkoittaa, että niiden tulot liittyivät Madeiralla tosiasiallisesti ja olennaisesti harjoitettuun toimintaan ja alueella tosiasiallisesti luotuihin/säilytettyihin työpaikkoihin; tai ii) tukiohjelmasta tuensaajaa kohti saatu kokonaisetu ei ylitä asetuksessa (EY) N:o 1998/2006 (202) tai asetuksessa (EU) N:o 1407/2013 (203) säädettyjä kynnysarvoja ja että nämä edut täyttävät myös muut kyseisissä asetuksissa vahvistetut edellytykset; tai iii) tietyn tuensaajan saama yksittäinen tuki täyttää neuvoston asetuksen (EU) 2015/1588 (204) 1 artiklan nojalla annetulla asetuksella, kuten vuoden 2014 yleisellä ryhmäpoikkeusasetuksella, vahvistetut edellytykset.

(214)

Jäljelle jäävät ZFM-ohjelmasta hyötyneet muut luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt ovat sääntöjenvastaisesti toteutetun valtiontuen saajia, joilta Portugalin viranomaisten on perittävä takaisin tuella saatu etu.

(215)

Komissio ei ole oikeudellisesti velvollinen vahvistamaan tarkkaa takaisinperittävää määrää etenkään silloin, kun sillä ei ole siihen tarvittavia tietoja, vaan riittää, että komission päätökseen sisällytetään tiedot, joiden perusteella jäsenvaltio voi määrittää takaisinperittävän määrän ilman kohtuuttomia vaikeuksia.

(216)

Komissio katsoo, että Portugalin olisi käytettävä seuraavaa menetelmää määrittääkseen kultakin tuensaajalta takaisinperittävän sisämarkkinoille soveltumattoman tuen määrän:

(217)

Kaikissa tapauksissa, joissa tuki on perittävä takaisin, takaisinperintä toteutetaan edun myöntämishetkestä eli sen säädöksen antamispäivästä, jonka nojalla tuensaajat saivat oikeuden hyötyä tällaisesta järjestelmästä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta asetuksen (EU) 2015/1589 17 artiklan 1 kohdassa säädettyä tuen takaisinperintään sovellettavaa vanhentumisaikaa.

(218)

Takaisinperittävistä summista on maksettava korkoa siitä päivästä alkaen, jona ne asetettiin tuensaajan käyttöön, niiden tosiasialliseen takaisinperintään asti. Korolle on laskettava korkoa komission asetuksen (EY) N:o 794/2004 (205) V luvun mukaisesti.

(219)

Muodollisen tutkintamenettelyn yhteydessä Portugalilla oli vaikeuksia toimittaa luotettavia tietoja, joiden avulla olisi voitu yksilöidä tuensaajat ja arvioida, saivatko ne ohjelmasta tukea ja kuinka paljon. Ei voida sulkea pois mahdollisuutta, että laatiessaan lopullista luetteloa tuensaajista ja vastaavista takaisinperittävistä tukimääristä tämän päätöksen johdanto-osan 216 kappaleessa esitetyn menetelmän mukaisesti Portugali saattaa tarvita jälleen lisäaikaa. Sääntöjenvastaisen ja sisämarkkinoille soveltumattoman valtiontuen takaisinperintää koskevan komission tiedonannon (206) mukaisesti Portugalin viranomaisilla olisi oltava neljä kuukautta aikaa toimittaa lopullinen luettelo tuensaajista sekä takaisinperintämenettelyn täytäntöönpanosuunnitelma ja kahdeksan kuukautta aikaa panna takaisinperintä tosiasiallisesti täytäntöön.

(220)

Portugali katsoo, että yritykset, jotka ovat saaneet tukea ZFM-ohjelmasta, saivat oikeuden oikeusvarmuuteen sekä oikeutettuihin odotuksiin siitä, että niihin ei kohdistu takaisinperintäpäätöksiä (207).

(221)

Muutamat asianomaiset kolmannet osapuolet esittivät samansuuntaisia huomautuksia (208).

(222)

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan luottamuksensuojan periaate on EU:n oikeuden yleinen periaate. Tämä periaate on asteittain hyväksytty unionin oikeusjärjestykseen oikeuskäytännössä, jossa sitä on kuvattu yksityisiä suojaavaksi ”ylemmäntasoiseksi oikeussäännöksi” (209), yhdeksi ”yhteisön oikeuden perusperiaatteeksi” (210) ja ”yleiseksi periaatteeksi” (211). Sen katsotaan perustuvan välittömästi oikeusvarmuuden periaatteeseen, joka edellyttää, että unionin lainsäädäntö on selvää ja sen soveltaminen oikeussubjektien ennakoitavissa, ja oikeussäännön muuttuessa sillä pyritään varmistamaan yhden tai useamman luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön laillisesti saavuttamien asemien suojelu (212). Kuten tämän päätöksen johdanto-osan 12–17 kappaleessa selostetaan, komission vuoden 2007 ja vuoden 2013 päätöksissä vahvistetut ZFM-ohjelman sisämarkkinoille soveltuvuuden edellytykset olivat selkeät ja niiden täytäntöönpano oli selvästi ennakoitavissa. Näin ollen tässä asiassa tehtävä takaisinperintäpäätös on täysin oikeusvarmuuden periaatteen mukainen.

(223)

Unionin vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan oikeus vedota luottamuksensuojan periaatteeseen edellyttää, että unionin toimielin on antanut asianomaiselle täsmällisiä, ehdottomia ja yhtäpitäviä vakuutteluja, jotka on saatu valtuudet omaavalta ja luotettavalta taholta (213). Tämän periaatteen loukkaamiseen ei sitä vastoin voida vedota, jollei unionin toimielin ole antanut asiassa täsmällisiä vakuutuksia (214).

(224)

Näin ollen tuen sääntöjenmukaisuuden osalta luottamuksensuojaan ei voida vedota, ellei tukea ole myönnetty SEUT-sopimuksen 108 artiklassa määrätyn menettelyn mukaisesti, sillä huolellinen talouden toimija pystyy yleensä varmistamaan, että kyseistä menettelyä on noudatettu (215).

(225)

Kuten tästä päätöksestä käy ilmi, komissio ei kyseenalaista vuosien 2007 ja 2013 päätöksissään hyväksymänsä tukiohjelman olemassaoloa ja soveltuvuutta sisämarkkinoille. Tämä päätös koskee ZFM-ohjelman toteutusta siltä osin kuin se ei ollut kyseisissä päätöksissä asetettujen ehtojen mukainen (eli siltä osin kuin se mahdollisti joissakin tapauksissa sen, että ZFM-ohjelmaan rekisteröidyt yritykset saivat tukea sellaisesta toiminnasta saatuihin voittoihin, jota ei tosiasiallisesti ja olennaisesti harjoitettu Madeiralla, sovelletun alennetun verokannan muodossa, joka laskettiin ZFM:ssä luotujen tai säilytettyjen työpaikkojen todentamattoman määrän perusteella). Sen perusteella, että komissio hyväksyi ZFM-ohjelman vuosien 2007 ja 2013 päätöksillään, ei voida päätellä, että komissio olisi antanut täsmälliset, ehdottomat ja yhtäpitävät vakuuttelut siitä, että järjestely III katsottaisiin sisämarkkinoille soveltuvaksi tueksi myös tilanteissa, joissa hyväksymisehtoja ei noudatettaisi.

(226)

Komissio muistuttaa myös pyytäneensä, että Portugalin 28 päivänä kesäkuuta 2006 ilmoittamaan lakiesitykseen sisällytettäisiin nimenomainen säännös, jonka mukaan veronalennukset rajoittuisivat Madeiralla harjoitetusta toiminnasta saataviin voittoihin (216). Portugali kieltäytyi tekemästä tätä, koska se katsoi, että tällainen säännös ei ollut tarpeellinen, sillä kyseinen seikka johtui ZFM:n oikeusperustasta (217) ..

(227)

Edellä esitetyn perusteella Portugali ja ZFM-ohjelman tuensaajat eivät voi pätevästi väittää, että päätelmä, jonka mukaan Portugalin toteuttama ZFM-ohjelma on sisämarkkinoille soveltumatonta tukea, rikkoo joko luottamuksensuojan tai oikeusvarmuuden periaatetta, mikä estäisi sisämarkkinoille soveltumattoman tuen takaisinperinnän.

(228)

Komissio päättelee, että Portugali on toteuttanut ZFM-ohjelman sääntöjenvastaisesti ja rikkonut siten SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohtaa ja että yksittäisille tuensaajille tämän ohjelman nojalla myönnetty tuki ei sovellu sisämarkkinoille,